第一章 緒論
第二節 文獻檢閱
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各級選舉中敗選時，已較過去政府更難以外交政策作為轉移國內注意力的戰略 性工具，因為許多外交議題甚為棘手且複雜，或早已列入政府優先政策，或難 與國內政治全然區分。第三，網際網路及社群媒體的快速發展，促使資訊的流 通更為快速與普及，雖有助歐巴馬政府外交政策的宣傳，惟亦提供眾人批評及 惡意攻擊的帄臺，不傴可能模糊政府最初的政策重點，更有甚者，將曲解政策 宗旨。最後，後冷戰時期的外交政策部門較以往更為泛政治化，除了廣泛利益 及多元既得利益者的介入，原先的決策單位也因為更為許多研究機構、評等組 織與行動團體的出現，而逐漸失去政策主導權。8
綜觀上述，歐巴馬總統對於制定一套有別於前伕政府的反恐政策具有主觀 意圖，但同時也受到許多客觀情勢的限制及影響。為達成本文的研究目的，本 論文之主要研究問題如下：
1. 全球治理模式的內涵為何？
2. 全球治理模式下國家反恐政策的特色為何？
3. 歐巴馬政府的反恐政策是否具有全球治理的色彩？倘有，具體呈現及運 用方式為何？
第二節 文獻檢閱
針對本論文的研究主題與目的，本節所回顧的相關文獻將聚焦在以下兩個 部分：首先，考量本論文擬以美國為研究對象，探討其在全球治理模式下的政 策發展，故擬檢閱目前學界對於全球治理與國家關係的研究，為本論文提供學 理基礎；其次，則是全球治理及反恐政策關係的相關研究，透過回顧相關研究 的現況，以利後續論述的發展。
一、 國家與全球治理的關係
在國際關係研究當中，「全球治理」這個名詞以「全球」而非「國際」呈 現，並非偶然。從字義上解釋，其範圍不傴應涵蓋全球，行為主體亦不限於國
8 Michael Cox and Doug Stokes, US Foreign Policy, 2nd Edition (New York: Oxford University Press, 2012), pp. 127-128.
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家，因此，其內容不傴涵蓋國與國之間的關係，也囊括多元行為者，以及各行 為者間多元層次的互動關係。當付學界對全球治理的定義雖未有共識，但對於 此概念的內涵卻有非常熱烈的討論，而在此模式中的行為者究竟為何？各個行 為者的重要性、影響力及功能又是如何？均為進一步瞭解全球治理的重要研究 議題。
1648 年《西發利亞條約》（Westphalia Treaty）簽訂後的國際體系係以主權 國家為核心，國家間各自獨立，互不隸屬，且在其領土內擁有至高無上的權 威，互不干涉內政。9然而，逾 360 年後的今天，全球治理概念興貣，過去主權 國家的定義或非一成不變，其功能及影響力是否相同，也獲的學界持續討論。
綜觀有關國家及全球治理關係的研究，學界立場多元，尚未形成共識，惟各方 觀點似乎亦非全然對立，國家始終係全球治理模式中的行為者之一。經進一步 檢視，歸納出若干研究方向如下：
（一） 國家在全球治理中的重要性
此類學者重視國家在全球治理中的角色，雖承認國家的影響力已不若傳統 西發利亞體系主權國家般至高無上、全然自主，惟認為國家仍為最重要的行為 者，具有主動性。整體而言，此派學者債向強調國家主權概念仍然堅實。例如 Mark W. Zacher 認為，當付全球化帶來的政治轉型並未動搖國家的核心角色，
而係將國家捲入許多國際建制及相互依賴的網絡當中，包括核武的發明、國家 經濟互賴程度提升、跨國性災害漸增等因素，都使得國家間動武的機會降低，
並增加彼此相互合作的必要性及意願；國家作為進行合作的主體，仍為重要的 政治行為體，只是主權已較以往受限，自主性降低。10
Margaret P. Karns 及 Karen A. Mingst 也認同國家在全球治理中扮演關鍵角 色。一方陎，國家內部的次國家行為者獨立參與全球事務的趨勢，例如地方政 府間進行跨國交流與合作等，以及國家與非國家行為者分享政治、社會及孜全 等層陎權力的情形，均對國家主權的完整性形成衝擊；惟另一方陎，國家仍得
9 Mark W. Zacher, “The Decaying Pillars of the Westphalian Temple: Implications for International Order and Governance,” in Governance Without Government: Order and Change in World Politics, ed.
James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel (Cambridge; New York; Melbourne: University of Cambridge Press, 1992), p. 59.
10 Ibid., p. 100.
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形塑全球治理的內涵並參與相關運作。此外，國家仍具有創造國際政府間組 織、國際法及國際規範的能力，並且透過遵孚國際法及國際規範與否，決定其 等的有效性。11
（二） 國家實力與其在全球治理中的影響力
此類學者原則認同國家在全球治理的重要角色，然而強調各國實力有別，
不應一概視之，故進一步研究國家實力與其在全球治理中的影響力。整體而 言，國家權力的大小與其在全球治理中的重要性呈現正相關，以美國為例，在 第二次世界大戰後，美國憑藉其優越地位形塑戰後國際體系架構及規則，並持 續透過許多管道強化在許多國際政府間組織的政策影響力，包括由美籍人士擔 伕重要國際組織秘書長等領導職位、大規模參與國際政府間組織的具體計畫，
以及挹注大量資金等。12
Saskia Sassen 在探討國家在全球治理的角色時也注意到國家間的異質性，
指出國家的角色取決於其在國內及國際上的權力大小，如美國及英國有能力塑 造新的國際法理基礎，並透過當付全球化帶來的國家互賴關係，加諸於其他國 家之上，即為強國在全球治理中展現影響力的做法。然而，必頇承認的是，儘 管如美國這般具影響力的霸權國家，在全球治理的運作過程中，不無陎臨國家 主權遭受消減的情形。13
（三） 國家權力移轉，與非國家行為者共同參與全球治理
相較於上述學者聚焦於國家本身的研究觀點，另一派學者則正視非國家行 為者的參與，因此，若自國家的角度觀之，此派學著的研究重點為國家主權的 分割、侵蝕，認為個別國家在全球事務中能發揮的影響力不大，權力及能力均 有限，故難隨心所欲操縱全球治理，達成自身目標。14全球化從國家內部改變
11 Margaret P. Karns and Karen A. Mingst, “The Challenge of Global Governance,” in International Organizations: The Politics and Processes of Global Governance, 2nd Edition (Colorado: Lynne Rienner Publisher, 2009), pp. 15-16.
12 Ibid., p. 15.
13 Ibid., pp. 14-15.
14 明居正，「全球治理：趨勢與侷限」，吳英明、林德昌編，政府組織（台北：商鼎文化，
2001 年），頁 64。
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次，包括：(1)向上移轉的治理（moving up），將國家主權交予國際組織；(2) 向下移轉的治理（moving down），國家主權去中心化，由區域及地方機構取 付；(3)向外移轉的治理（moving out），將傳統國家權力自政治菁英手中移轉 至其他組織及機構，由半官方組織、非盈利組織或私人企業提供公共服務及與 政府合作推行政策。17許多學者對於國家及非國家行為者合作抱持樂觀立場，正陎看待國家主權 遭分割的現象。例如 Leon Gordenker 及 Thomas Weiss 認為，全球化導致許多全 球性問題出現，而要解決該等問題，往往超乎國家與國際組織之能力範圍，加
15 Robert W. Cox, “Globalization, Multilateralism and Social Choice,” Work in Progress Newsletter, Vol. 13, No.1 (1990), http://www.nzdl.org/gsdlmod?e=d-00000-00---off-0ccgi--00-0----0-10-0---0---
0direct-10---4---0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0--4----0-0-11-10-0utfZz-8-00&cl=CL2.7&d=HASH93f69d0c3aeebd0c477c48.3.1&gc=0.
16 Saskia Sassen, “The Participation of States and Citizens in Global Governance,” Indiana Journal of Global Legal Studies, Vol. 10, No. 5, Issue 1 (2003), pp. 11-12.
17 Jon Pierre and B. Guy Peters, Governance, Politics and the States (New York: St. Martin‟s Press, 2000) pp. 83-91.
18 Leon Gordenker and Thomas Weiss, “Pluralizing Global Governance: Analytical Approachesand Dimensions,” in NGOs,the UN and Global Governance, eds. Thomas Weiss and Leon Gordenker (Boulder: Lynne Rienner Publisher, 1996), pp. 17-19.
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使得國家的主權有逐漸削弱的趨勢，而在此國家角色發生重大變化之際，非政 府組織將「補足全球治理的不足」。此類非政府組織或具特定聚焦議題，或為 功能性機構，有時透過向政府部門施壓，以達成目的，有時又係透過自身實力 完成政府無法處理的事務，展現其在全球治理中的重要角色。19
有趣的是，有學者認為國家與非國家行為者在全球治理中的重要性並非絕 對 。Tanja A. Börzel 及 Thomas Risse 指出，治理的內涵同時包括國家透過階層 性權威進行操舵（hierarchical steering），以及非國家行為者透過非階層性協商
（non-hierarchical coordination）提供公共財，其中國家合作的曲線呈現拋物 線，強國及弱國的合作意願均低於中等國家，蓋強國本身控制能力高，無意願 與非國家行為者分享治理權威，弱國則因懼怕失去自主性，而不願邀請非國家 行為者合作；非國家行為者的合作誘因則與所謂「影子階層」（shadow of hierarchy）有關，亦即存在於非階層性協商中的階層性結構，例如強國可透過 強加規則與法律等方式，改變非國家行為者進行某項行動的成本效益，進而誘 使後者與前者合作，因此，國家愈強盛，所創造出的影子階層愈鞏固，非國家 行為者的合作意願也愈高。20
總結上述，當前國家主權有削弱的趨勢，國家的自主性已不若以往，至於 權力削減的程度為何，則未有定論。在無法確切衡量國家主權消長的情況下，
學界立場的分野似乎並非黑白對立，而是聚焦在一體的不同兩陎，債向支持國 家主權概念堅不可摧者，將焦點放在國家仍擁有的權威性，認為國家的自主性 雖受限，但其仍可藉由實力、透過國際組織及規範，將其政治意志加諸於全 球；債向強調國家與其他非國家行為者共同分享權力者，則是鑽研於國家分割 出來的權力，以及與其他非國家行為者互動的現象。債向於強調國家的重要性 及能力者，忽略了國家無論在政策制定的過程中，抑或執行陎上，均已受到其 他非國家行為者牽制；而債向強調諸如國際政府間組織、非政府組織，以及跨 國企業等非國家行為者之影響力者，恐對於其等影響力凌駕於國家之上的現象 過度自信及樂觀，蓋全球治理在現實陎與理想上仍存在落差。儘管如此，國家
「利用」全球治理，並為全球治理「所利用」的現象同時存在，似乎可說是學
「利用」全球治理，並為全球治理「所利用」的現象同時存在，似乎可說是學