俄羅斯與中國在北極議題主張的矛盾
與潛在衝突
閻亢宗
（康寧醫護暨管理專科學校通識教育中心助理教授）摘
要
北極區域對於俄羅斯具有極為重要的戰略地位，這使得俄羅斯對 於北極主權的競逐較其他國家更為強烈，但此一立場卻威脅日益重視 海洋權利的中國。北極的油氣等自然資源，也成為俄、中潛在矛盾， 俄羅斯對北極資源的爭奪，可能威脅中國重要利益。俄羅斯對北方航 線的控制與獨占，對於極為依賴國際貿易的中國也形成威脅。除此之 外，北極重要的全球軍事戰略價值，勢將吸引走向遠海防衛的中國海 軍，這也為俄、中在北極的軍事博弈埋下導火線。 關鍵詞：扇形原則、聯合國海洋法公約、北方航線、北極區域、遠海 防衛壹、前言
目前很難想像俄羅斯與中國關係出現大幅逆轉的可能。俄羅斯總 統普丁(Vladimir Vladimirovich Putin)2012 年再次當選總統後，將中 國作為首訪國家；習近平 2013 年正式接任中國國家主席後，也投桃報 李將俄羅斯作為首訪國家；2014 年，習近平再次將俄羅斯作為當年首訪國家，同時在西方國家抵制俄羅斯主辦的冬季奧運下出席該場盛 典，以實際行動展現對俄羅斯的力挺。這樣的親密互動，很容易讓人 認為俄、中已經成為非正式同盟，但兩國的蜜月期能維持多久，卻是 一大問號。 至少可以從兩個面向提出這樣的質疑，一是從時間軸線來看， 俄、中兩國的關係並不平順。冷戰時期，雙方曾是宿敵，1969 年俄羅 斯前身蘇聯與中國曾爆發兩次武力衝突；1975 年美國撤出越南後，蘇 聯立刻聯合越南圍堵中國。為了反制蘇聯，中國聯合意識形態的敵人 美國，成為美國在亞洲圍堵蘇聯的最重要力量，故從歷史上看，兩國 敵對時間似乎長於友好時間。另一是從俄、中矛盾來看，雖然冷戰結 束後基於對付西方國家特別是美國的共同需要，俄、中關係迅速改 善，但並未消除彼此的潛在矛盾，包括雙方競爭在中亞的影響力、大 陸人民向俄羅斯遠東地區大量移民、中國逆向工程抄襲俄羅斯武器、 俄羅斯擔心成為中國的能源供給附庸，以及中國國力迅速崛起等。除 了這些，還要再加上另一個對雙方未來關係具破壞性的潛在熱點，即 兩國在北極的利益糾葛。 北極地區是指以北極點為中心，北極圈以內的地區，範圍包括北 極海及附屬島嶼、北美大陸和歐亞大陸的北部邊緣地帶，主要由北極 海和環北極國家瀕臨北極海的沿海地區組成，水陸總面積 2,100 萬平方 公里，其中陸地面積近 800 萬平方公里。1隨著全球暖化，過去未受到 足夠關注的北極利益問題逐漸浮上檯面，包括北極航線的開通、尚待 開發的豐富自然資源等。2這些利益的浮現，進一步使得隱而未發的主 李紹哲，〈北極爭端與俄羅斯的北極戰略〉，《俄羅斯學刊》（哈爾濱）， 2011 年第 6 期，2011 年 12 月，頁 17。 受全球暖化的影響，英國劍橋大學教授華漢斯(Peter Wadhams)預估北極海 最快在 2015-2016 年之間將出現夏季無冰的情形。其指出，從好的一面來 看，這將使得北極通航成為可能，此一區域的石油與天然氣等資源亦得以開 發；但從壞的一面來看，此一情勢將加速全球暖化。請見 John Vidal, “Arctic
權之爭跟著升溫。對俄羅斯而言，北極對她具有重要的戰略意義，因 為此一區域的石油、天然氣等資源產值占俄羅斯國內生產總值(Gross Domestic Production, GDP)及出口極高比例，也因為有這些收益，方 使得俄羅斯得以進行軍隊及核武現代化，確保其強權地位。 對於中國而言，北極是一敏感議題，雖然中國極為關注北極浮現 的利益，卻擔心她的北極意圖會挑起「中國威脅論」。因此，中國目 前對北極採取鴨子滑水、步步為營的策略。3然而，這種低調策略在中 國大陸已引發議論，隨著鄰近北極國家積極在北極「圈地」，許多大 陸學者開始發出警語，要求中國政府採取積極作為。特別是擁有北極 圈最長海岸線，北極基本設施相對最完善，區域人口也最多的俄羅 斯，近年來對北極主權的強勢聲索，已升高大陸內部的戒心。 本文的研究動機即來自於上述背景，氣候暖化已使北極資源爭奪 戰拉開序幕，不僅北極區域國家有所動作，區域外國家如中國、日 本、印度、南韓、英國與法國等也動作頻頻。雖然俄羅斯與中國在此 問題上並未公開產生衝突，但一些潛在性因素隨時可能成為雙方關係
expert predicts final collapse of sea ice within four years,” The Guardian, September 17, 2012, <http://www.theguardian.com/environment/2012/sep/17/ arctic-collapse-sea-ice>。
為避免引起其他國家的戒心，中國採取極為低調的北極策略，包括： 以科 考、環保等「低度政治」議題，作為參與北極事務的切入點； 加入「北極 理事會」(The Arctic Council)，以國際合作的途徑擴大在北極的影響力； 強化與北極國家的雙邊外交關係，一方面取得北極資源，另一方面藉由與這 些國家的交往，特別是北歐五國冰島、丹麥、挪威、瑞典和芬蘭，強化其在 北極的立足點； 以國際法作為保障權益的工具，特別是《聯合國海洋法公 約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)； 低調強化安全 領域作為，例如派遣「雪龍號」破冰船前往北極，公開名義是進行科考，惟 破冰船對於北極海域和海底的研究也有助於強化中國的反潛戰能力。請見閻 亢宗，〈中國的北極戰略與挑戰〉，《中國大陸研究》，第 57 卷第 3 期， 2014 年 9 月，頁 79-85。
的導火線。例如俄羅斯對北極主權的伸張，將壓縮中國對此一區域自 然資源與海上航線的利用；中國未來若將軍力投射北極，也會形成與 俄羅斯直接的戰略競爭。現在雖然很難想像俄、中會因為北極發生衝 突，但未來不能排除這種可能性。中國目前對北極航線和資源仍處於 研究和初步利用階段，未來若其經濟大量依賴北極航線與自然資源， 一旦利益受阻，極易引起與俄羅斯的衝突。本文目的係將焦點置於北 極，探討存在於俄、中之間的矛盾，以及分析潛在的衝突點。 本文擬從現實主義角度，分析俄、中的北極矛盾與潛在衝突，同 時採取文獻分析法，博採相關領域學者的研究觀點，整合歸納之後進 一步針對俄、中在北極可能的衝突點進行分析。在結構方面，首先簡 要介紹相關學者的研究要旨，其中許多研究發現將為本文所引用；其 次，介紹本文採取的現實主義理論，說明此一理論與北極權力政治之 關係，並由此解釋與預測俄、中在北極問題上的立場及未來可能的發 展；第三，分析俄羅斯對北極主權的聲索與中國的回應，此亦為俄、 中最根本的潛在衝突之源；第四，從北極蘊藏的龐大自然資源面向， 特別是石油和天然氣，分析對俄、中各自影響及雙方間的競合關係； 第五，探討隨氣候暖化日益浮現的北方航線海上運輸利益，俄羅斯積 極尋求對此一航線的控制，勢將衝擊中國的海洋利益；第六，分析北 極的軍事戰略價值，北極重要戰略地位可能吸引中國追隨俄、美腳 步，並投射軍力，如此將形成與俄羅斯短兵相接的軍事戰略競爭；最 後，則根據上述作出總結，並於結論中呈現俄羅斯與中國的北極矛盾 與潛在衝突。 經由上述分析，本文預期可針對俄、中的北極矛盾與潛在衝突獲 得廣泛了解。包括在主權問題方面，中國雖然不會明言反對俄羅斯的 主權聲索，但也不會加以應和，此將升高彼此的猜疑；在自然資源方 面，俄羅斯不會放鬆對北極資源的掌控，中國雖然會尋求合作，但不 會受制於俄羅斯；在北方航線方面，俄羅斯將尋求合法化對此一航線 的控制，但對極為依賴國際海上貿易航線的中國而言，不會漠視俄羅
斯的意圖；在北極軍事戰略價值方面，中國未來軍事投射能力可望延 伸到北極，此將造成與俄羅斯北極地緣戰略的競爭。
貳、相關研究要旨
目前，國內外尚無專門針對俄羅斯與中國在北極問題方面存在的 矛盾與潛在衝突的研究，但有個別針對兩國北極政策的研究。國內方 面，閻亢宗分析中國的北極戰略與挑戰，探討北極環境變化對中國產 生的利益，並分析中國推進北極利益採行的策略及面臨的挑戰。4亞洲 國家學者也開始關注俄、中的北極政策，日本學者兵藤慎司(Shinji Hyodo)發現俄羅斯之所以置重北極的原因，緣自北極區域的產值占俄 羅斯國內生產總值極高比例、北方航線的龐大商業利益及北極的戰略 地位等。5印度學者薩胡加(Vijay Sakhuja)觀察到中國大陸在北極政策 方面存在學界與官方不同調的情形，前者希望中國扮演積極角色，但 官方態度較為審慎，他從資源、北極航線與軍事三個角度分析中國的 北極策略，並呼籲印度須重視對北極的參與。6 北極研究在中國大陸也日益受到重視，李紹哲針對北極爭端與俄 羅斯的北極戰略進行研究，並提出中國的應對策略。7李振福提出中國 參與北極航線國際機制的對策與障礙，最後提出三點結論，包括：北 極不屬於任何一個國家、中國參與北極及爭取北極航線權益必定面臨 障礙、中國應積極參與北極航線問題的解決。8郭培清探討北極治理與 閻亢宗，〈中國的北極戰略與挑戰〉，頁 71-97。Shinji Hyodo, “Arctic Policy of the Russian Federation: Reasons Why Russia Sets a High Strategic Value on the Arctic,”《防衛研究所紀要》, Vol. 16, No. 1, November 2013, pp. 97-100.
Vijay Sakhuja, “China: Breaking into the Arctic Ice,” Issue Briefs, March 9, 2010, pp. 1-8, Indian Council of World Affairs, ICWA, <http://www. icwa.in/pdfs/ib%20%20dr.pdf>.
中國的參與之道，觀察到「北極理事會」對包括中國在內各國入會申 請設置了障礙，他針對此一情勢提出中國參與北極的策略。9韓立新與 王大鵬從國際海洋法的角度，針對中國在北極的權利進行分析，最後 提出中國應積極參與未來北極相關的國際海洋法的修改與構建的建 議。10 西方國家的研究頗為豐富，維爾塔南(Vesa Virtanen)從現實主義觀 點分析俄羅斯、中國和美國在北極的活動，以及其對芬蘭的影響，他 認為三國對北極的興趣日益濃厚，同時也升高了軍事行動，這對所有 北極國家已產生安全性的影響。11倫沃特(Shiloh Rainwater)研究中國 的北極戰略及其影響，從中評估中國在北極究竟是現行秩序的維持現 狀者(Status Quo)或是修正主義者(Revisionist)，最後提出中國在北極 問題上是溫和修正主義者(Mildly Revisionist)的結論。12澳洲智庫洛伊
國際政策研究所(The Lowy Institute for International Policy)東亞項 目主任雅克布森(Linda Jakobson)研究北極對中國的商業利益及戰略重 要性，以及中國採行的北極政策，她指出中國目前係採取合作的途 徑 ， 在 可 預 見 的 未 來 仍 會 以 低 調 的 方 式 涉 足 北 極 事 務 。13拉 塞 爾 李振福，〈中國參與北極航線國際機制的障礙及對策〉，《中國航海》（上 海），第 32 卷第 2 期，2009 年 6 月，頁 98-103。 郭培清，〈北極治理與中國的參與之道〉，《極地國際問題研究通訊》（上 海），2013 年第 1 期，2013 年 2 月，頁 31-37。 韓立新、王大鵬，〈中國在北極的國際海洋法律下的權利分析〉，《中國海 商法研究》（大連），第 23 卷第 3 期，2012 年 9 月，頁 96-102。
Vesa Virtanen, The Arctic in World Politics: The United States, Russia,
and China in the Arctic － Implications for Finland (Cambridge: Harvard
University Press, 2013), pp.1-108.
Shiloh Rainwater, “Race to the North: China’s Arctic Strategy and Its Im-plications,” Naval War College Review, Vol. 66, No. 2, Spring 2013, pp. 62-82. Linda Jakobson, “China Prepares for an Ice-Free Arctic,” SIPRI Insights
(Frédéric Lasserre)從加拿大的角度，分析中國的北極政策究竟是威脅 還是機會，他認為與中國在北極事務進行合作符合加拿大的利益。14羅 賓森(Roger W. Robinson, Jr.)認為北極龐大的油氣等自然資源已引起 中國覬覦，他呼籲北極國家應採取外交行動抗衡，並規劃適當的軍事 策略。15 從上述學者的研究可以看到一明顯傾向，中國大陸學者幾乎一面 倒呼籲中國採取積極的北極作為，並爭取應有的權利，這樣的言論應 是中國官方的真實心聲，只不過中國擔心會升高「中國威脅論」，不 利其涉入北極，故刻意保持低調，但大陸學者的聲音很容易被其他國 家的學者解讀為中國的北極政策帶有鷹派色彩。相較之下，西方學者 對中國涉足北極事務則有不同的觀點，部分學者（如拉塞爾）認為有 助北極治理，部分學者（如倫沃特、羅賓森等）則認為已對北極秩序 產生威脅。無論如何，中國大陸學者要求積極參與北極事務的普遍聲 音，已對俄、中關係投下變數，若按照這些學者主張，中國對北極資 源與權利的爭取勢必衝擊俄羅斯利益，其中最主要者包括北極的主 權、油氣等自然資源、北方航線航行權及北極的軍事與戰略地位，這 些都可能成為兩國關係的引爆點。
參、現實主義格局下的北極權力政治
現實主義者包括肯南(George Kennan)和摩根索(Hans J. Morgenthau) 等均認為國際社會處於無政府狀態(Anarchy)，國際政治就是各國競逐 利益的權力政治。現實主義將權力置於國際政治的核心地位，其基本 假設是，國家獲取越大的權力，就越能維護自身安全，而權力的大小
Frédéric Lasserre, “China and the Arctic: Threat or Cooperation Potential for Canada?” China Papers, No. 11, June 2010, pp. 1-16.
Roger W. Robinson, Jr., “China’s “Long Con” in the Arctic,” Commentary, September 2013, <http://www.macdonaldlaurier.ca/files/pdf/MLIChina%27s LongConInTheArctic09-13Draft4-1.pdf>.
乃是由國家所能取得的利益界定。16鄧恩(Tim Dunne)和施密特(Brian
C. Schmidt)因此將現實主義理論形容是「國家在充滿敵意環境下極大 化利益的手冊」(“A ‘Manual’ for Maximizing the Interests of the State in a Hostile Environment”)。17
北極受全球暖化影響，浮現許多國家覬覦的利益，包括尚未被探 勘的大量石油和天然氣等自然資源。隨著地球資源日益稀少，對於資 源的爭奪已成為國際政治的焦點。1986 年，挪威國際和平研究所(Inter-national Peace Research Institute)資深研究員韋斯丁(Arthur H. Westing) 列出與資源有關的 12 個戰爭及衝突，他結論說：「全球自然資源的匱 乏與不斷開採，無論是可回收或不可回收的資源，伴隨不公平分配， 將形成不可能（因此也不穩定）的聯盟關係，以及國家的對立和戰 爭。」18研究國際能源政治的美國罕布希爾學院(Hampshire College)學 者克萊爾(Michael Klare)從現實主義角度指出，隨著社會主義和資本主 義意識形態對抗的結束，以及新經濟強權的崛起，國際關係日益聚焦 於高價值自然資源的取得和控制，這與後冷戰時期權力平衡的改變趨 勢密切相關，同時也是俄羅斯與中國等主要強權衝突最可能的來源。19 因此，無論從資源稀少性或現實主義強調資源與權力平衡的角度來
Hans J. Morgenthau & Kenneth W. Thompson, Politics Among Nations: The
Struggle for Power and Peace, 6th edition (New York: Knopf, 1985), p. 5.
Tim Dunne & Brian C. Schmidt, “Realism,” in S. Smith, J. Baylis, & P. Owens, eds., The Globalization of World Politics: An Introduction to
International Relations, 3rd edition (Oxford: Oxford University Press, 2005),
p. 162.
Arthur H. Westing, Global Resources and International Conflict: Environmental
Factors in Strategic Policy and Action (Oxford: Oxford University Press,
1986), pp. 1, 204-210.
Roland Dannreuther, “International Relations Theories: Energy, Minerals and Conflict,” POLINARES working paper, No. 8, September 2010, p. 3.
看，北極的資源都可能成為俄、中潛在衝突之源。
北極暖化另一受到垂涎的利益是新的海上航線，隨著北極冰原面 積縮減及海冰與積雪不斷消失，北極海域通航逐漸成為事實，其中兩 條航線已可於夏季部分時間通航，分別是沿俄羅斯海岸線通往太平洋 的北方航線(The Northern Sea Route)，和穿越加拿大北極群島，連接 大西洋和太平洋的西北航線(The Northwest Passage)，未來也可能會 出現北極大橋航線(The Arctic Bridge Route)和跨北極航線(The
Trans-polar Sea Route)，20這些航線將大幅減少亞洲、歐洲和北美貿易的距
離。上述四條具有潛在經濟與軍事利益的航線中，與俄、中關係最直 接相關者是北方航線，俄羅斯極欲控制該條航線，但這直接影響中國 未來潛在龐大的經濟利益，也成為俄、中關係不穩定的因素之一。 根據現實主義理論，重要利益決定國家權力，甚至影響國家生 存，隨著北極利益浮現，各國一定會爭奪這些利益。特別是俄羅斯， 北極圈的油氣資源占其出口 25%，所得收入占其國內生產總額 20%， 故近年來俄羅斯積極強化北極主權的聲索，最受矚目的事件是 2007 年 派出一具深海潛水器，將一面鈦金屬製的俄羅斯國旗插在北極海床，21 此一事件升高北極區域競爭，例如美國前總統布希(George W. Bush) 於 2009 年簽署《第 66 號國家安全總統指令》(The National Security
Presidential Directive, NSPD-66)，強調美國在北極擁有廣泛且根本的
國家安全利益；22 2013 年，美國總統歐巴馬(Barack H. Obama)簽署
Malte Humpert & Andreas Raspotnik, “The Future of Arctic Shipping along the Transpolar Sea Route,” The Arctic Institute, November 27, 2012, <http:// www.thearcticinstitute.org/2012/11/the-future-of-arctic-shipping-along.html>.
Vesa Virtanen, The Arctic in World Politics: The United States, Russia,
and China in the Arctic － Implications for Finland, pp. 43-44.
The White House, “National Security Presidential Directive 66/Homeland Security Presidential Directive 25,” NSPD-66/HSPD-25, January 9, 2009, Federation
《北極區域國家戰略》(National Strategy for the Arctic Region)，重 申美國在北極的安全利益。23身為非北極國家的中國，雖然未直接加入 這些利益與權力的爭奪，卻已循間接途徑參與了這場博弈。 現實主義認為，國家為了維護自身利益及安全，必定會強化本身 能力，其中最重要地是軍事能力；在北極地緣政治中，這個趨勢也很 明顯，相關各國及軍事組織都在強化軍事力量。除了俄羅斯如後文所 述，明顯強化其在北極的軍事能見度，其他北極國家也都採取程度不 一的軍事行動。例如，加拿大自 2007 年以來每年舉行代號「北極熊行 動」(Operation Nanook)的軍事演習，2012 年更撥款 70 億美元籌建北 極艦隊；24挪威亦於 2009 年將它的作戰指揮部北遷至北極圈；25即使
會員國不完全為北極國家的北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization，以下簡稱 NATO 或北約）亦於每年在挪威和瑞典舉行代 號「冰冷回應」(Cold Response)的軍事演習。26與北極國家及北約相 較，中國目前並未在此一區域有任何的軍事動作，這一方面緣於其並 非北極區域國家，另一方面也緣於避免升高國際對其的戒心。但若按 照現實主義的邏輯，未來不能排除中國軍事進入北極的可能，這也為 其與俄羅斯的關係投下變數。 當每一個國家都在強化武裝維護利益，就會出現現實主義所謂的
The White House, National Strategy for the Arctic Region, May 10, 2013, p. 2.
中國航太科工集團公司，〈“北極熊”演習讓北極爭奪白熱化〉，《防務前 沿》，2013 年 1 月 16 日，<http://www.casic.com.cn/n113/n193/c1208328/ content.html>。
Ronald O’Rourke, Changes in the Arctic: Background and Issues for
Congress (CRS Report for Congress R41153) (Washington, D.C.: Congressional
Research Service, 2013), p. 48.
Vesa Virtanen, The Arctic in World Politics: The United States, Russia,
「安全困境」(Security Dilemma)，而合作似乎是一條可解套的途徑， 但現實主義者對國家間的合作卻有不同的看法。古典現實主義者認 為，即使國家已取得絕對優勢，也會因為不確定對手意圖，以及對於 敵友的不確定性，最後選擇不合作。27塞爾(Richard Sale)和波塔波夫 (Eugene Potapov)因此認為，雖然北極區域存在許多國際治理的合作機 制，但這些機制毫無作用，因為一旦外部環境發生變化，例如油價上 漲，各國就會競爭石油資源。他們據此結論，北極勢將出現較過去更 為危險的新冷戰。28相對於古典現實主義，新現實主義認為國家是理性 的行為者，她們會認知到戰爭的巨大成本及對國家安全的威脅。因 此，如果透過合作能夠降低軍事威脅和確保國家安全，國家就會選擇 合作。29惟新現實主義並不將合作視為最終目的，只視其為保障安全的 手段，國家利益仍是核心價值，國際社會仍被視為無政府狀態，這是 它雖「新」但還是現實主義的原因，當國家安全遭受威脅，合作即告 終止。 古典現實主義與新現實主義對於合作的觀點差異，也表現在俄羅 斯與中國的北極矛盾上。雖然兩國在北極主權、能源、新航線與軍事 作為等方面存在許多潛在衝突，但並未完全排除兩國合作的意願，最 明顯者是兩國在北極的能源開發合作。惟如上文所言，從現實主義觀
Katarzyna Krokowska, Cooperation Among Adversaries: Regionalism in
the Middle East (Nice: Centre International de Formation Europeenne, 2010),
p. 13.
Richard Sale & Eugene Potapov, The Scramble for the Arctic: Ownership,
Exploitation and Conflict in the Far North (London: Francis Lincoln, 2010),
pp. 141, 196.
S. L. Lamy, “Contemporary Mainstream Approaches: Neo-Realism and Neo-Liberalism,” in S. Smith, J. Baylis, & P. Owens, eds., The Globalization
of World Politics: An Introduction to International Relations, 3rd edition
點，兩國間的合作只是保障本身利益和安全的工具，而非目的，一旦 影響各自重要利益和安全時，合作關係隨時可能終止。這使得俄、中 北極地緣關係處於一種不穩定的狀態。俄羅斯原本即是北極國家，中 國則是積極尋求加入北極俱樂部的新興強權；俄羅斯積極維護和拓展 自身北極利益，中國則是以外來者的身分企圖分一杯羹。這使兩國的 北極立場產生矛盾，隨之而來地是潛在的衝突，如何處理雙方的北極 矛盾與潛在衝突，也成為探討兩國關係未來發展的重要面向。
肆、俄羅斯對北極主權的聲索與中國的回應
億萬年來一直為冰雪籠罩幾無開發利用價值的北極，直到上世紀 初才出現主權爭議。1909 年，加拿大首度提出「扇形原則」(The Sector Principle)，作為北極領土聲索的依據，30前蘇聯後來跟進，於 1926 年 也單方面宣稱凡位於前蘇聯沿北極海海岸，北極和 32°4’35”E 到 168° 49’30” W 之間的所有陸地和島嶼，無論是已經發現的或將來可能發現 的，都是其領土。31之後，北極主權問題到前蘇聯崩解為止一直處於沉 寂狀態，直到全球暖化激起各國興趣。 冷戰結束後，北極主權之爭由俄羅斯揭開序幕。2001 年，俄羅斯 成為五個北極海沿岸國（俄羅斯、加拿大、美國、挪威、丹麥）中第 一個向「聯合國大陸架界限委員會」(The UN Commission on The Limits of the Continental Shelf, CLCS)提出劃界申請的國家，要求對 200 浬專屬經濟海域以外的大陸架，包括北極海底羅蒙諾索夫海脊(Lo-monosov Ridge)及門捷列夫海脊(Mendeleyev Ridge)範圍廣達 120 萬 平方公里的大陸架行使主權管轄，但聯合國 2002 年以數據不足為由拒「扇形原則」是部分國家對北極和南極兩極地區的領土要求依據，就北極而 言，此原則聲稱位於兩條國界線（指經度線）之間直到北極點的一切土地應 屬於鄰接這些土地的國家。該原則因存在爭議，並未獲各國一致接受。 李振福，〈中國參與北極航線國際機制的障礙及對策〉，頁 100。
絕俄羅斯的申請。32 此一挫折促使俄羅斯在北極海地區進行「北極 2007」(Arktika 2007)洋底插旗行動。2007 年 8 月，俄羅斯科考隊乘座兩艘深海潛水 器，下潛到 4,200 公尺深的北極海海床，在羅蒙諾索夫海脊插上一面鈦 合金製造的俄羅斯國旗，藉此宣示俄羅斯主權。當時俄羅斯科考隊隊 長，也是國家杜馬副主席奇林加羅夫(Artur Chilingarov)公開宣示「北 極是俄羅斯的，必須要顯示俄羅斯的存在」。此舉的宣示意義雖然大 於實質意義，卻引起國際矚目。美國傳統基金會(The Heritage Foun-dation)資深研究員柯恩(Ariel Cohen)指俄羅斯此舉無異重回 1930 年代 史達林(Joseph Stalin)公開昭告要占領北極的時代。33美國、加拿大、 挪威和丹麥等國隨後表達強烈反對，美國和丹麥相繼派出科考隊前往 北極，加拿大也宣布將在北極地區建立兩個軍事基地。 對於中國而言，由於並非北極國家，無權主張對北極的主權，但 其對俄羅斯等北極國家擴張北極主權的行動卻非常關注。事實上， 2010 年前，中國的立場是宣稱北極是全世界人類共同的財產，沒有一 個國家對北極享有主權。後來因積極爭取加入「北極理事會」，中國 刻意淡化對北極主權問題的立場，即使如此，中國公布的部分文件仍 會觸及此一議題。中國人民解放軍軍事科學院國防政策研究中心於 2014 年 6 月公布《戰略評估 2013》報告，係近年來共軍首度以官方文 件討論北極問題。戰略評估重彈「北極共同財產論」，指出根據《聯 合國海洋法公約》相關規定，北極地區的公海區域屬於「人類共同繼
Charles M. Perry & Bobby Andersen, New Strategic Dynamics in the Arctic
Region: Implications for National Security and International Collaboration
(Washington, D.C.: The Institute for Foreign Policy Analysis, 2012), p. 60. Ariel Cohen, “Russia’s Race for the Arctic,” The Heritage Foundation, August 8, 2007, <http://www.heritage.org/research/commentary/2007/08/ russias-race-for-the-arctic>.
承財產」。中國有分享區域及其資源的權利，有權進入北極公海地 區，行使包括海洋科學研究在內的公海自由。34此一陳述雖不否認包括 俄羅斯在內的北極海沿岸國根據國際法擁有北極的主權，但重申「人 類共同繼承財產」論，無異對俄羅斯等國擴大主權聲索的反擊。 從現實主義的角度，可以解釋中國對俄羅斯的北極主權聲索抱持 的心態及可能衍生的後果。如前所言，現實主義認為國際社會處於無 政府狀態，在這個古典現實主義者霍布斯(Thomas Hobbes)所謂的「自 然狀態」(State of Nature)中，主權國家是國際社會最重要的行為者， 國家非但不可能放棄主權，反而會基於保障國家利益的考量，極大化 自身主權及主權權利。因為主權具有排他性，國家之間爭相擴大主權 及主權權利，便容易導致衝突，這也是俄、中在北極主權問題上可能 浮現的後果。 迄今為止，中國對俄羅斯擴大北極主權聲索從不加以附和。中國 官方囿於維繫兩國關係，未明言反對俄羅斯的主權聲索，但民間特別 是學界對此的反對卻非常露骨。中國海洋大學法政學院教授郭培清表 示，《聯合國海洋法公約》第 76 條對於外大陸架劃界的規定，其中 「或不應超過連接 2,500 公尺深度各點的 2,500 公尺等深線 100 浬」的 文字，對中國已造成隱患。因為北極海是世界上最淺的海洋，平均深 度只有 1,300 公尺。俄羅斯高度關注的羅蒙諾索夫海脊沿東經 140 度線 通過北極，中部山脊距海面只有 1,000 公尺左右，其最高峰距海面僅 900 公尺。俄羅斯只要利用「2,500 公尺等深線說」，按照 2,500 公尺 等深線擴張下去，那麼北極海底將只剩下南森海盆(Nansen Basin)和加 拿大海盆(Canada Basin)的盆底留給全世界。35 法制晚報，〈軍科院發布戰略評估報告：中國面臨三大太空威脅〉，《新浪 軍事》，2014 年 6 月 19 日，<http://mil.news.sina.com.cn/2014-06-19/1657785 793.html>。 謝開華，〈極地研究關乎中國在國際事務中能否享有發言權—訪極地問題研
如圖 1 所示，俄羅斯向聯合國大陸架界限委員會的劃界申請若獲同 意，北極幾近一半的區域將落於俄羅斯的控制之下，中國要進入北極 或者欲取得利用北極資源將遭到極大阻礙。因此，對俄羅斯據以聲稱 擁有北極主權的「扇形原則」，大陸學者也表達反對之意。 大連海事大學交通運輸管理學院教授李振福表示，「扇形原則」 有三個弊端，包括：第一，「扇形原則」是主要基於鄰接原則的學 說，而鄰接學說的通病是不考慮公共利益條件下來探討權利問題；第 二，「扇形原則」是加拿大和前蘇聯政府為獲得更多北極領土，根據 北極地理位置特點「製造」出來的單邊利益約定，不免有些荒謬，並 且不適用包括公海在內的地區；第三，「扇形原則」受到除加拿大和 俄羅斯之外所有國家的反對，特別是美國等國家極力反對，這將促成 相關國家結成國際機制同盟，也削弱其反對中國參與北極的阻力。36 究專家、中國海洋大學法政學院郭培清副教授〉，《參考消息》（北京）， 2007 年 11 月 8 日，版 10。 李振福，〈中國參與北極航線國際機制的障礙及對策〉，頁 101。
美國 西北航線 加拿大 北極點 俄羅斯 北極圈 丹麥 挪威 圖1 俄羅斯對北極海大陸架的主權聲索
資料來源：作者整理自 Vesa Virtanen, The Arctic in World Politics: The United
States, Russia, and China in the Arctic － Implications for Finland, p. 80。
說 明：俄羅斯對北極海大陸架的主權聲索範圍，如圖中粗黑線內灰黑色區塊 所示。
根據《大陸架公約》(Convention on the Continental Shelf)和《聯 合國海洋法公約》，國家除了可以擁有 200 浬的大陸架和專屬經濟區，
另外還可以申請自領海基線量起 350 浬或者 2,500 公尺等深線以外 100 浬的外大陸架，如果該地區內的島嶼有明確的國家歸屬，擁有國可再 按照《聯合國海洋法公約》劃出其領海及國家管轄海域。37這意謂俄羅 斯對北極的主權聲索若獲得承認，未來中國對北極的資源與航線利用 都會受到極大限制，這對極為依賴進口能源與國際貿易的中國而言， 無異是極大的潛在威脅。因此，俄羅斯對於北極的主權聲索已挑動與 中國關係的敏感神經。 除此之外，俄羅斯聯合其他北極國家排除中國參與北極事務的動 作，也增加兩國關係的矛盾。鑑於「北極理事會」對北極事務權力的 提升，中國自 2006 年起一直申請「北極理事會」的「永久觀察員」 (Permanent Observer)資格，2009 年中國獲准成為該組織「特別觀察 員」(Ad-Hoc Observer)，但申請「永久觀察員」一直未獲同意，直到 2013 年在瑞典基律納(Kiruna)召開的「北極理事會第八次部長級會議」 方達到目的。 中國雖然如願以償，但這個結果卻是在 2013 年的部長會議中經過 成員國的「激辯」始定案。英國廣播公司(British Broadcasting Corpo-ration, BBC)指出「中國是申請加入名單上最有爭議的名字」，其中俄 羅斯是持反對立場最力的國家之一。38澳洲學者雅可布森指出，雖然沒 有任何「北極理事會」成員國公開表態，但私底下大家皆知中國申請 成為「永久觀察員」受阻的主要原因是俄羅斯對中國的忌憚。39 大連海事大學教授韓立新與王大鵬，針對「一些國家打算在盡可 李振福，〈中國參與北極航線國際機制的障礙及對策〉，頁 100。 〈北極理事會激辯後批准中國為觀察員〉，《BBC 中文網》，2013 年 5 月 15 日，<http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/world/2013/05/130515_china_ arcticcouncil.shtml>。
Linda Jakobson, “China and the Arctic: What’s the fuss?” The Interpreter, May 15, 2013, <http://www.lowyinterpreter.org/post/2013/05/15/Whats-the-fuss-about-China-and-the-Arctic.aspx>.
能小的圈子裡瓜分北極」，呼籲中國需要從維護國家安全的戰略高度 出發，積極參與北極地區事務，確定中國在北極的身分定位及利益範 圍。具體作法方面，他認為保留北極海作為國際公海地位，符合中國 戰略利益要求。中國應整合外交戰略、海運戰略和北極戰略，制定有 關北極的國家戰略，從維護國家安全的戰略高度出發，全面研究北極 潛藏的地緣戰略價值和經濟價值。更為重要地是，使各國都有權參與 北極地區的資源開發和利用，有效制衡和防範部分大國對北極海資源 的壟斷。40 中國未公開承認俄羅斯擴張北極主權的聲索，以及中國日益崛起 的國力和影響力，是俄羅斯對中國有所忌憚的主因。或謂 2004 年中國 與俄羅斯簽訂《中俄邊界協議》，徹底解決兩國自 1964 年以來所有歷 史遺留的邊界問題，顯示兩國有能力解決主權相關問題。但值得注意 地是，中國雖然積極尋求解決所有陸地領土爭端，但對於海洋主權卻 寸步不讓。具體的例證是中國已與除印度和不丹之外的 12 個陸上鄰國 簽訂陸地邊界條約，除了印度外，基本上已無陸地領土爭端。對照之 下，中國與 8 個海上鄰國包括北韓、南韓、日本、越南、菲律賓、馬來 西亞、汶萊和印尼，都存在海洋主權爭議，迄今無一解決。 中國之所以重視海洋權利，究其原因，緣自《聯合國海洋法公 約》中的專屬經濟區、大陸架等規定，讓擁有特定海域主權的國家， 能夠掌握權利海域的自然資源、海上交通要道和戰略地位，這些利益 導致中國對海洋主權問題格外敏感。鑑於北極隨全球暖化而來的主權 爭議，主要是海洋主權問題，這些問題直接影響中國對此一區域自然 資源取得、海上新航線的利用，甚至未來的軍力投射，若俄羅斯掌控 北極的主權及主權權利，危害到中國的核心利益，兩國目前關係不無 逆轉的可能。41 韓立新、王大鵬，〈中國在北極的國際海洋法律下的權利分析〉，頁 100。 2010 年 7 月 13 日，中國外交部發言人秦剛在答覆記者提問時，明確定義
伍、自然資源的競合
北極主權的爭議也延伸到自然資源的競爭。如表 1 所示，北極區域 擁有大量自然資源，特別是石油和天然氣最受到矚目，儲量估計分別 占全球未探勘儲量的二成以上。根據「美國地質調查局」(United States Geological Survey, USGS)於 2008 年提出的評估報告，北極大陸架可 能是目前地球上石油與天然氣尚未開發的最大區域，估計蘊藏了 900 億 桶的石油，1,700 公尺的天然氣和 440 億桶的液態天然氣。目前此一區 域被探勘證實的石油和天然氣油當量為 2,400 億桶，估計未被發現的數 量超過此數。42除此之外，北極還蘊藏了大量鎳、鈷、鑽石等礦物。過 去因為冰雪覆蓋難以開採，但隨著全球暖化導致冰雪融化，這些資源 也成為各國覬覦的目標。 「中國核心利益」是指「國家主權、安全、領土完整和發展利益」；2013 年 1 月 28 日，中共中央總書記習近平在「十八屆中央政治局第三次集體學習」 中強調：「我們要堅持走和平發展道路，但絕不能放棄我們的正當權益，絕 不能犧牲國家核心利益。任何外國不要指望我們會拿自己的核心利益做交 易，不要指望我們會吞下損害我國主權、安全、發展利益的苦果。」在北極 問題上，雖然不涉中國的國家主權和領土，但北極的天然氣、石油等自然資 源，北極可能出現的國際貿易航線，和重要的軍事戰略地位，都關係到中國 的能源安全、軍事安全與經濟發展利益，亦即秦剛和習近平所謂的「核心利 益」，一旦俄羅斯掌控北極的主權及主權權利威脅和損害中國的核心利益， 中國可能如習近平所言不會吞下苦果。請見段聰聰，〈外交部回應美韓黃海 軍演 闡明中國核心利益範圍〉，《環球網》，2010 年 7 月 13 日，<http:// china.huanqiu.com/roll/2010-07/924984.html>；南方新聞網，〈習近平：不 要指望中國拿核心利益做交易〉，《鳳凰網》，2013 年 1 月 30 日，<http:// news.ifeng.com/gundong/detail_2013_01/30/21743030_0.shtml>。
Ronald O’Rourke, Changes in the Arctic: Background and Issues for
表1 北極自然資源數量占全球比率估計 名稱 石油 天然氣 比率 （未探勘） 20.5% 27.6% 名稱 煤 （已探勘）天然氣 鐵礦 鎳礦 鈷礦 鉻鐵礦 鈦礦 鎢礦 比率 （產量） 2.1% 21.7% 2.3% 10.6% 11.0% 4.2% 0.3% 9.2% 名稱 礬土 錫礦 鉛礦 銅礦 鈀礦 金礦 銀礦 鉑礦 比率 （產量） 1.9% 7.8% 5.6% 3.8% 40.0% 3.2% 3.6% 15.0% 名稱 寶鑽 工業鑽 磷酸鹽 蛭石 野生海魚 甲殼類 鮭魚和鱒魚養殖 林木 比率 （產量） 26.8% 23.3% 3.7% 5.8% 10.1% 5.3% 7.7% 2.2% 資料來源：作者整理自 Lars Lindholt, “Arctic natural resources in a global perspective,” in Glomsrød & Aslaksen, eds., The Economy of the North, No. 84 (Oslo: Statistics Norway, 2006), p. 36。
美國地質調查局估計，北極 87%的石油和天然氣主要分布在七個 北極盆地，包括：美亞盆地(Amerasia Basin)、北極阿拉斯加盆地(Arctic Alaska Basin)、東巴倫支海盆地(East Barents Basin)、西格陵蘭東加 拿大盆地 (West Greenland East Canada Basin)、東格陵蘭裂谷盆地 (East Greenland Rift Basin)、西西伯利亞盆地(West Siberian Basin) 和葉尼塞 - 卡坦盆地(Yenisey-Khatang Basin)（請見圖 2 及表 2）。從 表 2 亦可以明顯看出，北極靠近亞洲一側的石油和天然氣資源比例最 高，亦即八個環北極國家中，俄羅斯擁有的石油和天然氣潛在資源最 為雄厚，這是何以俄羅斯對爭取北極主權及開發北極資源表現最為積 極的原因。 北極豐富的資源，已刺激此一區域的資源爭奪，不僅俄羅斯等北 極區域國家競相圈地，區域外國家如中國、南韓、日本、印度，以及 英國、法國等歐洲國家亦顯露濃厚的興趣，這使北極呈現一種不穩定 的狀態。特別是從現實主義的觀點來看，古典現實主義者摩根索和湯
普森(Kenneth W. Thompson)的「搶食大餅」(Expanding Pie)論，很貼 切地形容此一情形，他們以絕對利得(Absolute Gains)和相對利得(Rela-tive Gains)的對比說明。兩人表示，當國家僅關注絕對利得，只要她們 的收穫多於原本所有，對競爭結果或許會感到滿意；但當國家重視 （和其他國家收穫相較的）相對利得時，她們就會斤斤計較她們所獲 得的利益。43「搶食大餅」可以解釋各國對於北極資源究竟會抱持合作 或者衝突態度，也可以解釋俄羅斯和中國對北極資源的立場。 北極是俄羅斯的資源寶庫，此一區域生產的石油與天然氣約占俄 羅斯 GDP 的 20%，以及其出口總額的 20%。約 80%的天然氣蘊藏位於 俄羅斯的專屬經濟區，隨著俄羅斯傳統陸上能源生產區西西伯利亞
(West Siberia)和季曼嶺 伯朝拉(Timan-Petchora)地區生產量逐漸減
少，北極能源的重要性將與日俱增。目前位於北極的亞馬爾天然氣田 (The Yamal Field)生產的天然氣占俄羅斯國營企業生產量的 90%，巴 倫 支 海 還 有 全 世 界 最 大 的 已 探 明 天 然 氣 田 托 克 曼 天 然 氣 田 (The
Shtokman Field)。44除了油氣之外，俄羅斯北極地區還有許多重要的
礦產，包括 90%的鎳和鈷礦、60%的銅礦和逾 96%的鉑礦都在北極。45
Hans J. Morgenthau & Kenneth W. Thompson, Politics among Nations:
The Struggle for Power and Peace, p. 68.
Vesa Virtanen, The Arctic in World Politics: The United States, Russia,
and China in the Arctic － Implications for Finland, p. 49.
Charles M. Perry & Bobby Andersen, New Strategic Dynamics in the
Arctic Region: Implications for National Security and International Collaboration, p. 55.
北極阿拉斯加盆 地 葉尼塞-卡坦 盆地 西格陵蘭東 加拿大盆地 東格陵蘭 裂谷盆地 美亞盆地 東巴倫支海盆地 西西伯利亞盆地 圖2 北極石油和天然氣主要蘊藏位置分布圖
資料來源：作者整理自 Hobart King, “Oil and Natural Gas Resources of the Arctic,” Geology.com, December 23, 2014, Accessed, <http://geology. com/articles/arctic-oil-and-gas/>。
說 明：圖為北極地區七大石油及天然氣蘊藏盆地位置圖。每一盆地均有石油 及天然氣蘊藏，其蘊藏量如表 2 所示。
表2 北極石油和天然氣分布統計表 分布地區 原油 （10 億桶） 天然氣 （兆立方英尺） 液化天然氣 （10 億桶） 總量（10 億桶石 油當量） 西西伯利亞盆地 3.66 651.50 20.33 132.57 北極阿拉斯加盆 地 29.96 221.40 5.90 72.77 東巴倫支海盆地 7.41 317.56 1.42 61.76 東格陵蘭裂谷盆 地 8.90 86.18 8.12 31.39 葉尼 塞- 卡 坦盆 地 5.58 99.96 2.68 24.92 美亞盆地 9.72 56.89 0.54 19.75 西格陵蘭東加拿 大盆地 7.27 51.82 1.15 17.06
資料來源：作者整理自 Hobart King, “Oil and Natural Gas Resources of the Arctic”。
鑑於油氣等自然資源是俄羅斯創匯的主要來源，這些資源對俄 羅斯經濟的重要性不言可喻，亦受惠於此，俄羅斯方能持續其軍事 力量及強權地位。由於俄羅斯北極地區的冰凍條件相較於其他北極 地區較易處理，故此一區域也最可能是北極冰融後資源最早開發的 地區，這使得俄羅斯賦予北極區域越多的關注。除了經濟因素，自然 資源對俄羅斯也具有戰略重要性，特別是天然氣。俄羅斯天然氣總儲 量占世界第一，俄羅斯因此得以對全球能源市場行使戰略控制，俄羅 斯亦經常以此威嚇依賴其天然氣供給的鄰國和歐洲國家。就此而言， 北極能源不僅是穩定俄羅斯經濟的重要來源，也是非常有力的政治工 具。 基於上述原因，俄羅斯已將經營北極作為重要的國家戰略目標。 俄羅斯前總統梅德維傑夫(Dimitry Anatolyevich Medvede)於 2008 年 表示，「俄羅斯的優先要務是將北極發展成為 21 世紀俄羅斯的能源基
諸於俄羅斯的戰略文件。該年俄羅斯制定《俄羅斯聯邦 2020 年前的北 極政策基礎及遠景規畫》(Basics of the State Policy of the Russian
Federation in the Arctic for the Period till 2020 and for A Further Perspective)，明訂「將俄羅斯聯邦的北極地區作為解決國家經濟暨社
會發展問題的戰略資源基礎」視為俄羅斯的基本國家利益(The Basic National Interests)；472013 年，俄羅斯進一步公布《至 2020 年俄羅斯
聯邦之北極地區發展戰略及國家安全報告》(The Strategy for the
De-velopment of the Arctic zone of the Russian Federation and National Security for the period up to 2020)，將 2008 年文件所列問題及執行
工具具體化，文件第 2 條明確界定俄羅斯聯邦的北極地區涵蓋俄羅斯聯 邦所轄的薩哈共和國(The Sakha Republic)、莫曼斯克州(Murmansk)、 阿爾罕格爾斯克州(Arkhangelsk)、克拉斯納雅爾斯克邊疆區(Krasnoyars kiy Kray)、涅涅茨自治區(Nenets)、亞瑪爾－涅涅茨自治區(Yamalo-Nenetskiy Avtonomnyy Okrug)及楚克奇自治區(Chukchi)等聯邦主體。 另值得注意地是，這份文件強調為維護俄羅斯的北極利益，將強化在
北極的軍事存在。48
俄羅斯強化北極資源的經營，對中國風險與機會並存。中國自 1993 年成為石油淨進口國，2006 年成為天然氣淨進口國，且油氣進口 的比率不斷升高。根據中國國營中國石油集團經濟技術研究院編撰的
Lyubov Pronina, “Medvedev Says Arctic Is Russia’s Future Resource Base,”
Bloomberg.com, September 17, 2008, <htttp://www.bloomberg.com/apps/
news?pid=20601085&sid=aeWA6DvRZntg&refer=Europe>.
Russian Federation, “Basics of the State Policy of the Russian Federation in the Arctic for the Period till 2020 and for A Further Perspective,”
Arctics Knowledge Hub, March 30, 2009, <http://www.arctis-search.com/
Russian+Federation+Policy+for+the+Arctic+to+2020>.
Shinji Hyodo, “Arctic Policy of the Russian Federation: Reasons Why Russia Sets a High Strategic Value on the Arctic,” p. 99.
《2013 年國內外油氣行業發展報告》，2013 年中國石油和天然氣的對 外依存度已分別達到 58.1%和 31.6%，49估計 2020 年時，中國石油對 外依存度將超過 70%，天然氣對外依存度將達到 50%。50這使得對石 油與天然氣等能源的掌握，成為中國最重視的國家戰略之一。在此背 景下，俄羅斯對北極油氣等資源的控制，已成為中國關注的焦點。雖 然近年來，中國刻意避免觸及北極資源的議題，但在 2014 年公布的 《戰略評估 2013》報告，專章討論「北極地區開發與合作」，指出隨 著全球暖化，北極資源開發等領域的戰略價值空前凸顯，正成為全球 地緣戰略競爭新熱點，同時給能源行業帶來巨大機遇。並強調中國有 分享區域資源的權利，北極地區豐富的油氣資源對於確保中國經濟可 持續發展具有重要意義，有望成為中國未來海外能源的重要供給基 地，中國將遵循平等互利、合作共贏的原則，與北極能源國家開展合 作。51中國也確實落實她「分享」北極資源的構想，2013 年 12 月，中 國國家海洋局批准上海國際問題研究院等四個大陸學術機構與冰島、 丹麥、芬蘭、挪威及瑞典等國北極研究機構成立「中國－北歐北極研 究中心」，其研究的主題即包括北極資源。52值得注意地是，這個研究 中心的秘書處設在中國官方的「極地研究中心」，且據美國《國家利 益》(The National Interest)雜誌報導，中國計畫每年投入 6,000 萬美
元用於「中國－北歐北極研究中心」的研究。53足以表明中國對北極資 中華人民共和國國土資源部，〈2013 年我國石油天然氣對外依存度達到 58.1%和 31.6%〉，《中 華 人 民 共 和 國 國 土 資 源 部》，2014 年 1 月 20 日， <http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/zhuanti/2014-01/20/content_2596911. htm>。 余勝海，《能源戰爭》（北京：北京大學出版社，2012 年），頁 83、104。 法制晚報，〈軍科院發布戰略評估報告：中國面臨三大太空威脅〉。 中國農業科學院，〈中國－北歐北極研究中心成立〉，《中國農業科學 院》，2013 年 12 月 11 日，<http://www.caas.cn/nykjxx/nyxw/157227.shtml>。 Peter Giraudo, “Forget the South China Sea: China’s Great Game in the Arctic
源的重視。 雖然中國關心俄羅斯對北極資源的占有，但現階段俄羅斯擁有的 資源卻是增加中國能源安全的重要來源之一。基於此一考量，目前中 國在北極能源的開發方面，係採取新現實主義的合作立場。為提高能 源安全及分散能源運輸風險，中國構畫出四大油氣進口通道，而俄羅 斯正是其中之一重要通道。54事實上，中、俄兩國確實有能源合作的空 間，中國需要大量石油和天然氣，以及分散能源進口；俄羅斯需要出 售油氣挹注經濟，以及分散對歐洲出口市場的依賴。除此之外，俄羅 斯在開發北極資源方面，也面臨技術和資金的困難，中國雖然無法提 供技術的支援，卻有充裕的資金協助俄羅斯開發北極資源。在相互需 要下，2013 年俄、中達成協議，將兩國石油貿易增加一倍，中國同意 貸款俄羅斯石油公司(Rosneft Oil)250-300 億美元，換取俄羅斯的石 油。552014 年，經過 10 年談判，兩國達成總值 4,000 億美元的供氣協 議，俄羅斯自 2018 年起通過中俄天然氣管道東線向中國供氣，輸氣量 逐年增長，最終達到每年 380 公尺，累計 30 年，中國也同意提撥經費 作為管道工程之用。56 中國大舉挹注俄羅斯能源產業，除了自身需求，背後也有策略意 圖。美中經濟與安全審查委員會(U.S.-China Economic and Security
Draws Near,” The National Interest, August 4, 2014, <http://nationalinterest. org/blog/the-buzz/forget-the-south-china-sea-chinas-great-game-the-arc-tic-11013>. 中國的四大油氣進口通道分別是：東北部的中俄原油通道、西北部的中亞天 然氣通道、西南部的中緬油氣通道，以及包括東海與南海的海上油氣開發。 目前，俄羅斯與中國在天然氣定價問題尚未談攏，若達成協議，俄羅斯的天 然氣也將成為中國進口來源之一。請見余勝海，《能源戰爭》，頁 140-141。
Roger W. Robinson, Jr., “China’s “Long Con” in the Arctic,” p. 1. 賀靜萍，〈中俄天然氣東線十年牽成〉，《中時電子報》，2014 年 5 月 22 日，<http://www.chinatimes.com/newspapers/20140522000110-260203>。
Review Commission) 前主席羅賓森(Roger W. Robinson, Jr.)指出， 中國投入這些錢，可以讓克里姆林宮反對中國的人及俄羅斯軍方對中 國有疑慮的人封口。除此之外，俄羅斯對中國的債務不斷擴大，將授 與中國籌碼，讓中國將來可在北極問題上取得俄羅斯的讓步，包括降 低行經北方航線的收費，或者取得開發伯朝拉灣(The Pechora)和巴倫 支海能源的門票。57美國陸軍戰爭學院教授布蘭克(Stephen Blank)也抱 持同樣的觀點。58 在北極資源開發方面，俄、中似乎有志一同採取「絕對利得」的 立場，但兩國的合作不能保證可以長久維持下法，兩國不無可能出現 競爭「相對利得」的情形。雖然中國暫時可用銀彈攻勢達到目的，但 無法完全消除未來可能面對的風險。因為北極對俄羅斯太重要，俄羅 斯不會讓中國買斷其利益。事實上，如前所言，俄羅斯將能源視為有 力的政治工具，而且也擅於操作這個工具極大化自身的利益，對於中 國而言，感受最深地應是 1994 年起與俄羅斯談判的「安大線」輸油管 道，最後因為日本半路殺出而夭折，俄羅斯充分利用中、日之間的競 爭，讓兩國彼此制衡，並從中獲得最大的經濟、政治與地緣戰略利 益。 除此之外，俄羅斯利用能源武器，控制前蘇聯加盟共和國及遏制 歐洲國家及北約東擴，也讓中國有所警覺。包括 2006 年和 2009 年切 斷對烏克蘭的天然氣供應；2014 年因烏國總統亞努科維奇(Viktor Yanu-kovych)被推翻，俄羅斯威脅對烏克蘭「斷氣」；2008 年，俄羅斯因為 中亞石油天然氣管線必經要道的喬治亞欲加入北約，出兵攻打喬治 亞。俄羅斯也利用歐洲國家對其天然氣供給的依賴，嚇阻其勢力伸入 其「後院」。這些事件的導火線，皆緣於俄羅斯欲鞏固勢力範圍阻止
Roger W. Robinson, Jr., “China’s “Long Con” in the Arctic,” p. 3. Stephen Blank, “China’s Arctic Strategy,” The Diplomat, June 20, 2013, <http://thediplomat.com/2013/06/20/chinas-arctic-strategy/?print=yes>.
美歐及北約東擴，而其最大的戰略籌碼之一就是手中的油氣能源。 對中國而言，最不願意見到的局面，是俄羅斯藉由擴大北極的主 權聲索，從而控制北極的能源權利和運輸，俄羅斯能用能源操控前蘇 聯加盟共和國和歐洲，當然也能用能源抗衡中國。一旦北極能源重要 性提高，而俄羅斯對北極能源的控制危及中國的重要利益，勢將挑動 兩國關係的敏感神經。2013 年中國公布的《國防白皮書》，在〈維護 海洋權益〉部分，便將「油氣開發」作為海軍提供安全保障的項目； 在〈維護海外利益〉部分，將海外能源資源和海上戰略通道安全問題 作為「國家利益的重要組成部分」，顯示中國海外能源開發與海上航 行安全若遭受威脅，即可能使用武力。59 雖然如下文所述，許多分析將中國對於北極的興趣，聚焦於新浮 現的北極航線，但中國對北極油氣等資源的重視程度可能更甚於北極 航線。加拿大拉瓦爾大學(The University of Laval)教授拉薩爾於 2008 年專訪中國大陸幾家大型航運公司，發現這些公司對北極航線並未表 現出明顯的興趣；此外，和記黃埔集團等大型港口經營公司，仍舊將 焦點置於巴拿馬等運河港口，中國甚至巨資投資巴拿馬運河擴建工 程。拉薩爾因此認為，中國對北極油氣等自然資源的重視超過未來的 航運利益。60此一推論再次顯示北極自然資源對於中國的重要性。
陸、俄羅斯對北方航線的獨占
北極資源為俄、中兩國重視，北極浮現的新國際海上航線，也影 響兩國的經濟命脈和權力平衡。從現實主義地緣政治的演變歷史來 中華人民共和國國務院新聞辦公室，〈國防白皮書：中國武裝力量的多樣化 運用〉，《中央政府門戶網站》，2013 年 4 月 16 日，<http://big5.gov.cn/ gate/big5/www.gov.cn/jrzg/2013-04/16/content_2379013.htm>。Frédéric Lasserre, “China and the Arctic: Threat or Cooperation Potential for Canada?” p. 7.
看，許多經濟與政治權力的變化都緣於海上航線的改變。在 15 世紀到 17 世紀的「地理大發現」(Age of Discovery)時代，歐洲國家尋求通往 印度群島的新海上貿易航線，改變了歐洲的經濟與政治權力版圖，威 尼斯(Venice)的地位逐漸沒落，西班牙、葡萄牙等伊比利亞半島(The Iberian Peninsula)國家及英國、法國、荷蘭等則逐漸崛起。時至今日， 對於重要國際海上航線扼制點(Choke Points)如麻六甲海峽(Strait of Malacca)和蘇伊士運河(The Suez Canal)的控制，仍是強權競爭的重頭
戲。61北極新國際海上航線的浮現，也有可能出現同樣的情形。 隨著全球暖化，過去不具航行利益的北極海域，越來越具備航運 的條件，目前最受到國際注意也是未來最有可能進行商業利用的兩條 航線是北方航線和西北航線；另外，也可能會出現北極大橋航線和跨 北極航線。62其中，北方航線和西北航線處於俄羅斯和加拿大的實際控 制（請見圖 3）。
Margaret Blunden, “Geopolitics and the Northern Sea Route,” International
Affairs, Vol. 88, No. 1, January 2012, pp. 117-118.
Malte Humpert & Andreas Raspotnik, “The Future of Arctic Shipping along the Transpolar Sea Route.”
қзੇ ཱࣽڻੇ ܿՋդճ٥ੇ දϻੇ ݢՕੇ чཱུੇ ьੇ ЃউЍੇ ഊើੇ чཱུੇૐጕ Ջчૐጕ чБૐጕ ၠчཱུૐጕ чཱུεᐏૐጕ 圖3 北極未來可能出現的海上航線
資料來源：作者整理自 Malte Humpert & Andreas Raspotnik, “The Future of Arctic Shipping along the Transpolar Sea Route”。
北方航線沿著俄羅斯北方邊界從摩爾曼斯克(Murmansk)到普羅維 傑尼亞(Provideniya)長達 2,600 浬，目前這條航線由於缺乏基礎設施、 航行支持系統、合適的環境評估標準及透明的稅制，尚不具商業競爭
力，但由於北方航線海冰融化速度快於北極全部海冰平均融化速度， 因此這條航線有可能較西北航線更早投入商業利用。目前北方航線的 國際貿易運輸使用率尚低，然而近年來，越來越多的商船航行於這條 航線。2010 年夏季，只有 4 艘船隻航行北方航線，但到了 2013 年夏 季，數字遽增至 71 艘，63隨著氣候暖化趨勢，以及蘇伊士運河無法滿 足排水量越來越大的大型船舶需求，北方航線的吸引力將會逐漸增 加。64 北方航線未來若能成為商業性國際航線，將大幅縮減亞洲、歐洲 和北美貿易的距離，例如目前北歐國家與東亞國家的貿易，係透過蘇 伊士運河和巴拿馬運河(The Panama Canal)，若經由北方航線貿易，
將可減少 35-60%的距離，航程縮短 10-20 天。65事實上，這已不是未 來式，2009 年德國白鯨航運公司(M/S Beluga Shipping GmbH)所屬兩 艘貨船在沒有破冰船協助下，從南韓蔚山港經由北方航線抵達荷蘭鹿 特丹(Rotterdam)，成為歷史上首次成功利用此一航線進行商務航行的 船隻，這段航程共節省了 4,000 浬的距離，這對包括中國在內的亞、歐 及北美國家都意義重大。
Trude Pettersen, “Fifty percent increase on Northern Sea Route,” Barents
Observer, December 3, 2013, <http://barentsobserver.com/en/arctic/2013/12/
fifty-percent-increase-northern-sea-route-03-12>.
Margaret Blunden, “Geopolitics and the Northern Sea Route,” p. 115. The Arctic Council, Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report (Akureyri, Iceland: PAME, 2009), pp. 68-69.
表3 中國大陸港口與特定歐洲、北美港口的距離 單位：公里 起點—終點 經由巴拿馬 運河 經由蘇伊士 運河和麻六 甲海峽 經由北方航線〔穿越卡拉海峽(Kara Gate)和俄羅斯群島(Russian archipela-gos)南方〕 鹿特丹－上海 25,588 19,500 15,793 波爾多－上海 24,980 19,030 16,750 馬賽－上海 26,038 16,460 19,718 焦亞陶羅－香港 25,934 14,093 20,950 巴賽隆納－香港 25,044 14,693 20,090 紐約－上海 20,880 22,930 19,893 紐約－香港 21,260 21,570 20,985
資料來源：作者整理自 Frédéric Lasserre, “China and the Arctic: Threat or Cooperation Potential for Canada?” p. 6。
說 明：灰底部分係指「經由北方航線距離」較「經由蘇伊士運河和麻六甲海峽及巴拿 馬運河航線距離」為近之航線。 相較於其他國家，北方航線對中國尤其具有吸引力，這主要緣自 中國經濟結構的變化。2009 年，中國成為全球最大出口國及全球海運 商品第二大進口國，其經濟成長極為依賴海上航運，約占國內生產總 值的 46%，66北方航線能夠大幅縮短中國與歐美的貿易距離，如表 3 所 示，經由北方航線，中國大陸上海與香港到歐、美部分港口的距離， 皆短於經由巴拿馬運河到同樣的地點；雖然經由蘇伊士運河和麻六甲 海峽到其中一些港口的距離，較經由北方航線短，但蘇伊士運河有排 水量、吃水深度和航速的限制，再加上不斷提高的通行費，讓運輸成 本持續上升，北方航線若能成為替代性的國際航線，將可降低中國的 貿易成本，提升其全球競爭力。 長遠來看，國際海運路線的變化對中國也非常有利，因為全球地 緣經濟版圖正在移轉，無論是亞洲或歐洲，經濟重心都在向北移動。
亞洲因為中國經濟高速成長導致重心由東南向北移動；歐洲則隨著 中、東歐和德國的經濟繁榮，重心由西向東北移動。兩個地區加上北 美若能透過包括北方航線在內的北極航線進行貿易，對這些地區的經 濟 將 會 形 成 一 種 「 自 我 持 續 的 反 饋 圈 」(Self-Sustaining Feedback Loop)，對區域國家都有利。對中國而言，航運距離縮短將提高其在亞 洲的貿易競爭力，因為北方航線若投入商業利用，香港以北的各個港 口航行至北歐的距離將較香港以南港口距離短，這意謂屆時中國的航 運成本將低於東南亞新興工業國家和印度，讓中國面臨這些經濟對手 更具競爭力。67 除此之外，安全和戰略考量也是北方航線對中國具有吸引力的原 因。中國對外貿易總量的 86%主要依靠五條海上航線，68而目前海盜集 中的西非海岸、索馬利亞半島附近海域、紅海和亞丁灣、孟加拉灣和 東南亞海域等五個地區，都在中國的主要海上航道。這些航線也往往 因沿岸國政治不穩定影響到航行安全，例如 2013 年 8 月一艘中國大陸 貨輪在蘇伊士運河遇襲，即疑與埃及政治不穩定有關。除此之外，五 條航線中，麻六甲海峽是中國最為重要的海上生命線，中國石油進口 80%要經過該海峽，每天通過該海峽的船隻有 60%是中國大陸船隻，使 得麻六甲海峽成為扼住中國石油進口的咽喉，一旦為敵對國家所控 制，將嚴重威脅中國的能源和運輸安全。69除此之外，美國針對共軍逐
Margaret Blunden, “Geopolitics and the Northern Sea Route,” p. 120. 五條海上航線包括： 波斯灣—荷姆茲海峽—麻六甲海峽—臺灣海峽—中國 大陸； 西非—好望角—印度洋—麻六甲海峽—臺灣海峽—中國大陸； 北 非—直布羅陀海峽—地中海—蘇伊士運河—紅海—亞丁灣—印度洋—麻六甲 海峽—臺灣海峽—中國大陸； 麻六甲海峽—臺灣海峽—中國大陸； 南美 東海岸—墨西哥灣—巴拿馬運河—琉球群島—中國大陸。 杜正艾，〈媒體刊文：海盜集中 5 地區均為中國海運要道〉，《學習時 報》，2009 年 1 月 6 日，<http://theory.people.com.cn/GB/136458/8629886. html>。
漸走出第一島鏈，發展出空海一體戰(Air-Sea Battle)的戰略，對付中國 的反介入與區域阻絕(Anti-Access and Area Denial)戰略，空海一體戰 的作戰重點是遠距封鎖，麻六甲海峽是中國通往印度洋的主要扼制 點，北方航線若能成為中國的替代航線，將可降低其被封鎖的顧慮。70 然而，要利用具高度潛在價值的北方航線，中國卻面臨一大挑 戰，即俄羅斯對北方航線的實際控制與獨占。雖然國際普遍認為北方 航線屬於國際航行海峽，但俄羅斯利用國際法和國內法，將北方航線 轉變其內水，納入自身管轄權範圍。前者如利用《聯合國海洋法公 約》授權沿岸國對違反全球安全和環境標準航行船隻有調查和起訴權 的規定，擴大其管轄權；後者則是自訂國內法，單方面實施管制，其 中最重要地是 1990 年代前蘇聯及其繼承者俄羅斯通過的連串法律，包 括 1990 年公布的《北方航線航行規則》(The Regulations For Navigation
on The Seaways of The Northern Sea Router)、1996 年公布的《北
方航線航行指南》(The Guide to Navigation)、《北方航線破冰船領航 和引航員引航規章》(Regulations Concerning Icebreaking and Pilot
Guidance)及《北方航線航行船舶設計、裝備和供給的必要條件》
(Requirements Relating to the Design, Equipment, and Supply of
Ships)，透過這些法規，俄羅斯強化對北方航線的管制。71
2012 年，俄羅斯總統普丁簽署《關於管理北方航線商業使用的聯 邦法律》(Federal Law Concerning Administration of Commercial Use
of the Northern Sea Route)，並於隔年立刻設署「北方航線管理委員
會」(The Northern Sea Route Administration)，負責審批船隻航行北
歐錫富，〈中共與北極政治地緣競爭〉，發表於「2010-2012 亞太和平觀 察」研討會（臺北：中央研究院，2012 年 12 月 21 日），頁 35。
Charles M. Perry & Bobby Andersen, New Strategic Dynamics in the Arctic
Region: Implications for National Security and International Collaboration,
方航線的手續，進一步強化對北方航線的控制。72雖然《關於管理北方 航線商業使用的聯邦法律》對 1990 年代通過的四項法規作了修訂，但 對於北方航線屬於俄羅斯國內交通幹線的立場並無改變。73 根據上述法規，俄羅斯不僅要求所有船舶進入北方航線事先須提 出申請，同時強制規定船舶必須接受俄羅斯的領航和破冰服務並支付 「破冰費」，這些舉動引起了包括美國和歐盟等的不滿，但俄羅斯非 但不為所動，反而加緊對北方航線的控制。對於俄羅斯而言，北方航 線潛在的巨大經濟利益，是除了北極能源之外，另外一個經濟寶藏。 除此之外，北方航線也具有地緣戰略重要性，從海權論角度，海上貿 易是決定國家財富和力量的關鍵，歷史上，海上航線的改變通常伴隨 經濟和權力平衡的巨大變化，俄羅斯深切了解這個道理，故對任何北 方航線現狀的改變，俄羅斯都將之視為國家安全和利益的威脅，這個 立場也寫入俄羅斯的北極戰略中。74然而，這對中國卻構成挑戰，理論 上中國若利用北方航線可大幅降低其航運成本，但如澳洲學者雅克布 森所言，中國利用這條航線獲取的利益，很可能會被俄羅斯收取的高 額通行費和破冰費所抵消。75從戰略的角度看，正如大陸學者李振福所 說 「 誰 控 制 了 北 極 航 線 ， 誰 就 控 制 了 世 界 經 濟 和 國 際 戰 略 的 新 走
Shinji Hyodo, “Arctic Policy of the Russian Federation: Reasons Why Russia Sets a High Strategic Value on the Arctic,” p. 98.
連玉明、武建忠，〈北極：資源新大陸、貿易新航道、博弈新前沿〉，《大 參考雙月刊》（北京），第 5 期，2013 年 9 月，頁 112。
Heather Conley & Jamie Kraut, U.S. Strategic Interests in the Arctic: An
Assessment of Current Challenges and New Opportunities for Cooperation
(Washington, D.C.: States Center for Strategic & International Studies, 2010), p. 24.
Kathrin Hill & Isabel Gorst, “China looks to Arctic shipping route,”
Financial Times, March 1, 2010,
廊。」76此也反映中國對俄羅斯控制北方航線的憂慮。 現階段，中國為維持與俄羅斯全面戰略協作合作夥伴關係，不致 公開反對俄羅斯對北方航線的控制，但目前的和諧局面未來若牴觸中 國的海洋利益便可能受到衝擊。2013 年中國公布的《國防白皮書》強 調，「海洋是中國實現可持續發展的重要空間和資源保障，關係人民 福祉，關乎國家未來。開發、利用和保護海洋，建設海洋強國，是國 家重要發展戰略。堅決維護國家海洋權益，是人民解放軍的重要職 責。」772013 年公布的〈國家海洋事業發展“十二五”規劃〉，亦將「維 護國際海上航行安全」列為必須維護的國家海洋權益，並將「參與維 護國際重點海域和海上戰略通道安全的保障能力得到強化」作為海洋 事業發展的目標之一。782014 年公布的《戰略評估 2013》特別指出， 北極地區冰雪消融有可能形成新的國際戰略通道，給海運和國際貿易 帶來新契機。未來西北航道和東北航道（北方航線）一旦通航，將成 為新的「大西洋－太平洋軸心航線」，這對於全球海運和貿易格局將 產生重大影響。報告接著指出，中國有權進入北極公海地區，行使包 括海洋科學研究在內的公海自由。79這些均顯示中國維護攸關其重要利 益的海上戰略通道決心。 相對於中國官方對北方航線立場的隱晦，大陸學界意見非常直 接。李振福呼籲中國根據國際航行「過境通行制度」和公海航行自 由，爭取本身權益，尤其不能排除對於北極航線主權宣示和領土要求 的可能性，並建立一支適當的遠洋航行力量以為保證；80郭培清表示俄 李振福，〈中國參與北極航線國際機制的障礙及對策〉，頁 99。 中華人民共和國國務院新聞辦公室，〈國防白皮書：中國武裝力量的多樣化 運用〉。 中華人民共和國國家海洋局，〈國家海洋事業發展“十二五”規劃〉，《國家 海洋局》，2013 年 4 月 11 日，<http://www.soa.gov.cn/zwgk/fwjgwywj/shxzfg/ 201304/t20130411_24765.html>。 法制晚報，〈軍科院發布戰略評估報告：中國面臨三大太空威脅〉。
羅斯據以聲稱擁有北方航線權利的「歷史性權利說」及「直線基線原 則」都有問題，因此所圈定的北方航線水域法律難以獲得認可；81白佳 玉認為，俄羅斯自稱根據《聯合國海洋法公約》第 234 條規定，訂定 嚴格的北方航線航行規定和過境通行制度，但這種作法並未獲得國際 承認，欲透過國內法局限國際社會對北方航線法律地位的認識並不可 行。82學界聲音實際上反映了中國官方心態，也成為俄、中關係的另一 地雷。
