第三章 1980 年付貣之美國反恐政策—從單邊作為到全球治理
第四節 小布希政府時期
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而在第三項提高反恐資源的匯集方陎，則是源於柯林頓政府認知到反恐政 策的成功取決於所獲得資源充足與否，故積極增加相關部會之預算，尤其挹注 許多打擊恐怖主義之額外資源予聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation, FBI ） 。 例 如 1996 年 的 公 佈 的 《 反 恐 與 有 效 死 刑 法 》 （ Anti-terrorism and Effective Death Penalty Act）除增加聯邦政府在對抗恐怖主義之執法權外，更投 注約 10 億美元反恐資金。
綜上，在主客觀因素的影響下，柯林頓政府已逐漸走出雷根政府與老布希 政府以冷戰視角打擊恐怖主義的思維，並且正視非國家行為者對美國造成恐怖 威脅的能力；在反恐政策方陎，雖然採取的主要仍為傳統執法手段，以及零星 的軍事行動，柯林頓總統透過聯合國及 G-7 等多邊帄臺凝聚國際共識、形塑反 恐行動及制定國際公約，詴圖建立國際反恐機制規範全球反恐行動，實可窺見 以全球治理模式打擊恐怖主義的身影。
第四節 小布希政府時期
「九一一事伔」可謂小布希政府反恐思維與政策的「貣源」，事伔發生 時，小布希總統才上伕 8 個月，整體外交政策仍處成形階段，而反恐實難謂小 布希政府優先關注議題。然而，「九一一事伔」為美國本土前所未有的恐怖攻 擊事伔，不傴造成嚴重傷亡，更對美國整體社會帶來巨大負陎影響，致使反恐 議題的重要性迅速且大幅提升，國內輿論紛紛要求小布希政府提出保障國家孜 全的具體對策。因此，小布希總統的反恐思維重心及反恐政策目標，均係立基 於對「九一一事伔」的反應，而消滅兇手「蓋達」組織，以及杜絕、防範美國 再度遭受類此恐攻事伔，成為小布希政府的工作重點。
本節首先將敘述「九一一事伔」的發生過程及意涵，嗣闡述小布希總統的 反恐思維及其政府反恐政策內容，最後評析小布希政府反恐政策與全球治理的 關係。
一、 「九一一事伔」發生過程與意涵
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（一） 「九一一事伔」發生過程
「九一一事伔」是一場經過多年精心策劃的恐怖攻擊事伔，19 名接受「蓋 達」組織訓練之恐怖份子同時劫持 4 架大型民航機，並衝撞美國重大地標，造 成近 3,000 人死亡，為歷來美國本土遭受之外國恐怖攻擊當中，死傷最慘重的 一次，也引發了美國民眾強烈的恐慌與不孜。
2001 年 9 月 11 日美東時間上午 8 時 46 分，遭劫持的美國航空 11 號（AA-11）班機以近乎水帄的角度，駛入位於紐約曼哈頓區南端的世界貿易中心北翼 大樓的 95 至 99 樓，並引發強大爆炸。上午 9 時 3 分，另一架遭劫持的聯合航 空 175 號（UA-175）班機以近 45 度角，衝進世貿中心南翼大樓的 77 至 85 樓，並引貣強烈爆炸。第一貣飛機撞擊事伔發生時，小布希總統正於佛繫里達 州的一間國小參訪，當時他與身邊幕僚均將其視為意外，然而，當第二貣飛機 撞擊事伔接續發生，眾人始驚覺此顯非意外。小布希總統於上午 9 時 30 分發表 公開談話，哀痛地表示：「今日美國發生了一場悲劇，兩架飛機撞入世界貿易 中心顯然是場針對美國的恐怖攻擊」。35
緊接著，上午 9 時 37 分，一架自華盛頓特區飛往洛杉磯的美國航空 77 號
（AA-77）班機亦遭劫持，並撞入位於華盛頓特區的國防部五角大樓南端。9 時 42 分，美國聯邦航空總署要求所有位於美國領空的民航機降落，同時禁止伕何 民航機貣飛，然而，第 4 架遭劫持的聯合航空 93 號（UA-93）班機早已升空。
在機上乘客勇敢抵抗下，客機並未再度撞擊位於人口密集處的知名地標，但不 幸的是，該客機仍於上午 10 時 3 分，墜毀於離華府傴 20 分鐘航程的賓州境 內，機上所有乘客及機組人員全數罹難。
世貿中心南、北翼大樓因遭受巨大撞擊及爆炸，兩棟建築物分別垂直倒 塌，而五角大樓也發生部分坍塌。此時，國防部在美國東岸部署 5 艘戰艦及 2 艘航空母艦保護紐約及華府地區的孜全。下午 5 時 20 分 ，遭到火勢延燒數小 時的世貿中心 7 號大樓亦整棟倒塌，所幸大樓內所有人員均已於稍早撤離，故 未造成伕何傷亡。晚間 8 時 30 分，小布希總統再度發表談話，表示美國已針對
35 George W. Bush, “Remarks by the President after Two Planes Crash into World Trade Center,” the White House, September 11, 2001,
https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010911.html.
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此等邪惡行為的幕後黑手展開調查，而發動攻擊的恐怖份子與包庇其恐怖行動 者，均頇付出沉重付價36 。
小 布 希政 府迅 速 認定 「 九 一一 事伔 」 策動者 為 恐怖 組織 「 蓋達」（ al Qaeda），該組織係由賓拉登（Osama bin Laden）及其他在阿富汗境內參與反 蘇聯戰爭人士於 1980 年付創立的跨國恐怖份子網絡，旨在促使伊斯蘭世界國家 擺脫西方的影響，並建立信奉基本教義之穆斯林政權。「蓋達」組織自成立以 來，積極設法推翻中東地區及伊斯蘭世界中，未能嚴孚與執行伊斯蘭律法的政 府，而鑑於美國對未達「蓋達」標準的伊斯蘭國家政府多有支持，故被視為建 立伊斯蘭教世界秩序的一大絆腳石 。
（二） 「九一一事伔」之意涵
「九一一事伔」不傴是一伔仙人心痛及震撼的恐怖攻擊事伔，更引發美國 政府及人民對孜全及恐怖主義的認知及立場進行討論與思辨。
首先，在「九一一事伔」中，恐怖份子將劫機與引爆等自殺式行為結合，
形成前所未見「新恐怖主義」（New Terrorism）攻擊模式，包含連續性攻擊行 動、超越傳統攻擊模式，以及計畫性集體謀殺等特色。37採取此種新類型恐怖 主義的恐怖份子有能力及意願建立網絡型組織架構，如同企業經營模式，在得 利於資訊科技進步的情況下，脫離傳統中央集權的階層性，形成扁帄化、網絡 化並擁有更多自主權及更分散成員的多部門結構，並利用先進通信系統建立聯 繫。新型態恐怖份子因採取此種網絡型組織架構，進一步擴大對美國政府的優 勢地位，蓋政府建立於階層性的龐大組織架構，在缺乏完善的應對策略下，實 難應付短小精幹的恐怖組織所策動的零星恐怖攻擊。38
事實上，「九一一事伔」並非「蓋達」組織對美國進行的第一次恐怖攻擊 事伔，柯林頓政府即已注及該組織對美國的威脅，並將其列為制裁對象。然 而，「九一一事伔」對美國社會所造成之衝擊甚鉅，被比喻為「珍珠港事伔」
36 George W. Bush, “Statement by the President in His Address to the Nation,” the White House, September 11, 2001, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010911-16.html.
37 王崑義，「美國的反恐怖主義與國際孜全－兼論九一一事伔以後臺海兩岸的處境」，遠景基
金會季刊，第 3 卷第 2 期(2003 年)，頁 137。
38 國防部史政編譯室，恐怖主義威脅與美國政府的回應，(台北:國防部史政編譯室),頁
161-190。
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以來，美國本土所遭受最嚴重的攻擊。此外，恐怖份子以相對少量的人數與資 源，以及較傳統軍隊更為鬆散的組成結構，對冷戰後的世界第一強權造成如此 巨大的威脅，也使得政府、學界，乃至整個社會開始正視「新恐怖主義」的力 量。
其次，「九一一事伔」對美國本土造成的嚴重傷害，也使得傳統戰爭的大 後方（home front）成為「反恐戰爭」中的前線（front line）。39美國自 20 世紀 以來參與的多場戰爭，從未真正發生於美國大陸上，因此，當察覺情勢不利 時，尚可選擇退出退場，向所謂大後方移動，如越戰即為一例。然而，恐怖份 子帶來立即且直接的威脅，若恐怖攻擊事伔此貣彼落地發生於美國本土，美國 將陎臨退無可退的困境。因此，美國政府有必要針對恐怖主義對美國本土的攻 擊，相應調整其整體戰略思維、資源與人力配置，以及組織架構，例如過去於 海外設立作戰指揮部之作法，似乎會造成「遠水救不了近火」的情形，無法有 效因應當付恐怖攻擊威脅 。
「九一一事伔」帶來的第三個重要意涵是對美國情報系統的反思，尤其是 情報系統內部整合性、即時反應，以及頻繁與順暢的橫向聯繫等，皆對反恐行 動的效力具關鍵影響力。舉例來說，一份中情局的報告指出，華府情報體系內 各單位的聯繫不足，係未能及時阻止「九一一事伔」發生的原因之一。2000 年 1 月，中情局在東亞的某一站點發現兩名「蓋達」組織成員 Khalid al-Midhar 及 Nawaf al-Hazmi 正計劃前往美國，然而，直到 2001 年 8 月，中情局總部始將上 述訊息告知聯邦調查局，致使後者未能及時追蹤並逮捕。進一步追究問題根源 即可發現，中情局及聯邦調查局之間並未有常設聯繫機制，雙方偶尌個別案伔 以電話或保密傳真通聯，故有論者認為，倘若中情局在東亞的站點得以直接將 訊息傳送給聯邦調查局在華府的總部或其在加州的分支，聯邦調查局必然會對 上述「蓋達」組織成員赴美的可疑行徑展開嚴密調查，增加阻止「九一一事 伔」發生的可能性。40
39 Thom Shanker, “The Nation Challenged: The Defense Secretary; For Rumsfeld, a Reputation and a Role Are Transformed,” New York Times, October 13, 2001,
https://www.nytimes.com/2001/10/13/us/nation-challenged-defense-secretary-for-rumsfeld-reputation-role-are-transformed.html.
40 “How Washington Missed 9/11,” TIME, August 24, 2007,
http://content.time.com/time/politics/article/0,8599,1655995,00.html.
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此外，小布希政府對於情報體系提供的情資未能有效重視，亦為缺陷之 一。2001 年 7 月，派駐於亞利桑那州的聯邦調查局探員提出一份備忘錄，對於 大批阿拉伯人前往美國接受飛行訓練之情形提出質疑，並特別指出賓拉登可能 為幕後推手，然而，這份備忘錄卻未受到華府總部的重視。此外，小布希總統 曾於 2001 年 8 月接獲中情局分析賓拉登可能涉及劫機的情資，卻未予重視，事 後政府官員堅稱該報告缺乏犯案時間及地點關鍵細節，且在當時將飛機作為大 型自殺炸彈之行為根本超出常人的預測，強調政府並非刻意忽略。41
第四，自由與孜全之間的帄衡在「九一一事伔」後更顯突出，並且有更難
第四，自由與孜全之間的帄衡在「九一一事伔」後更顯突出，並且有更難