行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告
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中國大陸人大監督權與司法獨立之爭議 ※
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計畫類別：þ個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC 89－2414－H－004－039
執行期間：
89 年
8 月
1 日至
90 年
7 月
31 日
計畫主持人：趙建民 教授
共同主持人：張淳翔 助教授
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
þ赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
執行單位：國立政治大學中山人文社會科學研究所
中
華
民
國
九十一年
九月
十六日
行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
中國大陸人大監督權與司法獨立之爭議
A Study of
計畫編號：NSC 90－2420－H－004－004
執行期限：90 年 8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日
主持人： 趙建民 國立政治大學中山人文社會科學研究所 教授
共同主持人：張淳翔 耕莘護理專科學校 助理教授
一、中文摘要 中共人大制度改革多年，其中立法權 行使之效能已較為顯著，但監督工作卻仍 有待強化。人大在落實憲法所賦予的權力 時，監督對象較少的指向行政機關，而更 多的指向了司法機關。司法人員的腐敗更 甚於行政官員嗎？或是司法機關係屬於相 對弱勢的一方？在中共的憲政理論中，司 法權的定位處於何種位置？進一步的司法 獨立是否具有可行性？台灣亦曾發生對法 官行使監察調查權的爭議，近年來司法改 革漸有成績，相關經驗是否可供大陸參 考？ 本研究針對中共人大監督權與法院獨 立審判之爭議進行探討，冀能發現其主要 爭議所在以及學者之觀點類型，並藉由探 索與比較爭議內容，分析中共的憲政與司 法概念，立法權與司法權的關係等問題， 亦可評估中國大陸司法獨立的前景與人民 代表大會制度的可能發展。 關鍵詞：中國大陸、人民代表大會、法院、 監督權、司法獨立、個案監督 Abstr act Keywor ds: 二、緣由與目的 中 國 大陸近年所出現的司法腐敗現 象，逐漸增加。法官、檢察官及公安索賄 受賄的案件層出不窮，甚至在經濟等因素 的考量之下枉法裁判、製造假案，以黑龍 江省為例，在一九九五年至一九九七年 間，有一千三百八十六件被列為「錯案」， 一千八百七十三名的公安司法人員被追究 相關的責任。（法制日報，一九九七年十 二月七日） 另一方面，人民代表大會的權力逐漸增 強，於是，若干地方人大制定了個別的地 方性法規，甚至對於部分的司法案件進行 了個案監督。見諸報端的具體的例子有： 「人大還了我清白與公道」（人民日報， 一九九八年九月八日）、「村婦訴冤歷經 三載，人大監督為民除凶」（人民日報， 一九九八年十月六日）、「三級法院、四 個判決、八年官司、一張白紙」（南方周 末，一九九八年六月五日）。中國大陸學術界對此爭議頗大，但官 方似有意將其上昇到全國性的法律。在監 督法完成立法之前，先制定個別的監督相 關規定。全國人大常委會內務司法委員會 於一九九八年六月開始起草「全國人大常 委會關於對審判、檢察工作中重大違法案 件實施監督的規定」，於一九九九年八月 二十四日、十月二十五日由九屆全國人大 常委會第十一次和第十二次會議進行審 議。 全國人大常委會委員長李鵬在一九九 九年十一月舉行的「省、自治區、直轄市 人大常委會負責人座談會」中表示：「在 監督法制定出來之前，先制定幾個關於監 督工作的單項規定或決定，待條件成熟 時，再制定綜合性的監督法，這個辦法是 可行的，也是符合中國實際的。」1 三、結果與討論 本研究針對中國大陸人大監督權與司 法獨立審判之爭議進行研究，在進行研究 成果報告時，醞釀了十多年的監督法終於 在八月被排入了九屆全國人大常委會第二 十九次會議的議程。該草案中關於監督審 判和檢察工作的範圍、原則、方式和程序 均有所規範。主要內容可分為以下幾點：2 1. 集體行使職權，不代行審判權、 檢察權、不直接處理案件。 2. 人大專門委員會可決定將案件 向有關審判、檢察機關初步詢 ________________________________ ____ 1 大公報，一九九九年十一月三日。 2 法制日報，二○○二年八月二十八日。 問，如有必要，可由專門委員會 提請全國人大常委會委員長會 議或縣級以上地方各級人大常 委會主任會議決定，交有關審 判、檢察機關處理，並報告處理 結果。專門委員會若對處理結果 不滿意，可向委員長會議或主任 會議報告，並提出建議。 3. 監督的方式包括：聽取和審議工 作報告；聽取辦理案件中執法情 況的報告；對其工作提出質詢 案；組織特定問題的調查委員 會；罷免或撤銷嚴重違法失職的 審判、檢察人員之職務。 雖然監督法若能通過施行，對於人大 監督權的完善有相當的助益，但目前所見 到之草案不僅內容彼此矛盾，而且並無法 解決問題的核心。矛盾之處主要有二：一 是集體行使職權，但行使的主要單位卻是 專門委員會及委員長會議或主任會議，而 非常委會會議。此種做法不利於常委會組 成人員平等行使職權，只是將目前常委會 行政化的模式以條文確定下來。二是不直 接處理案件，但是草案卻規定專門委員會 可以聽取進行中案件的報告，如此運作的 結果勢必造成直接處理案件。 問題的核心其實是「監督到黨委頭 上」，在黨政不分的體制運作，黨委經常 直接決定本行政區內的重大事務，包括重 大的行政及司法事務，甚至直接敲定某些 重大司法案件。3 曾有大陸學者於一九九七年十月至十 ________________________________ ____ 3 張煒，人民代表大會監督職能研究（北京：中國 法制出版社，一九九六年），頁七十六。
二月對上海、安徽、江蘇、浙江、江西、 山東等地的部分法官進行訪談，其中對於 人大的監督權甚少質疑，但是對於行政干 預的現象則認為具有普遍性，甚至相當嚴 重。例如山東的一位法官便指出地方司法 機關的經費是由政府撥款，地方政府即以 此為工具使法院不致於對抗政府。上海的 一位庭長則指出另外兩項因素：一是各級 黨政部門直接控制的新聞媒體；一是地方 保護主義。4 此類爭議在台灣出現甚早。在民國四 十二年時當時的司法行政部林彬部長認為 監察權與司法審判權應並行不悖，倘案件 已在司法機關偵查審理中，監察機關不應 加以調查。事實上造成了排拒監察院行使 監察權的效果。 時任監察院司法委員會召集人的陶百 川委員即以為不妥，後經多次協調，方改 為「監察院自可儘量避免對於承辦人員在 承辦期間實施調查，但如認承辦人員有枉 法失職之重大情節，需要即加調查者，監 察院自得斟酌情形實施調查。」5 對於法 官的監督實有其制度上的需要，民國九十 一年九月十一日司法院在開會討論「法官 法」時，以設立「職務法庭」的方式來處 理法官懲戒及職務監督的救濟事項。即法 官若遭警告以上的懲戒處分，都將由監察 院提出彈劾，送司法院職務法庭審理。該 ________________________________ ____ 4 高其才、王晨光、馮澤周，「程序、法官與審判 公正—上海等地法官訪談綜述」，法學，二○○○ 年第八期，頁九。 5 陶百川，政治緊箍咒（台北：遠景，民國六十九 年），頁一九九~二一七。 法庭由司法院行政訴訟及懲戒庭的特任庭 長、法官及地院、高院、地區行政法院法 官共五人組成。6 司法獨立需要能夠獨立行使職權的法 官，司法機關整體素質的提昇方能有效提 昇裁判品質。若從制度上進行外部干預， 短期或許能遏止部分的司法腐敗現象，長 期對於法治國家及司法獨立的形成恐怕反 而具有負面的效應。 四、計畫成果自評 本計畫完成的工作項目： 1. 蒐集相關資料並對若干個案 予以建檔。 2. 將主要論點分類歸納。 3. 解析社會主義法制的概念及 其影響。 4. 評估相關立法的可行性及其 限制。 5. 制度變遷與中共政治與司法 改革之趨勢分析。 本計畫提供之貢獻： 1. 彌補當前國內學界相關研究 之不足。 ________________________________ ____ 6 聯合報，民國九十一年九月十二日，版五。
2. 有助於中共政治體系資料之 整建。 3. 評估當前中共政治生態之穩 定性。 4. 正確掌握未來大陸局勢之演 變。 提供政府大陸決策之參考。 5. 彌補當前國內學界對大陸地 區立法過程研究之不足。 6. 有助於中共政治體系資料之 整建。 7. 評估當前中共政治生態之穩 定性。 8. 正確掌握未來大陸局勢之演 變。 9. 提供政府對於大陸及兩岸關 係決策之參考。 10. 訓練助理人員蒐集及掌握中 國大陸立法資訊之能力，並 自研究中了解兩岸政治體制 之差異性，培養比較政治制 度之能力。 五、參考文獻 1. 日本比較立法過程研究會編。許介麟 譯。議會立法過程之比較研究。台北： 立法院秘書處，一九九一年。 2. 王芳、張玉民。「立法理想與執法困 難」。人大研究，一九九九年第一期， http://www.rdyj.com.cn/rdqk-1-6.h tml。 3. 王敬松。中華人民共和國政府與政治。 北京：中共中央黨校出版社，一九九三 年。 4. 史敏、沈春耀、胡可明主編。立法項目 實例評析。北京：中國法制出版社，一 九九八年。 5. 石之瑜。「變遷中的中共人民代表大會 制度」。共黨問題研究，二十一卷六期， 頁十三~二十二。 6. 全國人大常委會辦公廳研究室編。人民 代表大會成立四十周年紀念文集。北 京：中國民主法制出版社，一九九五年。 7. 全國人大常委會辦公廳研究室編。中華 人民共和國人民代表大會文獻資料匯 編。北京：中國民主法制出版社，一九 九一年。 8. 全國人大常委會辦公廳研究室編。總 結、探索、展望—八屆全國人大工作研 究報告。北京：中國民主法制出版社， 一九九八年。 9. 全國人大常委會辦公廳編。人民代表大 會制度論叢，第一輯。北京：中國民主 法制出版社，一九九二年。 10.全國人大常委會辦公廳辦公室編。論我 國人民代表大會制度建設。北京：中國 民主法制出版社，一九九○年。 11.全國人大常委辦公廳研究室。人民代表 大會制度建設四十年。北京：中國民主 法制出版社，一九九一年。 12.朱光磊。當代中國政府過程。天津：人
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