國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析

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(1)國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 27. 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析許. 文. 英. （財團法人台灣民主基金會研究員）. 摘. 要. 本文從國際人權規範建制力量角度出發，討論國際主要行為者對港人內部自決權利的態度政策變遷及其對香港選舉權利建構影響。研究發現，香港選舉權利變遷經驗突出國際人權規範社會化過程、自治體實踐經驗、地方行為體反對派內部次文化，共同影響港人對於內部自決權利之正當性認知。國際人權建制普遍對內部自決權利採取之和平民主論述，以及對於港人透過公民投票以爭取直接普選之民主參政權利的支持力量不足，促使香港特殊自治體制得以存續並呈現「資本主義代理民主」特色。關鍵詞：直接普選權利、內部自決、規範社會化、香港 *. 壹、前. *. *. 言. 20 世紀下半葉香港地區殖民統治歷史之終結，牽引出殖民政府英國以及西方民主社群如何在國家利益與民主人權道德價值文明之間相互權衡取捨的問題。20 世紀殖民帝國普遍援引作為殖民地民主憲政建立工程正當性基礎的「人民自決」國際人權規範，在英國對待殖民地香港此一案例上卻有不同寫照。泝在西方民主國家倡言與中國進行建設性人權對話與民主援助之際，港人直接普選香港特區首長及立法會議員之政治. 註泝. 香港學者認為「未獨立的去殖民化」（decolonization without independence）是香港政治民主改革無法前進的一大限制因素。Siu-kai Lau, Decolonization without Independence: The Unfinished Political Reforms of the Hong Kong Government（Shatin, New Territories, Hong Kong: Center for Hong Kong Studies, Institute of Social Studies, Chinese University of Hong Kong, 1987）..

(2) 28. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 權利，在中央政府限定之「港人治港」自治框架內是否得以獲得進展？基於這樣的問題意識，本文主要從香港回歸的歷史脈絡，分別就主要國際行為者對港人自決主張與直接選舉權利態度與政策內容進行耙梳整理，以檢視國際人權建制力量與香港地區選舉之政治權利建構之關連。. 貳、理論與研究設計一、國際人權規範建制力量與國內人權變遷研究儘管中國因素係香港政治人權發展受制之重要解釋因素，沴但不同於現實主義研究範式強調的國家權力和國際體系結構物質權力分配對一國人權政策造成的影響，建構主義者更多地強調國際規範所塑造的國家形式及行動的趨同性，以及主張國際體制規範對於各國人權實踐發揮的正面功效；沊而部分文化相對主義者在批判具西方種族中心主義色彩之國際人權觀的同時，亦試圖從各國的傳統文化中，尋找與西方國家相適容的基本人權價值文化基礎。沝 Thomas Risse 等學者從建構主義社會化分析途徑，提出「迴力理論」（boomerang theory）以探討國家（政府）、國內反對力量、跨國人權網絡與國際組織相互的社會化互動過程，分析國際人權規範力量對於不同國家所造成的影響。沀「迴力理論」指出，各國在國際人權規範「螺旋型模」（spiral model）五階段社會化建構作用下，泞由國際人權規範與跨國人權倡議網絡相互聯合所產生的壓力與持續強化力量，是促使國家個別或集體地將人權規範內化的人權變遷有效解釋因素之一，. 註沴. Ming Sing, Hong Kong’s Tortuous Democratization: A Comparative Analysis（London, New York: Routledge-. 註沊. Peter J. Kazenstein ed., The Culture of National Security: Norms and Identity in World Politics（New York:. Curzon, 2004）, pp. 1, 12.. Columbia University Press, 1996）; Martha Finnemore, National Interest in International Society（Ithata: Cornell University Press, 1996）. 註沝. M. Glen Johnson, “Human Rights in Divergent Conceptual Settings: How Do Ideas Influence Policy Choices?” in David Louis Cingranelli ed., Human Rights Theory and Measurement（New York: St. Martin’s Press, 1988）, pp. 41~59; Henry Tam, Communitarianism: A New Agenda for Politics and Citizenship（New York: New York University Press, 1998）, pp. 12~18; Byung-Kook Kim, “Korea’s Crisis of Success,” in Larry Diamond and Marc F. Plattner eds., Democracy in East Asia（Baltimore: The John Hopkins University Press, 1998）, p. 128.. 註沀. Thomas Risse and Stephen C. Ropp, “International Human Rights Norms and Domestic Change: Conclusions,” in Thomas Risse, Stephen C. Ropp and Kathryn Sikkink eds., The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change（Cambridge: Cambridge University Press, 1999）, p. 237.. 註泞. 人權變遷「螺旋型模」（ spiral model ）的五個階段依序為：「鎮壓」（ repression ）、「否認」（denial）、「策略讓步」（tactical concession）、「法規地位」（prescriptive status）、「法規一致性行為」（ rule-consistent behavior ）。詳閱 Thomas Risse and Kathryn Sikkink, “The Socialization of International Human Rights Norms into Domestic Practices: Introduction,” in Thomas Risse, Stephen C. Ropp, and Kathryn Sikkink eds., The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change（Cambridge: Cambridge University Press, 1999）, p. 20..

(3) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 29. 此即所謂的「迴力效果」（boomeranging effect）。泀國際人權規範對於不同國家所造成的五個階段的人權變遷效益差異，則主要受到國家對於外部壓力的脆弱度、外部行為者施壓的意願、內部社會對國家造成的威脅挑戰之有無、內部社會非政府組織的空間、國際人權體制與跨國非政府組織的力度，以及國際規範的國內相適度等幾項因素所影響。洰其他學者則結合現實主義論者所強調的結果邏輯與建構主義論者所強調的「規範相適性」（normative fit）邏輯雙重分析途徑，從體制、規範相適度，以及危機等三個國內層面，比較分析個別國家對於國際規範與跨國組織壓力的不同順從程度，其中，規範相適度與危機兩項國內因素被認為是影響各國遵循國際人權規範程度差異的有效解釋變項。泍從概念上來看，全球政治人權的保障與促進，不僅有賴各國政治領袖對國際人權規範體制形成牢固共識，也有賴公民社會層次的價值與行為出現相對於國家主權觀的人權意識覺醒與政策要求。藉由觀念建構社會化之概念，應有助於我們探討國際人權規範如何與地方行為體建立起聯繫關係，從而瞭解國際人權規範建制力量對於一國/地區政治人權發展所發揮的社會化影響作用。. 二、研究架構與設計本文主要從選舉權利作為政治人權泇組成部分的價值論述與認知之規範建構分析視角，試圖探究香港選舉參政權利發展歷程與國際人權規範建制力量兩者的關連性。本文主要以建構主義社會化研究範式，藉由「迴力效果」的研究分析架構，從國內反對派（香港）、國家（中國與西方主要國家社群）以及國際建制（國際組織與國際非政府組織）三個主要行為者間的四層社會化互動過程，探討主要國際行為者對於港人爭取普選權利訴求的回應。另一方面，從建構主義社會化的角度來看，政治人權價值普遍內化為個人信念體系的程度，以及國際人權規範建制與地方行為體政體享有的正當性程度，沰基本上影響著行為體的政治人權認知建構與行為變遷，泹因此，本文加入地方. 註泀. Thomas Risse and Stephen C. Ropp, “International Human Rights Norms and Domestic Change: Conclusions,” pp. 266~267; Thomas Risse and Kathryn Sikkink, “The Socialization of International Human Rights Norms into Domestic Practices: Introduction,” p. 18.. 註洰. Ibid.. 註泍. Darren Hawkins, “The Domestic Impact of International Human Rights Norms,” the 42nd Annual Convention of the International Studies Association, February 20-24, 2001, http://www.isanet.org/archive/hawkins.html （accessed November 8, 2004）.. 註泇. 依據主要國際人權規約內容，政治權利可以界定為「保護（個人）表意、抗議、參與共和國事務的政治參與自由」。參見國際三大人權法案：《世界人權宣言》第二十一條第一至三項；《公民權利和政治權利國際公約》第一條第一項；《經濟、社會、文化權利國際公約》第一條第一項；《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條之規定。. 註沰. 政體正當性指涉公民對於政體合理性與可行性之信念。公民對於在所有可能實現的政治體制中的認同信念，將受到政體組成機制運作的公平性與政體在政策功能領域的表現效能所影響。關於民主正當性的討論，請參見 Juan J. Linz, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequilibration （Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1978）, p. 16..

(4) 30. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 行為體香港對於本土政治體制與國際人權規範理念的態度文化調查，以檢視國際人權建制如何與地方行為體香港建立起聯繫溝通的關係。本文對於國際人權建制主要行為者有關香港參政權利的論述建構分析，主要藉由研究文獻以及主要國際行為者的官方政策性文件及言論聲明，以瞭解其對於港人參政權利的態度立場。另一方面，研究中使用封閉式問題結構問卷以分析探討政治人權認知、國際人權建制、香港政體正當性與香港政治人權整體評價之關係（參見附錄 1）。研究問卷主要採取非機率抽樣方式以對香港民眾之主權、國際政治人權規範、內部自決泏等態度價值論述與對國際人權體制及香港政體正當性評價進行調查。對於香港民眾母體之抽樣採便利樣本方式，選取約六萬分之一香港成年人口以完成一百份有效問卷調查。泩由於研究中僅能以便利樣本的非機率抽樣方式進行問卷調查，抽樣過程乃無法計算所選之每一單位樣本中選機率，亦不能保證每一單位皆有相同機會被包含於樣本內；問卷研究結果主要係作為對地方行為體人民的選舉政治權利態度參考資料之用。另一方面，囿於經費時間之限，本文對於其他國際人權建制主要行為者的互動關係分析，主要採取文獻史料及官方文件分析而非進行經驗性研究，此為本文另一研究限制。. 叁、港人民主參政權利與中國回應一、香港回歸問題與自決主張香港回歸問題源於如何確保香港前景之繁榮，而港人對前景憂慮之焦點則圍繞於. 註泹. 建構主義理論大師溫特（Alexander Wendt）認為，行為者對於規範的不同內化程度，影響規範的建構能力。唯有當行為者將規範內化為合法性規則，視這些規範為其自身本質的一部分，行為者存在共同的期望，並將其他行為者納入自己的認知當中，規範方能塑造行為者的核心利益和認同，並通過這種方式來建構國家。參見 Alexander Wendt, Social Theory of International Politics（Cambridge: Cambridge University, 1999）, p. 250.. 註泏. 所謂「內部」自決與「外部」自決之分係為研究之便，內部自決的持續性特性一般被視為是與一次性行使的外部自決權利的一個抽象性概念區別。根據 Antonio Cassese 對於自決權問題所提出的實證研究觀點，對外而言，自決是經由對於新成員的接納而對國際「舊建制」（ancien régimes）權威進行挑戰之工具；對內而言，自決則被用以擴大公民反對各種「舊建制」形式的「選舉權授與」（enfranchisement）之工具。參見 Jean Salmon, “Internal Aspects of the Right to Self-Determination: Toward a Democratic Legitimacy Principle?” in Christian Tomuscht ed., Modern Law of Self-Determination （ Dordrecht, The Netherlands: Martinus Nijhoff, 1993）, p. 269; Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples: A Legal Reappraisal（New York: Cambridge University Press, 1995）, p. 5.. 註泩. 根據香港特區政府統計處發表的數字顯示，2006 年年中的香港人口為 6,994,500 人，本研究以約略扣除 100 萬人未滿 18 歲的人口數之後的 600 萬成年人口作為研究母體，參見「人口及生命事件」，香港特區政府統計處，2006 年 10 月 30 日，http://www.censtatd.gov.hk/hong_kong_statistics/statistics_by_subject/ index_tc.jsp?subjectID=1&charsetID=2&displayMode=T。有關受訪者組成結構資料請參見附錄 2。.

(5) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 31. 對中央共產主義政權之疑懼，以及對中國民族主義情懷之鬱結矛盾之中；另一方面，殖民統治下香港的低度發展政治環境又與經濟因素相互糾結。泑 1980 年代正值中、英雙方針對香港前途有關問題數度交鋒之際，由港人進行公民投票的有關倡議聲浪即已在香港社會內部一再出現（參見表 1）。從當時英國對港人所做的關於對《中英聯合聲明》草案協定內容接受性的「評估報告」等資料可得知，當時港人對於《中英聯合聲明》草案的協定內容並未完全接受，部分港人不但試圖對於該協定內容，以及對於中、英兩國政府逕自決定香港未來的權利正當性提出挑戰，並為香港的維持現狀或自決而進行爭論。炔 1997 年香港主權回歸中國之前，有關解決香港問題的方案或模式接踵浮現，其範圍涵蓋依照殖民地有關國際規約由香港人民進行公民自決以決定其獨立、歸屬、自治，或接受北京中央統治下的「特別行政區」地位。炘出於現實考量，絕大部分港人並未強力提出領土主權意義上的獨立訴求。儘管亦有論者認為，有別於「民族自決」，香港居民或可主張經由「全民公決」而行使區域性的「分離」行動之權利，但持此論者卻也認為，不同於已獲得國際規約認可其效力的「民族自決」權利，以「公民投票」的方式所進行的區域性分離行動存在效力是否被予認可的問題。炅基本而言，九七回歸前引起香港社會廣泛爭論者，主要為中國 1982 年憲法第三十一條「特別行政區」的所謂「港人治港」方案。在英國殖民統治下，儘管香港有相當充裕的法治和自由，但在直接民主參政權利方面，香港基本上並非民主，或至少非西方民主國家定義下的民主。對於多數港人而言，在未來香港的法律制度能予以維持且現有的自由生活方式不變的條件下，經由逐漸增加參政機會以提高港人政治意識的民主化途徑，香港透過草根選舉而建立民主化的架構並非不可能。「港人民主治港」或「港人民主、港法治港」等有關的主張，即是基於在香港實現民主化的基本理念上所提出。炓 1997 年香港回歸中國主權後，港人對於政治體制進行民主改革的訴求並未因「一國兩制」體制正式於香港實施而消失，有關解決香港問題的爭論焦點主要圍繞在如何真正落實「港人治港」的承諾。由於中央政府對於「香港基本法」的詮釋與政策執行的正當性爭議，使得九七回歸後的香港問題，轉為對於香港政治體制民主改革模式的註泑. Donald Hugh McMillen, “The Political Development of Hong Kong: 1991－The Last Year of Choice?” in Donald H. McMillen and Michael E. DeGolyer eds., One Culture, Many Systems: Politics in the Reunification of China（Hong Kong: The Chinese University Press, 1993）, p. 10.. 註炔. Mark Roberti, The Fall of Hong Kong: China’s Triumph and Britain’s Betrayal（New York: John Wiley, 1994）; Ta-ling Lee, “Hong Kong: The Human Rights Dimension,” in Hungdah Chiu, Y.C. Jao and Yuan-li Wu eds., The Future of Hong Kong: Toward 1997 and Beyond（New York: Quorum Books, 1987）, p. 128.. 註炘 Mark Roberti, op. cit., p. 44; Herbert S. Yee and Lo Shiu-hing, “Macau in Transition: The Politics of Decolonization,” in Donald H. McMillen and Michael E. DeGolyer eds., One Culture, Many Systems: Politics in the Reunification of China（Hong Kong: The Chinese University Press, 1993）, p. 178; 翁松燃，「香港前途－『波多黎各模式』」，七十年代月刊（香港），12 月號（1983 年），頁 9。註炅. 張保民，「民族自決與香港、台灣問題」，明報月刊（香港），11 月號（1994 年），頁 55。. 註炓. 李怡，「面對九七的幾個矛盾問題」，七十年代月刊（香港），12 月號（1983 年），頁 12。.

(6) 32. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 中央與地方之爭。而港人的民主參與權利在遭遇來自規範特區自治範圍的小憲法－「香港基本法」的憲政法制規定瓶頸限制下，以全民投票來決定香港政制改革模式與速度的國際法制突圍呼聲則相應而生。炆香港立法會於 1998 至 1999 年度討論依據「香港基本法」第一百五十九條修改「香港基本法」機制時，香港大律師公會及「香港基本法」委員會港方委員陳弘毅當時所提交之意見書，皆提出可於修改過程中考慮加入全民投票機制之建議。炄其後，香港人民在歷經港府推動「香港基本法」第二十三條「國安條例」立法，以及中國全國人民代表大會常務委員會 2004 年對於 2007 年及 2008 年進行香港特區首長及立法會議員兩項選舉由全民普選的民主改革呼聲回以斷然拒絕的舉措後，香港內部對於以港人自決方式決定民主體制改革之呼聲再次於香港社會醞釀發展。炑. 表1. 「九七」前香港政制公民投票方案. 提案人. 公投時間. 公投內容. 紡織漂染自由工會. 簽訂「中英聯合聲明」前. 香港未來命運（維持現狀或自決）. 2012年查良鏞（合成政治模式方案） 2027年. 1.選舉團選舉行政長官 2.直選立法會半數議席雙普選. 2011年（?）. 2012年舉行雙普選. 2021年. 雙普選. 八十九政團. 2010年. 雙普選. 民主代表團. 制定「香港基本法」前. 香港政制. 查濟民. 三分之二香港立法局議員通過，港督同意香港政制，全國人民代表大會常務委員會批准，並（「主流方案」修正案）獲三分之一合格選民投票通過. 查良鏞（主流方案）. 資料來源：Ta-ling Lee, “Hong Kong: The Human Rights Dimension,” p. 128; Mark Roberti, The Fall of Hong Kong: China’s Triumph and Britain’s Betrayal , chaps. 19, 20.. 二、中國對港人自決主張與民主參政權利回應 1949 年中國共產黨爭取建政前，中共最高領導人主要從國家重新建立的角度建構. 註炆. 前綫，前綫對政制發展小組第四號報告書的意見（香港：前綫， 2004 年 12 月 22 日）， http://www.frontier.org.hk/download.php?file=200504130129583.pdf。「全民投票實踐計劃答問」，全民投票實踐計畫網，http://www.civilreferendum.org/faq.html。. 註炄. 引自全民投票研究組，全民投票的環球經驗及其對香港的啟示研究報告書（香港：香港大學民意研究計. 註炑. 「全民投票實踐計劃答問」，前引文。. 劃，2005 年 2 月），頁 28。.

(7) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 33. 其民主權利價值觀，毛澤東曾承認中國在民主權利建制上之缺陷。炖但自中華人民共和國建立後，對於取得實際統治權的中國領導人而言，主權觀念則體現為對內及對外皆不容被非法或受他國主權分割與限制的絕對主權觀念。炂對於中國領導人而言，西方國家強調的民主人權觀點係意圖推翻中國政權的霸權論述。炚從國內現實考量，中國向來視「民族自決」行動為危害國家主權獨立完整之分裂國土行徑而採取不予承認之立（World Youth Forum）上，譴場。中國代表曾於 1964 年 9 月 23 日之「世界青年論壇」責蘇聯試圖將香港及澳門列入殖民地名單之列並要求其獨立的決議草案。炃 1971 年 10 月，中華人民共和國正式進入聯合國，中國代表黃華於致「聯合國去殖民化特別委員會」（UN Special Committee on Decolonization）信函中表示，香港與澳門兩地前途問題係中國主權管轄範圍內之事，不應被涵蓋於《賦予殖民地獨立宣言》（Declaration on the Granting Independence to Colonial and Peoples）殖民地名單上。牪在中國領導人的認知意念圖象中，對香港有關政治問題作原則性決定之權利主體並非香港人民。對於英國 1970 年代末期至 1980 年代期間策劃進行香港「全民公投」之舉，中國自始即展現強硬反對態度。狖中國認為香港殖民地位既由中、英兩國政府所決定，其未來命運自應仍由中、英兩國政府以雙方協議方式達成，無需殖民地人民（港人）參與；該思維亦展現於隨後中、英雙方對於香港法院終審權等相關人權議題的談判爭論上，中國政府認為凡此涉及主權獨立性的內部事務，應由中、英政府雙方談判解決，而非訴諸港人決定。狋對於中國而言，作為實踐自決權形式之一的「公民投票」訴求一旦獲得中央政府認可，則可能引起中國境內其他地區競相效尤，從而危及中國既存政權體制形式之存續；更甚者，亦可能使其成為鼓動台灣人民主張經由公民投票決定台灣前途之理據。1982 年期間，英國內部曾針對香港在談判時所扮演的角色. 註炖. 「1940 年 2 月 20 日毛澤東的《新民主主義憲政》論述」，中國人權網，http://www.humanrights.cn/china/. 註炂. 「江澤民 1994 年 3 月 13 日會見美國國務卿克里斯多福時的談話」，中國人權網， http://www.. rqlt/T120011119141042.htm。. humanrights.cn/china/rqlt/T120011119142219.htm。註炚. 「毛澤東 1949 年 8 月 18 日在《別了，司徒雷登》的論述」，中國人權網，http://www.humanrights.cn/ china/rqlt/T120011119141042.htm；以及「江澤民 1990 年 5 月 3 日在首都青年紀念五四報告會議上的談話」，中國人權網，http://www.humanrights.cn/china/rqlt/T120011119142219.htm。. 註炃. Jerome Alan Cohen and Hungdah Chiu, People’s China and International Law: A Documentary Study, vol. 1 （Princeton, NJ: Princeton University Press, 1974）, pp. 381~382; Hungdah Chiu, “The Hong Kong Agreement and U.S. Foreign Policy,” in Jürgen Domes and Yu-min Shaw eds., Hong Kong: A Chinese and International Concern（Boulder, Colo.: Westview Press, 1988）, p. 184.. 註牪. George Ress, “The Hong Kong Agreement and Its Impact on International Law,” in Jürgen Domes and Yu-min Shaw eds., Hong Kong: A Chinese and International Concern（Boulder, Colo.: Westview Press, 1988）, p. 132; Hungdah Chiu, op. cit., p. 184; Simon Young, “The Meaning of the Right to Vote,” McGill Law Journal, vol. 42 （1997）, pp. 700~701.. 註狖. George Ress, op. cit., p. 132.. 註狋. David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, The Politics of Hong Kong’s Reversion to China（Basingstoke, Hampshire: Macmillan Press; New York: St. Martin’s Press, 1998）, p. 182..

(8) 34. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 進行討論，北京當局則堅決反對港人擁有發言權。狘 1988 年「香港基本法」起草會議期間，儘管「主流方案」中的公民投票倡議曾一度獲得通過，狉但 1989 年北京學運「六四」鎮壓事件後，中國國務院港澳辦事處副主任魯平即主張廢棄民主派人士所提之公民投票。狜按北京當局思維，香港未來政治體制變革非由港人自主投票決定，而係經由中央政府主控與核可下之改革進程而行。基本而言，北京當局向以《聯合國憲章》第一條與第二條作為區分所有主權國家內部與外部事務之主要依據，亦即「促進國際合作，以解決國際間屬於經濟、社會、文化、及人類福利性質之國際問題；不得認為授權聯合國干涉在本質上屬於任何國家國內所管轄之事件。」1995 年正值中、英雙方針對香港人權法案等增修立法爭議而紛擾不休之際，即使當時香港仍為英國統治管轄之下，北京當局在面對國際社群對於香港人權議題上的批評壓力，仍然公開宣稱依據《聯合國憲章》及其第一條與第二條之規定，聯合國「無權干涉中國的內部事務」。狒即使在 1990 年代中國積極參與並肯定國際人權體制的時期，中國領導人對於自決權的認同亦是建立在以維護國家主權獨立與領土完整的「外部自決」權利概念基礎上。狔對於解決香港前途問題，儘管當時北京當局強調，中、英雙方應循和平協商方式解決，但中國基本將香港問題建構為一項殖民主義與民族主義對偶的命題。狚對於英國引據的國際條約之說，北京當局指出，西方國家之殖民征服係對權利之嚴重違反行為，發展中國家不應盲目接受西方教條，變遷中之世界仍存在其他非西方文明。狌 1997 年香港回歸中國後，北京當局依舊面臨港人的民主改革要求壓力。2002 年，中國國務院副總理錢其琛表達中央對於香港地區儘速落實「香港基本法」第二十三條立法工作之政策期望，港府旋於 2003 年積極推動《國安條例草案》立法工作。此舉引發 2003 年 7 月 1 日香港回歸紀念日約 35 萬至 50 萬港人「七一」遊行反彈抗爭行動，終而迫使港府宣佈無限期延後提交《國安條例草案》立法會二讀。港人「七一」遊行所提出的「還政於民」抗議行動要求，促使北京當局採取更為積極介入香港自治事務之治港政策。面對香港民主派力量推動要求香港政改方案進行全民投票的行動，北京當局更視其為對中央政府權威之挑戰。2004 年 10 月，中國全國人大常委會副秘書長喬曉陽向訪京的香港大律師公會指出，以「公投」來決定 2007 年及 2008 年香港選舉制度之建議，客觀上具有挑戰中央之意味。狑可以說，中國對於港人就香港政制發展進註狘. 李怡，前引文，頁 13。. 註狉. Mark Roberti, op. cit., p. 233.. 註狜. Ibid., p. 278.. 註狒. David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, op. cip., pp. 192, 198.. 註狔. 「江澤民 1998 年 12 月 10 日致中國人權研究協會的信函」，中國人權網，http://www.humanrights.cn/. 註狚. Mark Roberti, op. cit., p. 40.. 註狌. David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, op. cit., p. 182.. 註狑. 「有人建議採用公投來決定選舉制度，這是否客觀上挑戰中央，希望大家思考」，亞洲週刊（香港），. china/rqlt/T120011119142219.htm。. 第 18 卷第 15 期（2004 年 11 月 7 日），http://www.yzzk.com/cfm/Content_Archive.cfm?Channel=ad&Path= 2207949152/45ad.cfm；全民投票研究組，前引書，頁 29。.

(9) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 35. 程行使全民投票權利，概皆以違反「香港基本法」規定為由而不予認同。綜而言之，北京當局係以國家領土主權不容分割原則為自決權利之定調基礎。基此，對於中國領導人而言，民族自決或人民自決之行使對象具有強烈對外性，其並從自我邏輯性導引出排除自決權利對內適用性（或謂「內部自決」權利）之結論。亦即，對中國領導人而言，自決權行使主體與行使要件乃一國全體人民向外對抗殖民帝國主義對本國主權領土侵犯之合法權利。北京當局對自決權採取之嚴格限縮解釋，無疑成為其解決國內自決權利要求之指導原則，從而也是其回應國際民主社群以自決權利作為實踐民主與人權保障訴求之人權外交政策依據。. 肆、國際人權建制主要行為者對港人民主參政權利回應一、港英殖民政府對港人民主參政權利態度中、英雙方達成之《中英聯合聲明》在國際法層面之影響曾引起各界討論，尤其是在香港既為一殖民地情境下，該協定如何與有關去殖民化之國際決議框架相適，玤以及該協定在何種程度上符合國際公法之自決原則。玡從英國對待其殖民屬地的有關比較文獻中可發現，儘管英國已實行「去殖民地化」政策多年，但與福克蘭群島及直布羅陀之去殖民地化政策相較，英國對於 1972 年中國提出將香港自聯合國殖民地名單除名之主張則僅表示，將繼續依據所簽定之條約管理香港，對於中國聲明香港為其固有領土之說法並未提出異議。玭對於英國而言，香港獨特的歷史法律定位是其無法獲得與其它殖民地相同之住民自決權利的原因。港督彭定康（Christopher Francis Patten）接受德國明鏡（Der Spiegel）週刊採訪時表示，與其它已脫離英國統治而獨立之殖民地不同，由於香港大部分地區係向中國租借之特殊性使然，故不存在獨立問題。玦外相賀維（Geoffrey Howe）並排除以公民投票方式決定香港人民是否接受中、英談判協定的可能性。玢對於英國政府一方面表示將設立「評估辦公室」（Assessments Office）以使港人有. 註玤. General Assembly of the United Nations, Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries. 註玡. George Ress, op. cit., p. 132.. 註玭. Roda Mushkat, One Country, Two International Legal Personalities: The Case of Hong Kong（Hong Kong:. 註玦. 千謙譯，「彭定康談香港改革和東西文化」，北京之春，總第 19 期（ 1994 年），頁 19~18 ，. 註玢. Mark Roberti, op. cit., pp. 87, 301; Chris Patten, East and West: The Last Governor of Hong Kong on Power,. and Peoples, adopted by General Assembly resolution 1514（XV）of 14 December 1960.. Hong Kong University Press, 1997）, p. 114; Mark Roberti, op. cit., p. 10; Simon Young, op. cit., p. 701.. http://bjzc.org/bjs/bc/19/16。. Freedom and the Future（London: Macmillan, 1998）..

(10) 36. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 機會對《中英聯合聲明》草案整體內容之接受性陳述其意見，另一方面卻表示對《中英聯合聲明》之拒絕即意味有關香港問題協定之消失的有關言論發表，論者以典型的官僚 Catch-22 形容英國漠視港人意願的外交粉飾與自相矛盾行徑。玠然而，1970 年代末期至 1980 年代初期之間，在香港前途尚未塵埃落定之際，英國曾竭力主張香港之獨特性，甚且有意經由「全民公決」之程序，促成香港走上獨立之路。儘管英國屢次重申自決在香港並不意謂獨立之意，然而，英國卻從未明言自決原則，尤其是自決的內部面向（或謂「內部自決」）不適用於香港，玬直至遭遇中國政府強烈反對，英國政府最終決定讓步，而撤銷由香港「人民自決」之去殖民化政策計畫。玝在中、英雙方談判代表針對香港人權問題進行之交鋒論戰中，中方原對《中英聯合聲明》草案納入公民與政治權利，以及對經濟、社會與文化權利國際盟約條款將應用於香港持反對立場，後鑒於英國當時對香港施行之兩大國際人權公約係將代議政制及自決權利作出保留之作法，在幾經權衡後，中國終同意折衷兩大國際人權公約以「當前被應用的」形態予以生效。儘管當時英國外交部法律專家 Fred Burrows 曾激烈指陳，聯合國人權盟約必須涵蓋於中、英雙方協定文件中，瓝唯英國於殖民時期對兩大國際人權公約中有關代議政制與自決權利之保留，無疑使中國於日後處理香港有關住民自決之人權問題時得以預留論據空間。綜而言之，1980 年代初期階段，香港大致延續過去殖民地時代路徑模式，亦即處於英國治理下之「行政吸納政治」形態，其與殖民地港人之有關協商亦屬邊緣性質。瓨關於香港未來地位及政治體系等問題，港府雖曾徵詢港人意見，但該徵詢過程並未賦予港人決定香港未來之機會，「香港基本法」草委會成員組成亦缺乏民選代表，是以，即使其後北京當局亦曾為制定「香港基本法」而舉辦協商會議，其最終議定之香港政治體制仍被批評為「膚淺民主」（superficially democratic）政制；甿而當時部分英國官員主張適合西方民主社會者未必適合香港之言論，無疑更助長「民主並非普世價值；民主充其量為地方性文化偏好」之類論述。畀 1989 年「六四」鎮壓事件爆發後，英國試圖藉由 1991 年通過的「香港人權法案」第二十一條關於自由、普選、平等選舉體制與其他民主參與權利之條文引進，而為香港建立民主代議政治體制；港督彭定康亦曾試圖採取強硬民主政改計畫，甾然而，由於 1976 年英國簽署《公民權利與政治權利國際公約》時，即針對香港殖民地適用公約第二十五條第二款第二項關於建立一個經自由、公正普選程序產生的行政或立法機構之規定提出保留，其後《香港人權法案》第註玠. Ta-ling Lee, op. cit., pp. 128, 134.. 註玬. Simon Young, op. cit., pp. 702~703.. 註玝. 張保民，前引文，頁 55。. 註瓝. Mark Roberti, op. cit., p. 111.. 註瓨. Donald Hugh McMillen, op. cit., p. 4.. 註甿. Mark Roberti, op. cit., p. 304.. 註畀. Donald Hugh McMillen, op. cit., p. 13.. 註甾. David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, op. cip., p. 167; 有關 1990 年代港督彭定康對殖民地香港所進行的政治改革計畫內容與過程，詳見 Chris Patten, op. cit..

(11) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 37. 十三條中對於第二十一條關於建立一個經選舉產生的行政或立法機構亦做出保留，終究使得香港民主代議政府體制之建立目標未予實現。. 二、美國對港人民主參政權利態度 19 世紀美國採取與英國相似之海外領土掠奪擴張政策，對英國與中國簽定涉及香港地區之三項條約，美國基本並不挑戰其國際合法性。1949 年中共建政後，在冷戰國際局勢下，尤其是中國已明確公開表示香港問題非聯合國與除英國外之其他國家所能置喙後，美國直至 1980 年代末對香港基本採取「袖手」（hands-off）政策，儘管美國曾於聯合國支持去殖民化與自決有關原則，卻未表示將該些原則適用於香港；當中華人民共和國於 1972 年聯合國大會去殖民主義特別委員會提出將港、澳自賦予殖民領地自決名單中除名之要求時，美國並未予以反對，亦未承諾一旦中國入侵香港時將予以防衛。疌雖然從對港經貿利益、香港問題解決模式對台灣問題的影響意涵，以及對港人未來福祉與安全道德責任等層面之國家利益考量，皆使美國關注中、英對香港問題之談判，唯美國卻無意使其成為積極介入談判之角色。疘 1984 年 1 月，美國國務院東亞事務局資深官員 Eugene Lawson 表示，香港平順過渡將可作為提供未來台灣問題之解決模式。皯對於香港問題，美國基本期望中、英雙方和平解決以使香港平穩過渡為政策主軸。美國對於 1984 年 9 月由中、英雙方談判獲致協議草簽之《中英聯合聲明》協定基本表示支持，盳國務卿舒茲（George P. Schultz）並發表聲明表示該協定將可提供香港未來持久發展之堅實基礎。盱儘管美國政府對《中英聯合聲明》採取樂觀態度，盰國會部門對中國恪守《中英聯合聲明》承諾卻表存疑，部分國會議員並對港人行使自決權利表達支持立場。1984 年中、英談判期間，美國眾議員 Jack Kemp 與 Tom Lantos 向眾議院外委會提交《支持香港人民自決決議案》，聲明美國對於支持所有人民就其生活下之政府形式行使自決權利之原則；美國國會應尊重港人自決權利，新政府不應在缺乏香港公民同意下強加予香港。盵共和黨在 1984 年 8 月草擬之政綱中，除表示充分履行《台灣關係法》外，亦強調全力支持港人自決。矸 1980 年代後期《香港基本法》起草期間，包括 John E. Porter 註疌. Hungdah Chiu, op. cit., pp. 184~185.. 註疘. Ibid., pp. 183~190.. 註皯. Ibid., p. 187.. 註盳. Hungdah Chiu, op. cit., pp. 191~192; Mark Roberti, op. cit., p. 116.. 註盱. “U.S. Secretary of State Schultz’s Statement on Sino-Brith Joint Declaration,” Department of State Bulletin, vol. 84, no. 2092（November 1984）, p. 56; Hungdah Chiu, op. cit., p. 190; Mark Roberti, op. cit., p. 116.. 註盰. 「香港問題上的美國影子」，文匯報（香港），2004 年 4 月 30 日。. 註盵. 決議案全文詳見 H. Con. Res. 299（May 3, 1984）.. 註矸. 美國國務卿舒茲則批駁該說法，美國政府表示無意挑戰中國政府對香港的主權。詳見林正義，「美國對香港的政策：人權及經濟利益因素的探討」，裘兆琳編，中美關係專題研究，1992-1994 （台北：中央研究院歐美研究所，1995 年），頁 210；陶文釗，中美關係史（下卷）（1972-2000）（上海：上海人民出版社，2004 年），http://ias.cass.cn/show/show_project_ls.asp?id=765。.

(12) 38. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 等在內的眾議院兩黨議員紛紛提出支持香港民主與人權發展有關決議案，明確要求應於香港建立議會直選制度。矼 1989 年北京「六四」鎮壓事件爆發，引起美國行政與立法部門對中國恪守《中英聯合聲明》承諾之懷疑。矹美眾議員 John Campbe ll 與 John E. Porter 及 Tom Lantos 聯合提案支持港人擁有自決權（H. Con. Res. 187）。矻美國眾議員 John Campbell 等人更向外委會提出《支持授予香港人民自決權利決議案》，要求英國應使港人經由公民投票以決定其政治未來。矺隨後，參、眾兩院議員分別提出《1991 年美國－香港政策法案》，矷從而將美國與香港「九七」後之關係定位問題，正式以國內法形式提上美國國會議事. 日程。美國國務院東亞及太平洋事務助理國務卿 Richard H. Solomon 於參議院聽證會上指出，國務院對香港政策法案表示支持，並希望國會授權國務院在國內法下給予香港有別於中國之「非主權實體」（non-sovereign entity）地位；祂眾議員 Stephen J. Solarz 則於眾議院聽證會上指出，美國無意促使香港與中國分離，但美國應為「九七」後如何調整與香港之關係儘早做出安排。礿《1992 年美國－香港政策法案》在歷經參、眾兩院多次討論與修改後，正式成為規範美國與香港關係之法律。法案中除承認香港特別行政區之立法議員應由民選產生，且原適用於香港之兩大國際人權公約亦繼續適用；法案中同時聲明支持民主係美國外交政策基本原則，適用於美國「九七」後對香港之政策，同時要求行政部門定期向國會提出香港情勢報告。秅美國眾議員 John E. Porter 指出，美國對於英國未能加速落實香港立法局直接民選方案，以及在推動香港民主政治進程上所表現之消極謹慎態度感到失望，而制定「香港政策法案」不僅顧及美國在港投資利益，亦旨在支持香港加速民主化，並促使中共於「九七」後履行「中英聯合聲明」。穸而針對北京當局為否註矼. 決議文內容全文詳見“134 Cong. Rec. E 3655,” Congressional Record-Extension of Remarks, 100th Cong. 2nd Sess.（October 21, 1988）; “H. Con. Res. 79: In Support of Human Rights and Democracy in Hong Kong,” The Library of Congress Thomas, http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c101:H.CON.RES.79.. 註矹. David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, op. cit., p. 193; Mark Roberti, op. cit., p. 276.. 註矻. “H. Con. Res. 187,” The Library of Congress Thomas, http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D?c101:7:./temp/. 註矺. “Expressing the Sense of Congress that the People of Hong Kong should be Accorded the Right to Self-. ~c101fKffTB::.. determination, H. Con. Res. 68. IH,” The Library of Congress Thomas, http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/ D?c102:2:./temp/~c102tIOU6q::. 註矷. “United States-Hong Kong Policy Act of 1991, S. 1731. IS,” The Library of Congress Thomas, http://thomas.. 註祂. 趙國材，「1992 年『美國－香港政策法案』之一般分析」，亞洲研究（香港），第 5 期（1993 年 3. 註礿. 王昭麟，「『香港政策法案』」美國、中共關係之影響」，美國月刊，第 8 卷第 1 期（1993 年 1 月），. 註秅. “Hong Kong Policy Act of 1992, President Bush signs Hong Kong Policy Act into law,” U.S. Department of. 註穸. 王昭麟，前引文，頁 54；Nancy Bernkopf Tucker, “Hong Kong as a Problem in Chinese-American Relations,”. loc.gov/cgi-bin/query/D?c102:1:./temp/~c102NxxeHl::. 月），頁 22~23。頁 50。. State, http://usinfo.state.gov/eap/east_asia_pacific/china/china_hong_kong/hong_kong_policy_act.html.. in Warren I. Cohen and Li Zhao eds., Hong Kong Under Chinese Rule（Cambridge: Cambridge University Press, 1997）, pp. 213~229..

(13) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 39. 決港督彭定康推行之政改方案而以「臨時立法會」取代 1995 年經直選成立之民選立法局強勢舉措，美國認為中國此舉違反「中英聯合聲明」中關於國防和外交事務外，香港其他立法和自治事務由香港決定之規定。對此，美國國會乃通過第 2752 號修正案，要求中國政府撤銷解散立法局之決定。穻 1997 年香港回歸中國主權管轄之後，美國持續關注香港政經情勢及民主人權狀況，認為支持香港民主以保有其穩定繁榮為美國維持對港緊密經貿交流關係之重要途徑。竻針對 1999 年中國全國人大常委會以「釋法」行動限縮香港法院終審權舉措，美國重申其對「一國兩制」之理解，乃係軍事、外交以外之事項全歸港府自治。籵 2003 年，美國針對港府進行「香港基本法」第二十三條「國安條例」立法舉措公開予以批評，認為此舉措損害香港自由與自治，糽眾議院並以 426 票對 1 票通過《支持香港民主決議案》，要求北京當局與港府撤回「香港基本法」第二十三條「國安條例」立法。耵對於中國全國人大常委會以「四二六決定」否決香港「07/08 雙普選」舉措，美國於 2004 年 6 月 22 日通過參議員 Sam Brownback 所提《支持香港自由決議案》，促請美國總統要求中國充分反映港人意願和對普選之要求；肏美國參議院東亞及太平洋事務委員會主席 Sam Brownback 並建議美國修改「香港政策法案」以對；美國國會轄下之「美－中經濟安全審議委員會」亦建議國會及行政部門重新檢討「香港政策法案」有關給予香港有別於中國之優惠待遇之適切性，並表示行政部門應繼續將香港問題置於美、中雙邊議程且與英國緊密合作處理。肮基本而言，儘管部分國會議員支持港人行使自決權利，唯美國多數意見並不主張香港脫離中國而獨立之做法，行政部門亦未對港人行使自決權利以決定香港政府組成形式與憲政體制給予明確支持，唯以《香港政策法案》之國內法作為美國可自我掌控與香港關係之法源依據與政策框架，則為美國政界多所認同；美國對於香港民主人權. 註穻. “Amendment No. 2752,” The Library of Congress Thomas, http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?r104:1:./. 註竻. “Hong Kong Democracy: Why the U.S. Cares,” Speeches and Articles by former Consul General James R. Keith,. temp/~r104XeTISq:e622452:.. Hong Kong & MACAU, Consulate General of The United Sates, http://hongkong.usconsulate.gov/cg_ik2004030901. html; “U.S.-Hong Kong Policy Act Report,”. Hong Kong & MACAU, Consulate General of The United Sates,. April 1, 2006, http://hongkong.usconsulate.gov/ushk/pi/2006/040101.htm#III. 註籵. U.S. Department of State, United Sates-Hong Kong Policy Act Report, April 1, 1999, http://hongkong.. 註糽. 「美國關注香港 23 條立法」， BBC CHINESE.Com ， 2003 年 6 月 20 日， http://news.bbc.co.uk/. 註耵. “Resolution Warns That Hong Kong's Basic Freedoms Are in Danger,” Hong Kong & MACAU, Consulate. 註肏. 決議案全文詳見“Expressing Support for Freedom in Hong Kong, S.J.Res.33.ES,” The Library of Congress. 註肮. 年報全文參見 U.S.-China Economic and Security Review Commission, 2004 Report to Congress of the U.S.-. usconsulate.gov/ushk/pi/990401.htm#vii.e.. hi/chinese/news/newsid_3005000/30055062.stm。. General of The United Sates, http://hongkong.usconsulate.gov/ushk_article23_2003062702.html.. Thomas, http://thomas.loc.gov/cgi-bin/thomas.. China Economic and Security Review Commission, June 2004, http://www.uscc.gov/annual_report/2004/ 04annual_report.pdf..

(14) 40. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 之有關論述建構，亦普遍與保有該地區穩定與繁榮之政策目標相互連結。. 三、其他國際人權建制對香港自決主張與民主參政權利之態度 1980 年代初期，多數國家對於有關香港問題多為傾向北京當局，尤其部分觀點認為，中國政府提供港人之高度自治權利，正是英國過去 140 年內所未做到之人民自治。肣在亞洲地區，僅有少數國家針對香港議題而對英國或中國表達敵意或調整政策而強硬以對。新加坡前總理李光耀則公開批評港督彭定康於 1994 至 1995 年所進行之選舉改革計畫。肸 1993 年「亞洲國家曼谷會議」（ Bangkok Conference of Asian Countries）期間，與會者對源自「西方自由思維」之人權「普世概念」表達強烈反對，而其簽訂之《曼谷宣言》（Bangkok Declaration）所透露之「亞洲式」人權觀點，並曾一度引起西方民主國家對於該宣言可能使中國得以依其自身法則而於 1997 年後引進香港之擔憂。肵即使在高度重視人權之歐洲地區，由於柴契爾政府長期來忽視歐洲國家對於香港在其他議題上之顧慮，加以香港高度成功之經濟商業競爭角色，乃使多數歐洲國家視香港主要為英國之問題，而對香港民主權利建制基本採取漠然態度；肭其不僅未曾於 1980 年代早期採取任何特別舉措以敦促英國為香港地區引進更為民主之建制，對於其後港督彭定康推動之政改方案亦多未公開予以承諾支持。舠基本而言，香港回歸中國之議題乃至 1989 年北京學運「六四」鎮壓事件發生後，方因國際社會反中情緒之高漲而獲較大矚目，特別是獲得美國及西歐等國關注。在國際人權體系非政府組織層級方面，「國際特赦組織」（Amnesty International，簡稱 AI）除對中國違反人權行徑進行監察，亦呼籲中國及港府於「九七」後提出年度人權報告。芠自 1989 年「六四」鎮壓事件後，儘管中國極力重申「九七」後「一國兩制」於香港保持 50 年不變，唯不僅港人對中國執行《中英聯合聲明》有關人權規範內容之意願信心喪失，從而不願僅仰賴《香港基本法》第二十九條之規定保障，國際社群與國際人權機構對於中國信守承諾亦信心缺乏。苀儘管 1972 年香港已於獲得獨立地位之殖民地名單中除名，然而，許多評論者仍主. 註肣. Mark Roberti, op. cit., pp. 60~61.. 註肸. David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, op. cit., p. 193.. 註肵. Ibid., pp. 193~194.. 註肭. Gerald Segal, The Fate of Hong Kong（London: Simon and Schuster, 1993）, pp. 182, 191.. 註舠. Brian Bridges, “Europe, Hong Kong and the 1997 Transition,” in Beatrice Leung and Joseph Cheng eds., Hong Kong SAR: In Pursuit of Domestic and International Order（Hong Kong: The Chinese University Press, 1997）, p. 267.. 註芠. Ibid., p. 167.. 註苀. Ibid., p. 171..

(15) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 41. 張香港享有自決權利。芫「國際法律人協會」（International Commission of Jurists，簡稱 ICJ）認為，對於自決權利之承認乃要求英國應於《中英聯合聲明》談判前獲得由港府舉行公投結果之授權而後為之。芚 1992 年 6 月，ICJ 代表前往香港進行訪查，芘 ICJ 秘「ICJ 香港報告」對於英國未書長 Adam Bieng 於調查報告對中、英兩國政府提出批評；能於香港去殖民化過程中尊重殖民地人民意願並給予其決定未來命運之自決權利提出批評：報告中明白指出港人不但未被允許行使自決權利，在《中英聯合聲明》簽定前，英國應該卻未舉行公民投票以決定港人期望；此外，對於香港民主體制之建立，報告中亦直陳《中英聯合聲明》未能確保香港行政長官經由民主選舉產生並使其對港人負責。芛此外，其他亞洲地區非政府組織亦針對「九七」後香港立法會選舉發表選舉觀察報告，對於港人在北京政府限制下未能享有公平直接普選立法會議員之權利表達嚴正關切。芵 2007 年 3 月 25 日香港行政長官選舉之際，香港民間首度同步舉行香港政制議題全民投票，芧不僅獲得國際媒體及國際人士關注，芮亦引起香港保守與民主兩大陣營關切。基本而言，北京政府關切此次民間公投可能減損中央政府對行政長官曾蔭權任命註芫. 有關認為香港享有自決權利的學術論著，詳見 E. M. Amberg, “Self-Determination in Hong Kong: A New Challenge to an Old Doctrine,” San Diego Law Review, vol. 22, no. 4（1985）, p. 839, http://www.sandiego. edu/usdlaw/about/publications/journals/lawreview/issues/index.php?vol=22&issue=3;Nihal Jayawickrama, “The Right of Self-Determination,” in P. Wesley-Smith ed., Hong Kong’s Basic Law: Problems and Prospects（Hong Kong: Faculty of Law, University of Hong Kong, 1990）, p. 86; L. Feng, “Electoral Reform in Hong Kong: A Comment,” Asia Pacific Law Review, vol. 3, no. 2（1994）, pp. 78~79；Simon Young, op. cit., p. 701.. 註芚. International Commission of Jurists, Countdown to 1997: Report of A Mission to Hong Kong （Geneva,. 註芘. 該任務團成員含括了英國、馬來西亞、澳洲與德國籍的 4 位法官，分別為 Sir William Goodhart、Y.M.. Switzerland: International Commission of Jurists, 1992）.. Raja Aziz Addruse、Hon. John Dowd、Prof. Hans-Heiner Kuehne，詳見 David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, op. cit., p. 195. 註芛. International Commission of Jurists, “‘Preface’to the Report”, by Adam Bieng, Secretary-General of ICJ, op. cit.. 註芵. Alliance for Reform and Democracy in Asia, A Report on the Hong Kong Legislative Council Elections 2004. 註芧. 香港「全民投票實踐計劃」（Project Civil Referendum）推動「全民起動，普選高飛」民間公投活動，就. （Singapore: Alliance for Reform and Democracy in Asia）. 「1.行政長官選舉候選人；2.支持或反對不遲於 2012 年由普選產生行政長官；3.支持或反對立法制訂最低工資」三項議題進行港人全民投票，於全港地區設置 28 個票站進行投票，選民資格包括年滿 18 歲或以上之香港永久性居民就每一議題投票一次；11 歲至 17 歲香港永久性居民，以及 11 歲或以上香港居民可就每一議題投一次意向票，總計此次民間公投之三項議題五區投票總數分別為：議題一：行政長官人選（正式選票 7,198，意向選票 786）；議題二：2012 年普選（正式選票 7,150，意向選票 777）；議題三：最低工資（正式選票 7,232，意向選票 805）。「全民投票實踐計劃答問」，前引文。註芮. Carol Chung, “Mock Ballot Attracts More Than 8,000,” The Standard, March 26, 2007, http://www.thestandard. com.hk/news_detail.asp?we_cat=4&art_id=40936&sid=12831328&con_type=1&d_str=20070326; Dennis Engbarth, “Hong Kong Vote Seen as Step to Openness,” Taiwan News Online, March 24, 2007, p. 3, http://72.14.235.104/ search?q=cache:zfYP_TmnYzAJ:www.etaiwannews.com/etn/news_content. php%3Fid%3D415207+Hong+Kong+ Vote+Seen+as+Step+to+Openness&hl=zh-TW&ct=clnk&cd=1&gl=tw; Naiteh Wu, “Observation Report of the Project Civil Referendum,” IRI-Asia Website, http://www.iri-asia.net/?mod=News&node_id=16&id=403..

(16) 42. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 合法性；而支持公民黨特首提名參選人梁家傑的民主派則顧慮在曾蔭權高聲望情勢下，公投結果將授予對曾蔭權任命之合法性，乃不傾向鼓勵支持者前往投票。芼儘管觀察家認為此次民間公投對香港未來民主影響不應過於高估，芞卻亦指出該次民間公投將啟動港人要求官方進行公投之合法性。芺在國際政府組織層級方面，聯合國人權委員會在承認自決具有外部與內部面向之意涵基礎上，分別於 1988 及 1991 年向英國代表質問其對於香港在履行《公民權利與政治權利國際公約》第一條與第二十五條有關保障人民自決與參與公共事務權利之義務情形。芴 1995 年 11 月 3 日，正值中、英兩國為香港人權引發衝突之際，聯合國人權委員會以書面聲明形式，表達支持英國修改過時之殖民法例以使國際人權保障併入香港政治體系之做法；聯合國人權委員會並進一步聲明，中國負有向聯合國人權委員會遞交香港年度人權報告之義務；另一方面，聯合國人權委員會針對香港選舉體制、法院終審權與婦女權利等六項人權領域加以評論並提出建言，其批評英國以財富及社會功能為基礎作為香港選舉體制中分配團體席次之歧視性做法，亦即違反《公民權利與政治權利國際公約》第二十五條有關參政權利之規定；人權委員會重申香港人權改善不應受香港主權移轉中國而影響。芨在歐洲地區的主要國際組織方面，儘管部分歐洲國家向來對屬於國家內部事務之公民人權狀況採取積極關注態度，然而，1994 年歐洲委員會發表之亞洲戰略書所主張之經濟發展對公民社會與人權具促進作用之假設，卻係歐洲委員會向來對亞洲地區所持之觀點，芡此無疑使其對發揮監督中國人權狀況的壓力角色受到一定程度減弱影響。. 伍、香港反對派與民主建制改革能動力香港在 1980 年代的緩進民主化初始階段，香港保守人士和商業領袖即因慮及民主化將損害香港整體利益而對香港特區推行「成熟民主」（full-fledged democracy）持反對意見。芩香港社會內部對於香港政治體制改革速度意見之分歧，不僅展現於 1980 年代《香港基本法》起草期間，苂九七回歸後，對於 2007 年後在關於特區行政長官與立. 註芼. Naiteh Wu, op. cit.. 註芞. Ibid.. 註芺. Dennis Engbarth, op. cit.; Naiteh Wu, op. cit.. 註芴. Simon Young, op. cit., p. 702.. 註芨. David Wen-wei Chang and Richard Y. Chuang, op. cit., p. 194.. 註芡. European Commission, Toward A New Asia Strategy（Brussels: European Commission, July 1994）.. 註芩. MA Ngok, “Democratic Development and Business Interest,” in Christine Loh & Civic Exchange eds., Building Democracy: Creating Good Government for Hong Kong（Hong Kong: Hong Kong University Press, 2003）, pp. 95, 101.. 註苂. 例如查良鏞「主流方案」、T.S. Lo 方案、4:4:2 妥協方案、兩局共識方案等，參見 Nicholas Thomas, Democracy Denied: Identity, Civil Society and Illiberal Democracy in Hong Kong（Aldershot, Hants, England: Ashgate, 1999）, p. 187..

(17) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 43. 法會進行全面普選等相關政治體制改革速度議題，香港主要政治團體組織所呈現之分歧意見不僅以親中派與泛民主派的兩極政治光譜態勢呈現，對於在與中央政府爭取「雙普選」政制改革的策略上，泛民主派內部亦有程度不同的意見差異（參見表 2）。 2007 年泛民主派間對於是否推派候選人參選行政長官選舉即存在分歧，公民黨認為參與小圈子選舉是爭取民主的方式之一，並推派候選人參與 2007 年行政長官選舉，唯前綫部分成員則公開表示此舉將造成肯定小圈子選舉過程之合理性而不予支持。芤另一方面，當面對旨在促進港人民主意識而發動的 2007 年「雙普選」議題民間公投時，象徵民主勢力的香港民主派在直接民主參與權利的社會化行動上，也由於在顧慮公投投票結果將授予對曾蔭權任命之合法性的矛盾情結下，而出現不傾向鼓勵其支持者前往投票的反民主社會化行動弔軌現象。. 表2 民主黨行政長官： 1.2007參選: 未參選 2.提名委員會: a. 組成: 1200 人 : 選舉委員（800）/民選區議員（400） b. 選舉方式: － 3.候選人: a. 提名門檻: 50名委員 b. 候選人數: 不限 c. 選舉方式: 普選 d. 退黨規定: － 4.罷免: －立法會： 1.議席數目: 60席 2.選舉制度: 混合模式: 單議席單票制+比例代表制（各半數議席） 3.選舉方式:. 註芤. 香港泛民主派 2012 年政制改革策略. 前線. 未參選. 公民黨. 參選. 香港民主民生協進會. 未參選. 社會民主連線. 未參選. 反對設立 1200 人 : 選舉委員 1200 人 : 選舉委員二項方案：（800）/民選區議（800）/民選區議（1）3200人:擴增選舉委員會（2）60人:全體立法會議員員（400）員（400）一人一票. －. 一人一票. 50名委員. 50名委員. 10%提名委員. 5萬名選民. 不限. 不限. 10名為限. 不限. 普選. 普選. 普選. 普選. －. －. 反對退黨要求. －. －. －. －. 全民公投. 60席. 60席. 60席. 70席. 混合模式: 單議席單票制 +比例代表制（各半數議席）. 混合模式: －單議席單票制 +比例代表制（各半數議席）. 三項建議： 1.單席單票制 2.比例代表制 3.混合模式. 梁耀忠、劉慧卿，「拒絕提名梁家傑公開信」，前綫網站，2007 年 1 月 31 日，http://www.frontier.org.hk/ download.php?file=200702011021203.pdf。.

(18) 44. 中國大陸研究. 普選 4.彈劾權: －. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 普選. 普選. 普選. 普選. －. －. －. 立法會可彈劾主要官員及行政長官（三分之二多數決）. 資料來源：整理自香港民主黨網站，http://www.dphk.org/；前綫網站，http://www.frontier.org.hk/；公民黨網站， http://www.civicparty.hk/ ；香港民主民生協進會網站， www.adpl.org.hk/ ；社會民主連線網站， www.lsd.org.hk/。. 囿於港人之自由政治文化及其愈趨明顯的民主意識提升趨勢，北京當局對香港自治政權組成掌控主要突出「港人治港」而非「港人自治」。北京當局透過「香港基本法」對港人普選權利加以限制的安全閥制度設計，以及結合香港與內地相互依存的經濟紐帶，同時運用「愛國愛港」之「治港」人士民族意識建構論述，從而形塑一個由中央控制下的最適均衡利益格局，以此作為界定行使香港地方自治體政權組成的正當合法性依據，並製造香港反對派在促進民主改革過程中之困境局面，從而一定程度弱化香港反對派在國際人權規範社會化建構過程中對中央政府所能形成的人權迴力作用。香港自治體制主動權並非港人所有，「港人治港」、「高度自治」體制主要係中國制衡英、美等西方民主社群之國際人權壓力而建構。儘管從本研究對港人主權認知的調查得知，72%港人認為國內最高權力屬於全體人民，國家政策決定應符合人民「公意」（ general will），顯示港人對「主權」認知主要形態為「人民主權」而非「國家主權」，唯在北京當局限制港人對政制改革參與幅度與影響力掣肘下，香港社會內部主要菁英團體組織對政制改革主張的分歧，使得北京當局在缺乏由香港代表所形成的民主力量統一戰線之阻礙下，能有更多自主性以推行中央政府的政改方案。苃而香港泛民主派之間，亦不得不在中央政府主導下的有限政治場域中讓步以尋求可能的妥協方案，泛民主派推動香港民主化進程之速度乃不得不受限制。是以，香港反對派維權團體內部不同的次文化，無疑在某種程度上弱化香港民主派力量在建制改革的總體能動力。. 陸、國際人權力量與香港民主參政權利建構關係一、國際人權規範建構與香港政制延續力從國際人權規範的相互社會化建構過程中可以發現，港人的民主參政權利意識文化，與全球人權體系成員對於直接民主權利的相互建構有一定關連。中國領導人強調以人權與和平兩項價值規範與國際人權體系成員進行觀念相互建構，強調人權之享有. 註苃. Nicholas Thomas, op. cit., p. 186..

(19) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 45. 需有和平環境，芶並主張應改善由部分強權主宰之國際體制，而以各國人民為主體共同參與管理世界，經由協商解決國際問題，以促進國際關係民主化。芢中國領導人並藉由以人權對話取代人權對抗之社會化行動，以與西方民主國家在人權議題上相互尊重以尋求合作之觀念進行觀念相互建構，同時也強調應加強聯合國安理會在維護國際和平與安全之權威作用論述，以對抗以美國為首之人權軍事干預行動。北京當局「和平式民主」（peaceful democracy）人權建構論述，不僅獲得廣泛發展中國家領導人認同，甚至亦能迎合部分已開發民主國家中的現實主義者之需。英、美等西方民主國家對於內部自決權利之隱誨態度甚或保留作法，使香港民主派力量在爭取以內部自決方式確認香港民主參政權利建制時，不僅難以獲得人權力量的迴力增強效果，亦難於香港社會形成廣泛堅實的人民意識覺醒力量。從本研究針對港人進行的調查結果顯示，除了來自北京政府阻撓的「中國因素」之外，港人普遍對政治冷感（50%）以及滿意現狀（23%）是香港爭取「雙普選」至今未能實現的二大原因。在全球人權體系層次上，聯合國關於民主參政權利的有限性闡述，亦使內部自決權在作為促進民主權利之人權規範力量上陷入困境。1994 年聯合國出版的人權與選舉：選舉的法律、技術和人權手冊（Human Rights and Elections: A Handbook on the Legal, Technical and Human Rights Aspects of Elections）即從特別需要與歷史現實角度論述民主參政權利建制，其指出：聯合國有關選舉之人權標準性質廣泛，可透過多種政治制度而達至，而聯合國提供之選舉協助並非旨在將任何既有政治模式強加於任何地方，相反，此乃基於認同無一套政治制度或選舉方法適合所有人與國家。而即使認同以比較案例提供有用之指引以建立適合國內需要並符合國際人權標準之民主政體，唯就個別司法管轄區而言，聯合國認為最佳制度終需符合國際標準框架，以因應人民特別需要、訴求及歷史現實而制定。另一方面，為對於《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條之實施做進一步解釋，儘管聯合國人權事務委員會於 1996 年通過《概括意見第 25 號》（General Comment No. 25）述及「普及而平等」之選舉，卻未進. 註芶. 「江澤民 1992 年 10 月 12 日在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告」，「1999 年 10 月 26 日江澤民接受法國《費加羅》報採訪時的談話」，以及「1999 年 11 月 16 日江澤民會見聯合國秘書長安南時的談話」，中國人權網，http://www.humanrights.cn/china/rqlt/T120011119142219.htm。. 註芢. 「中國提出開創國際人權事業新局面五項主張」，新華網，http://news3,xinhuanet.com/newscenter/2006-. 註. 「江澤民 1994 年 4 月 25 日會見加拿大總督內蒂辛時的談話」，中國人權網，http://www.humanrights.cn/. 註. 「江澤民 1999 年 10 月 25 日會見法國總理若斯潘時的談話」，中國人權網，http://www.humanrights.cn/. 註. Andrew J. Nathan, “China and the International Human Rights Regime,” in Elizabeth Economy and Michel. 06/21/content_4723919.htm。. china/rqlt/T120011119142219.htm。. china/rqlt/T120011119142219.htm。. Oksenberg eds., China Joins the World: Progress and Prospects（New York: Council in Foreign Relations Press, 1999）, pp. 136~160. 註. Office of the High Commissioner for Human Rights, United Nations, Human Rights and Elections: A Handbook on the Legal, Technical and Human Rights Aspects of Elections（New York; Geneva: United Nations, 1994）..

(20) 46. 中國大陸研究. 第 51 卷. 第2期. 民國 97 年 6 月. 一步具體界定其意涵。此外，就實行兩院制政治體制而言，儘管部分論者認同至少擁有主要立法權利的一院應由普選產生，唯卻認為《公民權利和政治權利國際公約》並未限制普選應以直接或間接選舉方式為之，是以，以間接方式選舉政府首長並未與《公民權利和政治權利國際公約》第二十五條規定相悖。國際人權建制對於涉及民主參政權利的內部自決權行使之主流論述，與香港民主參政權利意識文化具有一定程度適容性。基本而言，港人對民主參政權利普遍抱持溫和而非激進態度，港府亦援引「因地制宜」式的民主參政權利論述觀點。港府策略發展委員會與管治及政治發展委員會於 2006 年 1 月所發佈的對於普選概念的一般理解文件即認為，普選概念包括「普及」與「平等」原則，唯投票權並非不能受到規限，其限制應為法例所規定之「合理」規限，而「平等選舉權」並未要求每一選票須對選舉結果具同等效力；國際社會並無一套選舉制度能適合所有地方，亦不會將任何特定政治模式或選舉制度強加任何地方；不同司法管轄區分別採用直接選舉或間接選舉方式，而議會亦有單議院或兩院制之不同制度，就個別地方而言，在符合國際上對「普選」概念一般理解之餘，亦可因應人民特別需要和訴求，以及有關地方之歷史現實而發展其選舉制度。本研究對港人民主參政權利認知的調查結果亦顯示，儘管近八成受訪者認為直接投票選舉與罷免各級立法機關議員與行政首長為公民之政治權利，七成左右受訪者並認為直接投票決定自治體制或公共政策屬人民政治權利，近六成（59%）受訪者亦不認同低估人民民主決策能力的「菁英民主」論述，亦即多數受訪者認同直接民主政治，但對於自由決定某一地區自治地位與行政及立法機構之組成，並自由從事其地區內部經濟、社會與文化發展的「內部自決權利」之行使條件與對象認定上，卻僅有 15%受訪者認為應包括主權國家所有人民、被拒絕行使自由、民主和定期選舉權利地區之人民，以及包括種族、宗教、語言的少數者及原住民族，或被拒絕參政的種族團體皆享有內部自決權利；對於港人就「雙普選」進行全民投票所引起之「港獨」爭議，儘管九成受訪者認為香港已回歸中國，並無尋求獨立的問題，「雙普選」有關議題及時間表應交由港人全民投票決定，但受訪者對於西藏與台灣人民在享有直接民主參與權利上的支持度卻相對低於對香港地區本身以及中國內地人民在享有該權利上的支持。對於國際社會介入香港「雙普選」議題的看法上，亦有 38%受訪者認為係干涉中國內政、侵犯中國主權行為。造成上述矛盾情節之可能原因之一，乃受訪者顧慮對台灣、西藏兩地人民直接民主參與權利享有的支持，將因觸怒中央政府而危及香港自身在爭取直接民主參與權利上的空間。從本研究針對港人對香港政體認受程度調查結果顯示，儘管有 80%受訪者認為民. 註. Manfred Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary（Kehl am Rhein: N.P. Engel,. 註. 政治事務局，「策略發展委員會、管治及政治發展委員會對『普選概念』的一般理解」，香港政治事務. 1993）, pp. 443~444. 局文件，編號：CSD/GC/3/2006，2006 年 1 月 20 日。.

(21) 國際人權力量對香港直接普選權利之建構分析. 47. 主政治體制優於香港現行體制，唯亦有 51%受訪者對「一國兩制」在香港政治民主方面之實行整體評價基本表示滿意。港人對民主政治體制的認知態度調查顯示，68%受訪者基本同意各國應有最適合其國情之制度，中國不能照搬西方議會民主制度，香港亦不應模仿西方議會民主與地方分權制度。從其他學術研究資料亦可發現，儘管港人在主權移交過渡期間基本展現對於享有更大民主之政治信仰，. 該民主期望卻未減損. 其對「行政主導型政府」體制正當合法性之認同，港人 1990 年代中期對於「協商產生政府」的民主認同度高於對「選舉產生政府」（government by elections）的認同。. 研. 究顯示，港人認為民主最重要的前三項屬性分別為「自由」（freedom）（23.5%），「法治」（the rule of law）（16.4%），「協商式政府」（consultative government）（14.7%），而該三項屬性皆非與選舉具直接關聯。對於港人而言，政治參與的概念非即意含普選與直接之責任政府，統治能力與統治權力並非等同而語。相對於普選之直接民主參與政治權利，港人視自由與法治兩項公民權利為最重要之民主屬性。由此顯示，香港社會的確存在普遍支持加速民主化進程之民意，儘管該支持尚未轉化為一股港人強烈支持「人民主權」（popular sovereignty）或要求政府由人民普選產生（popular choice by elections）之大規模社會力量，而只要政府仍獲得人民期待之尊重人民自由與法治，港人基本仍顯示一種支持「有限政府」（limited government）之政治傾向。國際人權建制主要行為者對於行使自決權利以爭取民主參政權利所展現的和平式民主化論述建構與政策實踐，亦與港人對國際人權規範建制的評價相適容。從港人對國際人權體制正當性滿意度的調查結果可以發現，66%受訪者對於政治人權相關國際條約規範的總體評價基本表示滿意，62%受訪者對聯合國在保障香港的政治人權上亦基本表示滿意。另一方面，對於國家在遵循直接普選權利的有關規範方面，九成以上受訪者支持國家應遵循此規範，而半數以上（56%）受訪者係基於該直接民主權利乃國際社會所認同之基本人權，而認為國家應將其內化為國內人權法規；36%受訪者則基於國家利益而認為國家應遵循此規範。對於國家及國際社群在遵循內部自決權利有關規範的認知上，雖然約八成港人認為國家應予遵循，但認為內部自決權為國際社會所認同之基本人權，國家應將其內化為國內人權法規者仍不及半數（49%），28%受訪者係從符合國家利益的角度出發而認為國家應遵循內部自決規範，另 6%受訪者則是基. 註. Chor-yung Cheung, “Legitimacy, Legitimacy Crisis, and Transitional Politics in Hong Kong, ” in Beatrice Leung and Joseph Cheng eds., Hong Kong SAR: In Pursuit of Domestic and International Order（Hong Kong: The Chinese University Press, 1997）, p. 11.. 註. Chor-yung Cheung, op. cit., p. 11; Rowena Kwok and Elaine Chan, “ Political Culture and the Prospects of Democratization,” in Ian Scott ed., Institutional Change and the Political Transition in Hong Kong （Basingstoke, Hampshire: Macmillan Press; New York: St. Martin’s Press, 1998）, p. 68.. 註. Chor-yung Cheung, op. cit., pp. 11~12.. 註. Chor-yung Cheung, op. cit., p. 12.. 註. Rowena Kwok and Elaine Chan, op. cit., p. 74; Chor-yung Cheung, op. cit., p. 11.. 註. Chor-yung Cheung, op. cit., pp. 11~12..