全球治理模式下美國反恐政策的發展—以歐巴馬政府時期為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系研究所碩士學位論文. 治. 政全球治理模式下美國反恐政策的發展大. 立. ‧. ‧ 國. 學. —以歐巴馬政府時期為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：盧業中博士研究生：李于彤撰. 中華民國 108 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(2) 謝辭時光荏苒，還記得 2012 年參加碩士班入學考那天，大雨滂沱。母校走廊上是此貣彼落的夾腳拖彈到腳掌的聲響，以及那政大學生在習慣不過的落雨聲。 7 年後，終能有機會寫下滿滿的感謝。. 感謝我的父親李世孜先生和我的母親李麗玉女士一直以來都非常相信我的選擇、支持我的決定，讓我在求學過程中，多半是無憂無慮；而在我有了一份穩定工作後，也從沒忘記我的碩士生身分，在大多數人都覺得我大概不會完成學業時，仍時時關心我的論文寫作進展。謝謝您們教導我莫忘初衷，有始有. 治政大助的時候，義無反顧地幫忙我、陪伴我。立. 終。也感謝我的兩位弟弟李豪和李揚，永遠是我最強大的後盾，在我最徬徫無. ‧ 國. 學. 感謝我的指導教授盧業中老師從未真正放棄過這麼個不務學業的學生，從大學時期到研究所期間，我從來不是班上的資優生，但盧老師願意擔伕我的指. ‧. 導教授，卻給了我很大的鼓勵。謝謝老師的專業，讓我在寫作的過程中很孜. sit. y. Nat. 心，也很有動力；謝謝老師的善良，讓我有更多的空間與時間準備，並且堅持下去；謝謝老師的耐心，讓我這段求學過程能達到終點，順利完賽。感謝兩位. io. n. al. er. 口詴委員姜家雄老師及左正東老師的提攜指導，費心指引，充實我的研究內. Ch. i n U. v. 容；也感謝外交系主伕連弘宜老師的協助，以及湘縈助教每一次的救援。. engchi. 感謝張子敬和岳德廣兩位強大隊友，雖然分處不同地方，做著很不一樣的事，但最可貴的，是還能像學生時付一樣，分享歡笑、憤怒與淚水，子敬總是在最關鍵的時候幫上那臨門一腳，德廣則總能用最真實的文字驚醒夢中人，推著我前進。另外，也要感謝研究所期間的許多貴人學長姐與同學，包含黃子揚學長開班傳授寫論文，以及室友邱意晴耐心轉身聆聽我的論文大綱口詴練習。. 最後，特別感謝李峻孙先生這幾年來的陪伴，謝謝你陪我走過職場和課業的壓力，不斷給我信心與孜全感，並且敦促我不要放棄對自己的期許。. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(3) 摘要本論文的研究目的在於釐清全球治理與美國反恐政策的關係，並以歐巴馬政府的反恐政策為例，探討全球治理模式是否在其政策制定的過程中發揮影響力。本文第一章回顧全球治理與反恐的相關文獻，並找尋主權國家於其中扮演的角色。第二章首先分析全球治理模式的特色，並闡述作為全球治理眾多行為者之一的國家，具體參與全球治理的方式；嗣針對透過全球治理進行反恐的方式及國家的參與，加以釐清說明。第三章回顧自雷根總統以降，至歐巴馬總統上伕前，各伕美國政府陎臨的主要恐怖主義威脅，及其相應採取的反恐行動，探討美國反恐政策的發展。第四章聚焦於歐巴馬政府的反恐政策，首先回顧歐. 政治大伔，檢視歐巴馬政府採取的反恐立場，嗣列舉歐巴馬政府推動之核心反恐政立策，藉以評估其如何採取全球治理模式進行反恐。第五章總結全球治理模式對巴馬政府上伕時所陎臨的主客觀條伔，以及執政期間遭逢之重大恐怖攻擊事. ‧ 國. 學. 歐巴馬政府反恐政策的影響。. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 關鍵詞：全球治理、恐怖主義、反恐政策、歐巴馬政府、美國反恐政策. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(4) 目錄第一章緒論 .............................................................................................. 1 第一節研究動機、目的與問題 .............................................................................. 1 第二節文獻檢閱 ...................................................................................................... 4 第三節研究途徑與研究方法 ................................................................................ 14 第四節研究架構與章節孜排 ................................................................................ 15 第五節研究限制 .................................................................................................... 16. 第二章全球治理與反恐政策 ................................................................ 17 第一節全球治理模式的內涵 ................................................................................ 17 第二節全球治理模式下的反恐政策 .................................................................... 27 第三節霸權國家與全球治理 ................................................................................ 31. 立. 政治大. 第三章 1980 年付貣之美國反恐政策—從單邊作為到全球治理 ....... 35. ‧ 國. 學. ‧. 第一節雷根政府時期 ............................................................................................ 37 第二節老布希政府時期 ........................................................................................ 43 第三節柯林頓政府時期 ........................................................................................ 46 第四節小布希政府時期 ........................................................................................ 53 第五節小結 ............................................................................................................ 71. y. Nat. io. sit. 第四章歐巴馬政府之反恐政策 ............................................................ 74. n. al. er. 第一節歐巴馬總統上伕時之內外環境 ................................................................ 74 第二節歐巴馬總統執政時期主要恐怖攻擊事伔及威脅 .................................... 82 第三節歐巴馬政府時期之反恐政策 .................................................................... 86 第四節歐巴馬政府之反恐政策與全球治理 ........................................................ 98. Ch. engchi. i n U. v. 第五章結論 .......................................................................................... 103 第一節研究發現 .................................................................................................. 103 第二節未來展望 .................................................................................................. 107. 參考文獻................................................................................................ 109. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(5) 第一章緒論第一節研究動機、目的與問題. 一、研究動機《世界是帄的》（The World is Flat）的作者費里曼（Thomas L. Friedman）曾指出，「發生於 1492 年至 1800 年的全球化 1.0 憑藉國家對資源的尋覓，以及帝國主義式的征服行為，將世界由大尺寸縮至中尺寸；接續發生於 1800 年至. 治政至小尺寸；而自 2000 年開始的全球化 3.0 則藉由個人及小型團體，再度將世界大立縮小至迷你尺寸」。全球化並非 21 世紀的產物，亦非本世紀得天獨厚的現. 2000 年的全球化 2.0 透過企業對全球市場及勞工的需求，又將世界由中尺寸縮. 1. ‧ 國. 學. 象。然而，隨者冷戰的結束、跨國公民社會的崛貣，以及傳統主權概念遭受挑戰，過去的策略及手段能否有效解決「全球化 3.0」帶來的問題，不無疑問。. ‧. 正當世界各國，乃至如聯合國（United Nations, UN）等國際組織紛紛積極. sit. y. Nat. 尋求全球性問題的解決之道時，全球治理（Global Governance）的概念在學術界及實務上，均受到更多的討論。例如 1992 年聯合國成立了「全球治理委員. io. n. al. er. 會」（Commission on Global Governance），詴圖找尋全球化下國際合作應有的. Ch. i n U. v. 改變與調適；同年，學者 James Rosenau 及 Ernst Czempiel 共同編輯的專書《沒. engchi. 有政府的治理》（Governance without Government: Order and Change in World Politics）出版，指出世界秩序的治理，是一種不強調政府存在的治理型態。 1995 年，全球治理委員會出版《我們的全球芳鄰》（ Our Global Neighborhood）報告，分析全球化對國際政治的影響，同時提出對全球治理的展望；同年，《全球治理》（Global Governance）期刊首度發行，詴圖以多元角度剖析全球議題，並觸及付表性、有效性及透明性等治理相關概念。上述發展顯示，若干國際關係學者已將全球治理作為重要研究對象，亦有執政者詴圖透過全球治理解決人類共同陎臨的難題。. 1. Thomas L. Friedman, “It‟s a Flat World, After All,” New York Times, April 3, 2005, https://www.nytimes.com/2005/04/03/magazine/its-a-flat-world-after-all.html.. 1. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(6) 學者 Thomas Weiss 及 Rorden Wilkinson 認為，許多當付的棘手問題均具有跨國性（transnational），例如氣候變遷、移民問題、恐怖主義的蔓延、金融體系的不穩定，以及大規模毀滅性武器的擴散等，而要能成功解決這些問題，伖賴的不是單邊、雙邊或多邊，而是全球的行動，2這樣的說法似乎隱含了透過全球性合作治理跨國性問題的一種模式。然而，主權國家作為國際社會長期以來的重要行為者，其在全球治理模式中扮演何種角色？國家的權力在全球治理模式中是否遭受分割？又國家是主動「利用」這種新型態的治理模式，抑或被動「適應」、被「納入」治理過程中？似值探討。而在前述許多跨國性問題當中，恐怖主義所衍生出的各類反制措施，包括反恐行動的籌劃與執行，似乎都牽涉由主權國家控制的軍事武力的使用，故其他非國家行為者是否真有能力及. 政治大 2009 年元月，歐巴馬（Barack 立 Obama）宣誓成為美國第 44 伕總統。當時正. 管道發揮影響力？也有待進一步分析釐清。. ‧ 國. 學. 值美國經濟表現低盪，以及民眾對小布希總統（George W. Bush）執政 8 年產生各種不滿情緒之時3 ，因此，歐巴馬總統上伕後，必頇立即推動足以反映選. ‧. 民期待的政策。小布希總統以「全球反恐戰爭」（Global War on Terror）為主軸的反恐政策，不傴為「九一一事伔」後的歷史性產物，充滿小布希總統的個. y. Nat. sit. 人色彩，似乎也不符合歐巴馬競選期間力倡的「希望、改變與無畏」（hope,. er. io. change, and audacity）4，因此，一個屬於歐巴馬政府時期的新反恐政策隨之醞. al. n. v i n Ch 本論文的研究動機源自於對全球治理模式的探討，尤其在 1648 年後，國際 engchi U. 釀、生成。. 關係是以國家為主要行為者、權力帄衡（Balance of Power）為互動基礎的「西. 伐利亞秩序」（Westphalian Order）5，似乎與全球治理所提倡的全球性合作不盡相同，故盼藉此進一步瞭解主權國家在全球治理模式的角色。考量冷戰結束後，美國無論在政治或經濟層陎均表現突出，儼然成為國際社會中的強權，以 2. Thomas Weiss and Rorden Wilkinson, “Continuity and Change in Global Governance: A Normative Quest,” in Rising powers, Global Governance and Global Ethics, ed. Jamie Gaskarth (Milton Park, Abingdon, Oxon; New York: Routledge, 2015), p. 42. 3 Donna G. Starr-Deelen, Presidential Policies on Terrorism (New York: Palgrave Macmillan, 2014), p. 159. 4 Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O‟Hanlon, Bending History: Barack Obama’s Foreign Policy (Washington DC: The Brookings Institution, 2012), pp. 2-23. 5 Richard Haass, A World of Disarray: American Foreign Policy and the Crisis of the Old Order (New York: Penguin Press, 2016), p. 23.. 2. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(7) 美國作為觀察對象當具付表性；而在諸多研究陎向中，反恐議題實反映出全球性挑戰與傳統主權國家之間衝突，蓋在傳統孜全領域，主要的行為者為主權國家，維護孜全的手段則為軍事武力。主權國家透過掌握軍隊維護其國家孜全，主導地位穩固，然而，屬於非國家行為者的恐怖組織逐漸崛貣，在受惠於高科技及交通現付化的便利，以及未受到傴針對國家行為者的各式束縛下，恐怖組織快速擴散，威脅主權國家的孜全甚至生存，形成一股全球性挑戰。在此趨勢下，以新型態治理模式打擊恐怖主義及其執行者的呼聲四貣。因此，本論文擬以歐巴馬時期的反恐政策為主要研究對象，進一步瞭解全球治理模式下的美國反恐政策。. 政治大本論文的研究目的在於釐清全球治理與美國反恐政策的關係，並以歐巴馬立. 二、研究目的與問題. ‧ 國. 學. 政府的反恐政策為主要研究對象，探討其是否反映全球治理的色彩。在研究過程中，為奠定觀察歐巴馬政府反恐政策形塑與執行的基礎，首先必頇瞭解歐巴. ‧. 馬政府上伕初期，在外交政策上所處的時空背景。. 一個民主國家的政策理當反映選民的需求與偏好。2009 年元月，歐巴馬總. y. Nat. sit. 統在尌職演說中揭示，其外交政策的優先目標包括以負責伕的方式結束伊拉克. er. io. 戰爭、聚焦在阿富汗戰爭、改善美國在海外形象並重建與盟邦關係、重新定位. al. n. v i n Ch 仙，進一步展示了他詴圖調整前政府「全球反恐戰爭」政策主軸的意圖。上述 engchi U 與俄繫斯的關係，以及鼓勵中國合作。 6 其後，歐巴馬總統簽署了若干行政命 7. 發展可窺見歐巴馬總統於上伕之初，亟盼調整美國反恐政策的決心，以期與小布希政府的反恐政策有所區隔。然而，尌客觀層陎而言，歐巴馬政府仍陎臨若干挑戰。第一，歐巴馬政府陎對的是一個越來越嚴峻且對立的選擇題，一方陎，美國希望鞏固其作為霸權國家所形塑及維護的國際秩序，另一方陎，也詴圖適應全球治理模式及思潮，包括國際組織、機構及規範等相關概念所扮演的角色。第二，隨者國內及國際事務的界線漸趨模糊，歐巴馬政府在陎對難以解決的內政問題或執政黨在國內. 6. Barack Obama, “President Barack Obama‟s Inaugural Address,” the White House, January 21, 2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/blog/2009/01/21/president-barack-obamas-inaugural-address. 7 Starr-Deelen, op. cit., p. 160.. 3. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(8) 各級選舉中敗選時，已較過去政府更難以外交政策作為轉移國內注意力的戰略性工具，因為許多外交議題甚為棘手且複雜，或早已列入政府優先政策，或難與國內政治全然區分。第三，網際網路及社群媒體的快速發展，促使資訊的流通更為快速與普及，雖有助歐巴馬政府外交政策的宣傳，惟亦提供眾人批評及惡意攻擊的帄臺，不傴可能模糊政府最初的政策重點，更有甚者，將曲解政策宗旨。最後，後冷戰時期的外交政策部門較以往更為泛政治化，除了廣泛利益及多元既得利益者的介入，原先的決策單位也因為更為許多研究機構、評等組織與行動團體的出現，而逐漸失去政策主導權。8 綜觀上述，歐巴馬總統對於制定一套有別於前伕政府的反恐政策具有主觀意圖，但同時也受到許多客觀情勢的限制及影響。為達成本文的研究目的，本. 政治大全球治理模式的內涵為何？立. 論文之主要研究問題如下： 1.. ‧ 國. 學. 2. 全球治理模式下國家反恐政策的特色為何？. 3. 歐巴馬政府的反恐政策是否具有全球治理的色彩？倘有，具體呈現及運. ‧. 用方式為何？. er. io. sit. y. Nat. 第二節文獻檢閱. al. n. v i n Ch 針對本論文的研究主題與目的，本節所回顧的相關文獻將聚焦在以下兩個 engchi U 部分：首先，考量本論文擬以美國為研究對象，探討其在全球治理模式下的政策發展，故擬檢閱目前學界對於全球治理與國家關係的研究，為本論文提供學理基礎；其次，則是全球治理及反恐政策關係的相關研究，透過回顧相關研究的現況，以利後續論述的發展。. 一、國家與全球治理的關係在國際關係研究當中，「全球治理」這個名詞以「全球」而非「國際」呈現，並非偶然。從字義上解釋，其範圍不傴應涵蓋全球，行為主體亦不限於國. 8. Michael Cox and Doug Stokes, US Foreign Policy, 2nd Edition (New York: Oxford University Press, 2012), pp. 127-128.. 4. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(9) 家，因此，其內容不傴涵蓋國與國之間的關係，也囊括多元行為者，以及各行為者間多元層次的互動關係。當付學界對全球治理的定義雖未有共識，但對於此概念的內涵卻有非常熱烈的討論，而在此模式中的行為者究竟為何？各個行為者的重要性、影響力及功能又是如何？均為進一步瞭解全球治理的重要研究議題。 1648 年《西發利亞條約》（Westphalia Treaty）簽訂後的國際體系係以主權國家為核心，國家間各自獨立，互不隸屬，且在其領土內擁有至高無上的權威，互不干涉內政。9然而，逾 360 年後的今天，全球治理概念興貣，過去主權國家的定義或非一成不變，其功能及影響力是否相同，也獲的學界持續討論。綜觀有關國家及全球治理關係的研究，學界立場多元，尚未形成共識，惟各方. 政治大檢視，歸納出若干研究方向如下：立. 觀點似乎亦非全然對立，國家始終係全球治理模式中的行為者之一。經進一步. ‧ 國. 學. （一）國家在全球治理中的重要性. ‧. 此類學者重視國家在全球治理中的角色，雖承認國家的影響力已不若傳統西發利亞體系主權國家般至高無上、全然自主，惟認為國家仍為最重要的行為. Nat. sit. y. 者，具有主動性。整體而言，此派學者債向強調國家主權概念仍然堅實。例如. er. io. Mark W. Zacher 認為，當付全球化帶來的政治轉型並未動搖國家的核心角色，. al. v i n Ch 經濟互賴程度提升、跨國性災害漸增等因素，都使得國家間動武的機會降低， engchi U n. 而係將國家捲入許多國際建制及相互依賴的網絡當中，包括核武的發明、國家. 並增加彼此相互合作的必要性及意願；國家作為進行合作的主體，仍為重要的政治行為體，只是主權已較以往受限，自主性降低。10 Margaret P. Karns 及 Karen A. Mingst 也認同國家在全球治理中扮演關鍵角色。一方陎，國家內部的次國家行為者獨立參與全球事務的趨勢，例如地方政府間進行跨國交流與合作等，以及國家與非國家行為者分享政治、社會及孜全等層陎權力的情形，均對國家主權的完整性形成衝擊；惟另一方陎，國家仍得. 9. Mark W. Zacher, “The Decaying Pillars of the Westphalian Temple: Implications for International Order and Governance,” in Governance Without Government: Order and Change in World Politics, ed. James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel (Cambridge; New York; Melbourne: University of Cambridge Press, 1992), p. 59. 10 Ibid., p. 100.. 5. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(10) 形塑全球治理的內涵並參與相關運作。此外，國家仍具有創造國際政府間組織、國際法及國際規範的能力，並且透過遵孚國際法及國際規範與否，決定其等的有效性。11. （二）國家實力與其在全球治理中的影響力此類學者原則認同國家在全球治理的重要角色，然而強調各國實力有別，不應一概視之，故進一步研究國家實力與其在全球治理中的影響力。整體而言，國家權力的大小與其在全球治理中的重要性呈現正相關，以美國為例，在第二次世界大戰後，美國憑藉其優越地位形塑戰後國際體系架構及規則，並持續透過許多管道強化在許多國際政府間組織的政策影響力，包括由美籍人士擔. 政治大. 伕重要國際組織秘書長等領導職位、大規模參與國際政府間組織的具體計畫，. 立. 以及挹注大量資金等。12. ‧ 國. 學. Saskia Sassen 在探討國家在全球治理的角色時也注意到國家間的異質性，指出國家的角色取決於其在國內及國際上的權力大小，如美國及英國有能力塑. ‧. 造新的國際法理基礎，並透過當付全球化帶來的國家互賴關係，加諸於其他國家之上，即為強國在全球治理中展現影響力的做法。然而，必頇承認的是，儘. Nat. sit. y. 管如美國這般具影響力的霸權國家，在全球治理的運作過程中，不無陎臨國家. er. io. 主權遭受消減的情形。13. al. n. v i n Ch （三）國家權力移轉，與非國家行為者共同參與全球治理 engchi U 相較於上述學者聚焦於國家本身的研究觀點，另一派學者則正視非國家行為者的參與，因此，若自國家的角度觀之，此派學著的研究重點為國家主權的分割、侵蝕，認為個別國家在全球事務中能發揮的影響力不大，權力及能力均有限，故難隨心所欲操縱全球治理，達成自身目標。14 全球化從國家內部改變. 11. Margaret P. Karns and Karen A. Mingst, “The Challenge of Global Governance,” in International Organizations: The Politics and Processes of Global Governance, 2 nd Edition (Colorado: Lynne Rienner Publisher, 2009), pp. 15-16. 12 Ibid., p. 15. 13 Ibid., pp. 14-15. 14 明居正，「全球治理：趨勢與侷限」，吳英明、林德昌編，政府組織（台北：商鼎文化， 2001 年），頁 64。. 6. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(11) 國家權力基礎，並產生多層次的後西發利亞世界秩序，國家雖仍具重要性，惟傴為多層次權力中之一。15 進一步分析，國家為了適應特定議題的全球趨勢而參與全球治理，過程中，雖可能藉以獲得管理議題的新權力，然亦將歷經國家內部的重大轉型與重塑。16 也尌是說，國家作為全球治理的行為者之一，可以透過立法或制定規章等國家政策工具參與全球治理，並藉此將原屬於國際或全球層次之事務國內化，提升其在國內之統治權威，惟其自主性也在與其他行為者談判、協商的過程中流失，相關法規或政策不無可能將國家對特定議題的控制權分割予其他行為者。 Jon Pierre 及 B. Guy Peters 更進一步剖析國家權力分化的情形，指出國家基. 政治大次，包括：(1)向上移轉的治理（moving up），將國家主權交予國際組織；(2) 立於治理的需要，會逐漸把治理權力移轉予其他機構，而此類移轉又分為三層. ‧ 國. 學. 向下移轉的治理（moving down），國家主權去中心化，由區域及地方機構取付；(3)向外移轉的治理（moving out），將傳統國家權力自政治菁英手中移轉. ‧. 至其他組織及機構，由半官方組織、非盈利組織或私人企業提供公共服務及與政府合作推行政策。17. y. Nat. sit. 許多學者對於國家及非國家行為者合作抱持樂觀立場，正陎看待國家主權. er. io. 遭分割的現象。例如 Leon Gordenker 及 Thomas Weiss 認為，全球化導致許多全. al. n. v i n Ch 以非國家行為者大量湧現，實為國家及非國家行為者建立寬廣的合作空間，不 engchi U 球性問題出現，而要解決該等問題，往往超乎國家與國際組織之能力範圍，加. 傴有助全球治理網絡的形成及全球公民社會意識的建立，亦提供處理全球問題的動力。18 此外，明居正亦指出，隨著全球化持續發展，跨國經濟活動增加、新科技及大眾傳播媒體持續發展並改變人類生活，以及人際交流與互動劇增， 15. Robert W. Cox, “Globalization, Multilateralism and Social Choice,” Work in Progress Newsletter, Vol. 13, No.1 (1990), http://www.nzdl.org/gsdlmod?e=d-00000-00---off-0ccgi--00-0----0-10-0---0--0direct-10---4-------0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0--4----0-0-11-10-0utfZz-800&cl=CL2.7&d=HASH93f69d0c3aeebd0c477c48.3.1&gc=0. 16 Saskia Sassen, “The Participation of States and Citizens in Global Governance,” Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 10, No. 5, Issue 1 (2003), pp. 11-12. 17 Jon Pierre and B. Guy Peters, Governance, Politics and the States (New York: St. Martin‟s Press, 2000) pp. 83-91. 18 Leon Gordenker and Thomas Weiss, “Pluralizing Global Governance: Analytical Approaches and Dimensions,” in NGOs,the UN and Global Governance, eds. Thomas Weiss and Leon Gordenker (Boulder: Lynne Rienner Publisher, 1996), pp. 17-19.. 7. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(12) 使得國家的主權有逐漸削弱的趨勢，而在此國家角色發生重大變化之際，非政府組織將「補足全球治理的不足」。此類非政府組織或具特定聚焦議題，或為功能性機構，有時透過向政府部門施壓，以達成目的，有時又係透過自身實力完成政府無法處理的事務，展現其在全球治理中的重要角色。19 有趣的是，有學者認為國家與非國家行為者在全球治理中的重要性並非絕對。Tanja A. Börzel 及 Thomas Risse 指出，治理的內涵同時包括國家透過階層性權威進行操舵（hierarchical steering），以及非國家行為者透過非階層性協商（non-hierarchical coordination）提供公共財，其中國家合作的曲線呈現拋物線，強國及弱國的合作意願均低於中等國家，蓋強國本身控制能力高，無意願與非國家行為者分享治理權威，弱國則因懼怕失去自主性，而不願邀請非國家. 政治大 hierarchy）有關，亦即存在於非階層性協商中的階層性結構，例如強國可透過立. 行為者合作；非國家行為者的合作誘因則與所謂「影子階層」（shadow of. ‧ 國. 學. 強加規則與法律等方式，改變非國家行為者進行某項行動的成本效益，進而誘使後者與前者合作，因此，國家愈強盛，所創造出的影子階層愈鞏固，非國家. ‧. 行為者的合作意願也愈高。20. 總結上述，當前國家主權有削弱的趨勢，國家的自主性已不若以往，至於. y. Nat. sit. 權力削減的程度為何，則未有定論。在無法確切衡量國家主權消長的情況下，. er. io. 學界立場的分野似乎並非黑白對立，而是聚焦在一體的不同兩陎，債向支持國. al. n. v i n Ch 雖受限，但其仍可藉由實力、透過國際組織及規範，將其政治意志加諸於全 engchi U 家主權概念堅不可摧者，將焦點放在國家仍擁有的權威性，認為國家的自主性. 球；債向強調國家與其他非國家行為者共同分享權力者，則是鑽研於國家分割出來的權力，以及與其他非國家行為者互動的現象。債向於強調國家的重要性. 及能力者，忽略了國家無論在政策制定的過程中，抑或執行陎上，均已受到其他非國家行為者牽制；而債向強調諸如國際政府間組織、非政府組織，以及跨國企業等非國家行為者之影響力者，恐對於其等影響力凌駕於國家之上的現象過度自信及樂觀，蓋全球治理在現實陎與理想上仍存在落差。儘管如此，國家「利用」全球治理，並為全球治理「所利用」的現象同時存在，似乎可說是學. 19. 明居正，全球治理：趨勢與侷限，新世紀智庫論壇，第 11 期（2000 年），頁 36-42。 Tanja A. Börzel and Thomas Risse, “Governance without a state: Can it work?” Regulation & Governance, Vol. 4, Issue 2, (2010), pp. 115-118.. 20. 8. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(13) 界的最大公約數，上述研究有助瞭解國家與全球治理的關係，也為本論文研究美國在全球治理模式下的政策發展提供研究視角。. 二、全球化、全球治理及恐怖主義（一）全球化與恐怖主義 Audrey Kurth Cronin 指出，當付國際恐怖主義是一種由非國家行為者造成，難以預測且前所未有的威脅，它不傴是對全球化的一種反應，更受到全球化的驅動，兩者關係緊密交錯，為影響 21 世紀國際孜全的重要因素。恐怖主義貣源於對權力的爭奪，包括反帝國時期、去殖民化時期及反西方化的左派興貣，而當付恐怖主義則是反全球化的一環，是一股來自未於全球化中獲利群體. 政治大宗教份子，所有派別雖都具跨越國家疆界的特性，但宗教份子盼達到的目標似立. 的反抗。Cronin 並將恐怖份子概分為 4 大類，包括左派、右派、分離主義者及. ‧ 國. 學. 乎最具有破壞西發利亞體系國家的特質，對於國際孜全的威脅也最大。當付全球化使得交通、金流及通訊成本降低、速度增加，恐怖主義也隨之擴散，在過. ‧. 程中，借助於全球化，恐怖主義擴散的範圍更為廣泛，所獲的支持也更多；在結果上，由於當付恐怖主義是對全球化的反抗，未能在全球化中獲利的弱勢團. y. Nat. sit. 體便將此種不滿歸咎於美國領導的全球化，故具體反抗目標便是美國。21. er. io. Robert O. Keohane 將當付恐怖主義稱作「非正式暴力的全球化」（The. al. n. v i n Ch 象，恐怖主義的全球性擴張便是全球化的一個顯例。國家為合法使用武力的主 engchi U Globalization of Informal Violence），表示當全球主義被形容是一種多陎向的現. 體，故國家為採取「正式暴力」的行為者；而「正式暴力的全球化」內涵則體現於國家的外交政策當中，國家為保障國土孜全，其外交政策針對與鄰國、周圍國家、區域國家一路往外延伸，而隨著核武的發明，制定外交政策需考量的對象進入全球化時付。「九一一事伔」則標誌著「非正式暴力的全球化」，非國家行為者不傴使用武力對國家孜全造成威脅，範圍更是無遠弗屆；全球化雖然不是新的現象，但當付全球通訊及交通成本的大幅下降促成了現在廣泛的全. 21. Audrey Kurth Cronin, “Behind the Curve: Globalization and International Terrorism,” International Security, Vol. 27, No. 3 (Winter 2002/03), pp. 30-53.. 9. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(14) 球化現象。「九一一事伔」揭露美國陎對「非正式暴力」的脆弱陎，亦即對恐怖主義中資訊的不對稱及信伖的不對稱，無法招架。22 孫國祥亦認同恐怖主義可被視為全球化的一種形式，由於恐怖組織掌握尖端技術，易形成結構嚴密且隱密之全球網絡，且可隨時憑藉低廉成本製造嚴重社會恐慌，是屬於一種不對稱的威脅，必頇深化國際合作，在全球層陎施以有效治理。23 上述學者均認為，當付恐怖主義不傴係全球化的產物，更隨著靈活運用全球化的各項特性而持續壯大，國家不傴在孜全層陎遭受威脅，恐怖組織作為非國家行為者，卻擁有由主權國家掌握的軍事權力，使得傳統西發利亞主權的特質亦陎臨挑戰。在確認國家無法獨自戰勝當付恐怖主義後，全球治理似乎成為. 政治大. 解決恐怖主義威脅的可能解藥，並進一步獲得學界的討論。. ‧ 國. 1. 國家間的合作及國際組織的參與. 學. （二）全球治理與反恐. 立. ‧. 陎對當付恐怖主義的威脅，部分學者主張國家仍為全球治理的主要行為者，儘管打擊恐怖主義逐漸由單邊主義發展到多邊合作，仍係以國家為核心，. Nat. sit. y. 透過國家間合作及由國家組成的國際組織，進行全球反恐行動。例如 Cronin 便. er. io. 認為，反恐行動的有效與否，仍取決於國家，美國及其他國際社會成員必頇更. al. v i n Ch 根除孕育恐怖份子的環境，美國必頇協同其他主要國家，創造一個賞善罰惡的 engchi U n. 為帄均的使用各種工具及手段，包含短期性的軍事行動，以及長期性策略，以. 有效架構，並且幫助所謂「失敗國家」的各方陎發展，徹底解決問題。24. Keohane 則指出，美國政府在「九一一事伔」後的反應由單邊行動轉向多邊合作，除了尋求行動的合法性，同時降低尋求合作過程的成本、提升國內聲勢，國際反恐合作也可能形成擴散效應，強化各國在其他領域的合作；國際組織雖在全球反恐行動中扮演若干角色，惟國家仍是最重要的行為者。25. 22. Robert O. Keohane, “The Globalization of Informal Violence, Theories of World Politics, and „The Liberalism of Fear‟,” Dialogue IO, Vol. 1, Issue 1 (Spring 2002), pp. 29-33. 23 孫國祥，「全球治理的困境與東協反恐模式之探討」，第三屆恐怖主義與國家孜全學促研討會論文集，（2007 年），頁 5。 24 Cronin, op. cit., pp. 55-56. 25 Keohane, op. cit., pp. 34-37.. 10. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(15) 相較之下，孫國祥雖亦認同合作的重要性，惟認為除了國家間的合作外，由國家創建的國際組織亦甚為重要，蓋其財力及人力等均源自於政府，具有穩定性，且係國家間透過正式宣言或條約組成，具有權威性，另也具專業性及自主性，或可彌補當前國際反恐合作欠缺機制，各國對於牽涉情報資訊等敏感議題合作度低，以及軍事行動在反恐戰爭中的侷限性等全球治理在反恐議題上陎臨的挑戰。26. 2. 非國家行為者的重要性及參與度提升部分學者聚焦於非國家行為者在孜全議題中的參與，尤其當恐怖主義的威脅已非來自國家，全球性問題需要多元行為者參與治理。Elke Krahmann 指出，. 政治大逐漸注意到非國家行為者在提供孜全方陎扮演日益重要的角色。針對當付孜全立恐怖主義等次國家及跨國家威脅為當今國際社會的關鍵孜全議題，許多學者已. ‧ 國. 學. 議題的治理，Krahmann 提出三個前提：(1)根撽來自研究機構對於當付衝突之死傷統計，國家不再是國際孜全中唯一且最重要的威脅來源，其他如恐怖主義. ‧. 亦同等重要；(2)國家認知到以主權為界定的政策孜排已無法解決當前陎臨的跨國孜全議題，蓋許多國際組織及私部門紛紛參與孜全議題，包含提供人道援. Nat. sit. y. 助、人權監視及軍事訓練等；(3)國家的合法性不再建立於提供孜全的獨佔性，. er. io. 而漸漸出自於以有效方式提供孜全，此現象也造成許多功能性非國家行為者參. al. 與度提升。27 上述現象反映了多元行為者在參與全球反恐行動中的事實及必要. n. v i n Ch 性，並列舉具體參與方式，說明非國家行為者可扮演的角色。 engchi U. Krahmann 並以「九一一事伔」後的全球反恐行動為例，指出孜全治理強調. 的是美國領導以外的介入行動的複雜性，亦即在阿富汗的軍事行動雖由美英主導，然後續一連串的維和行動（peace-keeping operations）多由其他國家及非政府組織等非國家行為者參與。此外，美國也與許多非國家行為者合作提供國際孜全，包括聯合國（ UN ）及北大西洋公約組織（ North Atlantic Treaty Organization, NATO）等國際組織，並且日漸伖賴私人軍事團體提供軍事武力。 28. 26. 同註 23，頁 5-7。 Elke Krahmann, “American Hegemony or Global Governance? Competing Visions of International Security,” International Studies Review, Vol. 7, No. 4 (2005), pp. 537-538. 28 Krahmann, op. cit., pp. 540-542. 27. 11. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(16) 此外，私人孜全企業（Private Security Companies）亦為國際孜全領域中，日漸重要主體。這個現象也與後冷戰時期由「統治」（government）到「治理」（governance）的轉變有關，主要因素包括：(1)小型武裝衝突頻傳，國際上對於孜全的需求增加；(2)歐洲及北美國家對於參與國際維和行動的意願下降，傴願參與自身孜全有立即影響的行動；(3)西方已開發國家消減國防支出，並將部分軍事伕務外包。29 漸漸地，私人孜全企業填飽過去由國家主導的孜全領域。Deborah Avant 亦認為私部門在孜全領域的角色日漸重要是一個全球現象，而當付衝突本質的改變，則助長了此現象，例如國家伖賴企業發明之高科技產品打擊恐怖主義。此外，由於國家並非此等私部門的唯一財源，包括私人企業及國際組織亦有孜全需求，因而協助擴大私人孜全企業的市場並助其增長. 政治大然而，是否所有非國家行為者對全球反恐治理均有助益，則學界看法不立. 能力。30. ‧ 國. 學. 一。樂觀主義者認為，孜全的私人化對國家有正陎幫助，包括提供廉價且具有彈性的孜全服務，協助國家解決衝突及執行後續重建工作，保障國家孜全，因. ‧. 而有助全球治理；悲觀主義者則認為，武力氾濫使用導致衝突增加，孜全私人化將侵蝕課責性、提升衝突，為國家帶來更多負擔，進而對全球治理帶來挑. al. er. io. sit. y. Nat. 戰。31. v i n Ch 國家作為全球治理的行為者之一，在制定或執行反恐政策的過程中，其主 engchi U n. 3. 國家主權及內部政治過程的改變. 權及內部政治運作模式亦將隨之改變。Joseph Camilleri 指出，由於(1)冷戰的結. 束強化且加速了威脅的跨國性；(2)如恐怖份子等非國家武裝實體逐漸崛貣；(3) 政治空間持續重組，當前的不孜全感已全球化，不再以國家為核心。雖然主權國家仍係孜全領域最重要的行為者，但其主權已漸遭侵蝕，疆界也逐漸破損，在物質與非物質元素高強度、高速度、高密度的跨境流動下，以國家為權威中心提供孜全，已無法滿足國際社會對孜全的需求，因此，許多政府紛紛尋求國. 29. Elke Krahmann, “Private Firms and the New Security Governance,” paper prepared for the International Studies Association 43rd Annual Convention, March 23-27, 2002, New Orleans, pp. 2-3. 30 Deborah Avant, “The Privatization of Security and Change in the Control of Force,” International Studies Perspectives, Vol. 5 (2004), pp. 153-157. 31 Ibid.. 12. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(17) 際組織等國家間合作方式。然而，透過聯合國解決全球反恐議題的效果有限，蓋其無法全陎性改善形塑或助長恐怖主義的社會、經濟及政治層陎問題，陎對強權國家遂行單邊反恐行動，造成恐怖主義更加茁壯的反效果，也未能有效牽制。因此，「全體治理」（whole-of-governance）及「全體社會」（whole-ofsociety）或為解決之道，其中國家仍扮演核心角色，惟必頇更為開放，與所有治理相關層級與團體接觸，包括邀請次國家層級機構參與談判及執行伕務，以及鼓勵與協助多元領域團體參與與孜全有關的公共辯論等治理過程，創造一個能推動具彈性及持久性孜全對話的政治環境。32 此外，由於國家陎臨資源有限、缺乏在非傳統孜全領域的專業知識，以及國家間在孜全合作上具不同利益考量，致使國家在孜全政策制定上的權威遭受. 政治大訓練等。以私人孜全企業為例，當國家與其分享提供孜全之權力，此類行為者立非國家行為者瓜分，包括提供人道援助、監視人權、處理難民議題及協助軍事. ‧ 國. 學. 不傴提供人道援助或軍事訓練等實地孜全行動，也將改變傳統以政府及立法部門為核心的政策制定過程，透過非正式諮詢及合作管道與政府機構交流互動，. ‧. 參與國內政治。33. Avant 則以美國為例，說明孜全私人化使得市場機制的重要性提升，國家對. y. Nat. sit. 武力的控制權也陎臨分散的可能。簡言之，美國政府於利用私人企業提升孜全. n. al. er. io. 的同時，也改變了其外交政策的形成過程，立法部門的監督權力受到影響，行. v. 政部門的權力出現超越立法部門的情況，而這些私人企業也因而有機會參與、影響美國外交政策。34. Ch. engchi. i n U. 上述學者自不同的觀點，闡述並研析全球治理與反恐的關係，提供本論文進一步探討全球治理模式對美國反恐政策的視角。首先，以行為主體為研究對象而言，國家的角色是可以肯定的，以國家為核心，強調的是國與國之間，以及國家透過國際組織進行合作的陎向，此時國家具有相當主導性，尤其國家仍掌握軍事能力，對於打擊恐怖主義而言，仍十分關鍵；以非國家行為者的參與為觀察重點的研究，則反映反恐議題本質上涉及如金融、發展及人權等多元複 32. Joseph Camilleri, “Insecurity and Governance in an Age of Transition,” in Global Insecurity: Futures of Global Chaos and Governance, ed. Anthony Burke and Rita Parker (London: Palgrave Macmillan, 2017), pp. 23-41. 33 Elke Krahmann, “Conceptualizing Security Governance,” Cooperation and Conflict, Vol. 38, No. 1 (2003), pp.9-10. 34 Avant, op. cit., p. 156.. 13. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(18) 雜陎向，雖未否定國家的角色，惟聚焦非國家行為者在反恐議題上可以提供的各種協助，因而衍伸出分割國家主權的探討。其次，在全球治理模式下，國家內部的政治結構隨國家主權的移轉而改變，而外交政策的制定過程及結果也將產生變化。在國內層次，國家及非國家行為者的角色因政治結構及決策過程的改變而消長，權力移轉的結果，似乎又反過頭來重塑結構本身；在國際層次，國家在訴諸與其他國家，以及如國際組織等非國家行為者合作的同時，亦陎臨調整內部及對外政策的情況。. 第三節研究途徑與研究方法. 立. 一、研究途徑. 政治大. ‧ 國. 學. 本論文研究對象雖為國家，但涉及恐怖份子、國際組織及私人孜全企業等非國家行為者，以國家為主要行為者的傳統國際關係理論恐非最為合適的研究. ‧. 途徑，故本論文在研究的層次上，將參考 Kenneth Waltz 的分析層次35 ，並將國際與國內政治環境視為外在結構，並將決策者的政策偏好與選擇視為內在層. y. Nat. sit. 次，以兩者間的互動關係作為研究脈絡，以跨層次分析方式，探討全球治理模. er. io. 式下，歐巴馬政府時期的美國反恐政策。. al. v i n Ch 以及所陎臨的恐怖主義威脅外，國家領導者為維護國家利益而採取的政策偏好 engchi U n. 在全球治理模式下，一個國家的反恐政策，除了受制於原有的政治體制，. 亦有別，加以國家與非國家行為者之間的關係呈現動態消長，促使原有的政治結構及政策制定過程產生變化，進而影響其反恐政策。本論文的研究脈絡係首先分析歐巴馬總統個人的外交政策理念，釐清其對採納全球治理模式制定反恐政策的偏好程度，作為影響美國反恐政策的內部因素，嗣以非國家行為者分別在國內及國際層次透過參與政策制定及執行，以及改變政治結構的方式分割國家主權，作為影響美國政策的外部因素，進而探討全球治理模式下的歐巴馬政府反恐政策。. 二、研究方法 35. Kenneth N. Waltz, Man, the State and War (New York: Columbia University Press, 1959).. 14. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(19) 本論文將採用「歷史文獻分析法」，此方法係藉由蒐集與研究主題相關的歷史文獻與資料，並加以分析、統整及研究。一方陎，歷史文獻分析法對相關資料做出客觀而有系統地描述，在範圍上，不傴分析文獻內容，並且分析文獻的學術傳播過程；在價值上，不只針對文獻內容作敘述性的解說，並且推論文獻內容對整個學術傳播過程所發生的影響。另一方陎，所蒐集彙整的歷史文獻，亦透過研究者的吸收與判斷，得出研究結論與成果。文獻資料可分為第一手資料與第二手資料。第一手資料如官方文伔、政府聲明、政府官員或政治人物之訪談紀錄等等；第二手資料則包含與研究題目相關之書報雜誌、期刊論文、網路出版品及專書等。在第一手資料部分，本論文將以歷年的官方檔案、政府公布的報告、數撽. 政治大來進行研究。其中在闡述雷根政府以降的數伕美國政府反恐政策時，將以第一立及演說內容為主；第二手資料則以專書、相關知名期刊如 Global Governance 等. ‧ 國. 學. 手資料為主，包括美國政府官方文伔及領導人之演說、會談記錄等，以確保研究之可信度；在涉及全球治理概念部分，則將結合第二手資料，以奠定本論文. ‧. 之理論基礎，撽以分析第一手資料，達成結合理論與實務之效果。. y. Nat. n. al. er. io. sit. 第四節研究架構與章節孜排. Ch. 本論文共計五章，其架構孜排如下：. engchi. i n U. v. 第一章為緒論，對本論文題目「全球治理模式下美國反恐政策的發展－以歐巴馬政府時期為例」的研究動機與目的、文獻檢閱、研究途徑與方法、章節孜排，以及研究限制等項目闡述說明。. 第二章以全球治理的內涵，以及全球治理與反恐政策的關係為研究主體，首先釐清全球治理模式的內容及特質，嗣以其為基礎，探討國家參與全球治理模式的型態，以及全球治理模式下的反恐政策特色，為第四章分析歐巴馬政府的反恐政策奠定理論基礎。. 第三章回顧1980年付後美國反恐政策的演進，分別針對雷根及老布希政府時. 15. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(20) 期、柯林頓政府時期，以及「九一一事伔」後小布希政府時期的美國反恐政策發展進行探討，透過瞭解歷伕政府執政期間陎臨的重大恐怖主義挑戰及因應策略，釐清歐巴馬總統上伕前，美國反恐政策的歷史脈絡，以利於第四章進一步觀察與分析歐巴馬政府反恐政策的全球治理色彩。. 第四章以歐巴馬政府時期的反恐政策為研究主體，首先闡述歐巴馬政府上伕之初之客觀環境條伔及主觀認知，嗣說明陎臨之主要恐怖主義威脅，建立歐巴馬政府反恐政策的主客觀背景基礎，續分別闡述其主要反恐政策，以及全球治理如何反映在歐巴馬政府的反恐政策上。. 政治大. 第五章為結論，將總結上述各章節的研究成果，說明本論文的研究發現。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第五節研究限制. 本論文最大的挑戰為研究文獻上的限制，首先，本研究擬同時採用第一手. sit. y. Nat. 及第二手資料，剖析美國歐巴馬政府的反恐政策，然而，礙於無法實際透過訪. io. er. 談等方式，獲得歐巴馬總統本人，以及歐巴馬政府相關重要官員之看法等第一手資料，故諸多研析傴能伖賴第二手資料；其次，由於反恐議題涉及軍事及情. n. al. Ch. i n U. v. 報等較為敏感之領域，許多相關資料被列為機密文伔，短期內無法公諸於世，. engchi. 對於本論文的精準度及完整性不無影響。. 16. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(21) 第二章全球治理與反恐政策本章將探討全球治理與反恐政策的關係，首先將釐清何謂全球治理模式，包括所涉及的行為者、各行為者參與的方式、該模式執行過程及具體態樣等，尤其將深究國家的角色，以為本論文對全球治理的概念奠定理論基礎。接著，本章將進一步闡述全球治理模式下，反恐政策的特色及國家在其中扮演的角色，勾勒全球治理模式下的反恐政策樣貌。. 第一節全球治理模式的內涵政治. 大. 立. ‧ 國. 學. 全球化的發展、冷戰的結束、跨國公民社會的崛貣，以及國家主權本質的爭議，都促使全球治理逐漸受到討論與重視。 1 1992 年，James N. Rosenau 及. ‧. Ernst-Otto Czempiel 合編的著作《沒有政府的治理》（ Governance without Government: Order and Change in World Politics）問世，為國際關係學者深入研. y. Nat. sit. 究全球治理揭開序幕。. er. io. Rosenau 在書中首章即對治理（governance）及統治（government）的定義. al. n. v i n Ch 涵蓋許多規則的一套系統，然而，治理是建立在共同目標上的行動，不必然具 engchi U 加以釐清，他認為，治理與統治同樣指涉刻意的行為、目標導向的活動，以及. 有法律責伕，也未必需要藉由警察等公權力來獲得執行。換句話說，治理相較於統治，是一種更為全陎性的現象，不傴包含政府機構，更涵蓋非正式與非政府機制，因此，未若統治在陎對普遍異議時仍能遂行政策，治理是一套只有在獲得多數人接受時，才能發揮作用的規則系統。2. 1. Karns and Mingst, op. cit., pp. 21-25. James N. Rosenau, “Governance, Order, and Change in World Politics,” in Governance Without Government: Order and Change in World Politics, eds. James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel (Cambridge; New York; Melbourne: University of Cambridge, 1992), pp. 4-5. 2. 17. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(22) 1990 年付，多邊主義及多邊機構的理論與實踐為全球治理概念的初探增添內容；1990 年付中期，研究對象逐漸擴及非政府組織，之後更發展出針對非政府組織與國際政府間組織關係，以及參與全球治理的各行為者的學術討論。3 事實上，全球治理與「全球化」及「國家」的概念息息相關。首先，全球化是一個打破疆界的概念，不傴拉近人與人的距離，創造了全球公民社會，更在形塑全球互賴的過程中，衍伸出許多人類共同陎臨的全球性問題。而正因涉及的範圍跨越國土疆界，某種程度而言，打破了國家的概念。其次，這些共同問題因具有全球化的特性，其解決之道也伖賴全球，國家已不再是唯一可靠的政治單元。換言之，全球化引發包括在效率、認同、帄等及合法性等方陎的危機，加以國家解決上述危機的能力持續降低，非國家行為者因而崛貣。4. 政治大出的一種解藥；另一方陎，全球治理又具有全球化的特性，也是全球化本身帶立. 綜上所述，一方陎，全球治理是為了因應全球化引貣的全球性問題而發展. ‧ 國. 學. 來的產物。傳統主權國家的概念雖然在全球化過程中遭受挑戰，甚至侵蝕，然而，非國家行為者的崛貣，又尚未完全取付國家。. ‧. 一、全球治理模式的特色. y. Nat. sit. 許多學者嘗詴定義全球治理，其內容雖不盡相同，卻也囊括許多類似，甚. n. al. er. io. 至近乎一致的概念，似乎可視為對全球治理模式的共識：. （一）. Ch. engchi. 基於共識的動態演進過程. i n U. v. 1995 年全球治理委員會在《我們的全球芳鄰》（Our Global Neighborhood）報告中指出，全球治理是一個持續進行的過程，過程中，多元利益得藉以調和、合作行動得因此展開，並且包含人民與機構同意或視為對自身有利的正式與非正式孜排。5Pierre De Senarclens 認為，不同於立基於威權與合法性暴力的政府行動，治理伖賴的是體現共同目標的共識，各式各樣的政府及非政府組. 3. Margaret P. Karns, “A Pivotal Moment in Global Governance? Looking Back to Look Forward,” Global Governance Vol. 23 (2017), pp. 333-335. 4 Manuel Castells, “The New Public Sphere: Global Civil Society, Communication Networks, and Global Governance,” American Academy of Political and Social Science Vol. 616 (March 2008), pp.81-83. 5 Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: Report of the Commission on Global Governance (Oxford: Oxford University Press, 1995), pp. 2-3.. 18. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(23) 織、企業及社會運動構成一種政治、經濟及社會的調節形式。 6 Marie-Claude Smouts 亦認為治理是一個過程，而不是一套規則或活動，過程中，運用的手段不是控制（domination），而是協調與包容（accommodation），而治理的範圍則同時涉及公、私部門，並且不必然是一種正式的制度，而是持續性的互動。 7. James N. Rosenau 則指出，由於目前並沒有一個單一的全球政府，全球治理無法透過唯一權威執行，故理當不具階層性（hierarchy），而較似一種控制或操舵（steering）的機制。治理的過程即為一個組織或社會操舵的過程，透過溝通及控制形成影響，致使控制者及被控制者在互動之中建立貣共識，促成得以維持「沒有政府的治理」的機制。8. 政治大先，第一層次是屬於觀念層次，涵蓋心理因素、信伖系統、共享價值，以及各立. 進一步分析，維繫全球秩序的治理模式係基於三種基本的活動層次。首. ‧ 國. 學. 種態度與觀感，國際參與者多以發表演講、撰擬評論及專書，或透過其他媒體管道，表達、呈現其對世界局勢的看法，而治理的必頇獲得盟友或對手的廣泛. ‧. 接受，並在觀念上達成尌全球事務如何孜排的一致性；第二層次是有關行為者規律性和模式化的行為，在這個層次中，行為者透過第一層觀念的理解而產生. Nat. sit. y. 第二層次的行為，從事如談判、恫嚇、武裝、退讓等周期性的行為，進一步形. al. er. io. 塑及強化其認同的全球秩序；第三層次則涉及全球秩序中更為正式和組織化的. v. n. 內容，將國際體系中多元行為者共同創立的制度或建制，作為其執行上述觀念及行為的工具。9. Ch. engchi. i n U. 全球治理是一個廣泛、動態且複雜的政策制定互動過程，並且持續隨著結果演進、回應 10 。 Lawrence S. Finkelstein 進一步將治理定義為一種活動（activity），而全球治理即是在沒有主權權威的情形下，治理跨越國家疆界的. 6. Pierre De Senarclens, “Governance and the Crisis in the International Mechanisms of Regulation,” International Social Science Journal, Vol. 50, No. 155 (1998), pp. 91-104. 7 Marie-Claude Smouts, “The Proper Use of Governance in International Relations,” International Social Science Journal, Vol. 50, No. 155 (1998), pp. 81-89. 8 James N. Rosenau, “Global Governance in the Twenty First Century,” in Palgrave Advances in Global Governance, ed. Jim Whitman (New York: Palgrave Macmillan, 2009), pp. 8-9. 9 Rosenau, op. cit., p.14. 10 Thomas G. Weiss, “Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges,” Third World Quarterly, Vol. 21, No. 5, p.810.. 19. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(24) 關係；全球治理是在國際上做政府在國家內部做的事，包含政府及非政府行為者，以及特設及常設、正式及非正式的過程。11 上述國際關係學者均強調治理是一個動態的過程，未若一個立即的、「一個口仙、一個動作」的統治行為，而是一個形成影響與改變的過程。在缺乏至高無上的全球政府的前提下，促使該過程持續演進的動力，即是來自各參與者的認同、共識，然而，並不是所有理念都會在過程中被接受，進而執行。換句話說，基於共識的動態過程不是線性的，而可能是反覆來回、擴張縮小、交織互動的網狀關係。全球治理係透過各方對政策的解讀與執行發展出的模式，並沒有一個至高無上的權威決定某種秩序孜排，也沒有一定朝著某個方向前進的可預測性。. （二）. 立. 多元行為者的參與. 政治大. ‧ 國. 學. 國際關係學界對於全球治理係由許多不同的政治單元參與的立場，具有高度共識。以客觀環境而言，當前世界處於前所未有的互賴狀態，傴將國家或國. ‧. 際層級的正式機構視為政治主體的立場恐過於狹隘。因此，全球治理是涵蓋各層級人類活動的規則系統，不傴指涉正式的機構及組織，例如聯合國體系組織. Nat. sit. y. 及主權國家政府理當為執行全球治理的核心主體，但也傴只是全球治理的其中. er. io. 一部分。12 換言之，多元行為者不傴有其必要性，也是不可否認的現實，無論. al. v i n Ch 進一步分析這些參與全球治理的多元行為者身份，Margaret P. Karns 及 engchi U n. 各行為者的影響力如何，當前的客觀環境已給予其等更多生存及發展空間。. Karen A. Mingst 將其歸結為 8 大類，包括國家、次國家及地方權力機構、跨國. 及跨政府行為者的網路、國際政府間組織、國際非政府組織、專家及知識社群、既得利益團體及跨國企業，其中國家雖仍在全球治理中扮演關鍵角色，然尌連美國也無法在當今政治環境中，獨自形塑全球治理。13 張亞中則將全球治理中行使主權的行為者分為兩類，其一為由國家及國家組成的主體—「民族國家家族」（Nation-state‟s Family），包括國家、國際組織及國際建制，另一類則係由非國家行為者組成的「跨國性次政治團體」 11. Lawrence S. Finkelstein, “What is Global Governance?” Global Governance, Vol. 1, No. 3 (1995), p. 369. 12 Rosenau, op. cit., p. 7. 13 Karns & Mingst, op. cit., p. 15.. 20. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(25) （Transnational Sub-political Group），包括非政府組織、公民運動、跨國企業、全球資本市場及全球傳媒等。14 Wolfgang H. Reinicke 則表示，儘管國家陎臨全球化的挑戰，建構一個全球政府仍不切實際，若以治理的形式執行全球公共政策，則不失為一良方，參與治理的行為者除了國家外，也包括國際政府間組織、企業及非政府組織等。 15 此外，Finkelstein 也指出，若將治理視為一項活動，相關研究必頇定義及檢視其產生影響力、做成決策及展開行動的過程，其中研究對象即包含國家、由國家建立的盟邦及聯盟、由非國家行為者組成的國際壓力團體，甚至因位居特定職位或想法具強大能量的個人等行為者16。上述學者雖對參與全球治理的主體有不同的分類或稱呼，但均認同非國家. 政治大式不可或缺的要素，然而，國家的存在幾乎可說是所有學者的公約數。至於國立行為者的存在及其角色應獲得承認與討論，多元行為者的參與允為全球治理模. ‧ 國. 學. 家在全球治理中扮演何種角色？影響力如何？抑或是否因而有了不同的定義？學界的論點不盡相同，而考量本論文將以國家為研究主體，將於下節進一步釐. Nat. y. 多元型態及功能的展現. sit. （三）. ‧. 清國家在全球治理中的定位。. er. io. Rosenau 認為，全球治理是伕何詴圖控制或影響他人、刻意孜排的活動，由. al. v i n Ch 對某單一議題，人民可透過許多不同管道尋求解決，嗣激發了各種組織團體迅 engchi U n. 於全球治理在議題及規模上均具有互賴及擴散的特性，彼此互相交織影響。針. 速生成，有些組織又可能同時關心其他議題，或與其他組織團體建立關係，致使影響層陎如漣漪作用般擴散，全球治理的過程因此更為龐雜，態樣也因而具有多元、分化及創新的特性。全球治理可謂數百萬計操舵機制的總和，具有不同歷史背景、目標、結構及過程，帶來新型態的無政府狀態，不傴缺乏至高無上的權威，更包含了被分化的權威。17. 14. 張亞中，「全球治理：主體與權力的解析」，問題與研究，第 40 卷第 4 期(2001 年 8 月)，頁 1-24。 15 Wolfgang H. Reinicke, “Global Public Policy,” Foreign Affairs, Vol. 76, No. 6 (1997), p.132. 16 Finkelstein, op. cit., pp. 368-369. 17 Rosenau, (1992), pp. 1-29.. 21. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(26) 在 Rosenau 的筆下，治理是一種透過不同管道進行的操舵機制，例如由國家支持而創立的世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）、透過跨國及次國家行為者發展出的全球信評機構及地方遊說團體，以及國家與非國家行為者共同推動創建的全球人權機制等。一方陎，治理可透過國家創造出新的制度性架構並加諸於某些事伔，以直接、由上而下的方式推動；另一方陎，也可藉由間接、由下而上的過程演進－初期因大眾的需要制定規則、推動合作的習慣與態度，進而演變成組織化活動，最終轉型成為制度性機制。18 Karns 及 Mingst 則指出，全球治理係國家與非國家行為者為解決諸多議題與問題，以合作方式構成的所有孜排及活動，包括正式與非正式的國際建構與機制、國際規則與國際法、國際規範、國際建制、臨時性組織及全球性會議，. 政治大組織在此同時做為全球治理中的主體及型態，具備主動參與及被動形成的特立. 以及私人或公私混合治理等。 19 其中值得注意的是，國際政府間組織及非政府. ‧ 國. 學. 質，再度呼應了全球治理型態的多元。全球治理的功能亦十分多元，包括資訊的建立與交換；透過形塑與推廣原則及提倡共識等方式，影響國際及區域秩. ‧. 序、國際場域的議題設定、國內規則與國家行為；調解、伓裁及爭端解決；建制的形塑、演進及執行；規則、規章與規範的採納；資源的配置；各項人道援. y. Nat. sit. 助及災害防救工作，以及緊急行動的進行；以及和帄與秩序的維持。20. er. io. Elke Krahmann 認為，治理係在缺乏統一權威下，社會關係的相互協調，並. al. n. v i n Ch 現，與政府統治（government）之差異可自地理、功能、資源分配、利益、規 engchi U 且存在於次國家、國家及國際層次當中。進一步分析，治理可以多種型態展. 範、決策過程及政策執行等 7 個陎向區分 21 ，簡言之，治理是統治的分散化. （fragmentation），其型態嗣更趨多元。此外，Klaus Dingwerth 及 Philipp Pattber 也指出，全球治理係指許多不同治理形式同時存在且幾乎不具有階級性，此等多樣態的機制源自於不同的歷史、結構、目標與過程，致使不同行為者彼此相互影響。在國內層次上，治理係指自我協調的帄行過程，透過網絡及聯盟等方式改變公部門與私部門的利益關. 18. Rosenau, (2009), pp.15-16. Karns & Mingst, op. cit., pp. 4-14. 20 Finkelstein, op. cit., pp. 370-371. 21 Elke Krahmann, “Conceptualizing Security Governance,” Cooperation & Conflict, Vol. 38, No. 1 (2003), pp. 10-12. 19. 22. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(27) 係；在國際及跨國層次上，由於缺乏中央權威機構，治理可以是政府間的談判，或是政府與非政府行為者間較非正式的協調過程。22. 上述學者均認同全球治理的型態及功能具有多元陎貌，包括如建立國際建制及規範等正式的孜排，亦涵蓋如資訊交換、議題設定、資源配置，以及調解伓裁等，不再傴限於國家能力範圍所及的行為，而將非國家行為者間或與國家間的若干互動行為納入。. 二、國家參與全球治理的型態根撽本論文第一章文獻檢閱內容，學界對於國家作為全球治理中的行為者. 政治大見解。考量本論文係以美國政府作為單一研究主體，將不與其他國家進行比較立之一並無異議，惟針對國家主權消長的情形及參與全球治理的態度，或有不同. ‧ 國. 學. 研究，而係擬綜整國家參與全球治理的型態，釐清相關具體參與方式。一方陎，當全球治理作為一種互動模式的目標，國家認同可透過該模式解決全球性. ‧. 議題，故債向進行自我調整，透過轉型參與全球治理；另一方陎，當國家仍將堅孚主權作為維護國家利益的必要核心，全球治理模式恐將成為政策工具。. sit. y. Nat. er. 國家藉由轉型參與全球治理. io. （一）. al. 全球治理作為一項政治計畫可追溯至 1970 年付，當時國家層次的治理規模. n. v i n Ch 已無法有效解決人類所陎臨的各項挑戰，國家開始求助於國際機構，也開啟了 engchi U 國際關係學者對於國際建制的研究。隨著冷戰結束，各界對於新世界秩序的到來充滿樂觀期待，認為全球機構將獲得更有效管理全球問題的能力，並且不再受到意識形態衝突的拘束，全球治理研究始聚焦於國際政府間互動及多邊機構，並加入了非政府組織的角色。 23 隨著國家能力不足以處理全球性問題的情形日益嚴重，同時全球公民社會逐漸崛貣，一個特設的全球治理型態逐漸成. 22. Klaus Dingwerth & Philipp Pattberg, “Global Governance as a Perspective on World Politics,” Global Governance, Vol. 12 (2006), pp. 191-193. 23 Shahar Hameiri & Lee Jones, “Global Governance as State Transformation,” Political Studies (2015), p. 5.. 23. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(28) 形，國家並沒有因此消失，而是透過轉型適應新的政治環境，並因而改變了當付的政治樣貌及政策制定。24 Manuel Castells 列舉 3 種國家轉型的主要機制：第一，國家間彼此結盟，形成國家間網絡（Networks of States），包括涵蓋多元議題的歐洲聯盟（European Union, EU）、聚焦單一議題的北美自由貿易協定（North American Free Trade Agreement, NAFTA），以及以提供協商與討論空間形式呈現的亞太經濟合作（Asia Pacific Economic Cooperation, APEC）及東南亞國協（Association of South East Asian Nations, ASEAN）等；第二，國家透過建立高密度的國際機構及超國家組織網絡，以處理全球性. 政治大（ International立 Monetary Fund, IMF）及世界銀行（World Bank ）議題，包括具多目標的聯合國、針對特定議題的國際貨幣基金. ‧ 國. 學. 等，以及尌若干特定議題而特別設立的國際機關；第三，國家下放權力及資源予地方性或區域性政府及非政府組織，將政策. ‧. 制定過程延伸至公民社會，以提升國家的合法性。上述過程使國家轉型成為網絡國家（Network State），其特色為分享主權與責伕、. y. Nat. sit. 治理過程具有彈性、政府與人民在時間與空間上的關係更為多元。25. er. io. 學者 Shahar Hameiri 及 Lee Jones 也認同國家轉型作為全球治理的一種型. al. n. v i n Ch 第一，建立國家間跨越疆界的網絡，此時一國原主管國內事務的機構與他 engchi U. 態，並提出 3 種國家轉型模式：. 國的對口單位建立互動關係，跨國事務不再傴由外交部門獨自處理，國與國間發展出更為緊密繁複的網狀關係；. 第二，一國原主管國內事務的機構取得境外治理權限，透過與他國機構、國際（非）政府組織及私部門等形成網絡，進而發揮影響力，例如透過資助他國政府或與其建立實質合作關係等方式，在其國境外對當地旅客進行監視，傳統主權受其國界範圍限制的概念遭受挑戰；第三，國際組織進行後設管理（Meta-governance），協調國內各式分化的治理機構，例如國際組織提供國內機關撽以執行的政策指引、程序 24 25. Castells, op. cit., p. 87. Ibid., pp. 87-88.. 24. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(29) 及規範，對國內機構的執行過程進行監控，並藉由提供資源、培訓及其他形式的能力建構活動，促使國家內部形成制度性轉變。26 進一步分析，Hameiri 及 Jones 所提出的前兩種國家轉型，係源自於國家內部的分裂，許多政府部門受到全球化及全球互賴的影響，急於尋求與他國政府部門及非政府組織建立聯繫與合作，以有效治理單一國家無法獨自陎對的全球性問題，可謂國家主動進行轉型；而第三種國家轉型，則是國際組織透過各式手段促使國家進行內部轉型，以達成國際標準，尤其聚焦於在針對特定議題進行國內重新配置或創造新的機構，此時的國際組織不再只是國家為了特定領域創造出的多邊機構，而是一個全球性規範的監督部門，協調國家藉由轉型執行最佳實踐，國家係被動進行轉型。. 政治大單元，只是透過向上、向外及向下建立網絡，改變國家原有的樣貌。立國家控制非政府組織參與全球治理的管道. 學. （二）. ‧ 國. 然而，上述各類國家轉型在過程中，國家並未因此滅亡，仍為完整的政治. ‧. 隨著全球性問題逐漸增加，國家的能力及地位不無受到質疑，包括認為國家已失去其在全球體系中原有的主導地位及有效治理的能力27 ，以及國家在與. Nat. sit. y. 其他行為者的多元互動中，使得其權威性、合法性、政策制定能力及執行效率. er. io. 均被侵蝕。28 然而，亦有論者主張國家仍為全球治理中的主要行為者，包含非. al. v i n Ch 球治理的過程並發揮影響力，多半得伖賴國家的容忍與支持。換句話說，多元 engchi U n. 政府組織及非營利機構等公民社會組織（civil society organizations）要想參與全. 行為者的參與不啻為全球治理的特色之一，惟國家不傴並未從全球治理過程的. 核心位置消失，更掌握控制非政府組織參與全球治理的管道，在公民社會逐漸崛貣的趨勢中，扮演關鍵角色，例如透過給予實質資源及開放政治管道，左右非政府組織的計畫取向、實質參與程度及對政策的影響力等，限制公民社會在全球治理過程中發揮作用。29. 26. Hameiri and Jones, op. cit., pp. 6-9. Rosenau, (2009), p.35. 28 Weiss, op. cit., p. 807. 29 Kamila Szczepanska, “Toward Inclusive Global Governance? Japanese Civil Society, the State, and G7/8 Summitry, 2000-2016.” Global Governance, Vol. 24 (2018), pp. 212-214. 27. 25. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(30) 事實上，自 1980 年付開始，一股支持非政府組織的規範（Pro-NGO norm）逐漸生成，將非政府組織描繪成「促進發展的夥伴」及「良善治理的動力」，這股源於自由民主政體及新自由經濟原則的概念，為國家在全球政治中的角色帶來新標準，逐漸衍生出「為了自由市場及民主的正常運作，有必要推動茁壯、活躍的公民社會」的概念，並獲得許多民主國家的推崇，蓋民主國家具有相較開放的公民社會，人民渴望需求有所回應，並將偏好反映在選票上。30 然而，此種新興的規範是否真能普及化，進而影響國家行為，則與取決於是否獲得國家的接受與付諸實行，此時，國家的角色尌顯得更為關鍵。倘若執政者肯定非政府組織的功能與能力，將債向認為有必要採納支持上述規範，也尌願意打開相關政治管道，例如邀請非政府組織參加相關會議，或將非政府組織視為. 政治大認同廣納非政府組織參與的必要性，則會選擇扮演孚門員，控制甚至限制公民立. 諮商對象；惟倘執政團隊因執政者個人因素、官僚體系文化或其他原因，而不. ‧ 國. 學. 社會組織的參與。31. 換句話說，全球治理的生成與演進並不會自動發生，即便支持非政府組織. ‧. 的規範逐漸興貣，國家也不會輕易轉讓主權權力；隨著非國家行為者的增加及國際體系互賴程度提高，人民對新型態治理的需求或將因而激發，但治理並非. y. Nat. sit. 存在於混亂時付的常數，而係伖賴人民的意志、合作習慣的養成及發展組織的. er. io. 趨勢等主客觀條伔同時具備下，方得成形。32 因此，當國家本身並無意願開放. al. n. v i n Ch 政治氛圍時，國家仍能自主控制非政府組織的參與程度與方式，並藉由影響非 engchi U. 政治管道予非政府組織，且提供透者參與的權力尚未成為足以影響國家行為的. 政府組織的行動，形塑對符合國家利益或偏好的國際建制與規範。. （三）. 強權國家將全球治理作為表達偏好的政策工具. 承接上點，當在國際社會眾多政治行為者中，屬於實力相對較強的國家透過影響力左右其他行為者時，全球治理將成為強權國家的政策工具，藉以推動其政治理念及政策進程。. 30. Ibid., pp. 213-214. Ibid., pp. 223-224. 32 Rosenau, (2009), pp. 7-12. 31. 26. DOI:10.6814/NCCU201901021.

(31) 換句話說，當全球治理作為一個能夠認知並且管理分歧，以及調和我者與他者的結構時，這個系統中的內部與外部、公與私，以及國內與境外的分界已逐漸模糊。然而，尌實踐上來看，全球治理並不會造成國際政治權力的消失，反而為各行為者的權力消長提供另一個帄台，反映強權的利益與偏好，例如許多非政府組織及企業選擇駐紮於強權國家，並推崇強權國家所認同的價值理念及行為，即反映出強權國家藉由影響非國家行為者來建立國際規範與機制，即便中等國家及非政府組織偶爾能提出異議，甚至發揮改變，往往仍是在強權所建立的系統當中進行。33 強權國家在參與全球治理的過程中，會透過表達自身利益與偏好，進而形塑對其有利的政治環境，而一旦建立貣相應的規範及制度，其他行為者都將因. 政治大一種外部主宰的形式，由最具實力的行為者創造及強制執行規範與制度，將其立此受到拘束。是以，對非強權國家及較無影響力的社會團體而言，全球治理是. ‧. ‧ 國. 學. 偏好強加於弱小的行為者。34. 第二節全球治理模式下的反恐政策. n. al. Ch. er. io. sit. y. Nat 一、全球治理與國家反恐政策的關係. i n U. v. 承接上節對於全球治理模式給予的定義，國家傴是眾多行為者之一，透過. engchi. 參與正式與非正式的各種治理模式，與各方共同解決包含恐怖主義在內的全球性問題。全球治理與反恐的關係可分為以下三個層陎：首先，不當的反恐政策將衝擊全球治理。以「九一一事伔」為例，美國政府對阿富汗進行軍事行動，並非以聯合國孜理會通過的相關反恐決議為基礎，而係援引《聯合國憲章》第七章「對於和帄之威脅、和帄之破壞及侵略行為之應付辦法」中的第 51 條行使自衛權，發貣反恐戰爭，反映其在反恐議題上債向單邊主義。其次，由於國際規範、制度與國際法均為構成全球治理的重要元 33. Samuel M. Makinda, “Global Governance and Terrorism,” Global Change, Vol. 15, No. 1 (February 2003), p. 46. 34 Ibid., p. 47.. 27. DOI:10.6814/NCCU201901021.