兩岸信心建立措施之評析
王安國
（中山大學中國與亞太區域研究所博士候選人）摘
要
2008年 520 之後兩岸關係進入一個關鍵的年代，兩岸在「九二共 識」的基礎上，重啟中斷十年的協商，陸續完成了許多歷史性的工 作。處在歷史的轉捩點上，信心建立措施將是改善兩岸關係的重要關 鍵因素。本文藉由信心建立措施之理論與實務的研究，從信心建立措 施五種具體措施檢視 520 前後兩岸發展歷程，並以「強弱機危」分析模 式檢視其利弊與得失，冀圖尋求兩岸推動互信機制的契機，以解決長 期累積下的誤解與衝突，從而創造兩岸和平與穩定的雙贏戰略格局。 關鍵詞：信心建立措施、臨時性協議、衝突避免、強化和平、宣示性 措施壹、前言
自 1996 年臺海危機以來，臺灣內部在美國建議之下開始研究信心 建立措施(Confidence-Building Measures, CBMs)及其在臺灣海峽的 適用性。不僅臺灣民間學者撰文論述「信心建立措施」，政府部門如 行政院大陸委員會、國防部等單位，對臺海兩岸軍事交流、軍事互信 機制，有多項專案研究計畫。1此外，自 1998 年起，美國幾位重要的 「信心建立措施」的討論，請見張哲銘、李鐵生，〈「信心建立措施」的回學政界人士亦開始提出「過渡性協議」(Interim Agreements)、「臨時 性協議」(Modus Vivendi)等主張， 試圖為兩岸關係建立一套新的互 動架構。2惟由於中國對信心建立措施的議題少有具體表態，且認為政 治層面的信心建立措施，遠重要於軍事層面的信心建立措施，故成為 臺灣講得多，中國回應少，政策難以具體的困境。 2005年兩岸互動出現重大變化，同年四月，胡錦濤與連戰會談後 發表新聞公報指稱：「促進正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協定， 建構兩岸關係和平穩定發展的架構，包括建立軍事互信機制，避免兩 岸軍事衝突」。同年五月，胡錦濤與宋楚瑜會談公報提出，「兩岸應 透過協商談判正式結束敵對狀態，並期盼未來能達成和平協定，建立 兩岸軍事互信機制，共同維護臺海和平與安全，確保兩岸關係和平穩 定發展」。3 2008年 520 之後兩岸關係更進入了一個關鍵的年代，一方面臺灣 再一次政黨輪替，新政府正極力省思兩岸僵局造成臺灣發展停滯不前 的現狀，並亟思突破之道；另一方面中國大陸的持續經濟發展，加上 顧與展望〉，《戰略與國際研究》，第 2 卷第 1 期，2000 年 1 月，頁 1-20； 林正義，〈東協區域論壇與信心建立措施：以南海為個案研究〉，《戰略與 國際研究》，第 2 卷第 1 期，2000 年 1 月，頁 21-55；李明，〈「信心建立 措施」在朝鮮半島：實踐與成效〉，《戰略與國際研究》，第 2 卷第 1 期， 2000年 1 月，頁 56-82；林文程，〈中共對信心建立措施的立場及作法〉， 《戰略與國際研究》，第 2 卷第 1 期，2000 年 1 月，頁 84-129；郭臨伍， 〈信心建立措施與兩岸關係〉，《戰略與國際研究》，第 2 卷第 1 期，2000 年 1 月，頁 130-150；翟文中，〈兩岸軍事信心建立措施的建構：理論與實 際〉，《國防政策評論》，第 4 期，2003 年秋季，頁 18-63。 羅致政，〈美國對臺海兩岸過渡性協議的主張與看法〉，《國策期刊》，第 11期，1999 年 7 月，頁 3-6。 〈和平協議需要大智慧大手筆大心胸〉，《中國評論新聞網》，2009 年 3 月 31日，<http://www.chinareviewnews.com/doc/1009/2/6/3/100926303.html? coluid=1&kindid=0&docid=100926303>。
北京奧運後可能帶來的輻射效應，將使得中國在全球的影響力大幅提 升。尤其中國國家主席胡錦濤於 2008 年 12 月 31 日在北京紀念〈告臺 灣同胞書〉發表 30 周年紀念會上，提出六點對臺新主張，其中第六點 提到兩岸可以探討建立軍事安全互信機制問題，呼籲兩岸進行包括軍 事等全方位的交流，進而達致簽署和平協議。4 和平協議與信心建立措施，以及結束敵對狀態有何關聯性？從結 果論而言，和平協議是結果，信心建立措施是過程，結束敵對狀態則 是基礎。5由於信心建立措施是兩岸簽署和平協議的過程與催化劑，可 藉由信心建立措施積累兩岸互動經驗、建立互信，奠定進一步從事和 平談判的基礎。故處在歷史的轉捩點上，信心建立措施之重要性不言 而喻。 本文希望藉由信心建立措施理論與實務的研究，嘗試以歐洲信心 建立措施的內涵為研究的基礎，從信心建立措施五種具體措施，檢視 兩岸信心建立措施發展歷程，並透過強弱機危(SWOT)分析模式－－優 勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機會(Opportunities)、威脅(Threats) 檢視其利弊與得失，冀圖尋求兩岸推動互信機制的契機，以解決長期 累積的誤解與衝突，從而創造兩岸雙贏的戰略格局。
貳、信心建立措施之內涵與具體措施
一、信心建立措施之內涵
信心建立措施可區分為廣義與狹義兩種類型。廣義的信心建立措 施，包括政治、經濟和環境等面向，這些措施與安全可能沒有直接關 聯性，但整體而言，其間接對增進區域信心和安全的貢獻，卻可能超 〈胡六點談話 籲兩岸全方位交流〉，《新浪新聞網》，2009 年 1 月 3 日，< http://news.sina.com.tw/article/20090103/1246914.html>。 林正義，〈臺海和平穩定互動架構的美國角色〉，《新世紀智庫論壇》，第 26期，2004 年 6 月，頁 12-16。過那些專門為促進信心與安全而特別設計的措施。6狹義的信心建立措
施通常是指與軍事和安全直接相關的一些增進信心與安全的做法，例 如阿福特(Jonathan Alford)界定信心建立措施為「幫助使軍事意圖明 朗化的措施」。7
信心建立措施的概念早在 1975 年就出現在「歐洲安全暨合作會 議」(Conference on Security and Cooperation in Europe, CSCE) 所達成的《赫爾辛基最終議定書》(Helsinki Final Act, 1975)，8而其
中最重要的一份文件就是〈信心建立措施暨特定安全與裁軍文件〉 (Document on Confidence-Building Measures and Certain Aspects
of Security and Disarmament)。9此議定書的精神在於經由當事國雙
方透過軍事資訊與人員的交換與交流，來降低雙方對於軍事演習與軍 隊行動的猜疑，以避免在缺乏政治及軍事互信，以及明確適時的情報 資訊的情況下，誤判對方意圖，從而導致先發制人的意外衝突。10其後
又在 1986 年簽訂〈斯德哥爾摩信心與安全建立措施文件〉(Stockholm Document of Confidence and Security Building Measures)，信心
M. Susan Pederson & Stanley Weeks, “A Survey of Confidence and Security Building Measures,” in Ralph A. Cossa, ed., Asia Pacific Confidence and
Security Measures (Washington, DC: The Center for Strategic & International
Studies, 1995), pp. 82-95.
Jonathan Alford, “The Usefulness and Limitations of CBMs,” in William Epstein & Bernard T. Feld, eds., New Directions in Disarmament (New York: Praeger Publishers, 1981), pp. 134-143.
Walter Kremp, Michal Olejamik, Victor-Yves Ghebali, Andrei Androsov & Keith Jinks, OSCE Handbook (Vienna: OSCE, 2000), pp. 20-39.
Victor-Yves Ghebali, Confidence-Buliding Measures within the CSCE
Process: Paragraph-by-paragraph Analysis of Helsinki and Stockolm Regimes
(New York: United Nations, 1989), pp. 3-6.
林正義，〈歐洲及亞太信心及安全建立措施之研究〉，《理論與政策》，第
建立措施則被改稱為「信心暨安全建立措施」(Confidence and Security Building Measures, CSBMs)，意味著此一措施的逐步發展與成效。 儘管在斯德哥爾摩體制下，信心與安全建立措施已有相當進展，且在 維也納設立衝突預防中心，為其他國家服務；11然東、西方之間仍希望 在限制性措施上多加施力，如直接禁止特定軍事活動或對傳統武器部 署數量之限制，因而在 1990 年 11 月 17 日奧地利首都維也納簽署〈維 也納信心暨安全建立措施文件〉(Vienna Document on Conference and Security-Building Measures, CSBMs)。12
信心建立措施的目的
2008年 1 月 16 日，由新臺灣人文教基金會與國際知名的斯德哥爾 摩國際和平研究所(Stockholm International Peace Research Institute,
SIPRI)聯合舉辦的「信心建立機制：國際成功範例與兩岸關係」研討
會，SIPRI 主任季北慈(Bates Gill)指稱，「信心建立機制是一種外交 上的正式溝通協商機制，目的是讓雙方能增進溝通、降低衝突的可 能。包括過去的東西德，今天的印度與巴基斯坦，以及南北韓等，都 有賴信心建立機制來減少不必要的爭端與對立，維持區域和平」。13顯 見信心建立措施的目的，在於提供衝突各方形成互信與善意，有效消 弭衝突、降低敵意的措施與方法。信心建立措施使得各造能夠了解對 方的觀感與解釋，藉由不了解與不信賴程度的降低，以及各自在軍事 行為的限制與透明度，積極地建立各方共同的原則、規則、規範與行 為準則，以降低軍事衝突發生的可能性，甚至進一步促成政治上的和
SIPRI, SIPRI Yearbook 1991: World Armaments and Disarmament (Oxford: Oxford University Press, 1991), pp. 475-488.
蕭朝琴，〈兩岸信心建立措施芻議〉，《遠景基金會季刊》，第 4 卷第 1 期，2003 年 1 月，頁 68-69。
楊瑪利，〈專訪國際關係專家柯羅夫與紀爾－非官方對話先行、重建兩岸信 心〉，《遠見品味學習潮》，2008 年 2 月 ，<http://www.gvm.com.tw/Board/
解。 信心建立措施的過程與步驟 信 心 建 立 措 施 的 過 程 與 步 驟 ， 按 照 美 國 學 者 克 蘭 普 (Michael Krepon)的分類可分為三個階段。14第一階段：「衝突避免」(Conflict Avoidance)。當事雙方同意進行最基本的初步溝通，其目的在避免對 立的情勢加劇。由於雙方願意採行衝突避免措施的理由和目的各不相 相同，所以只要務實的先行避免衝突情勢，再準備進入第二階段的信 心建立。因此，採取衝突避免措施，並非立即建構一套計畫或步驟， 而是抱持一種避免衝突的態度與想法；第二階段：「信心建立」(Con-fidence Building)。這不僅只是為避免突發的危機或衝突，而是要進 一步建立彼此的信任；第三階段：「強化和平」(Strengthening the Peace)。如果能經過前兩個階段的磋商，雙方領導人就可以藉信心建立 的措施，繼續擴大與深化既存的合作形式，進而創造不使逆轉的積極 進展。15 信心建立措施的功能 廣義而言，乃為增強雙方在彼此心智及信念更加確定的種種措 施，包括政治活動、經貿外交、科技金融、能源、人權、跨國犯罪與 海上恐怖主義等，這些因子雖然與安全並無直接相關，但是卻可能影 響區域信心與安全的建立。狹義而言，則為增加軍事活動的可預測 性，使軍事活動有其正常規範，並可藉此明確雙方軍事活動的意圖。 具體而言，其功能包括：有助政治意圖的澄清；宣示或訂定雙方交往 的基本原則與規範；開放並增加溝通管道；建立可預測的行為模式；
Michael Krepon, et. al., A Handbook of Confidence-Building Measure for
Regional Security, 3rd Edition (Washington, DC: The Stimson Center, 1998),
pp. 4-7.
楊永明、唐欣偉，〈信心建立措施與亞太安全〉，《問題與研究》，第 38 卷第 6 期，1999 年 6 月，頁 3-5。
透過檢證制度的建立，強化規範之遵守與資訊之可信度；緩和軍事緊 張與對立，在衝突爆發前，消弭衝突之發生，開啟和平契機。
二、信心建立的五種具體措施
從歐洲信心建立措施發展歷程觀察，信心建立措施可以包括任何 單邊、雙邊或多邊，被使用於因應、阻止或解決國家間之不確定性的 正式或非正式措施。它可以是經由正式談判所獲致的結果，或非正式 的協議，可以有或沒有法律拘束力。從實務的觀點言，信心建立措施 的內涵，係依據不同區域、國家與不同戰略環境而有不同的範圍。具 體措施通常可分為下列幾項：宣示性措施(Declaratory Measures)、溝 通性措施(Communication Measures)、透明化措施(Transparency Me-asures)、限制性措施(Constraint Measures)、查證性措施(Verification Measures)。16 宣示性措施 指的是一些表示意圖的聲明，對潛在敵對國家或針對某特定問題 表示己方之立場，藉以表示友好或降低對方之猜忌與戒心。例如，公 開宣示不首先使用核武、不以核武攻擊非核國家、不相互干涉內政 等。 在宣示性措施方面，國際實例如下： 第一，統一前之東西德在 1972 年 11 月簽訂《基本條約》，規定 不得相互使用武力或以武力相威脅。 第二，1991 年 12 月南北韓簽訂的〈和解、互不侵犯與交流協美國史汀生中心(The Henry L. Stimson Center)進一步將 CBMs 理論化，並 將主要措施區分為五類，包括宣示性措施、溝通措施、透明化措施、限制措 施、查證措施等。請見 “Confidence-Building Measures in South Asia,” The Henry L. Stimson Center, 2008年 11 月 12 日，<http://www.stimson.org/?
定〉。 第三，1971 年印巴簽訂放棄以武力解決爭端的〈西姆拉協議〉 (Simla Accord)，1988 年簽訂不攻擊他方核設施協議，1992 年雙方發 表不發展、製造、取得、使用化學武器聯合宣言。17 第四，1993 年中國與印度〈關於在中印邊境實際控制線地區軍事 領域建立信任措施的協定〉中，就既有大的原則規定，如「任何一方 都不將其軍事能力用來針對另一方」、「在邊界問題最終解決之前， 雙方將嚴格尊重和遵守中印邊境地區的實際控制線，任何一方的活動 都不得超過實際控制線」。 第五，1996 年中俄聯合聲明，宣示將以和平方式解決兩國間的爭 端，而且不使用武力或以武力相互威脅。同時不參加任何針對對方的 軍事同盟；不與第三國締結任何損害另一方國家主權和安全利益的條 約或協定；以及任何一方均不得允許第三國利用其領土損害另一方國 家主權和安全利益。 溝通性措施 溝通性措施指的是設計來維持衝突國家間溝通管道的暢通，或是 讓衝突的國家藉此發洩不滿情緒的一些措施。例如，1999 年 5 月美國 誤炸在南斯拉夫的中國大使館，美國總統柯林頓(William J. Clinton) 利用熱線與中國國家主席江澤民溝通，讓中國藉此發洩怨氣。溝通性 措施大致包括建立熱線(Hotlines)、區域通信中心(Regional Communi-cation Centers)、定期協商機制(Regularly Scheduled Consultations)、 舉辦有關安全之研討會等。 在溝通性措施方面，國際實例如下： 第一，熱線。美俄、美中、中俄之間，印度和巴基斯坦沿著喀什 米爾控制地區分界線的戰區指揮官之間均有熱線的架設，在危機時能 提供可靠而直接的溝通管道。例如，自 1993 年 11 月，中國瀋陽軍區 〈西拉姆協定的內容〉，《解放軍報》，2002 年 1 月 15 日，版 5。
與俄國遠東軍區的指揮官之間設立直通熱線，建立兩國邊界守軍在緊 急事件發生時的協商機制。18 第二，區域溝通中心。能幫助衝突中的國家處理危機。歐洲安全 暨合作會議便建立了歐洲溝通與安全中心，而此一模式也被用在中東 地區。 第三，定期協商。例如，由 1972 年〈海上意外協定〉(Incidents at Sea Agreement)所建立的美俄海軍年會，或是阿根廷、巴西、智 利、巴拉圭及烏拉圭之間的高級軍官定期會議等。 透明化措施 透明化措施是鼓勵潛在敵對國家公開他們的軍事能力與活動，例 如對軍事演習或軍隊調動的事先告知、軍事資訊相互交換、邀請潛在 敵對國家觀察軍事演習、出版國防白皮書等均屬之。 在透明化措施方面，國際實例如下： 第一，公布國防白皮書。世界各國國防白皮書通常以定期或不定 期方式發表，周期為一年、二年、四年不等。例如，美國、日本和一 些歐洲國家每年發表一次；英國、韓國四年發表一次；俄羅斯雖然沒 有專門的國防白皮書，但不定期發表的《俄聯邦國家安全構想》和 《俄聯邦軍事學說》，在功能上與國防白皮書相似。19美國的國防白皮 書為國防部發表的年度國防報告，與之功能相似的還有國家安全會議 發布的《國家安全戰略報告》和參謀首長聯席會發布的《國家軍事戰 略》。 第二，事前通知的要求(Pre-Notification Requirements)。預先通 蔡明彥，〈俄中軍事合作關係發展與影響〉，《俄羅斯學報》，第 5 期， 2006年 12 月，頁 10。 羅援，〈軍事透明沒有統一標準－－中國增進各國軍事互信〉，《中國 網》，2007 年 9 月 9 日，<http://www.china.com.cn/military/txt/2007-09/09/ content_8844637.htm>。
知他方既定的軍事行動，有助於該國軍事意圖的透明化。這樣的透明 措施用在有爭議的邊界附近，有助於消除擔心對方藉由演習而從事戰 爭準備活動的恐懼，建立並交換演習日程表，能更進一步建立彼此間 的信心。例如，1991 年，印度和巴基斯坦同意區域指揮官層級的空中 演習在 15 天前通知對方；軍級演習於 60 天前，而軍團級演習則在 90 天前告知。該協定也規定雙方必須提供演習類型、地區、計畫、參與 部隊的數量及編組型態，包括該演習是否包含軍力編組轉變在內的資 訊；再如，1996 年 4 月 26 日，中國與俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔 吉克簽署〈關於在邊境地區加強軍事領域信任的協定〉，中國與俄羅 斯軍事演習須事前通知對方外，另就雙方在邊境地區舉行軍事演習的 規模進行規範，20並對邊境地區每年的軍事演習次數予以限制。21 第三，資料交換(Data Exchange)。列舉現存軍備、計畫採購物 資、部隊人事及預算等，可以澄清某國目前以及計畫達成的軍力，並 對造成不穩定局勢的建軍行動提出預警，這可以採雙邊或多邊的形 式。例如，1991 年 12 月 9 日聯合國大會決議建立「聯合國傳統武器登 記制度」(United Nations Register of Conventional Arms)，就是一 個多邊的例子。各國被要求提供主戰坦克、裝甲車、大口徑投射系 統、作戰飛機、攻擊直升機、戰艦，以及飛彈或飛彈系統等武器的進 出口報告。1992 年約有 83 個國家對此以某種形式加以回應，到 1993 年，有將近九十個國家提出報告。 第四，自願觀察(Voluntary Observations)。對某國軍事演習的觀 在邊界兩側 100 公里內，雙方同意不得進行超過下列人數的實兵演習：在 俄、中邊界東段部分不得超過 40,000 人；在邊界西段，俄國、中國、哈薩 克、吉爾吉斯、塔吉克邊界，單獨或聯合演習不得超過 40,000 人或 50 輛作 戰坦克。 在東段邊界線兩側 100 公里內，進行 25,000 人以上的實兵演習，一年不得 超過一次；在邊界兩側 15 公里內，僅能進行不超過一個團的實兵實彈演習； 在邊界兩側 10 公里內，不再部署邊防部隊以外的部隊。
察能獲得該國軍事裝備及運作程式的第一手資料。例如，1986 年〈斯 德哥爾摩信心與安全建立文件〉，規定超過 17,000 名地面部隊與 5,000 名兩棲或空降部隊的演習或集結，有邀請觀察員的義務。 限制性措施 指的是對可能引起對方緊張、猜疑之武力部署或軍事行動，加以 限制的作為。例如，限制武器之種類與數量、限制部署軍力的數目、 建立非軍事區、建立非核區、參加軍備管制或裁軍、飛彈互不瞄準對 方等均屬之。 在限制性措施方面，國際實例如下：
限武區域(Thin-out Zones or Limited Force Deployment Zones) 係指限制靠近某特定領土或邊界的軍備或部隊的類型與數量。例如， 敘利亞與以色列 1975 年在〈解除緊張狀態協定〉(Disengagement Agree-ment)的細部條款中，建立了延伸 20 公里的非軍事區(Demilitarized Zone, DMZ)，雙方在此地區的部隊與武器都受到限制；其次，印度、 巴基斯坦都擁有核武，因此核武方面的信心建立措施就特別受到重 視。印巴在 1998 年試爆核武之前 10 年的 1988 年 12 月 31 日簽訂〈禁 止攻擊核設施及設備協定〉，規定不得直接或間接從事、鼓勵、參與 任何破壞對方核設施的任何行動；此外，俄國與中國及哈薩克、吉爾 吉斯、塔吉克等中亞國家，在 1997 年 4 月簽訂〈邊界地區相互裁減軍 事力量 協定〉，對 部署於邊 境地區的 武器裝備與 人員數量 進行管 制。22 五國同意對邊界兩側 100 公里內的部隊與軍事設備數量，進行限制，包括人 員、坦克、裝甲車、戰術飛彈發射器、口徑 122 公釐以上的火砲、戰鬥機與 戰鬥直昇機。四個前蘇聯共和國可保有坦克 3,900 輛、裝甲作戰車 5,890 輛、 戰機 290 架、戰鬥直昇機 434 架、火砲 4,540 門，以及戰術飛彈發射器 96 部，中國方面亦維持相同數量的武器。此外，中國與四個前蘇聯共和國在邊 界線兩側 100 公里地理區域之內的軍隊人數，最多不得超過 130,400 人。
查證性措施 查證性措施是被設計來了解對手是否遵守條約規定、是否擁有不 被許可之武器等，查證的目的是確保遵守協定而避免違反的情況發 生，缺少查證措施將難以獲得信任。23例如北約與華沙公約之《開放天 空條約》，允許間諜飛機飛越對方領空蒐集資訊，或是允許對手派員 實地勘查、地面電子偵測等均是查證性措施。 在查證性措施方面，國際實例如下： 第一，空中檢查(Aerial Inspections)。使各方能監視協定中限武 區域軍隊是否有依規定限制、確認有關部隊部署所交換的資料，並對 潛在導致不穩定的活動提供早期預警，這可以由第三國執行。例如， 美國對以色列和敘利亞邊界的監視；再如，北約與前華沙公約成員國 於 1988 年《開放天空條約》(The Open Skies Treaty)中之規定，由雙 方共同執行。24
第二，實地檢查(On-site Inspections)。檢查可由第三者、對方或 雙方聯合執行。例如，巴西與阿根廷聯合清點與控制核子物質機構 (Brazilian-Argentine Agency for the Accounting and Control of
Nuclear Materials, ABACC)。1988 年成立的美國實地檢查局(U.S.
On-Site Inspection Agency, OSIA)
查核俄國對《中程核武條約》(In-termediate-Range Nuclear Forces, INF)的執行情形。
參、520 前後兩岸信心建立措施發展歷程
從以上的論述可知中國與俄羅斯、哈薩克、塔吉克、吉爾吉斯、
Richard E. Darilek, “East-West Confidence Building: Defusing the Cold War in Europe,” in Michael Krepon et. al., eds., Global Confidence Building:
New Tools for Troubled Regions (Hampshire: Macmillan, 2000), pp. 275-284.
Koulik Segey & Kokoski Richard, Conventional Arms Control: Perspects
印度等國有雙邊的〈加強軍事領域信任協定〉，也積極主導「東協區 域論壇」(ASEAN Regional Forum, ARF)有關信心建立措施發展的方 向，但北京對此種措施是否適用於臺海地區卻不似臺北來得熱衷，可 是這並不表示臺海兩岸完全沒有信心建立措施。25 2008年 520 前，臺 海兩岸在雙邊和多邊層次上互動雖然有限，但仍然存在著一些單邊的 信心建立措施。惟自 520 後，雙邊互動則較前積極，現謹從信心建立 措施五種具體措施之例證，檢視兩岸發展歷程。
一、宣示性措施
2003年 1 月 1 日陳前總統首度提出，海峽兩岸有必要將「建立和 平穩定的互動架構」做為兩岸共同努力的目標。2004 年 2 月 3 日，陳 前總統進一步闡述此一架構的具體內容。指稱：「長遠來看，兩岸應 該正式結束敵對狀態，並且透過協商談判，建立兩岸軍事互信機制、 同步檢討兩岸軍備政策，甚至共同研議形成『海峽行為準則』，做為 臺海永久和平的具體保障」。2004 年 11 月陳前總統在國安高層會議進 一步宣示：第一，臺灣絕不發展核子武器、生化武器、化學武器等大 規模殺傷性武器，也呼籲中國公開宣示放棄發展及使用大規模毀滅性 武器；第二，為避免誤判或擦槍走火，建議兩岸應共同商討劃定軍事 緩衝區，雙方機、艦非必要不得進入該區域，若必須進入則應事先知 會；第三，建議兩岸可以參照 1972 年〈美蘇海上事件協定〉(The U.S.-USSR Maritime-Incidents at Sea Agreement)，以及 1998 年 〈 美 中 軍 事 海 上 諮 商 協 定 〉(The U.S.-PRC Military MaritimeConsultative Agreement)的做法，建立臺海軍事安全諮商機制，逐漸
形成「海峽行為準則」。26
林正義，〈臺海兩岸信心建立措施〉，《國策專刊》，第 11 期，1999 年 7 月 5 日，頁 15-18。
上述宣示之內容，則更具體明列於 2006 年 5 月臺灣首度公布的 《國家安全報告》，並增加國軍預計自 2008 年起將義務役役期縮短為 一年，至 2008 年底完成裁軍 10 萬人。此為 2005 年 3 月中國制訂《反 分裂國家法》之後，民進黨政府首次將過去的主張具體化。然而，北 京對臺灣民進黨政府單方面的宣示性措施反應冷淡。因為，北京懷疑 陳前總統提議維持臺海和平與穩定的目的是要促進臺灣獨立，且降低 臺海緊張情勢的信心建立措施，不符合中國的對臺政策，中國的對臺 政策是要讓臺灣感受到更大的不安全感。 2008年 520 後兩岸關係出現重大轉折，兩岸在「九二共識」的基 礎上，重啟中斷十年的協商，陸續完成了許多歷史性的工作，如 6 月 19日擴大金門、馬祖的「小三通」，以及 7 月 4 日起實施的兩岸空運 直航、中國大陸旅客來臺觀光、全面大三通、貓熊團團、圓圓來臺 等，尤其是胡錦濤 2008 年 12 月 31 日胡六點講話，呼籲兩岸進行包括 軍事等全方位的交流，進而達致簽署和平協議，為兩岸和解帶來新的 契機。27中國官方對上述轉變多給予肯定，包括態度一貫強硬的軍方。 例如，中國軍事科學院臺海軍事研究中心主任王衛星，針對兩岸情勢 的變化，提出應在一個中國原則基礎上設計「兩岸軍事互信機制未來 發展路線圖」，讓兩岸軍隊成為「友軍」。王衛星認為，兩岸軍方應 儘早進入實質性的「和平接觸」，舉行結束兩岸敵對狀態談判，商議 建立軍事互信機制。28此外，中國軍事科學院研究員羅援少將接受《國 際先驅報》專訪，被問及胡六點講話有關兩岸軍事互信問題時表示， 會》，2004 年 11 月 10 日，<http://www.mac.gov.tw/big5/mlpolicy/ch931110. htm>。 〈中評網評論－－胡錦濤籲互信、軍方應提高透明度〉，《中央日報網路 版》，2009 年 1 月 6 日，<http://www.cdnews.com.tw/cdnews_site/docDetail. jsp? coluid=110&docid=100629489>。 王衛星，〈未來路線圖－－兩岸成友軍〉，《聯合報》，2008 年 7 月 11 日， 版 4。
建立兩岸軍事安全互信機制，應該從廣義的互信機制著眼，從狹義的 互信機制入手，規畫上應該先做好頂層設計，勾畫出一個路線圖。29
二、溝通性措施
海基會與海協會在 1993-1995 年間曾進行制度化之協商，雖然海 基會與海協會之協商被中國於 1995 年 6 月片面中斷，但是兩會仍然以 傳真和電報繼續保持接觸，中國的智庫包括軍方智庫，經常邀請臺灣 學者、退役將領參加會議和研討會。例如，中國孫子兵法研究協會 2008年 5 月 13 日在蘇州舉行年度研討會，臺灣中華孫子兵法研究學會 會長傅慰孤（退役中將）應邀與會，並指稱「『孫子兵法』提倡『慎 戰』以及『不戰而勝』思想，將會引導兩岸問題以政治和文化的方式 解決，帶領兩岸的人民走向共利雙贏的局面」。30此外，有時臺灣之陸 委會官員會以參訪團顧問名義赴陸參訪，並與中國官方人員見面及交 換意見，中國學者甚至具現役軍人身分者也曾經應邀到臺灣參訪。此 外，第三國之領袖及學者專家扮演信差角色，穿梭臺海兩岸之間傳遞 消息，例如新加坡之李光耀在 1990 年代就多次遊走臺海兩岸間。31 因為臺灣被排除在所有第一軌多邊亞太安全機制之外，而且中國 反對在多邊安全機制內探討臺灣問題，國際社會曾安排臺海兩岸進行 〈羅援少將：兩岸建立軍事互信，有九大好處〉，《中國評論新聞網》， 2009 年 1 月 5 日 ，<http://www.chinareviewnews.com/doc/1008/4/8/2/ 100848270_2.html? coluid=4&kindid=16&docid=100848270&mdate= 0105111611>。 〈臺高級將領：孫子兵法帶領兩岸人民走向共利雙贏〉，《中國新聞網》， 2008年 5 月 14 日 ，<http://www.chinanews.com.cn/tw/lajl/news/2008/ 05-14/1248700.shtml>。 吳磊，〈新加坡對臺灣政策述評〉，《二十一世紀網絡版》，總第 69 期， 2007年 12 月，《香港中文大學》，<http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/ essay/0708032.htm>。第二軌對話。例如，臺灣是處理南海潛在衝突研討會(Workshop on Managing Potential Conflicts in South China Sea)的成員，只是會 員權益受到限制，且中國反對臺灣主辦會議。此外，美國、瑞典、英 國和瑞士的智庫均曾邀請臺海兩岸的學者專家討論臺海問題。例如， 紐約美國外交政策全國委員會(National Committee on American
Foreign Policy)在 1997-2002 年間，每年舉行一次美中臺圓桌會議， 邀請三國之政策專家討論美中政策和兩岸關係。面對崛起的中國，許 多國家都不願協助臺灣，大部分國家更與中國站在同一陣線上，甚至 幫中國來打壓臺灣。由於中國的反對，臺灣被排除在所有第一軌安全 對話機制之外，甚至連參加第二軌之安全機制也受到極大地限制。因 此，臺海兩岸沒有第一軌的信心建立措施，充其量僅有有限的第二軌 多邊信心建立措施。 值得一提者為，隸屬於美軍太平洋司令部的智庫「亞太安全研究 中心(Asia-Pacific Center for Security Studies, APCSS)」，每年都 會舉辦二至三梯次的「跨國資深官員安研班」(Senior Executive Course, SEC)和「跨國官員安研班」(Executive Course, EC)，邀請亞太國家 中高階文武官員參訓，研討區域安全相關議題，以建立互信及聯繫管 道。中國首次獲邀是在 2000 年，不過自 2002 年我方開始獲邀後，中 國就以缺席表達不滿，此後未再派員參加。32 2009年美國循例邀請兩 岸派員參加，中國大陸則首次同意派遣解放軍與會，美國副國務卿史 坦伯格(James B. Steinberg)2009 年 4 月 3 日在答覆臺灣記者詢問時證 實，兩岸的軍事人員已經接受美軍太平洋司令部邀請，將於 8 月出席在 夏威夷舉辦的「跨國資深官員安研班」。33國軍與解放軍在相隔 60 年 〈相隔 60 年 兩岸軍方可望首度接觸〉，《聯合新聞網》，2009 年 3 月 30 日，<http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT1/4817745.shtml>。 〈美國副國務卿證實－－兩岸軍事人員將在夏威夷接觸〉，《自由時報新聞 網》，2009 年 4 月 3 日，<http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/apr/3/ today-p3.htm>。
後首度在夏威夷接觸，雖然僅是以參訓者的角色共同參與美軍太平洋 司令部智庫的課程，不具有對話與談判的實質功能，但仍跨出兩軍溝 通性的第一步。
三、透明化措施
目前兩岸透明化措施具體作為，僅有行之有年的國防白皮書的公 布。臺灣自 1992 年開始每二年出版一本國防白皮書，迄 2008 年 5 月 已出版第九本國防白皮書，國防部已經將公布每一會計年度之軍事演 習時間表，列為例行性之業務。中國則自 1998 年開始，每二年出版一 份國防報告書，迄 2009 年 1 月已出版第六本國防報告書，雖然內容已 經有一些改善，但是在一些關鍵性的領域，諸如解放軍的國防預算、 武器清單、軍力部署、武器取得等，尤其是戰略意圖，仍然被批評不 夠透明。34 此外，我國防部於 2004 年 12 月公布的《中華民國 93 年國防報告 書》，首度將建立兩岸軍事互信機制區分近、中、遠程三階段規畫納 入報告書中，強調「在近程階段，以『互通善意、存異求同』為努力 方向；在中程階段，以『建立規範、穩固互信』為重點；至於遠程階 段，則以『終止敵對、確保和平』為努力目標」。35 2008年 5 月公布 的《中華民國 97 年國防報告書》，則再度將其納入，指出「國軍為達 成避免軍事衝突、確保國家安全的目標，配合政府推動兩岸和平穩定 互動架構的總體政策指導，持續準備與中國協商海峽行為準則，務實 推動兩岸軍事互信機制，促進臺海兩岸的穩定與和平」。36 2009年 3 〈軍評家平可夫指稱：中國國防白皮書缺乏透明度〉，《大紀元網路版》， 2002年 12 月 11 日，<http://news.epochtimes.com/b5/2/12/11/n254765.htm>。 中華民國國防部，《中華民國 93 年國防報告書》（臺北：國防部，2004 年），頁 96-97。 中華民國國防部，《中華民國 97 年國防報告書》（臺北：國防部，2008月 16 日，國防部推出我國第一本《四年期國防總檢討》(Quadrennial Defense Review, QDR)，再次重申「現階段依國家總體政策指導，配 合兩岸協商進程與議題，進行相關規畫。後續俟國內外及兩岸環境成 熟後，以『穩健、務實、循序漸進』方式，區分近、中、遠程三階 段，逐步建立兩岸軍事互信機制，以預防臺海衝突，降低戰爭發生機 率」。37
四、限制性措施
2004年 5 月前國防部部長李傑在立法院備詢時指出，臺海兩岸間 有一默契，即雙方之軍艦和戰機不得跨越臺海中線。此一中線是美國 在 1940 年代劃定的海峽中線，共有四個座標串連而成，北自北緯 27 度、東經 123 度開始，南到北緯 23 度、東經 119 度。臺灣的軍艦和飛 機航行臺灣及外島需跨越中線時，均基於雙方默契採取固定航線。38 中共中央軍委會於 1958 年臺海危機時，曾下令解放軍空軍不得進 入公海進行演練，規定如果臺灣的空軍未對中國大陸轟炸，則中國空 軍不得轟炸金馬外島，也不得攻擊美軍，但在美國軍機進入中國領土 時，可以從事防衛行動。美國戰略暨國際研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)資深研究員葛來儀(Bonnie S. Glaser) 於 2004 年 8 月赴陸對中國的資深官員進行訪談，訪談內容證實中國軍 方知道臺海中線之存在，而且中國的軍官相信臺海兩岸軍隊過去 50 年 來所發展出來的自制舉措，可以有效避免軍事意外。39但是中國的戰機 年），頁 99-100。 中華民國國防部，《中華民國 98 年「四年期國防總檢討」》（臺北：國防 部， 2009 年），頁 43。 〈確有海峽中線：李傑公布〉，《自由時報電子新聞網》，2004 年 5 月 27 日，<http://www.libertytimes.com.tw/2004/new/may/27/today-fo6.htm>。 〈葛來儀：美盼北京掌握契機改善兩岸關係〉，《大紀元電子新聞網》， 2008年 4 月 30 日，<http://www.epochtimes.com/b5/8/4/30/n2100172.htm>。自 1999 年「兩國論」以後，已數度破壞協議，跨過海峽中線。
五、查證性措施
國際實例之查證性措施，如空中檢查、實地檢查等查證性措施， 自 1949 年迄今，均不存在於臺海兩岸之間。雖然如此，美國史汀生中 心研究員艾倫(Kenneth W. Allen)仍在 1999 年撰文呼籲，兩岸信心建 立措施應該可以努力透過查證性措施和海上安全措施等方式，達到降 低兩岸敵意，減少衝突發生的機率。40 表 1 1996-2008年臺海兩岸信心建立措施表 種類 單邊 雙邊 多邊 臺灣 中國 第一軌 第二軌 宣示性措施 ○ 2008年 520 前 非常有限；520 後較為積極 2008年 520 前 有 限 ；520 後 較為積極 × × 溝通性措施 － － － － 2008年 520 前 有 限 ；520 後 較為積極 × 有限 透明性措施 ○ 有限 非常有限 × × 限制性措施 ○ 有限 × × 查證性措施 × × × × × 資料來源：作者自行整理。 表 1 係 以 信 心 建 立 措 施 五 種 具 體 措 施 為 觀 察 的 準 據 ， 透 過 1996-2008年兩岸信心建立措施發展歷程的檢視，觀察 2008 年 520 前Kenneth W. Allen, “Military Confidence-Building Measures Across the Taiwan Strait,” in Ranjed K. Singh, ed. Investigating Confidence-Building
Measure in the Asia-Pacific Region (Washington, DC: The Henry L. Stimson
後，兩岸信心建立措施在單邊、雙邊、多邊等領域的變與不變。由上 表可以明顯看出，2008 年 520 後，在單邊與雙邊宣示性措施，以及兩 岸雙邊溝通性措施，出現明顯的變化（較前積極）；其餘的透明性措 施、限制性措施、查證性措施，無論在單邊、雙邊或多邊，都未出現 顯著變化，尤其多邊的第一軌與第二軌對話部分，在中國刻意的打壓 與抵制下，無任何進展。
肆、兩岸信心建立措施之 SWOT 分析
透過信心建立措施五種具體措施，檢視兩岸信心建立措施發展歷 程顯示，2008 年 520 後兩岸信心建立措施僵硬的局面，似有鬆動的跡 象，但這並不表示兩岸就能夠建立起信心建立措施。誠如美國資深研 究員葛來儀於 2008 年 10 月 12 日在臺北參加一場兩岸關係研討會，分 析中國對於信心建立措施的態度時表示，雖然有許多人認為當前兩岸 情勢和緩，是建立軍事互信機制的良機，但事實上各項阻礙仍多。41信 心建立措施是否能夠得以真正實現，關鍵在於兩岸政府對建立信心措 施的態度，而態度的形成，則來自於政府對建立信心措施可能導致政 策得失的評估與判斷。42 企業管理經常運用 SWOT 理論來評估企業發展的制約與願景，論 及內環境中行為體的優勢與機會，並分析外環境對行為體帶來的機會 與挑戰。兩岸信心措施之建立，係以兩岸政府為行為體，且深受內外 環境之影響與制約。故本文引用 SWOT 分析架構，藉以了解與評估我 目前所處的優勢、劣勢、機會、威脅，以利掌握機先、開創新局。 〈國防新聞：專家認為兩岸 CBMs 仍多障礙〉，《中央社》，2008 年 10 月 21日，<http://www.cna.com.tw/SearchNews/doDetail.aspx? id=200810210 105>。 李翌鵬，〈兩岸建立信任措施的可能及對臺海安全的影響〉，《海峽評論雜 誌》，134 期，2002 年 2 月，《海峽資訊網》，<http://www.haixiainfo.com. tw/FF/134-1974.html>。一、優勢
國際期待和平穩定的臺海局勢 合作安全(Cooperative Security)為後冷戰時期國際安全的新典範， 其定義為國際社會各個成員，共同努力防制軍事武力的使用或威脅的 興起，合作安全建制可從正式的限武與裁武協議到非正式安全議題對 話。43就意涵言，合作安全係諮商而非對抗，再確認而非嚇阻，軍事透 明而非秘密，事前防制而非事後矯正，互賴而非片面行動。44 中國改革開放後的軍事現代化建設除對臺灣造成嚴重威脅外，亦 對亞太區域的均勢造成衝擊，更已引起美日及其他鄰國的關切。45這種 關切造成國際間的大辯論，換言之，就是如何看待中國的崛起，連帶 的問題是對於和平解決爭端的期待。46誠如和平解決臺海爭端，一直是 美國政府對臺海兩岸政策的核心。47在這樣的大環境之下，強調兩岸和 平新架構的信心建立措施的本質，與後冷戰時期國際安全新典範的合 作安全精神吻合，容易得到國際的支援與期待。Harry Harding, “Prospects for Cooperative Security Arrangements in the Asia-Pacific Region,” Journal of Northeast Asian Studies, Vol. 13, No. 3, Fall 1994, pp. 32-40.
Gareth Evans, “Cooperative Security and Intrastate Conflict,” Foreign
Policy, No. 96, Fall 1994, pp. 7-15.
王安國，〈美伊戰爭對中共建軍備戰可能影響〉，《遠景基金會季刊》，第 5卷第 2 期，2004 年 4 月，頁 236-237。 張亞中，〈臺灣大學對新政府的建言－－外交兩岸篇〉，《中時電子報》， 2008年 5 月 23 日，<http://news.chinatimes.com/2007Cti/2007Cti-Focus/2007Cti-Focus-Print/0,4640,9705230271%2097052315%200%20225439%200,00.html>。 林正義，〈美國與臺海兩岸信心建立措施〉，《問題與研究》，第 44 卷第 6期，2005 年 11 月，頁 5。
追求和平的訴求容易獲得臺灣內部的支持與共識 由於臺灣綜合國力與整體軍力不及中國，若兩岸陷入軍備競賽的 僵局中，臺灣必須在國防領域投入大量資源，這將排擠政府其他部門 預算，就長期發展而言，這種情形對於臺灣相當不利。兩岸若能就信 心建立措施達成某種協議，不僅可消弭誤解或誤判引發軍事衝突的可 能，亦可減緩中國對臺的直接軍事威脅；再則，若能藉此緩和兩岸情 勢，不僅在軍事領域可以獲得利益，其衍生的「溢出」效應，亦將呈 現在政治、經濟、社會與心理等不同面向。 此外，信心建立措施的敏感度比直接進行政治談判的敏感度來的 小，來自臺灣反對黨的阻力相對較低，然而對於兩岸政府及人民而 言，接受度則較高。其次，信心建立措施並非一定要裁軍，對於軍事 力量消長的影響較小，比較適合臺海兩岸強調軍力平衡的現況。另 外，部分宣示性與透明性的信心建立措施，如政府公開宣示不首先使 用武力，以及發表《國防白皮書》與《四年期國防總檢討》，對兩岸 所堅持的主權問題並無直接影響，也不涉及法律義務。最後，信心建 立措施不限於國家之間的事務，可以避開兩岸是否為國與國關係的爭 議。48綜上所述，以追求和平為訴求的兩岸信心建立措施，較容易獲得 臺灣內部的支持與共識。
二、劣勢
政治方面－－彼此互信不足 中國為一威權體制的國家，決策過程不透明與不民主，軍事資訊 的透明化更低，其所做出信心建立措施的承諾，檢驗上與可信任度均 低。此外，兩岸長久隔離與對峙，彼此的猜忌仍深，對於對方所做出 的信心建立措施的承諾是否能與應該能相信存疑。此種猜忌肇因於雙 蘇進強，〈兩岸軍事互信機制的虛與實－－沒有互動就沒有互信，沒有互信 就沒有安全〉，《新世紀智庫論壇》，第 26 期，2004 年 6 月，頁 10-11。方盤根錯結的複雜關係外，過去長期敵對所累積出來的心結也是重要 因素。49另外，中國擔心一旦建立信心建立措施，在兩岸關係方面，可 能會被臺灣用作拒絕政治談判和無限期拖延統一的籌碼；在國際關係 方面，擔心臺灣可能藉此機會爭取國際輿論的支持，作為緩和中國的 政治談判壓力。尤其，中國目前信心建立措施的實踐，都是運用在國 與國關係之間，如果雙方的身分定位問題沒有解決，中國擔心臺灣可 能會以此在國際上製造「兩岸主權平等」、「臺灣是主權獨立國家」 的印象。 安全方面－－兩岸軍力懸殊 兩岸的軍事規模差距甚大，軍事力量優勢亦已逐漸向中國傾斜， 在實力差距日漸增大的情形下，信心建立措施能否落實，存在諸多變 數。尤其中國為東亞崛起的大國，其戰略意圖與軍事準備皆已超越臺 海的範疇，在兩岸建立信心措施的同時，中國必然仍將持續提升其國 防實力，此將對臺灣構成潛在的威脅。對臺灣構成潛在威脅的論述可 由美國國防部 2009 年 3 月 25 日提出的 2009 年《中國軍力報告》(The
Military Power of the People’s Republic of China)得到證實。報 告指稱，自 1990 年代以來，中國的軍事預算倍增，2009 年中國宣布的 國防預算 4,806.86 億元人民幣（近 700 億美金）；臺海兩岸軍力平衡 持續朝有利於中國的方向調整，目前中國在臺灣當面部署有 40 萬部隊 和 1,500 枚以上導彈。50 2008年 520 後，馬總統為展現兩岸交流的誠意，發表「不獨、不 統、不武」的三不聲明，並要求中國撤除部署在當面的 M 族導彈。中 包宗和，〈臺海兩岸互動之和平機制〉，《遠景季刊》，第 1 卷第 1 期， 2000年 1 月，頁 1-2。
U.S. Department of Defense, Annual Report to Congress: Military Power
of the People’s Republic of China 2009 (Washington, DC: Office of the
國不但未減少部署，反而以每年百餘枚的速度增加。美國加州柏克萊 大學政治系教授羅德明(Lowell Dittmer)分析中國不撤除當面 M 族導 彈的考量，指稱若馬總統 2012 年未能連任，民進黨再次執政而爭取獨 立，中國將無法制衡臺灣，因 這些未來的不確定性，使得中國不敢 貿然撤除當面 M 族導彈，以及放鬆對臺的軍力部署。51此外，520 後 中國為何對兩岸信心建立措施仍興趣缺缺？其主要原因為：中國擔心 建立信心建立措施，可能導致「不承諾放棄使用武力」這一威懾政策 的失靈甚至失效，擔心信心建立措施所帶來的穩定與和平的安全環 境，可能使臺灣在安全顧慮消失和兩岸氣氛緩和的情況下，推行「隱 性獨立」和「實質臺獨」。
三、機會
臺灣方面－－ 520 後兩岸朝良性互動方向發展 兩岸政治關係在 2008 年 520 之後獲得緩解，雖然國內對「九二共 識」仍有分歧，例如，前總統李登輝在「江陳會」之前，公開表示 「九二共識」是不存在的。惟目前兩岸的領導人皆有意願建立良好與 和平的互動關係，已為兩岸信心建立措施的構建營造有利的機勢。此 外，由 1996-2008 年臺海兩岸信心建立措施表的分析顯示，2008 年 520 後兩岸信心建立措施正朝向良性互動方向發展，尤其在較前積極的宣 示性與溝通性措施方面可多所著墨，期能造成突破口，再擴展至尚未 出現變化的透明性等措施。 中國方面－－官方正式回應較前積極 中國由於內部的因素，對外採取和平與和諧發展的外交政策，對 臺亦傾向於以和平的方式解決問題，中國官方曾多次強調，只要臺灣 不走向臺獨，願意與臺灣建立政治與軍事互信機制，發展兩岸的和平 〈美專家：京顧慮多 不撤對臺導彈〉，《大公網》，2009 年 3 月 30 日，< http://www.takungpao.com/news/09/03/30/junshi04-1057403.htm>。關係。例如，2004 年 5 月 17 日〈517 聲明〉指出：「未來四年無論什 麼人在臺灣當權，只要他們承認世界上只有一個中國，大陸和臺灣同 屬一個中國，摒棄臺獨主張，停止臺獨活動，即可恢復兩岸對話與談 判、平等協商，正式結束敵對狀態，建立軍事互信機制，共同建構兩 岸關係和平穩定發展的框架」。52 2004年 12 月 27 日，兩岸建立軍事互信機制首次被寫入中國公布 的 2004 年版國防白皮書，強調「只要臺灣當局接受一個中國原則，停 止臺獨分裂活動，兩岸隨時可以就正式結束敵對狀態，包括建立軍事 互信機制進行談判」；53 2006年 12 月 30 日，兩岸建立軍事互信機制 再度被納入 2006 年版國防白皮書；542009年 1 月 20 日，2008 年版國 防白皮書，兩岸建立軍事互信機制雖未明列，但在第一章安全形勢指 出，「臺海局勢發生重大積極變化，兩岸雙方在『九二共識』共同政 治基礎上恢復協商並取得進展，兩岸關係得到改善和發展」。55最具代 表性者則為，2008 年 12 月 31 日胡錦濤的胡六點講話，呼籲兩岸進行 包括軍事等全方位的交流，進而達致簽署和平協議。 國際方面－－國際和解氛圍利於兩岸推動建立 當前亞太地區呈現和解的氛圍，絕大多數國家支持各國間建立政 治與軍事互信機制；56美國樂見兩岸關係的和解，也樂見兩岸信心建立 措施的建立。例如，美國總統歐巴馬(Barack H. Obama)於 2008 年 9 〈「517 聲明」：權威而及時的嚴正預警〉，《人民網》，2004 年 5 月 31 日，<http://tw.people.com.cn/GB/14811/14873/2535162.html>。 中國國務院，《2004 年中國的國防》（北京：中國國務院新聞辦公室，2004 年），頁 7。 中國國務院，《2006 年中國的國防》（北京：中國國務院新聞辦公室，2006 年），頁 8。 中國國務院，《2008 年中國的國防》（北京：中國國務院新聞辦公室，2009 年），頁 3。
月中旬撰文給「中國美國商會」，強調美國支持亞洲的安全與穩定； 歐巴馬表示，他的新政府將支持臺灣與中國建立信任的作為；而當前 兩岸的善意是自 1990 年代中期以來最好的時刻，讓更多可能性得以存 在。57再如，美國資深研究員葛來儀針對 2008 年 12 月 31 日胡錦濤提 議兩岸可適時就軍事問題進行交流接觸評論指稱，兩岸可從實施軍事 信心建立措施做起。58
四、威脅
中國可能藉此迫使臺灣接受「一中原則」 美國國防部 2009 年《中國軍力報告》指稱，共軍的軍力發展已對 臺灣構成新的挑戰，儘管 2008 年 520 後兩岸緊張情勢已明顯降低，但 共軍仍持續現代化和威脅臺灣，迄今無跡象顯示中國對臺的軍事佈局 有明顯的改變。59可見中國對臺最大的威脅，來自於中國始終未放棄以 武力解決臺灣問題的意圖。60ASEAN and the Problem of Regional Order (New York: Routledge, 2001),
pp. 87-102; Emanuel Adler & Michael Barnett, “A Framework for Study of Security Communities,” in Emanuel Adler & Michael Barnett ed., Security
Communities (New York: Cambridge University Press, 1998), pp. 155-159. 〈歐巴馬撰文中國美國商會 支持兩岸建立互信〉，《中央社》，2008 年 9 月 16 日 ，<http://www.cna.com.tw/SearchNews/doDetail.aspx? id= 200809160352>。 〈葛來儀：兩岸軍事交流可從信心建立措施做起〉，《台灣英文新聞社》， 2009年 1 月 1 日，<http://www.taiwannews.com.tw/etn/news_content.php? id=826580&lang=tc_news&cate_img=257.jpg&cate_rss=news_PD>。 〈美「中國軍力報告」指七條件不放棄對臺動武〉，《新浪新聞網》，2009 年 3 月 26 日，<http://news.sina.com.tw/article/20090326/1535831.html>。 王安國，〈美國國防部評述中國對臺軍事威脅〉，《展望與探索》，第 4 卷 第 11 期，2006 年 11 月，頁 49-51。
反觀中國隨著改革開放經濟持續增長，國防預算亦逐年增加，已 成為亞太地區軍事大國。此外，兩岸的威脅認知並不對等，且中國向 來視對臺軍事施壓，為達成政治目標的有效工具。故相對而言，是否 能夠建立信心建立措施，對中國總體國家安全而言，並不如臺灣方面 來的那麼迫切與重要。反而，中國可利用臺灣希望建立信心建立措 施，來保障臺灣安全的強烈願望為籌碼，迫使臺灣政府接受一個中國 原則，堅持只有在一個中國的原則，才有可能討論建立信心建立措施 的問題。 美國在兩岸問題角色扮演的變化 美國與中國在兩岸信心建立措施議題上，有各自的盤算。中國方 面，擔心臺北可能利用建立信心建立措施，加強美國在臺海安全中的 影響力，這將為美國插手臺海局勢提供合法的依據；美國方面，兩岸 和解是美國樂見的，卻也是美國最擔心的，儘管美國過去幾十年來不 斷呼籲兩岸要對話，因為如此可以使兩岸關係和緩，對中國大做生 意，對臺灣大賣軍火，使美國的利益得以確保，自然希望兩岸對話， 而不希望兩岸兵戎相見，使得美國利益受到傷害。61美國國務卿萊斯 (Condoleezza Rice)曾經表示美國與臺灣的關係，是重要的雙邊關係， 言下之意就是兩岸和解的腳步必須注意到美國的態度。 2008年 520 馬政府上任後，小布希(George W. Bush)政府在總價 高達 120 億美元的對臺軍售上遲遲未通知國會。反映美國政府對臺海 兩岸關係改善，是否仍有迫切需要出售武器給臺灣，出現不同的意 見。62美國擔憂兩岸走得太近，會影響美國牽制中國的計畫，和解程度 陳漢華，〈兩岸信心建立措施及美國角色之評估〉，《和平論壇》，2003 年 7月 16 日，<http://www.peaceforum.org.tw/onweb.jsp? webno=3333333502& webitem_no=635>。 林正義，〈美國與臺灣軍事合作：威脅的評估與因應〉，《遠景基金會季 刊》，第 10 卷第 2 期，2009 年 4 月，頁 133-134。
亦不可超乎美國可以控制的範圍，故以軍售案為操作的議題，使臺灣 在與中國談判上有所顧慮。63此外，美國對中國傾斜，以及美國對臺政
策已由「戰略模糊」(Strategic Ambiguity)轉向「戰略明確」(Strategic
Clarity)或「雙重明確」(Double Clarity)調整。64上述美國政策之轉
變，勢將對爾後兩岸信心建立措施談判造成影響。
伍、結論
歐洲信心建立措施發展的成功經驗，有其特殊背景因素，雖與兩 岸情勢不盡相同，但「歐洲經驗」顯示，唯有在政治和解的前提下， 才有推動信心建立措施的可能，此一經驗可供我政府研擬兩岸政策與 建構信心建立措施參考。由本文上述的分析顯示，兩岸互動在 2008 年 520後，似乎有朝向政治和解道路發展的跡象，主要表現在「九二共 識」的基礎上重啟協商，陸續完成許多歷史性屬於軟的一手工作；相 對而言，在硬的一手方面，中國始終堅持的原則卻未有任何的鬆動。 例如，在軍事上持續加強對臺針對性軍事部署與軍事演習，此外「一 個中國」的原則仍是中國涉臺外交的框架，尤其主權完整更是中國不 會輕易退讓的底線。 綜觀當前兩岸政治關係因公開承認「一個中國」、「九二共識」 而緩和氣氛，且相互之間在一些敏感的議題上相繼釋放善意，如胡錦 濤 2008 年 12 月 31 日「胡六點」談話等。這些當然還不夠，不過，這 種善意的累積是建立互信的必要過程，有利於兩岸信心建立措施政治 氛圍的營造。信心建立措施本來就有層次之分，由之前表 1 分析顯示， 謝志傳，〈美國為何暫緩對臺軍售〉，《國政評論》，2008 年 7 月 24 日，< http://www.npf.org.tw/particle-4484-1.html>。 林正義，〈「戰略模糊」、「戰略明確」或「雙重明確」：美國預防臺海危 機的政策辯論〉，《遠景基金會季刊》，第 8 卷第 1 期，2007 年 1 月，頁 23-39。目前兩岸仍是處於初步的宣示性釋放善意階段，未來，只要這種善意 能夠持續維持與提升層次，信心建立措施也會隨之水漲船高，有可能 向上再提升層級。 蓋信心建立措施之內涵涉及國際政治，以及國內政治等多個面 向。美國的學者對我國的建議是從協商兩岸軍事衝突預防開始，繼而 討論信心建立，在這過程中，國內政治方面同時也須凝聚全民共識與 民意支持，這些問題事實上也都是馬政府目前積極在做的兩岸政策。 目前兩岸建立信心措施還處於「累積信任」階段，這段時間要走多 久，根據歐美國家的經驗需要數年甚至於數十年，臺海兩岸迄今只有 一年多的時間，且期間還有許多待考驗的議題，例如中國是否撤除對 臺構成嚴重安全威脅的導彈等。 務實而言，兩岸信心建立措施雖然不是臺海和平的萬靈丹，國 人也不必一廂情願的過度樂觀，但信心建立措施是避免兩岸相互毀 滅、降低戰爭風險的「消炎劑」或「緩衝機」，這已是不爭的事實與 全民的共識。即使兩岸信心建立措施的建構，需要很長一段時間積累 互信與共識；但是當胡錦濤「胡六點」談話與馬總統「三不」聲明， 已為兩岸信心建立措施開啟機會之窗，我應如何掌握契機、乘勢而 為？ 茲就國家層面提出幾點因應對策與建議：臺灣方面，應該要以 2009年 3 月 16 日國防部公布的《四年期國防總檢討》近、中、遠程三 階段規畫為依據，從容易的、不具爭議性的先做，如熱線、海上軍事 安全磋商機制等，並前瞻性地做好先期準備工作，如談判人員的遴 選、培訓等。對中國方面，建議爾後在與中國進行交流與對談過程 中，要更加強調兩岸和平建構的目的論，其目的不是在求取兩岸的統 或獨，而是在保障臺海安全與區域穩定，使雙方政經發展互利雙贏， 雙贏的共同利益具備後，雙方互信與共識方可水到渠成。對美國方 面，我應掌握並善用美國積極鼓勵兩岸進行交流、對話及和平談判之 契機對中國施壓；此外，兩岸信心建立措施的建構，最大的風險亦來
自於美國可能會主動或被迫（中國提出要求）調整對臺的軍售政策， 所以我應該針對此一可能的變數，及早規畫，並妥為因應。
（收件：97 年 10 月 3 日，修正：98 年 7 月 21 日，採用：98 年 7 月 24 日）
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中文部分
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An-kuo Wang
(Ph. D. Candidate, Institute of China and Asia-Pacific Studies, National Sun Yat-sen University)
Abstract
The Cross-Straits relation has entered a key time after 20th of May in 2008. Both side had resumed negotiations on the basis of “Ninty-two consensus” after talks been suspended for 10 years, and completed many historical tasks step by step. Standing on the historical turning point, to establish Confidence Building Measures is one of the key factors of improving the Cross-Straits relations. This paper analyses the pros and cons and its gains and losses by way of SWOT with the CBMs theory and practices, trying to search the way how to promote both sides to seize the opportunities in constructing a mutual trust mechanism that can resolve the accumulated misunderstanding and conflict problems lasting for such a long time, and to create a win-win strategy for the peace and stability between China and Taiwan.
Keywords: Confidence Building Measures, Modus Vivendi, Conflict
