就中國大陸外交的歷史經驗來觀察，中亞地區在中國大 陸外交政策中的特點有下列三點。一是，中亞地區自1924 年後陸續成為前蘇聯的加盟共和國，因此在蘇聯瓦解以前， 不存在中亞外交這種議題，因為這是中國大陸與蘇聯外交架 構的一環。直到蘇聯瓦解後，才有中亞外交的議題。二是， 中亞地區曾經經歷過蘇聯社會主義意識形態影響，有近70 年的時間伊斯蘭宗教活動被置於黨國體制的架構下運作。因 此，在蘇聯時期，中亞的伊斯蘭曾經過一個長時間的世俗化 過程，直到1990 年代以後，中亞各國伴隨著民族主義高漲， 再加上藉由與其他伊斯蘭國家的重建接觸（如土耳其，沙烏 地阿拉伯），中亞地區的伊斯蘭內涵逐漸被外部滲透，特別是 伊斯蘭極端組織盤踞在中亞一帶，形成一個國際安全議題的 焦點。第三，隨著中國大陸對能源需求的日益增加，中亞正 扮演重要的供應角色。然同時自1990 年以後，中國大陸新疆 地區分離活動日盛，成為中國大陸一個棘手課題。 本文將簡要說明三個部份：一、中國大陸在中亞的外交； 二、絲綢之路經濟帶的雛形；三、總體觀察與建議。
中國大陸在中亞的外交
如前文所示，1990 年以前不存在中國大陸對中亞外交問 ＊ 作者為國立政治大學民族學系教授。中國大陸對於中亞的外交政策
趙竹成✽題，因為中亞各加盟共和國作為蘇聯一部分，是一個地區概 念。尤其，中國大陸與蘇聯自1960 年代後交惡，直到 1980 年代才逐漸進入關係正常化階段。隨著蘇聯瓦解，中亞各加 盟共和國獨立才出現中國大陸的中亞外交問題。 中國大陸對中亞外交由兩部分構成：以經濟貿易互利為 基礎，透過「多層次的外交涵蓋」架構來操作。所謂「多層次 的外交涵蓋」是在一個整體的「中國大陸—地區」區域架構下 （第一層），進行個別國與國之間的雙邊外交（第二層），再由 中國大陸內部的相應機關、企業、行政區、團體與對方建立 相應管道運作（第三層）。 第一層，即是源自於1996 年因為邊境安全議題所舉行的 上海五國會議，並於2001 年 6 月由中國大陸、俄羅斯、塔吉 克、哈薩克、吉爾吉斯、烏茲別克正式成立的「上海合作組 織」為框架。透過每年不同層級的集會進行計畫與工作項目 的決策。 第二層是在「上海合作組織」框架下，除了集體的共同合 作議題外，各會員國之間的雙邊合作，例如到2014 年已舉行 第9 次「中俄經濟論壇」，每年的「中國 - 烏茲別克貿易經濟 合作論壇」，「中國和哈薩克合作委員會」等。 第三層則是中國大陸內部相關企業，行政區的實際操作。 例如，四川投資重點在俄羅斯的伏爾加河聯邦區，2014 年 11 月四川成立專對俄國貿易單位，四川目前在該區有六個合作 案，金額計10 億美元。陝西則負責烏茲別克，新疆維吾爾自 治區則是對應吉爾吉斯。換言之，中國大陸將其國內「對口 支援」的運作模式運用在中亞的外交工作上。 中國大陸的中亞外交工作的最重要焦點是確保能源供應 的安全。但是不同於原油主要來自中東西亞地區，中國大陸
對中亞能源需求主要來自天然氣。目前中國大陸天然氣的進 口88.2% 來自土庫曼，10.45% 來自烏茲別克，0.77% 來自緬 甸，0.56% 來自哈薩克。1 以能源議題來看，中國大陸在中亞的重要戰略夥伴是土 庫曼，烏茲別克與哈薩克三個國家，也是其中亞外交工作的 焦點（但是土庫曼非上合組織成員）。 上海合作組織的運作原則是依靠所謂的兩個輪子（經濟合 作與反恐）。 上海合作組織的經濟合作目標有不同的層次性。一是， 中國大陸既是合作者也是施予者。這包括與成員國之間的對 等合作，例如與俄羅斯，哈薩克的能源合作。但同時也是一 個供輸者，例如對塔吉克與吉爾吉斯的各種財政與經濟援 助。所以相對來說，五個成員國大致上在經濟議題上形成三 個集團，一是A：中國大陸，俄羅斯，哈薩克。B：烏茲別克。 C：塔吉克，吉爾吉斯。但是 A 集團中又形成高（中國大陸） 低（俄羅斯/ 哈薩克）差形式。基本上，上合組織仍是以中國 大陸為運作核心。 中國大陸與中亞各國合作另一項目在投資。中國大陸對 中亞的經濟投資與貿易是自2000 年開始出現大幅增長，到 2006 年就僅次於俄羅斯與歐盟，到 2010 年總投資增長率是 20% 至 40%。中國大陸能順利進入中亞，除了俄羅斯力量減 弱以外，是中亞各國之間在社經情況的衰退，形成中國大陸 一個有利背景。社經情況的衰退主要原因在於，各國之間貿 易連結的脆弱。原因有二， 一是中亞各國都出產各種原物料， 1 http://www.kslaw.com/library/newsletters/EnergyNewsletter/2014/Sep-tember/article1.html.
彼此相似性高，難以互補。二是由於前述因素，故各國都極 度需要已開發國家的市場，因此彼此又具有競爭性。因此， 中亞各國彼此間的內部整合一直有困難。 由中國大陸的立場來看，中國大陸對中亞的利益是建立 在下列前提下： 中亞國家區域情勢的穩定有助於新疆地區的穩定與安全； 1. 中亞可以作為中國大陸的戰略後方； 2. 經過中亞，中國大陸可以經營歐洲、近東以及高加索地區 3. 的市場； 中亞地區各國可以當作中國大陸商品的市場； 4. 中亞可以當作中國大陸能源的穩定供應基地。 5. 如果由前述內容來看，中國大陸在與中亞合作中以財政 金融部分最薄弱。 需要指出的是，在上海合作組織的框架下曾倡議過建立 「絲路基金」，「歐亞發展銀行」甚至有「金磚銀行」等各種跨 國的金融財政機構，但是一直沒有成形。今年中國大陸積極 推動的「亞洲基礎設施投資銀行」倡議國中除了俄羅斯以外 已包括了上合組織中的正式成員國（哈薩克、烏茲別克、塔 吉克）以及觀察員（印度、巴基斯坦、蒙古），因此亞投行的 進程會比前述曾倡議過的財政金融機構速度要快。 上合組織在近年出現一個大（經濟合作），一個中（反 恐），一個小（文化）的三條綜合路徑。 以反恐議題觀察，由於反恐議題在各成員國之中輕重程 度不同，各國軍事武裝積極性亦不同，而且上合組織也未在 設立之初即以成為準軍事同盟為標的，所以反恐的重要性相 對較低。然而，隨著美國及國際部隊撤出阿富汗，阿富汗的 情勢需要中國大陸、俄羅斯、美國，北約四方面的合作才有
可能維持該區域一定程度的穩定。在這個前提下，以往較偏 重經濟合作角色的上海合作組織必須思考在區域安全上扮演 更吃重的角色。 就經濟面向而言，經濟成長是所有國家的共同需求，只 不過目標期望不同。尤其中國大陸自習近平上任後推動「中 國夢」，其前提就是經濟力道維持不墜。而俄羅斯自與西方國 家發生衝突後，經濟問題會成為普京政治生命的致命傷，對 於經濟穩定的渴求更甚於以往。在俄羅斯財政大量依賴能源 輸出的情形下，加強與中國大陸合作在短期內已是不得不走 的路。
絲綢之路經濟帶—超上合組織的架構
習近平在2013 年 9 月於阿斯塔納的納札爾巴耶夫大學的 演講，以「發展各民族友誼為了美好未來」為題的演講中，主 要是談到兩個問題，一是中國大陸的外交政策，二是提議建 立「絲路經濟走廊」。 習近平在第一部分先是鋪陳中國大陸外交政策中與各國 傳統友誼，尊重各國主權，不干涉各國內政的基本原則。然 後強調，不會在中亞地區追求成為領導者的角色，也不會試 圖對任何地區進行影響。接著就強調要彼此堅定合作打擊三 股惡勢力、販毒和跨國犯罪。 接續政治性的原則宣示以後，是經濟實際性的提議。根 據習近平的提議，希望在上海合作組織的基礎上建立「絲路 經濟走廊」。這個提議的背景著眼在歐亞地區的人口規模、資 源、市場潛力。他認為這個地區仍然需要進一步的，彼此互 相開放，擴大區域互助，建構政治連繫，建設統一的道路網，貿易通路，貨幣流動等事項 「絲綢之路經濟帶」要成功，第一項條件是統一一致的交 通運輸系統，包括公路、鐵路。中國大陸自2011 年自武漢、 成都、鄭州開通對歐洲鐵路貨運業務，都是其準備工作。而 重慶則是開通經哈薩克斯坦、俄羅斯、白俄羅斯、波蘭直到 德國的杜易斯堡。 但是「絲綢之路經濟帶」所需的交通運輸系統必須俄羅斯 和中亞國家的配合和支持才能建立，但是這些國家在這種基 礎建設上都是弱點，所以中國大陸利用「絲綢之路經濟帶」建 立起的交通運輸系統，正好是協助這些國家改善其最基本的 基礎建設。俄羅斯總統普京甚至建議多加利用西伯利亞鐵路 及外貝加爾鐵路系統。 除了中國大陸發展的跨洲際鐵路運輸網以外中國大陸在 中亞目前主要建構的跨國系統是烏茲別克—吉爾吉斯—中國 大鐵路（安集延—卡拉蘇—托魯加特—喀什 /Andidzan-Karasu-Torugart-Kashgar），總金額預計 20 億美元。在吉爾吉斯境內 長286 公里，計 48 個隧道 50 公里，95 座橋樑計 20.9 公里。 習近平提出的「絲路經濟走廊」概念正好和哈薩克目前在 進行推動的「西歐到西部中國大陸」泛歐亞高速公路計畫進 行搭配。這個高速公路計畫又是納札爾巴耶夫極重要的哈薩 克社會經濟現代化戰略規畫「大絲路」計畫中的核心議題。 這條總長8,445 公里預計大部分是一級路面的高速公路， 連接聖彼得堡—莫斯科—下諾夫哥羅德（Nizhnij Novgorod）— 喀山（Kazan） —奧倫堡（Orenburg） —阿克圖貝（Aktobe） — 克澤歐爾達（Kyzylorda） —興姆肯特（Shymkent） —塔拉斯 （Taraz） —科爾代（Kordaj） —阿拉木圖（Almaty） —霍爾果
其中哈薩克部分由2007 年起建，原預計 2012 年完工， 但事情形未如預期。這個計畫牽涉到兩個問題，一是資金、 二是中俄兩國的配合。就資金來看，本案哈薩克境內工程資 金來源分為哈薩克自籌1,361 億騰格2，外債（國際復興及開發 銀行21 億 25 百萬美金，亞洲開發銀行 7 億美金，伊斯蘭開 發銀行3 億 98 百萬美金，歐洲復興及開發銀行 1 億 8 千萬美 金），其餘2 千 6 百 66 億美金則尋求其他私人投資。3至於中 俄兩國部分，在中國大陸境內設施條件已可配合，但俄羅斯 部分仍有待加強。 由於此概念與哈薩克的概念契合，因此當習近平一提出 「絲路經濟走廊」提議後，納札爾巴耶夫當場表示支持與歡 迎。而2013 年 9 月 12 日哈薩克外交部長伊德利索夫和俄羅 斯外長拉夫洛夫會談時，希望俄羅斯支持這個計畫。 習近平不用「上海合作組織成員」這個概念，而是用「歐 亞各國」，可見這個「絲路經濟走廊」如果是一個經濟整合概 念，則對象是擴及到上合組織中的觀察員與對話夥伴，包括 巴基斯坦、印度、蒙古、伊朗、阿富汗、白俄羅斯和斯里蘭 卡、土耳其。這由阿富汗在第一時間亦表示歡迎之意即可以 了解其中部分的現象。 由前者來看，既然擴及到阿富汗和印度、巴基斯坦，則 南亞是被放在這個經濟走廊的概念之中。對照李克強2013 年 2 騰格（tenge），哈薩克貨幣單位。2015 年 3 月與美元匯兌為一美元 兌185.5 騰格。 3 Казахстан надеется на поддержку России по трансконтинентальному проекту «Западная Европа - Западный Китай»(Kazakhstan nadeetsa na podderzhku Rossii po transkontinetal'nomu proektu «Zapadnaja Evro-pa-Zapadnyj kitaj». http://www.inform.kz/rus/article/2588801.
6 月在印度訪問時提出「重建古南部絲路」以連接孟加拉—中 國大陸—印度—與緬甸（BCIM）的概念來看，4習李領導階層 在未來10 年的全球布局的部分藍圖也展示出來。
總體觀察與建議
2014 年在中亞地區留有極不穩定的因子。 首先，2014 年美軍及國際維和部隊自阿富汗撤軍會造成 阿富汗及其周邊地區維穩力量的真空。此外，國際石油價格 的低迷，影響到靠能源輸出維持經濟成長的哈薩克和烏茲別 克兩國。尤有甚者，由於中亞國家和俄羅斯密切的經濟連接 關係，俄羅斯與西方相互的貿易制裁造成中亞各國無以避免 的經濟損失。其中需要指出的是，塔吉克國家收入的50%， 吉爾吉斯國家收入的30% 都來自在俄羅斯的移工收入。但 是，隨著俄羅斯經濟受到制裁影響，大批失業的移工在被迫 回國後，隨著失業人口的上升，加入伊斯蘭國組織的人數會 隨之增加，這不僅是中亞各國的惡夢，同時影響到新疆南疆 地區的社會安全，是中國大陸新疆地區穩定與否的重要變數。 因為，阿富汗北部沿巴基斯坦、中國大陸、塔吉克、烏 茲別克一直到吉爾吉斯南部與土庫曼，是中亞地區主要的伊 斯蘭宗教極端組織的活躍地區，除了「蓋達」組織以外，「烏 茲別克伊斯蘭運動」已宣佈效忠「伊斯蘭國」。據估計，目前 在阿富汗北部地區的武裝分子接近5,000 人，土庫曼政府最 近增加了對極端宗教分子掃蕩的力度，意味著宗教極端組織 4 Китай хочет возродить “Южный шелковый путь” с Индией. Kitajkhochet vozrodit’ «Juzhnyj shelkovyj put’ s Indij». http://allrussia.ru/ brics/130610140608.htm.
對中亞地區威脅的擴大已是事實。 由前所述，中國大陸對新疆反恐與維穩的主要指導原則 是「防範未然，阻絕境外」，就新疆地區的發展優先順序上， 發展的前提是穩定。所以中國大陸的中亞政策除了表面上熱 議的經濟能源合作路線外，更應注意隱藏的安全合作路線， 包括情報交換和軍演項目、規模的擴大等方向。 其次，「絲綢之路經濟帶」的陸上部分，雖說是以上合組 織成員為核心，但是又超越了上合組織的框架。所以，未來 中國大陸的中亞政策應放在整個「絲綢之路經濟帶」的操作 中去檢視，目前上合組織「兩個輪子」運作模式中的區域經濟 合作這部分會比以往複雜，是否能維持兩個輪子的平衡或是 上合組織功能發生質變的可能性都要考慮。 但是在短期內所形成的中亞統合效應，還不致於影響由 俄羅斯主導的「關稅同盟」或是未來的「歐亞經濟體」，相反 的，在短期內會有助於前兩者的發展。但是，上海合作組織、 關稅同盟、歐亞經濟體、金磚五國這些組織主要核心成員 國，基本上是重疊的，所以這些組織未來必然面臨調整的問 題。是變得更大或是功能互相抵銷，是一個可觀察的課題。 第三，隨著印度的角色越來越突出，俄羅斯與美國明顯 的開始加強與印度的全方位關係，而絲綢之路經濟圈架構下 的海上部分，印度又是不可或缺的一環。2015 年 7 月在俄羅 斯烏法舉行的上合組織元首會議是否會邀請印度和巴基斯坦 入會，需要關注，這包括了上合組織的擴大效應評估、印度 外交政策的特質、南亞區域穩定、中印關係等議題。 第四，區域性經濟整合是一個重要的趨勢，相對於美國 主導的TPP，中國大陸所推動的 FTAAP 正可以利用路上絲 綢經濟帶為基礎進行操作，而亞投行是一個重要的媒介和催
化劑，亞投行在目標上設定為以投資基礎建設為標的正符合 「絲綢之路經濟帶」內基礎建設薄弱國家的需要。此外，俄羅 斯在短時間內快速的與中國大陸強化雙邊關係的，這帶有某 種地緣上古典的海權與陸權相對應的歷史意義。 第五，自2012 年起，中國大陸與中亞各國合作項目中開 始出現農業項目，包括自哈薩克的小麥進口以及自吉爾吉斯 的肉類進口，這反映出中國大陸已經長時間的思考糧食安全 問題。 第六，因為地理，文化和自然條件，新疆成為實踐絲綢 之路經濟帶的重點區域，自2011 年起每年 9 月在烏魯木齊舉 辦的「中國—亞歐博覽會」（China Eurasia Expo）就是其主要 平台。以蘇聯的經驗反思，民族問題與少數民族地區的研究， 特別是新疆、西藏具有特殊性、敏感性與國際關連性，而有 著重要的研究意義。
