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嘉義市地方權力結構與教育治理關係之研究

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Academic year: 2021

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(1)嘉義市地方權力結構與教育治理關係之研究 摘 要 過去我國縣市層級的教育權限實質掌握在台灣省教育廳手中,1997 年修憲凍 省以及 1999 年公佈的《教育基本法》與《地方制度法》促使教育走向分權化。 地方政府較過去承擔了更重大的教育責任。教育專業控制的降低,使地方權力在 教育事項上獲得更大的運作空間。為瞭解地方權力結構與教育治理間的關係,本 研究以嘉義市為例分別探討嘉義市地方權力結構及教育治理的現況、嘉義市地方 權力結構與教育治理之關係,以及在此權力結構下地方教育發展的特徵。 本研究主要參考 D. J. McCarty 與 C. E. Ramsey 以及 J. H. Spring 對於美國學區 權力結構與教育治理關係之研究。該研究發現學區權力結構影響教育局長的角色 及學區教育重點,並指出美國學區權力結構分為四種類型:1.寡權支配型;2.派 系分裂型;3.多元型;4.靜態型。 本研究採用個案研究法,以聲譽調查獲得教育治理菁英名單並瞭解教育治理 菁英在不同層面教育事項的影響力;以聲譽抽樣選擇嘉義市熟悉本議題之地方人 士,包括一般行政人員、教育行政人員、教育實務人員、民意代表、教育壓力團 體、學者、記者等地方人士進行訪談。 本研究發現嘉義市地方權力結構主要由政治世家所構成,政治世家之間的競 爭並不明顯,其中以執政達 20 年的許家班影響力最大。2005 年市長選舉形成政 黨間的競爭,惟輪替之初政黨競爭尚不明顯,許家班仍具可發揮影響力,故本研 究認為嘉義市權力結構仍屬於寡權支配型態。此外,嘉義市教育治理主要由市長 主導且教育治理菁英以行政人員為主,其他背景人士影響力小。在地方權力結構 與教育治理的關係上,本研究的發現包括:1.政治傳統為寡權支配;2.地理特徵 減少衝突發生的可能;3. 地方文化重視升學與教育並跨越派系界線;4.市長可主 導教育發展的投入與重點;5. 局長為功能性執行者;6.地方透過體育單項協會提 供議員補助款。此權力結構下地方教育發展的特徵包括:1.積極發展資優教育, 為升學準備;2.穩健保守理性的教育發展。 關鍵字:地方權力結構,地方教育治理. i.

(2) ii.

(3) The Relation between Local Power Structure and Governance of Education in Chia-yi City Abstract Until 1999, the authority of local education was held by Education Office of Taiwan Province. Educational Fundamental Act and Local Government Act enacted in 1999 caused the decentralization of education. The reduction of professional control brings local government more space in education affairs. This thesis investigated current local power structure and governance of education in Chia-yi City, relations between them, and the characters of educational governance among the power structure. According to D. J. McCarty, C. E. Ramesy, and J. H. Spring, power structure in school district would affect the role of superintendent and the development in education. There are four models of local power structure in school district: dominated, factional, pluralist and inert. This thesis adopted reputation investigation to find out the list of educational elite and their influence in different education affairs. The sample of this research includes general administrators, educational administrators, school educators, city councilors, educational interest group, scholars, and journalists. Local power structure in Chia-yi City was constructed by political families. The competition among political clans was not obvious. The Shu family had governed the city for over twenty years, and was the most influential elite in Chia-yi City. The mayor election in 2005 was the campaign ran two parties, although the competition between parties was far from mature. Thus this research suggested that local power structure in Chia-yi was as dominated model. The governance of education in Chia-yi primarily conducted by the mayor, and the elite in education was mostly the education administrators, and elite from other territories can barely have the influence. There are six findings in the relation between local power structure and governance: 1.the politics tradition in Chia-yi was dominated model, 2.the geography factor reduced the potential conflicts, 3.local cultural context emphasize academic education and beyond faction bounderies, 5.the superintendent was a functionary, 6.city councilors can get grants from single sports associations. And there were two characters in educational development: 1.promot gifted education for academic preperation, 2.educational development was in terms of steady, conservative, and reasonable. Keywords: local power structure, governance of education. iii.

(4) iv.

(5) 目 次 第一章 緒論 ................................................................................................................ 1 第一節. 研究動機與目的 .................................................................................... 1. 第二節. 名詞釋義 ................................................................................................ 3. 第三節. 研究方法與步驟 .................................................................................... 4. 第四節. 研究範圍與限制 .................................................................................... 6. 第二章 文獻探討 ........................................................................................................ 9 第一節. 地方權力結構之意涵 ............................................................................ 9. 第二節. 地方教育治理之意涵 .......................................................................... 23. 第三節. 地方權力結構與教育治理的關係 ...................................................... 42. 第四節. 嘉義市權力結構與教育治理概況 ...................................................... 47. 第三章 研究設計與實施 .......................................................................................... 63 第一節. 研究架構與流程 .................................................................................. 63. 第二節. 研究工具 .............................................................................................. 64. 第三節. 資料的分析檢定及研究倫理 .............................................................. 70. 第四章 研究結果分析與討論 .................................................................................. 75 第一節. 地方權力結構 ...................................................................................... 75. 第二節. 嘉義市教育治理組織與教育菁英之分析 .......................................... 88. 第三節. 嘉義市教育治理之運作 .................................................................... 100. 第四節. 嘉義市地方權力結構對教育治理之影響及其教育發展之特徵 .... 128. 第五節. 研究結果討論 .................................................................................... 137. 第五章 結論與建議 ................................................................................................ 141 第一節. 結論 .................................................................................................... 141. 第二節. 建議 .................................................................................................... 143. 參考文獻 .................................................................................................................... 145 附 錄 ........................................................................................................................ 151 地方教育治理菁英調查問卷 ............................................................................ 153 訪談邀請函 ........................................................................................................ 157 嘉義市地方教育治理現況之訪談題綱 ............................................................ 159 嘉義市公立國民中小學校長遴選要點 ............................................................ 161 嘉義市教育發展綱領 ........................................................................................ 165 v.

(6) 表 次 表 2-1. 菁英論與多元論比較表 ................................................................................ 19. 表 2-2. 治理模式的比較 ............................................................................................ 28. 表 2-3. 治理模式之特徵 ............................................................................................ 32. 表 2-4. 三種地方教育治理模式的比較 .................................................................... 35. 表 2-5. 社區權力對地方教育治理的影響 ................................................................ 45. 表 2-6. 1998~2006 嘉義市人口增加率 ................................................................... 48. 表 2-7. 1998~2006 嘉義市人口年齡結構(%).................................................... 49. 表 2-8. 1998~2006 嘉義市 15 歲以上民間人口高等教育比率(%).................. 49. 表 2-9. 1999~2006 嘉義市就業者行業結構與失業率 ........................................... 50. 表 2-10. 就業者之教育程度(%)........................................................................... 51. 表 2-11. 嘉義市家庭收支(元) .............................................................................. 52. 表 2-12. 歷屆嘉義市長選舉政黨得票率 .................................................................. 53. 表 2-13. 1998~2005 嘉義市議員選舉政黨得票率及席次 ..................................... 53. 表 2-14. 1989~2004 嘉義市立法委員選舉政黨得票率及席次 ............................. 54. 表 2-15. 許家班大事紀 .............................................................................................. 55. 表 2-16. 嘉義市政府教育局歷任局長 ...................................................................... 58. 表 2-17. 1997~2006 年嘉義市教育支出預決算 ..................................................... 59. 表 2-18. 地方教育基金收入來源 .............................................................................. 60. 表 2-19. 地方教育基金用途別 .................................................................................. 61. 表 3-1. 嘉義市聲譽調查學校抽樣規劃 .................................................................... 67. 表 3-2. 嘉義市聲譽調查教育行政機關抽樣規劃 .................................................... 68. 表 3-3. 嘉義市聲譽調查一般行政機關抽樣規劃 .................................................... 68. 表 3-4. 問卷回收率 .................................................................................................... 69. 表 3-5. 受訪者分類代號 ............................................................................................ 70. 表 4-1. 1999~2006 嘉義市自有財源占歲出預算比例 ........................................... 77. 表 4-2. 歷年嘉義市教育局行政組織表 .................................................................... 89. 表 4-3. 嘉義市教育局員額配置表 ............................................................................ 91. 表 4-4. 歷年嘉義市教育局各課課長名單(71-89 學年度).................................. 92. 表 4-5. 中央與地方對教育事項的影響力 ................................................................ 94. 表 4-6. 嘉義市教育治理菁英排名表 ........................................................................ 97. 表 4-7. 嘉義市教育治理菁英之職務背景 ................................................................ 99. 表 4-8. 人事層面影響者 .......................................................................................... 101. 表 4-9. 經費層面影響者 .......................................................................................... 107 vi.

(7) 表 4-10. 發展重點層面影響者 .................................................................................111. 表 4-11. 課程教學層面影響者 .................................................................................116. 表 4-12. 教育政策層面影響者 ................................................................................ 120. 表 4-13. 爭議解決議層面影響者 ............................................................................ 125. 表 4-14. 嘉義市國民中學設立資優班情形 ............................................................ 135. vii.

(8) 圖 次 圖 2-1. 權力結構的發展模式 .................................................................................... 21. 圖 2-2. 寡權支配型權力結構圖 ................................................................................ 43. 圖 2-3. 派系分裂型權力結構圖 ................................................................................ 44. 圖 2-4. 多元型權力結構圖 ........................................................................................ 44. 圖 2-5. 靜態型權力結構 ............................................................................................ 45. 圖 2-6. 嘉義市地圖 .................................................................................................... 47. 圖 2-7. 嘉義市政府教育局現行織架構圖 ................................................................ 58. 圖 3-1. 研究架構圖 .................................................................................................... 63. viii.

(9) 第一章 緒論 第一節 研究動機與目的 壹、研究動機 過去我國地方教育的權限實質掌握在臺灣省教育廳手中,縣市教育局長、督 學、國民中學校長由教育廳報任免遷調,以致縣市教育治理的主導權有限,呈現 虛權化、專業主導、非參與式的特徵(王麗雲,2007)。解嚴後,在政治制度民 主化、經濟環境自由化與社會價值多元化的推展下,民間社會逐漸動員教育改革 的力量。1990 年代以後社會瀰漫一股鬆綁的呼聲,在教育上,有 410 教改運動掀 起迄今未歇的教改風潮;在政治上,則有落實地方自治的呼聲。 在這一波民主化的浪潮中,1999 年公佈《教育基本法》與《地方制度法》促 使教育走向分權化,地方教育治理因此出現重大的轉變。首先,《教育基本法》 採列舉方式限定中央教育權限,不在列舉範圍之事項權限歸地方,大幅增加地方 的教育權限,並規定縣市政府設立教育審議委員會,為公民參與教育經營提供法 律的保障。 其次,為因應精省以後之地方行政制度的《地方制度法》則將原本教育廳之 權限下放至各縣市政府,使縣市長得直接指揮監督縣市政府教育局。基於妥協和 尊重縣市長的用人權,《地方制度法》第 56 條規定縣市政府一級單位除主計、人 事、員警、稅捐及政風之主管依專屬人事管理法律任免外,其總數二分之一得由 縣市長以機要人員方式進用。在此高比例情況下,教育局長被列為機要職任用的 可能性提高,局長的任命與資格要求,可能由民選縣市首長的判斷與喜惡決定(王 麗雲,2007;劉美蘭,2004)。 此外,教育局長所能掌握之實權,取決於縣市長所授予的權力大小。在人事 決定上,教育局副局長、專員、課長、督學、課員及辦事員的任免,悉由教育局 長簽報由縣市長核定。財政方面,由於以「統籌統支,專款專用」為原則,教育 局不論是編擬預算或動用教育經費,皆需經縣市政府的財政單位及主計單位的會 簽或同意。所以我國教育局的經費編擬與運作,受許多層級牽制,而最後經費的 決定權在於縣市長(劉美蘭,2004)。總結以上變化,可發現地方政府較過去承 1.

(10) 擔了更重大的教育責任,為瞭解分權化的地方教育治理型態為何,有必要對縣市 層級之教育治理進行探討,此為本研究之研究動機一。 另外,地方教育權限擴增的同時亦出現不少爭議,諸如縣市長由選舉產生, 因此地方權力結構極可能左右教育人事;中央與地方在政策與行政常形成對立, 如應否公佈國民中學基本學力測驗組距是每年會上演的戲碼;各縣市國民小學英 語科教學的多頭馬車現象、校長遴選的請託、關說等,均使地方教育治理蒙上陰 影。這些爭議或與壓力團體有關,或為地方行政首長之意志,或牽涉地方派系間 之角力,尤其臺灣省虛級化導致教育專業控制降低,使地方權力在教育事項上獲 得更大的運作空間。 教育中政治面向的探究,在過去鮮少受到注意,去政治化或不涉政治似乎是 教育研究與實務工作的重要準則與追求目標(Mitchell, 1989;Zeigler, Jennings & Peak, 1974,引自王麗雲,2007)。當社會一味欲將教育與政治劃清界線,反而忽 略現實,陷於迷思之中,越有可能疏於分析及討論教育的政治面向。其結果是讓 教育更加政治化,更加遠離教育與社會正義,也使得教育行政人員缺乏能力處理 教育政治的問題,以政治角度檢視教育措施,實有其必要(王麗雲,2007)。故 釐清地方權力結構與教育治理的關係為研究動機二。 嘉義市於 1982 年升格為省轄市,惟長期以來受到腹地過小的影響,使其在 社會、經濟上均呈現停滯不前的現象,為臺灣地區中一個較為特殊的都會區域。 在政治上,長期由單一派系的許家班以家族政治型態治理長達 20 餘年亦屬少見。 其社會、經濟與政治的特殊性對於地方權力結構以及在教育治理上有何影響,為 本研究之研究目的三。. 貳、研究目的 根據上述研究動機,本研究欲達成的研究目的如下: 一、瞭解嘉義市教育治理之沿革及發展; 二、探討嘉義市地方權力結構的狀況; 三、探討嘉義市教育治理的情形; 四、分析嘉義市地方權力結構與教育治理關係對地方教育發展的影響,及其教育 發展之特徵; 2.

(11) 五、根據研究結果提出討論與建議,作為充實教育政治學理論基礎,改進地方教 育治理模式之參考。. 參、待答問題 基於上述的研究動機與目的,本研究所要探討的具體問題為: 一、嘉義市地方權力菁英及地方權力結構之情形為何? 二、涉入嘉義市教育事項之教育菁英背景及影響力為何? 三、嘉義市教育治理之運作情況為何? 四、嘉義市權力結構與教育治理的關係為何? 五、嘉義市教育局長的角色為何 六、嘉義市教育治理之特徵為何?. 第二節 名詞釋義 地方教育治理是指地方教育事項的權威性的安排,採用治理而不用管理,主 要的理由是因為治理的意涵較廣,公民參與、市場化、科層管理都是可能的治理 方式之一,這比較符合教育改革的方向,以及教育行政實際運作情況(王麗雲, 2007)。以下就地方權力結構與教育治理兩部分說明本研究採用之定義。. 壹、地方權力結構 一、一般性定義 本研究中地方權力結構之一般性定義指地方群體中決策或領導人士為達成 其個人或群體目標,在地方上運用影響力、權力及權威,去影響或支配他人的行 動與態度,所呈現出權利分配的狀態。 二、操作性定義 指透過透過訪談本研究聲譽抽樣及滾雪球抽樣所獲得之嘉義市地方教育菁 英人士所得之嘉義市權力分配的狀態。. 3.

(12) 貳、地方教育治理 一、一般性定義 本研究中地方教育治理之一般性定義為:地方政府與其他政府機關、公民團 體以及個別社會行動者之間在地方教育事項中所做出的權威性的安排。 二、操作性定義 指透過本研究生譽調查及訪談所獲得嘉義市首長及機要人員、教育局正副局 長、其他教育局行政人員、縣市一般行政人員、民意代表、教育實務人員、教育 壓力團體,以及學者等地方教育菁英,在人事、經費、教育發展、課程與教學、 教育政策及爭議解決六個教育事務層面中的作為。. 第三節 研究方法與步驟 壹、研究方法 一、個案研究法 個案是一項事實或一組事件,它提供一個問題或一連串的問題以供讀者思 考,並嘗試去解決它的一份資料,它被看成一項引發思考、判斷、和正確行動的 工具。 為了達成觀察社會的實際工作、並將得到的社會資料做有系統的組織,個案 研究法以一個整體的社會單位為對象,該單位可能是一個人、家庭、社會團體、 社會機構或社區,蒐集完整的資料之後,再對其問題的前因後果做深入的剖析。 是一種有系統地針對特定的個人、家庭、團體或社區之背景、發展、行為、概念 想法等,作深入的探討分析之方法。 另外,個案研究是為了決定導致個人、團體,或機構之狀態或行為的因素, 或諸因素之間的關係,而對此研究對象,做深入而縝密的研究,廣泛地蒐集個案 的資料,徹底的瞭解個案之現況及發展歷程,並予以研究分析。 本研究旨在探討對嘉義市單一個場域中,地方權力之結構與地方教育治理現 況之間的關係, 4.

(13) 二、訪談 菁英份子因為其在社會結構中特殊的地位與角色,可以提供從事政治、社會與 政策等研究相當重要、深入、動態的資料,作為了解現象或建構理論的依據,這些 資料很難透過問卷調查、文件分析或是觀察而搜集;再加上研究性質之故,由菁英 處搜集資料多以個別的方式為之(Czudnowski, 1987,引自王麗雲,2004)。. 本研究利用事前設計的訪談大綱進行半結構式的正式訪談。訪談的過程是以 面對面、一對一的方式進行,每次訪談時間為 60 至 90 分鐘,訪談過程中以錄音 以及筆記等方式記錄訪談內容。研究者於訪談結束後的 2 小時內會立刻記錄訪談 實地札記,並於三天內由研究者本人將錄音資料轉錄為文字。待逐字稿完成後, 再經研究對象確認後進行再次修正。逐字稿之完成乃是依據訪談過程錄音帶作完 整呈現,內容並沒有任何增減或潤飾;研究者在訪談期間對於研究對象的語言表 情、動作與語調均會盡可能的加以真實記錄,之後再對這些文字資料進行分析。. 參、研究步驟 本研究之研究步驟大致如下: 一、蒐集、閱讀、整理相關文獻、與指導教授討論,確定研究主題。 二、擬定研究計畫,選定研究個案 三、蒐集文獻與檔資料,瞭解嘉義市一般社會文化概況,以及地方權力、教育發 展情況,作為研究基礎。 四、過程中不斷進行文獻分析。 五、進行聲譽調查,瞭解嘉義市地方治理權力分配情況。 六、編擬修正訪談大綱。 七、透過立意抽樣、滾雪球抽樣,參考聲譽調查結果,選取合宜的研究對象。 八、實施實地訪談。 九、繕打逐字搞,並作訪談結果的分析與討論。 十、撰寫論文。. 5.

(14) 第四節 研究範圍與限制 壹、研究範圍 一、研究個案 本文研究範圍以嘉義市地方政府與地方權力結構為主要研究對象。地方政府 部分包括嘉義市教育決策單位(包括市政府與市議會),以及執行單位(教育局 及與教育局有業務關係之其他單位)。地方權力結構則以在地方上對教育事務擁 有權力或影響力之個人與團體為對象。 二、時間範圍 我國中央與地方權力之劃分雖於 1994 年《省縣自治法》公佈後即出現分權 化的趨勢,然精省後之地方政府組織與權限主要依據 1999 年《地方制度法》之 規定。其後之變革,如 2000 年之《教育經費編列與管理法》或 2005 年修訂之《地 方制度法》均為其延伸。為瞭解現今地方權力結構與教育治理之關係,故以 1999 年至 2007 年為本研究之時間範圍。另外,由於地方權力結構以及地方教育治理 皆有其歷史背景與淵源,故於文獻探討中以光復迄今做為資料蒐集之範圍,呈現 嘉義市權力結構與教育治理完整之面貌。. 貳、研究限制 一、研究方法的限制 個案研究法乍看似乎簡單易行,但為了充分運用,研究者必須熟識探究領域 現有的及相關的理論知識,並能區分重要的因素與無關的因素。而資料的蒐集與 分析資料亦可能因主觀的偏見而受到影響,故需要嚴謹的資料分析及檢定過程。 此外,個案研究結果,可能誤將只相關的關係,視為因果關係,故本研究主要討 論嘉義市地方權力結構與教育治理之關係而非影響。 二、研究參與者的限制 研究參與者提供本研究個案的事實性資料,因此筆者與參與者的訪談成為本. 6.

(15) 研究重要的資料取得方式之一。但由於筆者個人社會背景的因素以及研究能力與 資源上的限制,無法對所有地方權力或教育菁英進行訪談,因而採取選擇性的訪 談。在選擇參與者的過程中,需排除不願意參與研究的參與者。本研究無法對所 有可提供資料的參與者進行訪談,是本研究的另一限制。. 7.

(16) 8.

(17) 第二章 文獻探討 本章共分四節,第一節討論地方權力結構,包括權力的概念、地方權力結構 的意涵;第二節討論地方教育治理,包括治理概念的演變、治理理論探討、地方 教育治理的影響因素;第三節討論地方權力結構與教育治理的關係,包括社區權 力對地方教育治理的影響、地方壓力團體對教育治理的影響、地方分權後的教育 治理;第四節討論嘉義市權力結構與教育治理狀況,包括嘉義市社會經濟概況、 嘉義市權力結構、嘉義市治理教育概況。以下分別說明之。. 第一節 地方權力結構之意涵 地方權力結構之意涵 本研究旨在探討嘉義市地方權力結構與教育治理的關係,需先釐清地方權力 結構之相關概念與理論基礎。地方權力結構之討論不出菁英論與多元論二者,惟 二者的出發點及差異與其所立基之假設相關。因此本文在分析時先從權力的概念 出發,繼而討論不同的權力概念所建構的地方權力結構內涵。. 壹、權力的概念 近代西方研究政治權力之濫觴為啟蒙運動時的 T. Hobbes 與 J. Locke,二人皆 從自然法、自然狀態與契約論觀點說明權力的來源與內涵,並利用科學方法論述 政治權力,影響西方政治思想甚鉅。由於權力及其相關論述的紛歧,本文由權力 相關概念的比較出發,進而探討古典權力理論、現代權力理論以及權力運作的向 度。 一、權力相關概念的比較 權力在西方政治學界一直是個爭論不休的論題,之所以眾說紛紜乃因權力常 與其他相關概念有所混淆,例如權力與「影響力」、「控制」、「權威」與「領導」 等概念不易區別。而學者研究權力相關議題時,通常只對權力進行做單一面向的 探討(Rose, 1967; Clark, 1968) ,如 Agger 認為「權力」與「影響力」可相互替換, Polsby 則將「影響力」 、 「控制」與「權力」三者視為同義詞(Rose, 1967) 。另外,. 9.

(18) Hunter(1953)也認為社會中的權威人士常被稱為有權力或影響力的領導者。因 此,在討論地方權力結構之前須先釐清何謂權力。 Martindale 與 Biertstedt(引自 McCarty & Ramsey, 1971)認為影響力包含強 制的社會力與非強制的說服,權力則是強制的社會力;影響力是自願服從的,權 力則要求非自願的屈服。文崇一(1989:289)則將權力分為三個面向:一、影 響力:指具有明顯的或潛在的說服他人的力量,可能是正式組織中的,也可能是 非正式組織中的,這種影響力隨處可見;二、權力:指具有控制或改變他人行動 的力量,涉及的範圍可能很大,也可能很小,這種權力比較具體;三、權威:指 正式組織中的合法權力,不容置疑,這種權威更具體而明顯。而依據 Dahl 的看法, 我們應該掌握直覺或常識上所理解的權力意義。權力、影響力、權威、及控制等 語詞中均隱藏著一個權力的原始概念:「在某甲能夠促使某乙去作一件原本不願 作之事的範圍內,甲對乙具有權力」(郭秋永,2004)。 D’Antonio 與 Ehrilich(引自 Rose, 1967)將權力區分為「實質」(actual)與 「潛在」 (potential)兩種權力。他們指出權力為:在一個假定的社會體系中,某 些人在特定情境中設定條件、做出決定、採取行動,而對存在於這個社會體系的 其他人發生影響的可能性。它涉及個人或組織在控制、有效領導或對其他個人或 組織產生影響上的能力與權威。其中「潛在」與「實質」權力的差異在於操作權 力之人必須擁有權力的潛能,但並非具備權力潛能的任何人均可運作權力。 二、古典權力理論:社會契約論 (一)Hobbes 的社會契約論 西方政治學界討論現代政治權力常始於 Hobbes,他是第一位將科學的研究方 法運用在政治學的人。Hobbes 認為人的天性為利己,支配人類行動的根本原是自 我保存。在沒建立國家政府之前,人們處於自然狀態中,根據自我保存的原則, 每一個人都只顧自己的利益,不惜侵犯他人。為避免這種惡果,人們決定共同訂 立一種契約,把自然權利交給大家都同意的一個人或一些人手中,這就建立了國 家權力。國家權力既然是每個人交出自己自然權利的產物,它就具有強制力,人 們必須無條件向它服從。人們之間的一切爭執,從意見的紛歧到財產上的糾紛, 都必須交由國家決斷,因而國家權力是絕對的、無限的(Hobbes, 1991)。 10.

(19) Hobbes 指出權力就是使欲望得到滿足的手段,一個人的權力就是他目前所擁 有的去獲得某些未來明顯的善的手段(Hobbes, 1991)。主權者的權力有三個重 點:1.主權者的權力不可被分割:行政、立法、司法三全都必須由主權者同時掌 握;2.主權者的權力不能被取消:一旦締造了社會契約將自我保全的自然權力讓 渡給主權者,售予他進行最終仲裁的權力,就不能取消他的權力,否則如果任何 人都可以片面要求取消主權者的的權力,主權者就無法有效維護和平及保障每一 個人的安全;3.主權者的權力是絕對的:若任由每一個人自行判斷何種行為違反 自然法,就無以保障每一個人的安全,故在成立國家後,只能由主權者來負責對 自然法進行權威性的解釋,他所做的解釋就是國法,主權者因而不僅高於國法, 亦形同不受自然法之束縛(Hobbes, 1991)。 (二)Locke 的社會契約論 Locke 採取與 Hobbes 相同的社會契約觀點,但在人性的假設上則與 Hobbes 持相反的意見,認為自然狀態雖是一種自由的狀態,但並不是一種放縱的狀態。 自然狀態以自然法約束每個人,由於每個人平等而獨立,故不得傷害他人生命、 健康、自由或佔有物(Locke, 1988)。 Locke 視政治權力為管理及保護財產而制訂包括刑罰的法律權力;使用社群 力量來執行這些法律的權力;以及防衛國家使其不受外來侵犯的權力,上述三種 權力都是為了公共的善。權力的形成有兩個階段,第一個階段中自然人共同放棄 他們執行自然法的權力而組成一個社群。當某些人基於每一個人的同意而組成一 個社群,他們因此就使該社群變成一個整體,並且具有作為一個社群而去行動的 權力,這只透過多數人的意志和決定才能辦得到。因此有必要使整體朝具有較大 力量的那個方向去移動,而這就是多數人的同意,否則它就不可能做為一個整 體、一個社群而去行動,或繼續作為一個整體或社群。故每一個人都應該受到多 數人所表達的同意的約束;第二個階段中設群成員通過多數同意,確立一個公共 權威,由此一公共權威以不偏不倚之立場負責解釋及執行自然法,此及國家或政 府、公民社會之成立(Locke, 1988)。. 11.

(20) 三、現代權力理論 自 Hobbes 與 Locke 以降,政治學者在探討權力時多受二人學說的影響。如 馬克斯主義認為公共權力的出現,起初是為了執行某種社會職能,它是在全社會 的監督之下由個別成員來擔當的。換言之,這種特殊社會職能的產生是出於社會 生活的必要,而這種職能的承擔者起初確實是由於得到大家的認可方為有效。 其後的學者較少探討政治權力的來源,轉而分析行動主體間的權力關係。從 事權力主體研究的學者很多,Clark(1968: 45-46)將其分為個人主義、二元論以 及系統論三種。以下分別說明三種分類的代表學者。 (一)個人主義權力觀 個人主義認為權力為個別的行動主體達到所欲目標的程度,代表學者有 B. Russell 與 M. Weber。Russell 指權力是「有意圖作用的結果」,強調實現的能力。 Weber 指權力是「社會關係中的行動者,利用地位以實行自己的意願,不管反對 或勝算有多大」。但他強調意圖與意志,認為「一個行動者儘管受到抗拒,他在 社會關係中有一個實行其意志的位置之可能性。」(Luke, 1986)。 個人主義對行動主體的重視使其忽略外在因素與權力運作過程的影響,如 Luke 便質疑結果必定是有意的嗎:「不刻意追求權力是否擁有權力抑或運用權 力?」;「一個人如果只得到他所能得到的,他是否擁有權力?」(Luke, 1986) (二)二元論權力觀 二元論視權力為兩個行動者的關係,其中一人有能力使另一個行動者在行 動、信念或其他事物上產生改變,代表學者有 R. Dahl、F. Hunter 與 P. H. Rossi。 Dahl 指權力是行為的控制,即「A 對 B 有某種程度的權力,他可以使 B 做一些 除此之外 B 不會做的事。」(Luke, 1986)。且權力是行動者之間的關係,行動者 可能是個人、團體、角色、機構、政府以及國家等(Clegg, 1989) 。此外,Hunter (1953)認為權力是一個人驅使其他人行動之相關作為,即一個人有命令別人提 供自己所需求勞務的能力。Rossi 指權力為「某甲影響某乙行為的歷程中,某乙 欲避免某甲之約束時,某甲為使某乙遵從其意願所採取的手段。( 」引自 Rose, 1967: 44)。 12.

(21) 二元論重視權力控制因而忽略個人行為改變的成因與結果。改變並非都是受 權力所影響,如透過請求或建議的改變,以及當施以權力控制時是否真能使其他 人的行為有所改變。 (三)系統論權力觀 系統論認為權力是一個或一個以上行動者對社會系統做出選擇、改變或達到 目標的潛在能力,代表人物有 H. Arendt、T. Parsons 與 N. Poulantzas。Arendt 指「權 力不是個人所有物,它與個人能力結合,個人不只行動,而且是在協調中行動。」 她反對權力是「命令—服從關係」 ,並與行動目的論脫鉤,主張權力是政治機制, 歸屬於團體「協力一致行動」,且是「共用的字語與行為」。Luke 認為 Arendt 的權力觀太狹隘與過時,它將政治與經濟社會脈絡隔離。 Parsons 指「權力是一個一個社會中廣義的工具或資源透過社會成員賦予領導 職務合法化地位,使集體目標得以達成。」權力是共識與強制力並存的現象,且 是「是一個統整多元政治因素與產出的現象,無法單獨視為任一種上述之因素或 產出。」 Poulantzas 類似 Parsons 的系統觀,認為權力是「一個特定機制運作引發其他 單位(個人或集體)在社會互動過程中行動的改變。」他與 Parsons 均否定個體 與個體、個體與社會之相互關係獨立在更大系統之外。權力亦代表「系統影響不 同階級在衝突中行為的關係。它是一個階級實現其特定目標的能力。」階級面臨 與其他人的鬥爭時,當其擴展行動範圍的同時也擴張了權力。 四、權力運作之向度 在實際的權力運作中,探討「利益」與「如何受到不利影響」之闡釋或用法 主要有三種,從而導致三種不同向度的權力觀。依郭秋永(2004)的分類,這三 種權力觀分別為單向度權力觀、雙向度權力觀以及三向度權力觀,其內容如下: (一)單向度權力觀 單向度權力觀由 Dahl 提出,偏重可觀察的外顯衝突,主張取自由主義的利益 觀念。藉由決策制訂情境中關鍵議案所顯現出來的「政策偏好」來闡釋利益,進. 13.

(22) 而以關鍵議案的通過與否闡釋「不利影響」 。即當甲否決乙所偏好的關鍵議案時, 甲對乙行使了權力;或者,乙原本偏好 A 政策而不偏好 B 政策,但在決策制訂情 境中,假促使 B 政策的通過採行,從而使乙順從 B 政策,那麼甲對乙行使了權力。 (二)雙向度權力觀 雙向度權力觀為 Bachrach 與 Baratz 二人的權力觀,主張改革利益的權力觀 念,藉由「政策偏好」與「苦楚」來闡釋利益。認為在決策制訂情境外的非決策 制訂情境中,權力主體甲與權力客體乙之間仍有或顯或隱的衝突,研究者可從權 力客體所表達出來的不滿來判定他們的利益所在。 雙向度是指根據 1.決策情境中的政策偏好,以及 2.非決策制訂情境中的不滿 來理解利益;並以 1.關鍵議案的通過與否,以及 2.議程設定與否來闡釋不利影響。 即甲為創造或強化社區的優勢價值、信念、程式或制度,而將政治過程的範圍限 定在無損於甲的議題上並使乙產生不滿,則甲對乙行使了權力;或當甲透過非決 策制訂而使乙的不滿不會成為決策情境中的議題時,甲對乙行使了權力(郭秋 永,2004)。 (三)參向度權力觀 參向度權力觀由 Luke 提出,採激進主義的利益觀念,認為除了「政策偏好」 與「苦楚」外,另有「真正利益」可闡釋利益。三向度權力觀認為雙向度權力觀 中「權力客體的不滿代表非決策制訂的權力」忽略了虛假共識與操縱共識的可能 性。虛假共識與操縱共識主要顯現在權力主體藉由社會化等控制方式型塑權力客 體的偏好或需求,並使權力客體接受社會中各種既定秩序,並將之視為自然的、 有益的固有秩序,從而消弭權力客體的不滿(郭秋永,2004)。. 貳、地方權力結構的相關理論 地方權力結構的相關理論 一般認為在社會的每一個層次,權力都是人類互動中的一個基本且固有要 素,從而權力可被理解為一種關係。權力結構即是一種社會結構中的多面向,運 行於人際關係等社會關係的結果(詹秀員,2002) 。Hunter(1953: 6)探究權力的 結構性質時,指出權力結構具備四個要件:一、權力包含個體與群體、控制與被. 14.

(23) 控制的關係,故權力具結構性;二權力是社會性的結構,並呈現一種雙重關係, 即在國家與地方兩個層次中的政治與經濟關係;三、權力是與政策有關之社會關 係中相對穩定的變項;四、個人的權力須置於連結或組織的模式中方能有效。 一、地方權力結構的理論 美國學者探討地方權力結構時雖以「社區權力結構」為名,實際上仍以區域 都市之研究為主,例如 Hunter 的研究對象為亞特蘭大市,Dahl 為紐海芬市。簡 單來說,地方權力結構就是權力在地方群體中的分配型態。文崇一(1989)指出 權力結構有兩個重要問題:一是社區領導人散佈在哪些領域?二是領導人之間及 領導群與居民之間的權力分配如何?依 Rossi(1968)的看法,社區權力結構包 含兩個層面,一方面是政府組織,由官員與雇員所組成,在職權上有明確的功能 與範疇;另一方面則由公民所組成,公民具有投票權並會組織程度不一的公民團 體。他發現美國社區有兩個特徵:(一)官員專業程度差異會形成不同樣貌的社 區;(二)選舉行為會影響一個社區的發展,選舉中若有政黨之競爭會較無政黨 競爭(包括一黨獨大)的選舉更能促進社區之發展。 但實際的社區權力界線並非如此明確而是一種綜合體。Rossi(1968)認為在 社區內凡是影響或指揮他人行動的力量均可稱為社區權力。社區權力的大小實際 就是在社區中影響力或指導力的大小。故地方權力結構代表一個地方的團體或個 人為達成其目標,在地方上運用影響力、權力及權威去影響或支配他人的行動與 態度時所呈現出的權力分配的狀態。根據行動者之不同,地方權力結構可區分為 菁英論與多元論,以下分別說明之: (一)菁英論 權力菁英(power elites)是由社會各個領域的菁英所組成,他們的地位使他 們能夠超越普通人的普通環境,他們所處的位置使他們可以做出有重大的決定。 他們指導著現代社會主要的等級制度和組織結構(黃琛瑞,2003)。菁英理論的 演進可分為古典菁英理論、民主菁英理論與激進菁英理論: 1. 古典菁英理論 古典菁英理論最早由二十世紀初的歐洲學者所提出,代表者為 Mosca、Pareto 15.

(24) 與 Michels 三人。古典菁英理論強調菁英的成員主要來自其封閉階層,其階層中 成員的組成是單調的。 Mosca 認為所有社會均存在菁英統治的必要性。由於社會秩序需要明確的計 畫與組織,要有效達到此目標需要菁英團體負責並監督其執行(Clegg, 1989) 。他 進一步指出在所有的社會中,總可以發現兩個團體:統治階級(菁英階級)與被 統治階級。統治階級人數較少,獨占政治職務與權力並享有權力的利益,被統治 階級人數較多,受到第一種階級的指揮及控制(黃琛瑞,2003)。 Pareto 提出人力資源論,認為菁英的概念源自於人類資質的不平等,並以道 德與物質上的優勢做為控制大眾的基礎(Cox, Furlong, & Page, 1985)。所有社會 中都有被統治的多數與統治的少數之分,他將社會分為上等階層及下等階層上等 階層只擁有最大影響之人,簡稱菁英。政治菁英指得以勝任治理工作的人。他與 Mosca 不同之處在於將菁英分為治理菁英與非治理菁英,前者指直接或間接扮演 重要政治角色之人,後者只從事非政治行業並無政治影響力之人(黃琛瑞,2003) 。 Michels 提出寡頭鐵律(The Iron Law of Oligarchy),他研究德國社會民主工 會時發現工人雖是民主控制,但不能免除菁英統治的限制。故提出以科層體制與 菁英統治對抗民主與參與政治的功能論觀點(Clegg, 1989)。主要原因為:1. 龐 大組織中為了實際與技術需要,必須要有代表及專家的產生,此二者合而為一便 形成寡頭;2. 政治鬥爭的性質,即政黨為在權力競爭中爭取勝利,自然需要領袖; 3. 組織的性質,即組織的生長、形式化、分化、階層化使權力集中(黃琛瑞,2003) 。 2. 民主菁英理論 Schumpeter 修正古典菁英理論中理性選擇治理菁英的觀點,並提出以民主做 為選擇菁英的方式,即競爭式菁英民主:「人們有接受或拒絕由何人來統治他們 的機會」 (引自 Cox, Furlong, & Page, 1985; 93) 。民主的方法乃是一種個人以競爭 人民選票的方式掌握決策權力;民主是一種過濾政治輸入以產生菁英多元主義, 而非單一菁英宰製的方法(黃琛瑞,2003) 。Prewitt(1973)也認為在民主社會中, 具有投票權的公眾決定支配團體的組成是平衡支配者與被支配者權力的機制。 Lasswell 認為社會權力的分配呈現金字塔形狀,政治體系中不可能避免統治 者與被統治者存在的事實。菁英階層的成員是多元的,非政治體系中沒有政治菁 英,關鍵是菁英需對社會大眾負責,即統治者對被統治者負責,被統治者對統治 16.

(25) 者有監控的權力(黃琛瑞,2003)。 3. 激進菁英理論 Mills 認為居於重要制度職位的人是最接近決策的人,美國的政府決策係由最 高層的政治領袖、企業家及軍方將領三方的階層制度所定奪。 Hunter 針對 Atlanta 權力結構的研究《Community Power Structure》中承襲 Mills 的見解。發現都市的權力集中在地方正式政治組織之外的一群企業與社會菁 英手中。(黃琛瑞,2003;Cox, Furlong, & Page, 1985; Trounstine & Christensen, 1982)。他以聲望法所得出的權力菁英,大部分集中在經濟領域中(包括金融與 商業),其次為律師,政府與工人組織所佔比例甚低。他發現領導者重視的議題 上,政策制訂具有隔離性且困難度最小。Mills 與 Hunter 均指出權力菁英會將其 權力移轉給其後代(Cox, Furlong, & Page, 1985; Hunter, 1953)。 由上可知,菁英論認為政府的決策權力事實上是集中在一小群核心權力菁英 的手上。此種權力菁英指在統治階層中,掌權者為少數政治領袖或團體。民主國 家中,此種權力菁英的支配統治是有其選擇性的,是可以由人民所決定的。而政 治發展的改變即是統治階層中的權力菁英透過互動進而決定政策,並藉由政策來 影響政治發展。 (二)多元論 多元論受到 Lasswell 的影響,他雖認為非政治體系中沒有政治菁英,但指出 每個人獲取政治權利的機會是平等的,故菁英階層是流通的,具有多元性。 多元論指一個社群內的不同議題領域,各有不同掌握權力的菁英團體,社群 權力分散在各個不同的議題領域中,因而拒斥單一菁英團體掌握全部統治權柄的 任何理論或模型。並主張權力是情境的與暫時的,即使決策歷程中有眾人的參 與,也很難預測從一個情境到另一個情境時的變化。如 Norris 指出:沒有一個團 體可以一直支配其他人,政府的角色是誠實的經紀人(honest broker),在中立的 立場上對壓力團體的壓力做出反應,政策歷程的決定是個公平的賽局(Cox, Furlong, & Page, 1985)。 Dahl 為多元論之代表,他認為菁英論的發展助長了權力集中化和寡頭化的趨 勢(陳宜中,1999)。不同於菁英論認為權力集中在一群權力菁英手上的說法, 17.

(26) 多元論者認為在現代社會中權力是分散的,社會權力分散到彼此競爭的各個壓力 團體中。所有團體在不同的時間,依據著議題的不同,以不同的程度控制著資源 和活動,並沒有一個團體的權力足以支配一切(胡朝進,2004)。Dahl 相信多元 政治菁英間之相互競爭與制衡將能夠有效地削弱集中化、寡頭化的趨勢。 Dahl 對紐海芬(New Haven)所做的研究中明白指出權力菁英論的權力集中 觀並不適用於紐海芬,該都市中缺乏掌握大權的政治菁英。權力的擁有者會因時 間、議題的不同而有所差異,也反應出政策領域的權力專業化。他認為經濟領袖 是眾多團體中最具潛藏權力的人,只是他們沒有積極的表現出來。此外,社區居 民透過投票權的行使,直接參與社區事務,政治人物也因為選舉的競爭而更能考 慮到社區居民的利益(張家瑋,2004)。 最容易展現權力行使,從而最能突顯衝突性質的,莫過於各種議題的決策。 因此,Dahl 主張權力的適當檢定,乃在「檢視一系列的具體決策」。透過公共教 育、都市更新、政黨提名這三個重要議題的檢視,Dahl 得出權力隨著不同議題領 域而變動的多元模型以拒斥菁英理論,即「個社群內的不同議題領域,各有掌握 權限的不同菁英團體,社群權力分散在各個不同的議題領域中」 (郭秋永,2004) 。 (三)菁英論與多元論的比較 菁英論與多元論在權力結構的定義、權力的運作以及所採用的方法論上之主 張如下: 1. 權力結構定義 菁英論假定在所有人類制度中有一個權力次序的體系,權力結構是一個統整 的及組織階層的反映。多元論則指出沒有一個範疇可以預設任一社區內的權力, 權力是與議題結合,並可引起壓力團體與公民間或長或短的結盟(Bachrach & Baraz, 1962)。 2. 權力的運作 多元論偏重權力運作的過程,權力是「參與決策」,並僅在檢視一系列具體 決策之後才能加以分析。故重視(1)選取關鍵而非例行性政治決定進行研究;(2) 發掘決策過程中的活躍人士;(3)說明政策衝突獲得解決時上述人士實際的行為; (4)定義與分析特定的衝突結果(Bachrach & Baraz, 1962)。 18.

(27) 菁英論則偏重菁英所處的職位,權力菁英佔據現代社會組織的上層位置這些 位置本身就具有影響力。除非有能力佔有主要制度的發號位置否則沒有真正的權 力,正因為制度性的權力工具,使得有權力的人一開始就具有權力(王振寰, 1996)。並認為多元論的缺點為未考量權力運作可能受限於決策傾向相對安全的 議題,以及為提供客觀標準區分政治場域中的重要與非重要議題(Bachrach & Baraz, 1962)。 3.方法論 菁英論主要採取制度位置法與聲望法。制度位置法明確以制度的界線來指認 制度性的菁英,以及發現不同菁英之間是否重疊。並可藉此瞭解社會流動屬開放 式或封閉式。其缺點為如何認定哪種制度對社會有較大的影響力,且所有制度如 果都重要,制度位置研究實質上就沒有太大的意義。聲望法則假定最有影響力的 人士最有權力的人,透過篩選議題來壓抑違反其利益的議題—即 Bachrach 與 Baraz 提出的被壓抑議題(nonissue)與偏差動員(mobilization of bias),使潛在 的議題免於成為決策。缺點為其研究結果僅是對於權力的意見,屬於權威而非權 力的行使。具有權威表示擁有資源,但擁有資源不代表會行使權力。其次,社區 內最有權力的人常不需要主動行使權力(王振寰,1996)。 多元論主要採取政策分析法,為經驗的個體主義,權力運作於當 A 參與影響 到 B 的政策時。因為不同的團體透過競爭、選舉、遊說,都可能影響國家政策。 沒有哪個團體一定會獲勝,如勞工或社運團體可能贏過資本家團體。其缺點為較 少注意看不見的結構以及制度的複雜性。而政策分析法中的黑盒子理論—只要社 會團體注入不同的因素,政策體系自然就產生結果出來—忽略了並非所有社會團 體均具有相同的組織力與競爭力(王振寰,1996)。 表 2-1. 菁英論與多元論比較表. 菁英論 多元論 權力結構定義 人類制度中有一個權力次 權力是與議題結合,並可 序的體系,權力結構是一 引起壓力團體與公民間或 個統整的及組織階層的反 長或短的結盟。 映。 權力運作觀 權力菁英佔據現代社會組 權力是「參與決策」 ,運作 織的上層位置這些位置本 於當 A 參與影響到 B 的政 身就具有影響力。 策時。. 19.

(28) 表 2-1. 菁英論與多元論比較表( 菁英論與多元論比較表(續). 方法論. 缺點. 菁英論 多元論 1. 制度位置法 政策分析法 以制度的界線來指認制度 權力運作於當 A 參與影響 性的菁英,並可發現不同 到 B 的政策時。不同的團 菁英之間是否重疊。 體透過競爭、選舉、遊說, 都可能影響政策。 2.聲望法 假定最有影響力的人士最 有權力的人,菁英有能力 決定被壓抑議題並進行偏 差動員。 1. 不 易 認 定何 種 制 度對 1. 較 少 注 意看 不 見 的結 社會有較大的影響力 構以及制度的複雜性。 2. 權威非權力的行使。具 2. 黑 盒 子 理論 忽 略 並非 所有社會團體均具有 有權威不代表會行使 相同的組織力與競爭 權力。 力。 3. 社 區 內 最有 權 力 的人 常不需要主動行使權 力。. 資料來源:研究者自行整理。 二、地方權力結構的類型 權力結構理論的論爭除導因於學者研究方法的不同外,只靠單一社區的個案 研究亦難獲得其他研究者的認同。而研究結果的不同不僅反映出權力的概念化上 出現不同的論述,也顯示現實上的權力結構具有不同的類型(Rossi, 1968; McCarty & Ramsey, 1971)。因此 Rossi(1968)首先建構權力結構的類型,以權力線兩端 點分別是集中與分離,將權力型態分為四類:金字塔型(pyramidal),指決策權 力高度集中於一人或少數人;議決型(caucus rule),指決策權力屬於議會組織 的一群人;多元型(polylith),指依社區活動的主要領域劃分權力結構,諸多社 團共同操作權力運行;散漫型(amorphous),指社區中無可識別的持久權力模式, 各自為政。 華頓(Walton, 1966,引自張家瑋,2004)亦提出類似於羅斯的權力結構類型, 分別為金字塔型(pyramidal)、黨派型(factional)、聯盟型(coalitional)、散 漫型(amorphous)。而這種結構分類也是最為中外學者所普遍應用的(蔡明惠, 1987,引自張家瑋,2004)。每一個時期社會出現的權力類型,有時可能是單一 20.

(29) 類型,有時則可能多種類型並存。 文崇一(1989)依據權力集散的差異提出權力結構的發展模式(見圖 2-1)。 在此模式中權力人物透過社會化過程或價值取向,形成不同的行動取向並導向不 同的權力結構。 集權的權力結構中,權力之壟斷使共識(consensus)成為運用權力時最重要 的因素。此共識代表認同權力菁英在社區相關議題上具有實現其意向的能力及其 所提出的規範。分權的權力結構中,制裁(sanction)則是權力運用的重點。相互 競爭的團體在對方所支持的議題上會限制己方的論點,形成規範的差異性(Walton, 1968)。 集權. 分權. 專權型、黨派型 權力結構. 聯盟型、散漫型 權力結構. 衝突. 整合. 都市化區域 都市型社會和經濟. 鄉村區域 鄉村型社會和經濟. 價值取向或 社會化過程. 社會文化結構 圖 2-1. 權力結構的發展模式. 資料來源:引自自文崇一(1989:280)。 集權的權力結構中,權力之壟斷使共識(consensus)成為運用權力時最重要 的因素。此共識代表認同權力菁英在社區相關議題上具有實現其意向的能力及其 所提出的規範。分權的權力結構中,制裁(sanction)則是權力運用的重點。相互 競爭的團體在對方所支持的議題上會限制己方的論點,形成規範的差異性(Walton, 1968)。 21.

(30) 權力結構理論的論爭除導因於學者研究方法的不同外,只靠單一社區的個案 研究亦難獲得其他研究者的認同。而研究結果的不同不僅反映出權力的概念化上 出現不同的論述,也顯示現實上的權力結構具有不同的類型(Rossi, 1968; McCarty & Ramsey, 1971) 。大部分學者將地方權力結構區分為四種,從權力集中至分散依 序為專權型、派系型、多元型以及靜態型(文崇一,1989;McCarty & Ramsey, 1971; Rossi, 1968; Walton, 1968)。以下分述之: (一)寡權型 寡權型又稱金字塔型(pyramidal) 、寡權型(dominated)或菁英模式(elite power model) ,為獨斷或單一的領導型態。權力呈現金字塔型,由一個人或一小群人所 掌握,其優勢地位的來源不一,包括宗教、種族、政黨、個人社經地位等。此類 型之權力結構之決策有高度集中的傾向。權力結構主導社區事務的走向,低階層 之主要政策之實施乃來自頂端的一小群人。 (二)派系型 派系型(factional)指地方權力為至少有兩個以上持久的派系,派系間權力 相當但價值迥異,彼此為競爭重要的控制權因而產生衝突益而競爭。派系組成的 來源有宗教、政治與職業等。 (三)多元型 多元型(pluralistic)又稱聯盟型(coalitional)係指依地方活動的主要領域劃 分權力結構。地方內除政府組織外,還有數個權力接近彼此競逐的壓力團體共同 操作權力的運行,權力與地方利益可公開競爭。 (四)靜態型 靜態型(inert)指地方沒有可加以識別的持久權力模式。常見於少有活躍權 力結構的小農村,權力是靜態的或潛伏的。其中民選官員的資格、興趣或政見均 不受到公民重視。 除以權力分配狀態做為分類標準外,Downes(1968)強調仍須考慮社區的社. 22.

(31) 會經濟條件。他認為在社區權力結構中,無論是政治結構、議事決定歷程以及政 策選擇,均與社區社經條件產生交互作用。故探討地方權力結構時,應先瞭解該 地區之社會經濟背景方能窺其全貌。 簡言之,地方權力結構就是權力在地方群體中的分配型態。本研究所稱地方 權力結構乃指地方群體中決策或領導人士,為達成其個人或群體目標,在地方上 運用影響力、權力及權威,去影響或支配他人的行動與態度,所呈現出權力分配 的狀態。. 小結 本節探討地方權力結構,首先說明權力的概念,其次,分析地方權力結構的 兩個理論基礎:一、菁英論,認為權力菁英是由社會各個領域的菁英所組成,他 們所處的位置使他們可以做出有重大的決定;二、多元論,認為一個社群內的不 同議題領域,各有掌握權力的不同菁英團體,社群權力分散在各個不同的議題領 域。最後,歸納出四種地方權力結構:寡權型、派系型、多元型,及靜態型地方 權力結構。. 第二節 地方教育治理之意涵 地方教育治理之意涵 壹、治理理論概述 一、治理概念的演變 治理一詞(governance)原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治 (government)一詞交叉使用,主要用於與國家的公共事務相關的管理與政治活 動(俞可平,2000)。最早使用「治理」一詞者為世界銀行在 1989 年提出的「治 理危機」一詞,從國家的角度將治理界定為「治理為一國在各個層次執行其經濟、 社會資源、權力的行為」 (孫本初、鍾京佑,2005)。惟治理不只侷限於政府的活 動,包括了政府機構與非政府組織,都可以在治理過程中扮演重要的角色。故治 理指一套正式或非正式的規則、結構與歷程,為個人或組織在影響其他利害關係 人做決定時運作權力的歷程。. 23.

(32) 過去十餘政治科學有兩個顯著的轉變:(一)重新重視政治制度中的社會價 值、規範與實踐,包括公共政策,新制度論認為制度是政治的行動者,不只回應 外在的變化,制度試圖支配其環境。 (二)大量研究集中在對於治理概念的探討, 包含不同分析與制度層面的研究(Pierre, 1999)。 Peters(2001,引自 Muller, Maassen, & Cloete, 2005: 300-301)認為傳統的治 理是政府的控制與協調,包括下列五個概念: (一)公共服務應保持中立不涉及政治,換言之,政治與行政是治理中兩個分開 的部分。 (二)公共管理應奠基在科層原則與有形的規則之上。 (三)政府組織應穩定可靠。 (四)公共服務應制度化。 (五)平等為治理的重要原則。 由於傳統治理模式造成組織僵化、效率不彰,故自從 90 年代後,西方政治 學和經濟學家賦予治理新的意涵,使其不再只局限於政治學領域而被廣泛運用於 社會經濟領域之中(俞可平,2000;Muller, Maassen, & Cloete, 2005)。隨著新公 共管理與政府再造的風潮,有關「民主治理」(又稱新治理)的概念也日益受到 重視與再檢驗。新的治理觀視與公民社會有關之制度、組織、團體與個人皆為國 家治理的有用機制,為政府與人民及公民團體共同治理的一種新的過程和形式 (蔡允棟,2001;Pierre & Peters, 2000,引自 Blakeley, 2003)。 新治理代表著傳統國家功能的轉型,傳統的國家權威公部門官僚體系分散至 私部門及公民領域,重視新公共管理所較忽略之政府的社會責任與公民責任,試 圖經由組織網絡關係,建立互信與政府與公民社會共同治理的效果(蔡允棟, 2001)。Rhodes(1996; 1997,引自孫本初、鍾京佑,2005:110)將網絡視為政 府、市場結構之外另一種新的治理型態,亦即「自我管理的、組織間的網絡」 (self-organizing, interorganizational networks) ,並指出此種治理概念的四個特點: (一)組織之間的相互依賴:治理比政府的概念更廣泛,涵蓋了非國家的行動者, 而國家的界限的改變,意味著公部門、私部門,以及志願部門之間的界限 已經變得較為容易更動和模糊; 24.

(33) (二)互動的持續:由於需要相互交換資源與協商共同的目標,網絡成員之間的 互動持續進行; (三)賽局的(game-like)互動關係:以信任為基礎,透過網絡參與者協商和彼 此同意的遊戲規則來約制; (四)相當程度的自主性:自組式的網絡不需對國家負責,因此國家基於主權的 立場,仍間接的引導網絡。 網絡理論認為行動者處於關係結構中,政策網絡乃是公私領域利益的協調。 地方政府的運作由不同政策網絡所組成,各個政策網路中的行動者包括個人以及 公共或民間組織,這些行動者在政策與決策的歷程中互動。不同行動者掌握不同 的資訊與資源,地方政府運作之良窳,有賴官僚將此資訊與資源做良好的連結 (Turmandize, 2003)。 二、治理理論分析 Stoker(1998)指出治理的學術背景是個折衷且不連貫的論述,出自於制度 經濟學、國際關係、組織研究、發展研究、政治科學、公共行政等領域。治理觀 點的貢獻不是它做出何種的因果分析,也不是它提供了新的規範性理論。其價值 在於提供了一種組織的架構與瞭解治理過程變化架構的可能性。他在治理的研究 當中,針對各種治理概念整理出治理理論的五個命題(Stoker, 1998): (一)治理涉及一組來自政府,但又不同於政府的機構和行動者。它對傳統的憲 政體制和正式規範的政府權威提出質疑,亦即政府並不是國家唯一的權力 中心,實際上隱含著地方、地區、國家和超國家為中心多元權力的連結。 值得關注的是,私人和自願團體在提供公共服務和決策上的能力,這些團 體在許多國家簽約外包和公私合作的方式,已經成為公共服務和決策重要 的一部份。 (二)治理指出處理社會和經濟議題時,界線和責任的模糊性。除了政府體制在 變遷之中增加複雜性之外,也必須關注於責任轉移的問題。為了在國家和 公民社會之間尋求長期的平衡點,國家把原先由它獨自承擔的責任轉移給 私人部門、自願團體和公民社會;但也因此,國家與社會、公共部門與私. 25.

(34) 人部門之間的界限和責任就會日益模糊不清。 (三)治理代表集體行動的機構間,存在著權力的依賴關係。這種關係顯示,集 體行動的組織必須依靠其他組織。為達到其目的,各個組織必須相互交換 資源、協商共同的目標;交換的結果不僅由各參與者的資源來決定,而且 也由遊戲規則以及進行交換的環境所決定。 (四)治理意味行動者自主形成的自治網絡(self-governing network)。此一網絡 涉及政策社群和其他組織的形式以及討論政策研究群組的議題。它顯示公 共部門與私人部門組成政治體制的形式,更與政府在特定的領域中進行合 作,分擔政府的行政管理責任。 (五)治理意指完成事情的能力,視政府有能力運用新的工具與技術提供領導, 而非僅依靠其權力或權威。換言之,政府置身於治理的系絡中,必須學習 適宜的、而且不同以往層級節制的運作規範來處理事情。 上述五個命題是互補而非對立或競爭的。每個命題有相連結的困境或批判議 題: (一)治理用規範性規則解釋或評判政府時會與複雜的決策現實脫離。 (二)責任的模糊會導致逃避責任或找替罪羔羊。 (三)依賴權力會使惡化非政府預期的結果。 (四)新興的自我治理網絡會使績效責任出現問題。 (五)政府即使更為彈性地引導,集體行動治理仍有可能失敗。 治理的研究重心由地方政府轉移到治理產生幾個重要的結果有助於將政體 理論、地方政府理論與都市政治經濟學整合成範圍更大的分析架構。並凸顯地方 政府功能的限制。因此 Pierre(1999)提出四個治理的概念: (一)治理應被瞭解為混合與協調公共與私人利益的過程。此過程由政治、經濟、 社會基本價值等體系所塑造。集體的策略雖可強化地方當局的治理能力, 但同時會受到私人企業與公民團體的政治壓力。 (二)瞭解地方政府機構的能力是瞭解治理的根本。這些機構在治理中為關鍵的 參與者。傳統制度論將都市政治視為政治菁英的目的與利益的設計,這兩. 26.

(35) 種為截然不同的治理觀。 (三)不同制度的治理類型說明瞭價值、規範、信仰與實踐的不同。產生不同的 都市政策選擇與產出。正式且有效的治理機構會投射價值與利益給社區。 故治理被置於與地方政府及公民團體交換中的各式經濟、社會、政治與歷 史因素中。 (四)國家政治與政府傳統仍是解釋各種都市政治時最有力的因素,包括都市政 治經濟、都市政治衝突與地方資源分配策略。民族國家依然有效限制地方 政治的選擇。 孫本初、鍾京佑(2005)分析 Rhodes 的治理概念後將其區分為三個面向: 市場、政府與社會。 (一)市場面向的治理觀 市場面向的治理觀包括:以「最小限度的國家」的概念重新界定公部門的範 圍與類型,引用市場或是準市場機制處理公共事務;以「公司治理」的概念利用 商業形式的管理方法改善傳統行政部門的組織;以「新公共管理」的概念強調專 業管理、績效標準與評估、結果管理以及顧客導向;以「新政治經濟」的概念重 新檢視國家在經濟體制的角色,以及國家、公民社會與市場經濟在界限日趨模糊 情形下的關係。 (二)政府面向的治理觀 政府面向的治理觀為「良好治理」,其特徵包括:1. 有效率的文官、獨立的 司法和法律制度,以確保契約的履行;2. 獨立的審計人員,有回應能力的立法人 員;3. 有責信的運用公共資金;4. 各層級政府對於法律和人權的尊重;5. 多元 的制度與言論自由。 (三)社會面向的治理觀 社會面向的治理觀為「社會操縱系統」,強調中央政府行動的限制,認為社 會並無單一的權威者,許多政策領域都是由各種行動者共同參與行動,這些社 會、政治與行政行動者相互依賴,彼此有共同目標,公部門、私部門及志願部門. 27.

(36) 之間界限模糊,是一種多元、新型態的行動、干預與控制;簡言之,治理是一個 政治、社會互動的管理型態。 至於融合政府、市場與社會三個層面的治理觀有二:「國際間相互依賴」與 「自我組織的網絡」。前者認為國際相互依賴已經侵蝕國家的權力,由於商品國 際化、財稅交易等問題促使國家治理逐漸減弱,有必要將權力向上移轉於國際層 次,或將權力向下移轉於次國家機構。後者認為網絡是治理概念的分析核心,其 中包括兩個觀點:(一)權力依賴論,認為治理超越政府的型態,涉及公私部門 組織複雜的組合,屬於一種自主的與自我管理的網絡以及協調與分配資源的治理 結構;(二)理性抉擇論,認為制度是理解行動者偏好及建構行動者機會的規則 系統,政策是資源的互動以及透過行動者能力、偏好與認知的互動中形成的制度 規範,因此網絡是公私部門互動的制度性組合(孫本初、鍾京佑,2005)。. 貳、地方治理之 地方治理之模式 透過不同的思維邏輯可衍生不同的治理模式,其治理的理論與方法亦有所差 異。從國家、市場或公民社會的觀點,可推展出三種治理模式:科層體制、市場 模式與網絡模式(Pierre and Peters, 2000,引自孫本初、鍾京佑,2005)。以下分 別比較科層體制、市場模式、網絡模式之特色及其運作之模式與工具。 表 2-2. 治理模式的比較 項目. 治理結構的特色. 科層體制. 市場模式. 網絡模式. 科層化組織,由上而下 實 施 分 權 的 公 共 組 合作協力的結構,共用 的權威結構,對服務對 織,保留機構內的控制 決策權及共同治理 象施予管制. 政策達成的機制. 權. 透過現有的政府組織 創造誘因與結構,運用 建立公部門、非營利與 規畫執行. 民間組織與非營利機 民間組織的聯合機制 構分擔執行. 運用途徑的模式. 良好治理. 最小限度國家、公司治 網絡治理、社會操縱系 理、新政治經濟. 運用途徑的工具. 統、國際間的相互依賴. 傳統政府權威、政策工 理性選擇、制度分析 自理與網絡領控、網絡 具、制度分析. 與政策社群、新馬克思 主義與批判理論. 資料來源:引自孫本初、鍾京佑(2005)。 28.

(37) Pierre(1999)則由目的出發提出依治理目的可分為四種地方治理模式:一、 管理模式(managerial) ;二、社團模式(corporatist) ;三、支援成長模式(progrowth) ; 四、福利模式(welfare)。各類治理模式有不同的參與者、目標、工具與產出, 不同的治理模式反映不同的都市政治傾向。而治理的模式與政治經濟、國家脈 絡、特定地區的當權者有關,並各自包括四個變項:關鍵參與者的組成、治理的 主要目標、達到治理目標的工具、治理模式產生的結果。以下分別說明這四種治 理模式: 一、管理模式 地方政府有兩個面向,一是民主與參與的,地方政府是處理政治衝突的工 具;二是管理的面向,地方政府透過服務的提供與傳遞解決集體需要與利益的公 共組織。這兩種面向依賴不同的地方當局的權威。許多國家面臨在改革時要採用 哪一種觀點的抉擇。過去 10 到 15 年,財政危機惡化導致地方政府由管理面向主 導,並使政治參與轉變為追逐個人利益,形成強調強調競爭及市場化,由顧客的 選擇而不是民選官員的喜好來決定服務的新公共管理(new public management)。 其主要變項為: (一)關鍵參與者:強調專業的參與者而非政治菁英。另外,由於顧客滿意度是 關鍵的標準,顧客亦是管理式治理的根本。 (二)目標:管理模式的主要目標有二: 1. 提高服務提供與傳遞的效率。其策略為降低公—私的分界,如在公部門內引入 私部門的管理策略。 2. 恢復公部門的信心,透過使其服務更多元及使更多顧客能理解。 (三)工具:管理式治理採用多種工具,與營利事業訂定契約提供特定的公共服 務;在公部門的管理階層招募新人;提高這些職位的裁量權;在公部門內 外引進市場競爭的方式;重新定義民選官員的角色。 (四)產出:管理式治理並無系統性的評鑑,而是偏向管理的革命。其中市場競 爭以及消費者選擇的效率並不明確。. 29.

(38) 二、社團模式治理 社團模式強調公共利益維護、福利國家、高政治參與度、比例代表、有力的 自願團體。它是從集體主義發展出來的。社團模式治式主要出現在政府資源分配 時,是地方政府是在政治過程中納入社會團體與組織利益的制度。社團模式的核 心為參與式地方民主中的利益代表。政策是各種利益協商的過程,地方政府是創 造共識與協調公—私部門行動的工具。其主要變項為: (一)參與者:社團式治理的特徵即是其參與式的本質。參與者有兩個層次,大 部分的參與發生在組織內部,只有組織的領導人才會參與到政治過程。 (二)目標:社團式治理的主要目標為分配,以確保組織成員的利益可形成都市 服務與政策。未能參與政治過程的團體與選民的利益會被忽略。此模式由 地方政府與壓力團體一同協調計畫與行動。 (三)工具:廣納各類利益是社團式治理的重要工具。在都市政治過程中納入所 有主要行動者與利益,可使都市政治選擇獲得公民很高程度的接受。雖然 慎重的過程是冗長且緩慢,但與其他治理模式相比,其執行會更順暢,因 為主要社會行動者以納入政治過程中。另一個重要工具是各組織內部的體 系。這些組織控制了為數眾多的人力與金錢,自認有社會服務的責任。 (四)產出:社團式治理會削弱財政紀律,平衡預算幾乎不可能,因為大部分人 想要利益,但很少人會贊成提高公共稅收以符合支出。並且社團式治理造 成各壓力團體的不均等,有人拿得多,有人拿得少。 三、促進發展模式 促進發展模式是四種模式中較為抽象的一種,是促進政治與經濟力量協調的 治理模式,其重點為都市經濟發展。此模式涉及接受或排除不同行動者的程度、 短期或長期目標的選擇、該城市與更高層級政府的關係,以及該城市是否以國際 化補充其他策略。此模式是四種模式中最少參與的,因為參與會產生競爭。其主 要變項為: (一)關鍵參與者:包括享受發展利益的都市菁英與資深民選官員。雖然大部分 行動者皆能在發展中獲得利益,但管理式治理是不一樣的菁英治理。支援 30.

參考文獻

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