太陽能發電中的土地長期租賃權整合：地主決策與土地利用 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士論文私立中國地政研究所. 太陽能發電中的土地長期租賃權整合：治. 政. 大. 地主決策與土地利用立. ‧. ‧ 國. 學. Land Assembling Under the Long-term. y. Nat. n. al. er. io. sit. Leasehold for Installation of Solar Panels. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：謝竺珊指導教授：林子欽. 中. 華. 民. 國. 一. 零. 博士. 八. 年. 六. 月. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(3) 謝誌回首在政大生活的一切，真是太不可思議了！18 歲時，意外地來到政大異地求學，沒想到竟會在這裡待了六年半，雖然總是抱怨附近食物不好吃、天氣有夠糟和位置很偏遠，卻承載了我無法細數的難忘回憶們，且我人生中許多重要的轉變都在此處發生。從來沒想過，總是灰暗的政大、木柵，成為了我的第二個家。完成這份論文的剎那，是當初開始動筆的我難以想像的時刻，它的完成要感謝的人太多了！首先，要感謝穎慧老師的牽線，讓我能夠順利取得這次的研究資料，還陪我去屏東現勘；謝謝淑湄學姊大方的提供我資料所需要的任何協助，且不厭其煩地解決對太陽能所知甚少的我的一堆問題，內心真的充滿無限感激！接著，是在期初、期末報告幫我評論內文的蘇曉瑞學長，縱使學長事務繁忙卻仍然願意耐心給予指教，和我討論論文改進的方向。另外，感謝陳建元老師及曾明遜老師能來擔任我的口試委員，兩位老師都很仔細地閱讀我的論文並給予修改建議，甚至提供自己對於太陽能政策的經驗，對我來說都是非常珍貴的意見，甚是感激！. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 當然，在這兩年半的碩士生涯中，我最感謝的莫過於林子欽老師，老師對我. ‧. 來說是個亦師亦友的夥伴，真的很榮幸也很高興當初能讓老師指導，這兩年半和老師一起完成了很多事情都是我始料未及的：繁忙的研究案、學術問題的討論和很多大大小小的事彷彿歷歷在目，這一切都太難得了，也讓我成長非常多。以前的我可能從來沒想過自己會和「學術」沾上邊，或相信自己能夠完成一份論文，是老師對學術和教育的熱情激勵我，並給予我很多幫助和鼓勵，老師和我分享的觀念和想法影響我很多，這兩年半對子欽老師真的感激不盡。. er. io. sit. y. Nat. al. n. 同時，寫論文苦悶之餘的研究室同樂時光應該是研究生涯中最難忘的事之一，. Ch. i n U. v. 但夥伴太多篇幅不夠寫，感謝每一位給予我鼓勵和歡笑的你們，論文沒有你們肯定不會完整，真希望這些緣分和回憶能讓我們繼續成為彼此人生中的支持力量。. engchi. 最後，感謝家人一直是我努力生活的動力，並無條件的支持我。還有，感謝自己勇敢的在這六年半接受人生中不斷接踵而來的挑戰，並努力的完成每項任務，或許過程艱辛卻也讓自己成長很多。而在完成學術文章的路上太漫長，深深感受到知識及資訊分享的力量，縱使這篇論文仍有多處可改進，還是決定將其公開，尤其臺灣研究太陽能議題的學術文章幾乎未聞，若能因此幫助到其他人真的是再好不過。這趟政大之旅影響我太深，在這裡遇到的每個人都給予我太多，我無以回報，期望自己能帶著這份感激和所學，更勇敢堅毅地面對人生下一個階段。竺珊 2020 年 2 月. DOI:10.6814/NCCU202000170.


(5) 摘要土地供給面向往往是傳統土地理論中被忽視的區塊，臺灣相關研究亦十分少見。然而，忽略土地供給面向的探討並無法提升對於土地市場現況的解釋與了解，土地供給者——也就是「地主」本身對於土地市場的影響應相當於土地市場的需求者。因此，本研究期望加入地主的角色，以太陽能發電中的土地長期租賃權整合為例，探討地主在土地市場上所扮演的角色，並對於臺灣的地主領域研究進行補充。透過文獻回顧了解國外地主特徵文章的研究設計與臺灣在此領域的缺乏，同時，爬梳臺灣太陽能政策的發展脈絡，並深入探究在此政策框架下，太陽能業者. 政治大. 與地主間的實際互動情況。本研究以邏輯特模型為研究方法，證明了在是否將土地長期出租給予太陽能業者架設太陽能發電板的地主決策中，除了土地座落位置、. 立. 土地面積、土地使用分區以及土地價值等土地特徵以外，地主的產權持有方式以. ‧ 國. 學. 及地主的出生或居住地等地主特徵，皆對於其有顯著影響。這些變數的影響更從當地地主的訪談記錄中獲得印證：考慮出租或是不考慮出租地地主們，考量因素. ‧. 除了太陽能政策面向，幾乎可以分為土地面向以及地主及關係人面向兩類。在地主及關係人面向中，可見產權複雜度、政府優惠補貼及其親友或臨地地主等，此. y. sit. io. al. er. 數設定參考。. Nat. 類與地主自身相關的因素對於地主決策的影響，亦得作為未來地主特徵研究的變. v i n Ch 著影響，在加入了地主特徵之後，都能顯見其增進了對於土地現況的解釋，更確 U i e h n c g 立了地主行為所能發揮的影響力。 n. 本研究透過文獻回顧以及實證結果分析，一再印證了地主對於土地市場的顯. 關鍵詞：太陽能政策、地主行為、地主特徵、邏輯特模型. DOI:10.6814/NCCU202000170.


(7) Abstract Land supply is often a neglected aspect of the conventional theory of land market. In particular, relevant research is rare seen in Taiwan. Moreover, neglecting discussion of land supply further hinders the understanding of the land market. The impact of land suppliers, or landlord themselves on the land market should be equally treated as the land demanders. Therefore, this study examines the role of landlords in the process of land assembly in the context of a long-term leasehold for installation of solar panels. This study employs the logit regression model to examine the influence of the landowners’ decision regarding whether to lease their parcels of land to the solar energy. 政治大. industry to set up solar panels. The result shows that in addition to the land characteristics; for example location, size, zoning and value, landowners’. 立. characteristics such as ownership of the land and the landowner's place of birth or. ‧ 國. 學. residence are also significant determinants. The impact of these identified variables is further confirmed by the record of interviews with local landowners. The differing. ‧. considerations between two groups of landowners who are considering renting out and refusing to rent out can be categorized into land-oriented and owner-oriented factors. Nat. sit. y. alongside with solar energy policies. As for as the landowner-oriented factors are. io. er. concerned, the complexity of property rights, government subsidies, attitudes of relatives or friends and neighboring landowners, among others, all affect the landlord's. n. al. i n U. v. decision-making. The identified owner-related characters shall be further investigated in the future research.. Ch. engchi. It is believed that the literature review and empirical results presented in this study have demonstrated the significance of landowners’ decision-making. Only through incorporation of the owner-related factors will land supply be fuller understood.. Keywords: Solar Energy Policy, Landowner’s Behavior, Landowner Characteristics, Logit Regression Model. DOI:10.6814/NCCU202000170.


(9) 目錄第一章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節. 研究動機與目的.................................................................................. 1. 第二節. 研究架構與流程.................................................................................. 5. 第二章. 文獻回顧 ....................................................................................................... 7. 第一節. 土地供給與地主行為.......................................................................... 7. 第二節. 地主特徵研究之應用........................................................................ 11. 第三節. 文獻回顧總結.................................................................................... 18. 第一節. 屏東縣太陽能政策之實施現況........................................................ 26. 學. 第二節第四章. 政治大臺灣太陽能政策及相關法規之發展................................................ 19 立. 臺灣太陽能政策之發展與實施現況 ......................................................... 19. ‧ 國. 第三章. 研究設計 ..................................................................................................... 31 研究範圍與研究方法........................................................................ 31. ‧. 第一節. 資料說明與處理................................................................................ 34. 第三節. 模型設定及變數選取........................................................................ 43. y. sit. er. io. 第五章. Nat. 第二節. al. 實證結果與分析 ......................................................................................... 53. 第二節. 單筆土地出租與否影響因素實證結果及分析................................ 58. 第三節. 排除中立意願樣本之實證結果........................................................ 62. 第四節. 地主訪談資料分析............................................................................ 66. 第五節. 小結.................................................................................................... 74. 第六章. n. 第一節. v i n Ch 個別地主出租決策影響因素實證結果及分析................................ 53 engchi U. 結論與建議 ................................................................................................. 77. 第一節. 結論.................................................................................................... 77. 第二節. 後續研究建議.................................................................................... 79. 參考文獻 .................................................................................................................. 81. I. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(10) 表目錄表 2-1 地主特徵研究實證分析整理表 ..................................................................... 16 表 3-1 太陽光電 2 年推動計畫推動類型及目標 ..................................................... 20 表 3-2 設置再生能源設施於非都市土地各種使用地之相關規定 ......................... 21 表 3-3 太陽能光電板設置類型及限制條件 ............................................................. 25 表 3-4 甲公司收租土地租金及租期 ......................................................................... 27 表 3-5 地主常見疑慮及處理方式 ............................................................................. 27. 政治大. 表 4-1 資料欄位說明表 ............................................................................................. 35. 立. 表 4-2 研究樣本篩選過程表 ..................................................................................... 38. ‧ 國. 學. 表 4-3 研究樣本之土地面積及筆數統計表 ............................................................. 40. ‧. 表 4-4 土地出租意願欄位內容說明以及二元變數轉換表 ..................................... 44 表 4-5 模型 1 變數說明及預期符號表 ..................................................................... 47. y. Nat. er. io. sit. 表 4-6 模型 2 變數說明及預期符號表 ..................................................................... 49 表 4-7 模型 1 連續變數之敘述統計表（N=2,868） ............................................... 50. al. n. v i n Ch 表 4-8 模型 1 虛擬變數之次數統計表（N=2,868） e n g c h i U............................................... 50 表 4-9 模型 2 連續變數之敘述統計表（N=1,712） ............................................... 50 表 4-10 模型 2 虛擬變數之次數統計表（N=1,712） ............................................. 51 表 5-1 模型 1-1 及模型 1-2 之邏輯特模型實證結果 .............................................. 54 表 5-2 模型 1-1 之模型預測精準度 .......................................................................... 55 表 5-3 模型 1-2 之模型預測精準度 .......................................................................... 56 表 5-4 模型 2-1 及模型 2-2 之邏輯特模型結果 ...................................................... 59 表 5-5 模型 2-1 之模型預測精準度 .......................................................................... 60 表 5-6 模型 2-2 之模型預測精準度 .......................................................................... 60 II. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(11) 表 5-7 模型 1-1*及模型 1-2*之邏輯特模型實證結果 ............................................ 63 表 5-8 模型 1-1*之模型預測精準度 ......................................................................... 65 表 5-9 模型 1-2*之模型預測精準度 ......................................................................... 65 表 5-10 地主考慮出租以及無意願出租之分布比例 ............................................... 67 表 5-11 地主決策原因分類表 ................................................................................... 67 表 5-12 地主決策原因數量表 ................................................................................... 68 表 5-13 「考慮出租」土地之地主的原因分類次數統計表 ................................... 69 表 5-14 「無意願出租」土地之地主的原因分類次數統計表 ............................... 70. 政治大. 表 5-15 持有人數欄位敘述統計表 ........................................................................... 74. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(12) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖 ....................................................................................................... 6 圖 3-1 屏東縣之太陽能業者廣告文宣 ..................................................................... 28 圖 3-2 屏東縣當地已架設之太陽能發電板 ............................................................. 29 圖 3-3 甲公司辦理地主說明會之現場情況 ............................................................. 29 圖 3-4 太陽能業者於完成簽約之土地插旗（一） ................................................. 30 圖 3-5 太陽能業者於完成簽約之土地插旗（二） ................................................. 30. 政治大圖 4-2 甲公司詢問範圍圖 ......................................................................................... 41 立圖 4-1 研究範圍 ......................................................................................................... 39. ‧ 國. 學. 圖 4-3 本研究樣本範圍 ............................................................................................. 41 圖 4-4 最後簽約範圍 ................................................................................................. 42. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(13) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機在土地經濟學領域中，李嘉圖所提出的地租理論(Ricardo,1817)具有非常巨大的影響力。而後，屠能(J.H.V. Thunen) 提出了農業區位理論，強調區位或對市中心的可及性對於農地利用型態的影響。後期則出現阿隆索的土地競租理論，認為透過競租過程，將由地租最高者決定了土地使用(Alonso,1964) ，又為土地使用類型的分布做了更進一步的解釋。然而，此些研究皆以需求為導向來闡述土地利用. 政治大供同一作物使用，所有土地皆屬於同一市場的情況下，土地供給曲線係一垂直線，立現況，至於土地供給面向，李嘉圖的地租理論中僅假設土地供給為固定的，且只. ‧ 國. 學. 土地價格因而單由需求面來決定。而阿隆索的模型中，亦簡單假設地主會將土地供給予出價較高者，且價高者即可以購買任意數量的土地，忽略了土地供給者的角色，仍然是以需求面出發的模型。顯而易見地，在這些理論中，對於土地供給. ‧. 面向的討論是十分缺乏的。. Nat. sit. y. Evans(1983)曾提出現有理論無法解釋所有土地市場的特徵，很大的可能是. er. io. 他們總以需求為導向而忽視了對土地供給的討論。Evans 將供給理論納入土地價格理論中，發現其清楚解釋了都市邊緣地帶所特有的都市蔓延現象，明示了探討. n. al. Ch. i n U. v. 土地供給的重要性。Wiltshaw(1985)再次提點土地供給面的缺乏，並進一步強調. engchi. 個別供給者之偏好對土地供給面帶來的影響，他解釋，經濟學家對個人偏好和土地供應問題的關注相對較少，以往對於土地供給為固定的假設幾乎無須給予任何理由。雖然這種良性忽視可以令土地理論得以討論普遍的適用性，但反而使這些推論的結果不一定是與現實相符的。畢竟我們將土地使用的自由裁量權交由個人，那麼土地所有者的偏好自然會影響土地使用的方式，進而影響整個土地市場的表現。若我們不允許個別供應者的偏好進入模型討論，那麼土地理論的解釋力必然會出現與現實情況的落差。以過去理論對於土地供給的假設來看，土地地主的行為都是十分消極的，甚至可以在市場上被認為是不重要的。然而，越來越多學者質疑這種過於簡單的解釋，便開創了一系列關於地主行為之研究。這些研究指出，土地供給的過程是複雜的，並非所有地主皆追求利益或價格極大化，地主間具有異質性，地主認知的 1. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(14) 第一章緒論. 不同會令其處理財產的行為與決策有所不同，進而影響到土地市場的運作。而地主間的異質性來自於「人」的特徵差異，像是年齡、收入、家庭以及教育等方面的迥異，使其擁有不同的行為或做出相異之決策。反過來說，若得以將地主間的某些特徵加以分類，不同類型的地主具有不同的決策依據，就會表現出不同的行為（林子欽等，2004），或許能藉此預測地主的行為，並進一步解釋土地供給的過程。這些強調地主異質性的地主行為研究，認為地主的特徵可能會為土地市場帶來影響，使得許多文獻將土地特徵（或稱為財產特徵）與地主特徵一同檢視，試圖證實地主特徵影響土地市場的可能性，並應用於許多面向的討論，如土地整併意願(Thies Lindenthal et al.,2017)、都市蔓延現象(Barnard & Butcher,1989)以及都市邊緣地區土地開發(Kaiser et al.,1968)等地主決策問題。近年來，臺灣在面對化石燃料枯竭危機以及核能發電的安全疑慮下，能源議. 政治大. 題遂成為當前民眾關心的焦點，導致綠色能源的開發備受重視。臺灣在 2009 年. 立. 公告施行「再生能源發展條例」後，陸續通過了許多相關子法，以能源安全、綠. ‧ 國. 學. 色經濟以及環境永續為政策目標，積極推動再生能源發展，並規劃於 2025 年提升再生能源發電占比達 20%，其中太陽光電累積裝置容量之目標預計為 20GW （吉瓦）。因此，針對太陽能光電的發展，行政院於 2016 年 10 月核定「太陽光. ‧. 電 2 年推動計畫」，並由經濟部成立太陽光電單一窗口，專責推動此項計畫。然. y. Nat. 而，在太陽能光電政策的推動下，顯而易見地，將對目前臺灣既有的土地利用產. io. sit. 生影響。由「太陽光電 2 年推動計畫」政策內容可看出，地面型太陽能發電板多. er. 預計設置於農業用地上 1，對於農業委員會所管轄的農地影響甚鉅，亦似乎與農. al. n. v i n Ch 的政策推行後，民間以及第三方團體議論最多的即是太陽能的經濟發展以及農業 engchi U. 業委員會保護農地資源的目標背道而馳。從輿論方面來看，自太陽能發電板設置良田保育兩者的衝突 2，亦擔心太陽能發電板的設置會對環境造成負擔 3。在沒有充足資訊的情況下，綠色能源與農業生產在農地資源的分配上實為一難解之議. 太陽光電 2 年推動計畫所規劃 2 年後的太陽能發電目標量，屬於地面型的太陽能發電板中，由農業委員會所管轄之地下水管制區第一級管制區（原稱為地層下陷區）負荷最大的目標量，佔 465MW（百萬瓦）中的 200MW。. 1. 彭杏珠（2018 年 2 月 27 日）。農地種電三部曲-步步驚心。遠見雜誌，2018 年 3 月號。檢自：https://www.gvm.com.tw/article.html?id=43035。最後檢視日期：2019/07/08。. 2. 蔡立勳（2018 年 2 月 27 日）。15 萬噸廢棄太陽能板，20 年後變環保新難題。遠見雜誌， 2018 年 3 月號。檢自：https://www.gvm.com.tw/article.html?id=43041。最後檢視日期： 2019/07/08。 3. 2. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(15) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 題。由於地面型太陽能發電板地設置需要大面積的土地，太陽能業者便容易以便宜的農業土地下手，且臺灣農地為耕作需要，大多位於光線充足的中南部，又更有利於太陽能產業之發展，此些誘因使得中南部的農業土地成為太陽能業者設置太陽能發電板的最佳區位，且在政府的政策引導下，臺灣目前的太陽能發展地區以雲林縣以及屏東縣為主。雖然在農地上架設太陽能發電板引發了許多社會爭議，但不可諱言的是，臺灣農民的農業收入並不優渥，將土地出租給予太陽能業者來發電，對於大部分農民的確是較具經濟利益的決策。若是強硬將農地保育視為國家安全層級的問題，而使農民被迫選擇較低收益的土地利用方式，卻又著實為一不具正當性與公平性的要求。. 治政大對於臺灣目前農地市場造成一定的衝擊。在政府推動太陽能光電發展的目標下，立本研究認為，農地資源在能源與農業兩者的分配中，農地供給過程的探討將成為綜上所述，能源發展與農業生產競爭農地的現象為時下的新興議題，勢必將. ‧ 國. 學. 一不可或缺的研究面向。且透過許多相關研究印證，了解土地供給面的地主行為對於解釋土地市場或是土地利用的現象皆是十分有幫助的。因此，欲全面性的了. ‧. 解臺灣目前能源與農業爭地的現況，分析不同特徵之地主對於太陽能政策的態度差異，並探究何種因素能夠影響地主將土地出租予太陽能業者使用的意願度，或. Nat. sit. y. 許能夠提供臺灣面對此項議題時擁有更多的資訊。此外，本研究亦期待能以太陽. 二、研究目的. er. al. n. 充及討論。. io. 能與農業爭地的現象為例，來為臺灣的地主行為以及土地供給面向的研究進行補. Ch. engchi. i n U. v. 如研究動機所述，土地供給一直是土地相關研究中較為缺乏的面向，本研究期望能夠對於臺灣的土地供給過程作進一步的探討。同時，本研究觀察到台灣能源發展與農業生產競爭農地的爭議，發現其中對於土地供給面向探討的重要性，在缺乏相關研究的情況下，不僅造成民眾對於太陽能發展的質疑，政府亦難評估能源政策對於農地市場的確切影響。若能導入地主角色的討論，了解地主出租予太陽能業者使用的意願度及其影響因素，進而釐清地主對於太陽能政策的態度，則得以分析臺灣目前的能源政策對於農地市場之影響，並更能掌握太陽能發電與農業生產兩者在農地資源配置上的分配狀況。因此，本研究預計以地主的角度出發，以太陽能與農業爭地的現象為例，透過量化分析方法達到以下的主要研究目的： 3. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(16) 第一章緒論. 除了傳統的土地特徵變數，同時加入地主特徵變數，探究地主將土地出租予太陽能業者架設太陽能發電板之意願及其影響因素，並檢視地主於土地市場中所扮演之角色。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 4. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(17) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 第二節. 研究架構與流程. 一、研究架構本研究共分為六章，第一章「緒論」，說明研究動機之緣起以及預計達成之研究目的，並解釋通篇研究之架構以及流程安排。第二章「文獻回顧」，首先回顧有關土地供給論點的文獻，再接續延伸至地主行為的研究，確立探討土地供給的重要性；接著，透過文獻觀察地主特徵相關研究於各領域之應用，並整理臺灣目前的相關研究概況。第三章「臺灣太陽能政策之發展與實施現況」，進行臺灣太陽能政策的回顧，並探究目前政策實施現況，紀錄地主與太陽能業者的實際互動情況，增進本研究對於臺灣太陽能政策面向的了解。結合第二章地主行為及地. 政治大第四章「研究設計」，闡述本次研究範圍以及研究方法，再進一步說明使用資料，立主特徵研究的面向，以及第三章太陽能政策脈絡歸納與實施現況的面向，引導出. ‧ 國. 學. 並確立模型以及變數之選取。第五章「實證結果與分析」，展現本研究之成果，並針對結果進行討論與分析。第六章「結論與建議」，將本研究成果與相關研究進行分析以回應研究目的，並提供後續研究之建議。. ‧ sit. y. Nat. 二、研究流程. n. al. er. io. 本研究之研究架構與流程安排如圖 1-1 所示。. Ch. engchi. i n U. v. 5. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(18) 第一章緒論. 研究動機本研究以地主出租土地予太陽能業者為例，補充臺灣缺乏之地主行為研究. 第一章. 研究目的地主將土地出租予太陽能業者架設太陽能發電板之意願及其影響因素. 研究架構與流程. 臺灣太陽能政策之發展與實施現況. 文獻回顧. 政治大. 土地供給與地主行為. 臺灣太陽能政策及相關法規之發展. 立. 地主特徵研究之應用. 屏東縣太陽能政策之實施現況. ‧. ‧ 國. 學. io. n. al. 資料說明與處理. Ch. engchi. 實證結果與分析. 第五章. 第六章. 模型建立及變數選取. er. 研究範圍與方法. y. 研究設計. Nat. 第四章. 第三章. sit. 第二章. i n U. v. 邏輯特模型. 地主訪談分析. 模型1：個別地主出租決策影響因素. 「考慮出租」的地主決策原因. 模型2：單筆土地出租與否影響因素. 「無意願出租」的地主決策原因. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖. 6. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(19) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 第二章第一節. 文獻回顧. 土地供給與地主行為. 如同研究動機所提及，土地供給面向在一般的土地理論中大多為較缺乏的一塊，本節首先將整理過去有關於土地供給之相關研究，闡明土地供給對於土地市場的影響，進而提點出探討土地供給的重要性。接著，進一步彙整土地供給市場中有關地主行為的研究，深入了解地主行為的動機，並強化土地供給之研究對於政策之助益。. 一、土地供給的重要性. 治政大 Neutze (1987)曾經質疑李嘉圖、屠能以及阿隆索的理論中模型的建立，對於立土地供給的過分簡化，令許多土地市場現象無法被解釋，像是高密度使用的都市 ‧ 國. 學. 土地中為何會出現空地以及未充分利用之土地？為何都市邊緣地區的土地長期以來市場價格總是高於使用價值，而仍未開發？由真實的土地市場觀之，地主似. ‧. 乎並不總是將土地給予出價最高的需求者使用。曾經有些說法試圖解釋這些現象，像是政府對於土地市場的干預（如土地使用管制）會造成土地價格的差異，進而. Nat. sit. y. 改變土地利用；又或是，公共設施以及服務的發展及其可及性造成了分散性的土. er. io. 地開發；甚至有些說法認為，土地市場存在少數的大地主會影響土地供給，並控制土地供給速度。但這些說法都不令作者感到滿意，因此 Neutze (1987)以地主的. n. al. Ch. i n U. v. 角度出發，進行地主在土地供給的決策上進行靜態與動態的分析。他認為，土地. engchi. 開發可以視為一種選擇權，在土地未來有其他使用可能的時候，地主會傾向握有土地，直到可以開發到最有利的使用。他的研究試圖帶入土地供給的討論，活化土地供給者的角色，重視地主的決策能力，並解釋真實土地市場中所發生的現象。 Wiltshaw(1985)亦曾提及深入探究土地供給的急迫性：「僅僅簡單地假設所有土地利益關係人皆具有相似的目標函數，它不一定能成為眾所認可的新學說；但若未來缺乏更深入的研究，卻也不能任意地拋棄這種不完美的假設。」對於土地價格的決定因素，Evans(1983)明確指出多數相關研究對於土地供給的忽視，不論是靜態或是動態的土地價格理論，幾乎都假設所有土地皆由地主所持有，並願意出售或出租予較高開價者使用，使得土地價格的決定無異於其他財貨。相反地，土地供給理論對於土地供給者給予較多的關注，像是土地供給者通常不會願意以市價售出（而這卻是多數土地理論的假設），因為他們仍須負擔 7. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(20) 第二章文獻回顧. 搬遷的成本，所以強制購買所需的補償可能比市價來得多。這種理論對於都市邊緣地帶都市蔓延(urban sprawl)的現象有較佳的解釋方式：由於地主間的搬遷意願不同，造成土地發展模式較為凌亂。Wiltshaw(1985)也提及，隨著土地價格的上漲，願意出售土地的地主數量的確會隨之增加，但並不會是市場中所有的地主，也不一定會是那些持有空間上是連續土地的地主。地主決策對於土地市場的影響顯而易見，而地主決策的能力係來自於土地所有權所賦予地主處分其財產的自由裁量權，若忽略土地所有權的存在就貿然進行土地市場的討論，將會與現實情況有巨大的落差。以土地再開發的過程為例， Adams & Hutchison (2000)指出英國棕地(brownfield)再開發計畫的執行有很大的部分係取決於土地整合的成功與否，而土地整合成功的關鍵往往需要解決重要的土地產權問題。過去解決產權問題的方法，常是透過政府介入或是強制收購，但. 政治大. 此種方法並非長久之計，亦無法全面地解決問題，此即土地所有權所帶來的限制，. 立. Adams & Hutchison (2000)將所有權的限制定義為：「因為產權無法透過正常市場. ‧ 國. 學. 機制迅速獲得而使開發無法進行。」該研究調查 1991 年至 1995 年英國的四個都市中，80 個具有潛力的棕地再開發計畫，其中就有 64 個計畫遭受到土地所有權的問題而影響原計畫之進行。意即，在進行棕地再開發之前，土地所有權的限制. ‧. 是開發者不得不正視的一道難題，亦揭示了土地供給者對於土地市場的深切影響。. y. Nat. 在規劃方面也有相似的研究發現，Adams & May(1991)指出，早期土地所有權的. io. sit. 問題並不會被考慮到都市規劃中，往往皆假設規劃後所分配的土地都可供市場開. n. al. er. 發，直至 1970 年代才開始有文獻討論，就算土地在規劃系統中指定為可開發狀. i n U. v. 態，尚可能受到其他原因影響而無法立即開發，再次證實地主擁有的土地所有權所發揮的影響力。. Ch. engchi. 二、地主行為透過前述文獻整理，得以理解研究土地供給之重要性，然而，若欲將土地供給做進一步分析，尚須對土地供給者，也就是地主，做更為深入的探討， Wiltshaw(1985)強調地主個人偏好的重要性，在某個程度上，地主的特徵與屬性可以代表地主本身的社會或經濟地位，而會產生不一樣的行為。許多地主行為的相關研究嘗試對地主做更深入的剖析，以了解其偏好，進而探求對於土地市場的影響。 Goodchild and Munton (1985)就曾試圖將影響地主行為的地主特徵分為六大類型，第一種為法律人格，將地主分為私人、法人或是公有等，但實證研究顯示 8. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(21) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 各種法律人格間的差異與同種類其中的差異一樣多元，此項類別對於地主行為的解釋並無太大助益。第二種為佔有類型，將土地分為自有或租用，對於出租土地的地主來說，出售土地較自用土地的地主來得容易。第三種為所得及財富來源，財富程度高的地主變現需求低，較能等待好的價格，甚至未來的財富及收入也能影響地主的行為，若其土地未來開發價值較高，可能使得地主的表現更為積極。第四種為家庭或個人特徵，強調並非所有地主皆企求將土地的利潤最大化，地主對於土地的情感價值亦能影響其行為。第五種為取得土地的方式與動機，像是自有、投資或是保護土地等不同的目的。第六種則是對風險的認知及態度，地主對於土地市場的了解深度，亦可能影響其決策。Adams & May(1991)承接了以上的分析結果，將地主分為積極地主以及消極地主，前者指積極自行開發土地、參與合夥投資或是兜售土地予他人開發的地主，後者則是消極回應潛在開發者的開價. 政治大作者認為，透過這些地主行為的分析，能更深入了解每個地主做出決策的動機，立然而，地主行為的差異反映出地主特徵是相當多元的，若要更清楚的解釋地主行. 或是持有土地不開發的地主，但隨著時間或環境的改變，地主是可能轉變類型的。. ‧ 國. 學. 為，以減少分析行為的不確定性，就必須建立更嚴謹或全面性的地主特徵分類，以及更多面向的實證研究。. ‧. 除了將地主分類外，Adams & Hutchison (2000)進一步分析地主不願意供給. y. Nat. 土地的原因，來探究地主行為背後的動機。他們將地主不願意釋出土地的原因分. io. sit. 為五大類，第一種為土地產權無法釐清，像是產權不清楚或是所有權糾紛的情況；. er. 第二種為過度分散的產權，像是土地信託、土地受限於租賃、地役權或是限制性. al. n. v i n Ch 售，但是條件無法被潛在開發者接受，例如對於土地價格有不切實際的期待或是 engchi U. 租約等；第三種為仍待整合的產權，像是共有土地的問題；第四種是地主願意出附帶條件的出售行為等；第五種為地主不願意出售，其中包含眾多的原因，例如期望維持原來使用、計畫自行開發、認為未來具開發潛力而暫不願出售或是根本沒有原因等。該研究發現，深入了解並分類供給者不願供給土地的原因，對於解決產權問題更有幫助，在此個案分析中，土地產權無法釐清的類型以及過度分散的產權是較好處理的，相較之下，地主願意出售，但是條件無法被潛在開發者接受的狀況反而較難克服。Adams et al.(2002)也證明，比起僅僅將地主分為積極地主和消極地主，更細緻的將地主分類對於解釋土地市場現況較有幫助，該研究將地主對於都市再開發計畫的看法分為五類，分別為非常鼓勵 (significant encouragement)、鼓勵(encouragement)、中立(neutral impact)、反對(discouragement) 以及非常反對(significant discouragement)。作者認為，若我們將不鼓勵開發的地主（也就是該研究中屬於中立、反對以及非常反對的地主）歸類為消極地主，並 9. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(22) 第二章文獻回顧. 無法體現他們的真實想法，其實這些消極地主中有大部分都屬於中立的立場，並不一定就是反對開發的，應更詳細的討論地主分類，才能更接近現實情況。試圖了解並分析地主行為的目的，除了更加全面地解釋土地市場現象，亦期待能夠透過較為準確地分析市場狀況，而對於政府在政策制定上給予實質效益。 Adams & Hutchison (2000)指出，在土地開發過程中所面對的土地所有權限制，政府不應過度依賴強制購買的制度，此種手段無法全面地解決問題，絕非透過簡化強制購買程序就能達到目標。若政府能意識到土地所有權限制的潛在重要性，則該朝向建立一個更有彈性的機制發展，以補充強制購買手段的不足。Adams et al.(2002)說明，近年來對於傳統強制購買制度的反思，似乎是政府現代化過程的一部分，強制購買制度過程通常複雜且成本較高，雖然這種方法的確為都市再開發的過程有所貢獻，但政府應該以更靈活的土地整合機制去面對土地所有權帶來. 政治大. 的問題，且這種機制旨在促進合作，而非造成潛在開發商與土地間的對立。作者. 立. 更進一步建議採用地主參與形式來達成目標，使地主得以加入政府以及開發者的. ‧ 國. 學. 再開發計畫，以建立合夥關係。該研究指出，這種參與式的替代方案比起強制購買的手段更容易實現，在政策上也較能令人接受。依據其分析結果，他們認為，深入了解地主的過程，較能夠提出具有建設性及針對性的土地政策，始能為整體. ‧. 土地市場做出寶貴的貢獻。. er. io. sit. y. Nat. 三、小結. al. v i n Ch 假設為完全無彈性的垂直線或是完全彈性的水平線這兩種極端的狀況，此種不合 U i e h n c g 理的假設引發了許多學者的質疑，並試圖強調土地供給在土地市場中存在不可或 n. 傳統的土地理論中大多談論需求面的變化所帶來的影響，土地供給曲線總被. 缺的影響力，然而，現階段土地供給面向的討論仍然屬於土地經濟學說中常被忽視的議題。不過，架構完整的土地供給理論雖建立不易，但後續興起的地主行為研究亦能對於土地供給面向進行了一些補充。上述文獻透過持續地精進地主分類方式，得以更加了解地主行為背後的動機，甚至能夠進一步檢討土地政策並提出改進方向，令地主行為研究對於政策制定有所助益。林子欽（2004）指出，土地供給有限及土地產權複雜是台灣土地市場的特性，考量地主行為雖將使分析模型更為複雜，但台灣土地市場的特性應會使供給面的地主行為研究更具意義。詳盡的個案研究可以進一步了解地主對於土地供給的決策過程，亦能對於相關土地政策的成效進行評估。台灣過去研究多以價格為思考中心，若增加土地產權及地主行為的研究議題，相信可以提供對於土地市場更多元角度的思考。. 10. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(23) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 第二節. 地主特徵研究之應用. 前一節地主行為的分析使我們得以更全面地窺探土地市場的脈絡，甚至能給與相關政策上的建議。然而，除了認知到地主行為研究能帶來政策上的實質貢獻，亦期望能了解地主的角色在真實土地市場中的影響力。以下將介紹以地主行為的角度出發，在不同的領域中，透過實證分析方法來檢視地主重要性之研究。並參考其研究設計及變數選取，以提供本研究後續研究方向之參考。. 一、地主特徵對於都市邊緣地帶的土地決策行為之影響 Kaiser et al.(1968) 曾試圖發展一個預測都市邊緣地帶土地尚未開發的地主. 治政大規劃者預測未來城市發展的方向。作者認為，土地開發的第一步通常是購買土地，立若是規劃者能了解何種土地比較容易在未來某段期間內被賣出，就更能夠掌握城. 是否會在未來的某段期間內賣出(sell)土地（或是選擇保留(hold)）的模型，以利. ‧ 國. 學. 市未來開發的速度和位置。該研究以美國北卡羅來納州(North Carolina)的兩大城市(Greensboro & Winston-Salem)作為研究對象，並將地主留賣選擇地影響因素分為地主特徵(landowner characteristics)及財產特徵(property. ‧. characteristics)。作者. 以縣政府的財稅單位公開資料以及規劃單位的部分未公開資料為資料來源，分別. Nat. sit. y. 在兩大城市中隨機抽取各 200 個樣本，共計 400 個樣本。其抽樣條件為，土地面. io. er. 積至少為 5 公頃、在市中心 6.75 英里為半徑的範圍內以及在 1956 年時尚未開發的土地。而樣本若在 10 年內有交易紀錄，則被分類為出售狀態，若無則分類為. n. al. Ch. i n U. v. 保留狀態。其結果顯示，兩者的特徵皆有助於解釋土地出賣的意願。該研究先使. engchi. 用雙變量分析(bivariate analysis)中的卡方檢定以及 Kendall’s Tau 檢定來檢定每個變數和依變數的關係，結果顯示，所有地主特徵都是顯著的，而土地特徵僅有一個特徵為顯著的。他們選取檢定後顯著之變數來進行多變量分析(multivariate analysis)中的判別分析(discriminant analysis)來進行預測，實證結果發現，地主特徵以及財產特徵皆有助於解釋土地出賣的意願，但又以地主特徵變數的表現較為突出。同樣針對都市邊緣地帶的地主對於土地的留賣選擇(sell/hold decisions)， Barnard & Butcher (1989)發現，地主特徵(landowner characteristics)較土地特徵 (parcel characteristics) 更能解釋不連續的都市擴張現象 (Discontiguous urban growth)。作者認為，開發商在收購都市邊緣土地時，並不一定僅以土地特徵來選擇其開發地點，更可能會受到地主開價的影響，選購地主開價較低的土地來進行 11. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(24) 第二章文獻回顧. 開發，而出售土地之地主應該會具有願意開價相對較低的特徵。為印證其想法，該研究以美國華盛頓州(Washington)克拉克縣(Clerk) 以及俄勒岡州(Oregon)波特蘭市(Portland)的都市邊緣地帶為研究範圍，將未開發土地地主所做的兩種決定— —出售(sell)或持有(hold)，使用判別分析(Discriminant analysis)來探討土地特徵及地主特徵分別對於該兩種決定的影響程度。其中，土地特徵包含土地面積、與市中心之距離及土壤適宜性等變量，而地主特徵則涵蓋年齡、收入、預期增值、預期開發年期以及持有年數等變量。該研究建立僅包含土地特徵的判別函數一、僅包含地主特徵的判別函數二以及同時包含土地特徵及地主特徵的判別函數三，並分別測試三種判別函數的判別精準度，亦即將已知的地主出售或持有案例，分別使用三種判別函數，來測試其正確分類樣本的百分比。根據其分析結果指出，僅有土地特徵的判別函數一的判別精準度為 59%、僅有地主特徵的判別函數二的. 政治大知，地主在是否將都市邊緣土地出售的決策中，地主特徵比土地特徵來得更具影立響力。判別精準度為 73%，而包含兩者的判別函數三的判別精準度則為 87%，由此可. ‧ 國. 學. 二、地主特徵對於土地整合之影響. ‧. 除了土地開發前的交易市場，土地整合的過程亦可能受到地主特徵的影響，. sit. y. Nat. Thies Lindenthal et al.(2017) 表示，目前尚未見有研究深入探討所有權人特徵對於土地整合議題的影響。作者認為，土地整合的過程中，除了和土地及住宅特徵. io. n. al. er. 有關，同時尚應考慮所有權人特徵的影響，例如所有權人間的關係可能會改變協. i n U. v. 商成本，或是住宅所有權人的存在會增加土地整合的困難度，因其成本尚包含搬. Ch. engchi. 遷的費用。該研究以荷蘭阿姆斯特丹(Amsterdam)於 1832 年、1860 年及 2015 年之地籍圖資作為研究資料，利用羅吉斯迴歸分析(logistic regression)建立阿姆斯特丹的土地再開發動態模型，分別檢視 1832 年至 1860 年以及 1832 年至 2015 年兩種期間的土地整合情況，並進一步比較加入 1832 年的所有權人特徵變數與未加入的差異。同時，在考量鄰近土地間的空間依賴關係下，使用空間自迴歸模型 (spatial autoregressive model)來處理空間上有關聯卻未被考慮到的變數。研究結果發現，加入所有權人的社會特徵變數後，對於 1832 年至 1860 年的土地整合情況解釋力由 45% 顯著提升至 53%；相較於 1832 年至 2015 年的土地整合現象，所有權人的社會特徵變數僅能提高 2%的解釋能力（由 25%提升至 27%）。作者分析，在荷蘭阿姆斯特丹(Amsterdam)1832 年至 2015 年的都市開發中，所涉及的土地整合過程，土地及建物特徵以及所有權人的社會特徵都能顯著解釋土地整合現象，且得以預測大型合併開發案。但由於該研究資料橫跨近兩個世紀的期間，他 12. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(25) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 們發現，地主的社會特徵對於土地短期的開發變化解釋能力較高，而對於長期的土地整合變化則相對較不明顯。. 三、地主特徵對於美國私人林地之影響此外，美國在研究私人林地的領域中，對於地主特徵的探究已行之有年。由於私人林地掌握了美國近四分之三的木材資源，而大部分的土地所有權人持有林地多半不是為了生產木材。相較於木材工業，這些地主擁有多種不同目的，十分難預測，他們被稱之為非工業私人林地(non-industrial private forest, NIPF)地主。因此，在缺乏所有權人特徵及林地特徵如何影響木材收成的知識下，難以針對特定地主制定一致性的政策(Dennis D. F.,1989) 。提倡造林或再造林對於國家將產. 政治大. 生經濟上及環境上的利益，因此，對於政府來說，鼓勵私人林地地主投入造林或再造林活動為其重要目標，所以了解地主遂成為政府制定相關政策的第一步。. 立. Arano K. G. et al. (2004) 針對地主參與再造林相關財務援助計畫的意願度進. ‧ 國. 學. 行研究，研究指出，再造林是一件成本很高的事，但是地主沒有可用的信用去融資，常被詬病為造成再造林政策推行不易的原因之一。因此，政府提供財政援助. ‧. 計畫是啟動再造林投資的解決方案，但相關統計皆發現，地主大多沒興趣參與政府的援助計畫，作者期望了解地主是否參與計畫的背後原因，以利政策推行。該. y. Nat. sit. 研究透過電訪蒐集資料，最後篩選出 573 個有效樣本，將影響地主參與貸款計畫. er. io. 意願程度的原因分為三大類：地主特徵(socio-demographic characteristics)、所有權特. al. v i n C heducational programs) in other assistance/incentive and ，並以羅吉斯迴歸分析 U i e h n gc (logistic regression)建立模型，比較各類型變數的顯著程度。實證結果顯示，三大 n. 徵(ownership characteristics)以及對於其他援助計畫的認知(landowner participation. 類影響因素皆有顯著的變數，表示地主特徵、所有權特徵以及對於其他援助計畫的認知都與地主參與計畫的意願度有關，其中又以地主特徵類別內的顯著變數最多，像是年齡、種族與性別等因子，作者認為地主特徵即為最重要的決定變數。. 四、台灣地主特徵相關研究台灣與土地市場相關的研究大多未將地主的角色納入考量，有關地主特徵的研究更加少見。林子欽、張正（2004）曾經研究地主面對土地徵收風險的決策行為，雖然主要目的係分析不同產權型態的權利關係人對於土地徵收的反應，但其所蒐集之變數亦包含房地特徵以及地主特徵，並以卡分檢定測試變數的顯著性。該實證研究發現，在缺乏選擇的政策設計下，權利關係人將透過市場形式（如購 13. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(26) 第二章文獻回顧. 買鄰地、提早搬遷）或政治過程（如集體陳情）以求降低財產的損失。而產權型態明顯影響了權利關係人的反應，例如，私人地主較積極回應土地徵收，而房屋承租人則較為消極。趙龍華（1990）假設農地所有權人的售地意願之決策，係受到土地及農民本身的特徵所影響，因此，該研究探討市郊農地出售意願時，曾經加入農民特徵的變數，以 Probit Model 對樹林柑園地區及蘆洲地區的農地交易進行分析。結果指出，在樹林柑園地區，農民特徵比起土地特徵較具有決策上的影響力，而對於蘆洲地區而言，農民特徵與土地特徵對於決策者的影響力為同等重要。雖然農民特徵的影響程度會因不同研究地區而異，但不可否認的是，將土地及農民特徵同時併入考量，的確顯著提升地主行為的解釋。魏君杰（1995）亦曾在探討農地變更使用的影響因素分析中，同時加入土地屬性以及地主屬性之討論，二元羅吉特模. 政治大. 型(Logit Model)的實證結果指出，地主特徵的變數對於農地變更使用有顯著的解. 立. 釋能力，例如農民對未來的預期、農業所得、教育程度以及年齡。. ‧ 國. 學. 王耀堂（2004）以土地所有權人的觀點出發，分析農地變更使用決策的影響因素，並分為土地區位、土地所有權人屬性、農地經營情況以及農地變更政策管. ‧. 制規範等四大類別，採用二元羅吉斯迴歸模型作為研究方法，發現土地所有權人的決策過程中，除了土地區位外，土地所有權人的偏好也對其行為決策產生影響。. Nat. sit. y. 李慶珠（2006）亦曾使用二元羅吉斯迴歸模型來觀察農地所有權人特徵對於農地. er. al. n. 的違規使用情況。. io. 違規使用的影響，研究結果指出，農地所有權人特徵的確能夠顯著解釋個別農地. 五、小結. Ch. engchi. i n U. v. 透過以上地主特徵研究的實證分析，得以了解地主對於土地市場的影響力，不論在美國、荷蘭或是台灣，此些相關研究在各個領域中大多都得到相同的驗證：即地主特徵的差異的確會造成地主對於其土地的決策行為不同，而在土地市場中扮演了不可忽視的角色。將相關文獻整理如表 2-1，得以初步窺見目前的地主相關研究間的差異及發展脈絡。早期相關文獻的研究方法大多使用判別分析來進行，判別分析屬於較為簡易的多變量分析方法之一，主要功能係根據觀察值將樣本分類至互斥組別的一種分類方法，該方法旨在強調各自變量間的相對重要性。而至較為近期的研究，大多採用較為複雜的羅吉斯迴歸分析來進行分析，甚至在 Thies Lindenthal et. 14. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(27) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. al.(2017)中，更進一步考量相鄰土地間的空間相關性而加入了空間自迴歸分析。可以發現在研究方法上，國外有關地主特徵的研究於近年逐步改良及精進。而台灣對於地主的相關研究實不多見，研究方法包含卡方檢定以及多變量分析方法，又以二元羅吉斯迴歸模型最為常見。由資料來源面向觀之，欲取得地主的詳細特徵實屬不易，使得資料取得問題成為地主相關研究的阻礙之一，國內外多數相關研究係以問卷或訪談的方式取得資料，則產生資料樣本數較少的情況，上述之研究樣本大多僅有幾百筆，很可能產生樣本抽樣誤差大或是不具代表性的疑慮。得以見得，目前仍然缺乏使用資料品質較高且樣本數量較具代表性的相關研究，來減少資料樣本的抽樣誤差，並增加分析結果的可信度。在地主特徵變數選取方面，目前的文獻中似乎未見一清楚的分類依據，大多以作者主觀分類之，或是受限於現有資料來選取變數，研究結果亦不見共同的地主特徵顯著影響變數。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 15. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(28) 表 2-1 地主特徵研究實證分析整理表. 美國華盛頓州克拉克縣台灣高雄縣路竹鄉路段荷蘭阿姆斯特丹及俄勒岡州波特蘭市（中山路）道路拓寬工程. 美國密西西比州. 判別分析 (discriminant 卡方檢定. 羅吉斯迴歸分析(logistic  卡方檢定  Kendall’s Tau 檢定 regression)  判別分析(discriminant. 立. analysis). (spatial autoregressive model)  地籍圖資料  1832 年  樣本數： 28365 筆土地 30047 筆建物. n. 變數. 土地特徵 (parcel characteristic)： 土地面積 市中心距離 臨路寬 是否位於下水道服務區 下水道距離. 個人地主：  年齡  學歷  戶量  家庭平均月收入  產權取得方式  產權取得時間. Ch. engchi. i n U. v. 結構特徵 (Structural Characteristics)：  合併土地數量  土地估值(稅收目的)  土地面積  合併土地間的差異面積 16. analysis)  電話訪問  縣政府的財稅單位公  樣本篩選：開資料，以及規劃單位 1994-1998 年有收成木的未公開資料材的地主，且至少擁有  樣本篩選： 8 公頃的林地土地至少 5 公頃，並在  有效樣本數：573 筆市中心 6.75 英里為半徑的範圍內，在 1956 年時為未開發土地. ‧. io. al. 政治大空間自迴歸模型. 美國北卡羅來納州的 Greensboro 市及 WinstonSalem 市. 學.  樣本篩選：  訪談問卷面積大於 5 英畝、未有  有效樣本數：134 份改良物、未存在現有分區、距離市中心不到 20 英里  研究時間：1978 年  樣本數：446 筆. Nat. 研究樣本. Kaiser et al.(1968). 土地所有權人特徵對於不同的產權類型（地主及結構特徵以及地主特徵由所有權特徵與地主特預測城市邊緣地主的開都市邊緣土地決策的影承租人）面對土地徵收的對於是否會透過土地合徵分析地主參與再造林發前行為響行為併來進行再開發的影響貸款計畫的意願. ‧ 國. 研究方法. Arano K. G. et al. (2004). Thies Lindenthal et al.(2017). y. 研究範圍. 林子欽，張正 (2004). sit. 研究目的. Barnard & Butcher(1989). er. 文章. 所有權特徵(ownership characteristics)：  土地面積  所有權類型(單獨/共有)  其他援助計畫可用性：  參與的教育計劃數量. 土地特徵 (property characteristics)：  周圍土地已做都市使用的數量  土地估值地主特徵 (landowner characteristics)：. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(29) Barnard & Butcher(1989) 水管距離. 林子欽，張正 (2004)  產權型態.  平均 Stretch 值(越大代表形狀不規則) 土壤適宜度  被徵收房地是否為家庭  合併後 Stretch 值地主特徵 (landowner 所得主要來源 characteristic)：  被徵收房地是否為家庭  合併後開發面積比率  與水道鄰近程度 年紀所得主要財產 教育程度  是否還有其他房地被徵  相同土地使用地主特徵 (Social 近五年來土地交易數量收 Characteristics)： 收入  是否曾經被徵收  相同地主 居住年數  區位  相同職業 預期開發年期  位於東/西側  戶長相同信仰 持有年數  使用型態  地主自用  使用分區  由政府持有  被徵收面積  地主為猶太人房屋承租人：  承租時間  是否曾遭遇徵收. 立. 政治大. Kaiser et al.(1968).  是否知道有可參與的協助計畫  是否參與林業廠商所資助的協助計畫地主特徵 (landowner characteristics)：  收入  年齡  教育程度  種族  性別  居住地.  地主是否居住於該土地上  地主是否退休  所有權類型(單獨/共有)  持有期間. ‧. ‧ 國. 學. sit. Nat. n. al. er. 都市的不連續擴張比起產權型態明顯影響了權兩種類型的特徵都能顯在本研究中，地主參與的土地特性，更可以用地主利關係人的反應，私人地著解釋土地合併現象，以決定因素，以地主特徵為特徵來解釋。主較積極回應土地徵收，及土地合併理論。但 1832 最重要的決定變數。像是而房屋承租人則較為消年的地主特徵只能較為年齡、種族及性別。六項極在缺乏選擇的政策設有效的解釋短時間的土地主特徵中，有四項是顯計下，權利關係人將透過地合併行為，對長期的再著的，顯示出地主的社會市場形式（如購買鄰地、開發行為影響較小特徵是足以預測地主是提早搬遷）或政治過程否參與獎勵計畫的指標。（如集體陳情）以求降低財產的損失。. io. 結論. Arano K. G. et al. (2004). Thies Lindenthal et al.(2017). y. 文章. Ch. engchi. 17. i n U. v. 本文後段皆在探討要如何校準模型，以利規劃者可以較高準確度來預測未來可能開發之土地，像是「不同城市」所影響的因素可能不同，所以應該要較準模型，或是每個城市也要細分開發區域，「不同的開發區域」也可能有不同的影響因素。. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(30) 第二章文獻回顧. 第三節. 文獻回顧總結. 透過本章的文獻回顧，第一節係觀察一般理論對於土地供給面向論述的不足，並以許多相關文獻的討論佐證土地供給在土地市場中所扮演的重要角色。雖然目前並無架構完整之土地供給理論的存在，但確實引發了一些學者試圖去解釋土地供給的過程，以建構一個更全面的土地市場理論。而後起的地主行為研究實為土地供給提供了不少補充，透過深化對於地主的了解，藉此解釋地主的決策行為，使地主的角色在土地供給中更為鮮明，亦給予土地供給面一個更明確的研究方向。次節主要係介紹以地主特徵討論為重點的相關研究，並深入探討各篇文獻的研究細節，證實地主特徵在土地市場中的影響力，同時，進一步評析各研究之目的、資料以及方法等，作為本研究後續研究設計之參考。. 政治大. 綜合本章之內容得以發現，不同類型的地主具有不同的偏好，不同的偏好進. 立. 而導致地主決策的差異。不僅是土地市場的需求者，供給者亦擁有其特有偏好以. ‧ 國. 學. 及異質性，其樣貌是十分多元的。這種多樣的地主行為表現，也是土地所有權賦予地主的權利之一，同樣為土地市場不可忽視的一部分，並非僅僅將土地假設為. ‧. 供給固定，或是假設所有地主都會經濟理性的追求地價極大化，就能一言以蔽之。然而，地主特徵的多元性亦為顯而易見的，該如何以更具系統性的方式來解釋地. sit. y. Nat. 主行為，並充實土地供給市場的理論描述，為目前地主行為研究應努力的方向。. er. io. 台灣土地資源稀少以及產權複雜的特性，著實應當深入供給面向的地主行為. al. v i n Ch 重要性，並提供許多地主行為的研究素材，但相關研究在台灣仍為少見的研究題 U i e h n c g 材。本研究以此為研究缺口，透過文獻爬梳來整理地主特徵相關研究的方法與困 n. 研究，得以更全面的描繪台灣土地市場運作，國外已有許多文獻證實土地供給的. 境，期望能夠補充台灣對於土地供給面向的研究。. 18. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(31) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 第三章. 臺灣太陽能政策之發展與實施現況. 為落實本研究目的，除了透過文獻回顧檢視地主特徵的重要性並參考相關主題之研究方法設計，對於臺灣太陽能政策的回顧及實施現況的了解亦是重要關鍵之一。因此，此章將在第一節整理臺灣太陽能政策及相關法規之發展，初步了解政策脈絡及有關法規，以避免對於研究資料的認識不足，而影響研究結果的分析。第二節將聚焦於太陽能業者在此政策框架下發展之實施現況，並以屏東縣特定之太陽能業者為例，及本研究親自於當地勘查所作的詳實記載為主要內容。期望透過增加對於臺灣太陽能政策的了解，得提升本研究結果及分析之可信度。. 第一節. 臺灣太陽能政策及相關法規之發展. 政治大. 此節將分成政策面及法規面介紹，政策面主要敘述目前臺灣太陽能政策的制. 立. 定及目標；法規面則是太陽能板設置在落實時，必須遵守的相關規範，本研究分. ‧ 國. 學. 別檢視了臺灣當前土地使用及太陽能板設置的適用法規。. 一、政策面向. ‧. y. Nat. 隨著人口增加以及工業化發展，近年來，能源議題成為了全世界共同關心的. sit. 焦點之一，面對化石燃料枯竭危機以及核能發電的安全疑慮，發展再生能源是許. er. io. 多國家目前的主流趨勢。臺灣在 2009 年公告施行「再生能源發展條例」後，陸. al. n. v i n C h 2025 年提升再生能源發電占比達地推動再生能源發展。我國規劃於 20%，其中 engchi U 太陽光電累積裝置容量之目標預計為 20GW（百萬瓩）。因此，針對太陽能光電. 續通過了許多相關子法，以能源安全、綠色經濟以及環境永續為政策目標，積極. 的發展，行政院於 2016 年 10 月核定「太陽光電 2 年推動計畫」，並由經濟部成立太陽光電單一窗口，專責推動此項計畫。「太陽光電 2 年推動計畫」將太陽能板設置目標類型區分為屋頂型及地面型。屋頂型包含中央公有屋頂、工廠屋頂、農業設施以及其他屋頂（如住家、商用、縣市公有屋頂等）；地面型方面，主要開發較無經濟價值之土地，包含鹽業用地、地下水管制區第一級管制區（包含不利於耕作之農地以及汙染土地等）、水域空間（水庫、滯洪池、埤塘、魚塭）以及已封閉之掩埋場等。各項推動項目及目標發電容量如下表 3-1。並預計在太陽能光電發電成本尚較市電價格較高的初期，以屋頂型設置為主，待太陽能光電發展較為普及，再逐步推動地面型的大規模開發。 19. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(32) 第三章臺灣太陽能政策之發展與實施現況. 表 3-1 太陽光電 2 年推動計畫推動類型及目標. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 由計畫推動內容觀之，太陽能光電的發展，並非僅行政院能源局個別部門的責任，若要落實計畫目標，則需要中央各部會以及地方縣市政府的配合來規劃相. ‧. 關策略及措施。以地面型的地下水管制區第一級管制區為例，必須由農委會協助盤點不利耕作農地，以及由環保署研擬受汙染土地與太陽能光電設置之可能。再. y. Nat. sit. 以同型之水域空間為例，則是須由經濟部及農委會共同劃設水域範圍設置太陽光. al. er. io. 電之空間，並進一步計算可設容量等。然而，中央各部會與地方縣市政府有其制. n. 定之政策目標欲達成，實難以避免不同意旨間之衝突，要如何兼顧各部門的利益，. Ch. 亦成為推動太陽能光電政策發展的難題之一。. engchi. i n U. v. 二、法規面向在「太陽光電 2 年推動計畫」的推動之下，地面型太陽能光電板的設置勢在必行，顯而易見地會對目前臺灣既有的土地使用管制產生影響。太陽能光電政策涉及之政府部會以及法規類別繁多，並沒有特定專法規範，故若欲架設太陽能光電板，其依據法源繁多。首先，須釐清何種土地使用分區容許太陽能光電板之設置，並了解業者多採取何種方式令土地得以用於設置太陽能光電板；再者，於土地上設置太陽板發電設備，亦應依法申請相關執照。因此，在法規方面，以下為兩種法規面向的探討。. 20. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(33) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. （一）土地使用分區之相關法規在土地使用分區是否容許架設太陽能光電板方面，由於目前太陽能光電板多設置於非都市土地，本研究以非都市土地設置太陽能光電板為例，分析適用之相關法規。若欲在土地上設置太陽能板，相關做法可分為下列三種： 1. 依目前土地使用分區管制規範使用非都市土地使用管制規則第 6 條附表一規定了非都市土地中各種使用地容許使用項目及許可使用細目，本研究整理各種使用地容許之再生能源設施使用細項如下表 3-2。表 3-2 設置再生能源設施於非都市土地各種使用地之相關規定使用地類別. 容許使用項目. 立. 政治附帶條件大. 丁種建築用地. 1. 免申請許可：若使用面積超過 150m2 以上，不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。 2 2. 須經許可：若使用面積未達 150m 且位於全國區域計畫再生能源規定之沿海自然保護區或使用面積 0.5 公頃以上且位於相關設施全國區域計畫規定之沿海一般保護區。 3. 不得設置：沼氣發電、一般廢棄物及一般事業廢棄物為再生能源者。 4. 工業區外限於興辦工業人設置再生能源相關設施。. 農牧、林業、養殖、國土保安用地. 1. 須經許可：限風力、太陽光電、小水力及地熱發電之發電設施點狀使用，且面積不得超過 660 m2。其中，小水力發電設施限設置於圳路或其他既有水利設施，裝置容再生能源量不得超過 20MW(千瓩)；地熱發電裝置容量不得超過相關設施 50mw(千瓩)。另，若位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。 2. 不得設置：太陽光電、小水力以及地熱發電設施不得位於特定農業區。. ‧. ‧ 國. 學. 甲、乙、丙種建築用地. 1. 免申請許可：若使用面積超過 150m2 以上，不得位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區。 2. 須經許可：若使用面積未達 150m2 且位於全國區域計畫再生能源規定之沿海自然保護區或使用面積 0.5 公頃以上且位於相關設施全國區域計畫規定之沿海一般保護區。 3. 不得設置：沼氣發電、一般廢棄物及一般事業廢棄物為再生能源者。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 21. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(34) 第三章臺灣太陽能政策之發展與實施現況. 依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定辦綠能設施理。若位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可鹽業、窯業用地. 再生能源須經許可：限於風力、太陽光電之發電設施點狀使用，且相關設施面積不得超過 660 m2。. 礦業用地. 須經許可：限於風力、太陽光電之發電設施點狀使用，且再生能源面積不得超過 660 m2，但地熱發電不限制面積。另，若位相關設施於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。. 交通用地. 1. 須經許可：若位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區再生能源者，需經保護區主管機關許可。相關設施 2. 不得設置：沼氣發電、一般廢棄物及一般事業廢棄物為再生能源者。. 水利用地. 須經許可：限於風力、太陽光電之發電設施點狀使用，且 2 面積不得超過 660 m 。並應依水利相關法規之使用許可規再生能源定辦理，以確保蓄水、供水及防洪等功能不受影響。另，相關設施若位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。. 遊憩用地. 須經許可：限於風力、太陽光電之發電設施點狀使用，且再生能源面積不得超過 660 m2。且限於遊憩設施使用。另，若位於相關設施全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。. 立. ‧. ‧ 國. 學. sit. al. er. io. 不得設置。. n. --. y. Nat. 古蹟保存、生態保護用地. 殯葬用地. 政治大. Ch. engchi. i n U. v. 須經許可：限於太陽光電發電設施使用，同時限於公墓內再生能源設置，並經直轄市、縣（市）殯葬主管機關同意。另，若相關設施位於全國區域計畫規定之沿海自然保護區者，需經保護區主管機關許可。. 資料來源：非都市土地使用管制規則第六條附表一，並經本研究整理。由表 3-2 可知，以太陽能光電板設置來看，僅甲種建築用地、乙種建築用地、丙種建築用地及丁種建築用地，以上四種用地，得在限制條件之內，免申請許可設置。而農牧用地、林業用地、養殖用地、國土保安用地、鹽業用地、窯業用地、礦業用地、水利用地以及遊憩用地，以上九種用地則是在各自的規範及限制下，經過使用地主管機關之許可後，始得點狀設置面積不超過 660 m2 的太陽能光電板。特別須注意的是，若用地位於特定農業區則是. 22. DOI:10.6814/NCCU202000170.

(35) 太陽能發電中的農地長期租賃權整合：地主決策與土地利用. 一律不允許設置。交通用地以及殯葬用地兩種用地，在符合其特別規定之下，經過使用地主管機關之許可後，始得設置。另外，古蹟保存用地以及生態保護用地兩種用的則不允許設置。 2. 變更編定如業者或民眾欲架設超過點狀設置規定（660 m2）的太陽能光電板，同時不超過非都市土地使用管制規則第 11 條第 1 項第 7 款所規定的兩公頃開發規模，則可依照同法第 27 條規定，由申請人擬具興辦事業計畫，申請在原使用分區範圍進行使用地變更編定，並依第四章規定辦理。經濟部特因太陽光電發電設施，於 2011 年制定「非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業要點」，作為地方政府受理申請變更編定為太. 政治大. 陽光電發電設施使用時之審查依據。. 立. 3. 變更分區. ‧ 國. 學. 然而，若業者或民眾欲設置超過非都市土地使用管制規則第 11 條第 1 項第 7 款所規定的兩公頃開發規模之太陽能光電板，則應依據第三章規定辦. ‧. 理土地使用分區變更為特定專用區，由申請人向地方政府申請辦理，並由地方政府送請該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫. Nat. n. al. sit er. io. （二）申請架設太陽能發電板之相關法規. y. 內容與相關審議作業規範及建築法令之規定審議。. i n U. v. 在申請設置太陽能板方面，依照農業發展條例第八條之一第三項規定：「農. Ch. engchi. 業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在四十五平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。」同條第四項規定：「農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」因此，農委會依此制定「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」，來作為農業設施於農業用地上設置之依據。其中，有關太陽能光電的設置規範於第八章之綠能設施章節。依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第 27 條規定：「綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、避免受污染農業用地生產或經營特定農產物，影響食品安全。」可看出在農業用地仍應以農業經營為主。太陽能光電板. 23. DOI:10.6814/NCCU202000170.