各級私立學校退場法律機制之研究

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

各級私立學校退場法律機制之研究

研究成果報告(精簡版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 95-2414-H-004-008- 執行期間： 95 年 08 月 01 日至 96 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學法律學系計畫主持人：董保城共同主持人：陳洸岳計畫參與人員：碩士級-專任助理：朱敏賢、宋健弘大學生-兼任助理：陳佳鴻共同主持人：吳清山處理方式：本計畫可公開查詢

中華民國 96 年 11 月 11 日

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國科會研究報告－私立學校退場機制研究－

中文關鍵字：私立學校、退場機制、第二波教育改革、財務風險控管、保證、土地管用、停辦解散預警指標、合併誘因、再生程序、保全程序

Key words：private school, exit mechanism, second-wave education reform, financial risk manage, guarantee, land manage and use, dismissal and suspension alert index, incentives for merger, re-entrance procedure, preventive proceeding

中文摘要：繼以充足教育機會為訴求之教育改革後，目前之教育市場除因高入學率所引發對學生素質之疑慮及高教育學費傾向所造成社會不滿情緒外，私立學校逐年因人口出生率遞減、教育市場全球化、國家財政補助減縮、社會變遷等客觀環境，及學校經營者之不法意圖、自我經營能力等主觀因素，部分私立學校逐漸面臨辦學危機，甚或發生違法情事，法令規制之不完善，已現跡象。在兼具保障私人興學自由及學生、教職員權益等法治國精神下，本研究案從廣義之退場概念出發，建構私立學校之財務風險控管之前置機制、停辦解散預警指標、合併與誘因、再生程序、保全程序等法律機制，一方面實踐憲法實質基本權保障之誡命，同時提供教育主管機關擁有彈性、充足而符合比例之規制手段。 Abstract：

After the first-wave educational reform aiming at the adequate educational opportunities, appearing regulation inadequacy has caused several

private schools to involve in illegal affairs and experience the risk of suspension due to the factors as follows: the objective factors such as student quality under high admission rate and public disgruntlement due to the trend of high tuition fees in the market of education, decreasing birth rate, globalization in the market of education, decreasing governmental subsidies and the change of society; and the subjective factors such as unlawful intention and the capacity of school managers. In the light of the freedom to establish private schools and the teachers and students’ rights, this research, starting from the exit mechanism in a broad sense, intends to realize the constitutional rights and to provide a flexible and sufficient mechanism for supervising organization under the principle of

proportionality by establishing legal procedures such as preliminary financial risk manage system, suspension alert index, incentives for merger, re-entrance procedure, and preventive proceeding.

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目錄壹、前言貳、研究動機與目的參、報告內容一、文獻探討二、研究方法三、研究結果與討論（一）退場機制之內涵（二）健全退場法律機制之必要 1 現有法令不足 2 法律保留之必要（三）私立學校退場法律機制之建構 1 行政手段 2 法律手段 (1)財務風險控管之前置機制 Ⅰ財產寄託、借貸之監督與法律責任 Ⅱ保證之限制與法律責任 Ⅲ土地校舍管用不一之監督機智 (2)停辦、解散預警指標之建立 (3)合併與誘因 (4)再生程序 (5)保全程序四、結論肆、計畫成果自評壹、前言人才是國家的最大資產，學校則為孕育人才之最有效社會系統，學校教育同時為促成文化國之最重要、最基礎之根基，及形成知識經濟之最具制度、最根本之有效機制，且為提供社會階層流動之公平渠道。近年來，在以充足教育機會為訴求之教育改革風潮下，政府採廣設高中、大學及解除私人興學管制之政策多年，國民接受正規學制教育之機會已然遽增。以往被視為窄門之高等以上學校入門門檻，業成歷史，第一波教育改革已達成其階段性成就。惟接踵而至之批評，則係高入學率1 所引發對學生素質之疑慮，及日益嚴重之高學費趨勢2 。歸結其原因，人口出生率遞減、教育市場全球化、國 1 日本大學亦面臨「有考必上」之時代。參見中國時報 2007 年 4 月 22 日A14 版。 2 社會對於高學費趨勢之一面倒批判，有學者提出不同論述，認為政府就教育政策之鬆綁原則理應應用至大學得自訂學費之自主權。參見呂美枝、宋玫玫，學費應留給大學自決，載於中國時報，

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家財政補助減縮、社會變遷3 等客觀環境，為我國在廣設學校提供學子教育機會後，學校開始面臨供過於求窘境之主要原因；而經濟景氣多年無長足進展，則使學子及其家長因學費調漲更增加經濟壓力及痛苦指數。私立高級職業學校、技術學院、大學接受國家補助之經費遠不及公立學校，面臨上開質疑及挑戰，尤甚於同級之公立學校。部分私立學校經營不善之情況，逐漸浮出檯面，社會對於教育政策之輿論四起，要求教學品質與經營欠佳之學校退場之聲，不絕於耳，教育部多年來亦積極從事研修大學法與私立學校法，試圖使私立學校藉由改制之激勵，提升學校教學研究品質，或透過與學校合併，整合教育資源。至於已不具競爭力之私立學校，則顯然有積極使其停辦、解散之必要。傳統之思維，似亦僅止於此，本研究案則試圖發展突破性之思索，建構更完善有效之退場機制，以發揮去蕪存菁之功能，此或可謂係第二波教育改革。貳、研究動機與目的從 1960 年代以降，為因應高等教育量急速擴張及質的多元化發展，大學整併工作成為各國重組高等教育結構的重要措施。1980 年代以後，澳洲、荷蘭、英國、西德等歐美國家及日本，也相繼地經由政府再造運動，積極介入高等教育的整併運動，擴大高等教育的規模、降低成本、提昇學術競爭力，以追求卓越為重要的國家教育發展政策。就國內而言，公立大學除了臺灣大學、成功大學、政治大學、中正大學等四校之學生規模超過 1 萬人以外，其餘均屬中小型學校，且面臨發展之瓶頸，因此大學整合對國內高等教育未來的發展，將有重大的意義。教育部於民國 93 年教育政策白皮書第五章「發展策略」中，就教育供需與人口結構問題，認為我國各級教育發展現況觀，各級教育蓬勃發展，而學齡人口又逐年減少，學校數量已趨於飽和，今後發展重點應由量的增加改為質的提昇，是以，教育部訂出近程及中程目標，其中「建立適用於公私立高中職及大專校院之進退場機制，並鼓勵校際間的合作或合併以有效提升教育品質」即被提為中程目標。在公立大學的整併上，教育部首先積極推動大學聯合成立「大學系統」，亦即各大學得與學術發展重點相近學校共同成立大學系統委員會，負責校際間整合工作，亦得基於學術發展與研究資源整合之需要，共同成立跨校研究中心。但實務上，卻反彈不斷，雖偶有小型規模公立大學院校之成功事例，然均不足成就形成國際矚目之大學。而在私立學校方面，則幾無堪慰者。在客觀環境上，國內少子化因素產生學校招生日益困難之徵兆，已逐漸發生具體效應。依教育部統計處於民國 94 年 5 月發布 94 年度 109 學年度國民教育階段學生人數預測分析4 ，我國出生人口數由 84 年 329，000 餘人降至 93 年之 216， 000 餘人，此期間內每年出生數人口數與前一年相比較，平均逐年減少 1 萬餘人， 3 如新生代對於日後可能從事勞動職業之排斥，而降低就讀職業學校之意願，致使技職體系教育系統之萎縮。 4 教育部統計處，國民教育階段學生人數預測報告，2005 年 5 月 http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/STATISTICS/EDU7220001/publish/basic-edu-stnum/200 5.pdf

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而相較於前一個 10 年間，與前一年相較平均逐年減少 4000 人，其減幅達 1.5 倍，足見我國人口結構斷層現象乃逐年加劇，從而，以現有學校提供之教育供給面，必然益加發生招生不足之窘境。據教育部「教育統計之國際指標比較」之統計，對於 2005 年初等及中等教育學生就讀公私立學校結構之分析，在私立學校接受教育之學生，在初等教育方面占百分之 1.4，在初級中等教育方面占百分之 9.5，在高級中等教育方面則急速攀升至百分之 46.35 ，而在高等教育學生人數結構中，私立專科學校學生占百分之 90.1，私立大學以上學生占百分之 67.16 。由此可見，我國高級中等教育、高等教育倚仗私立學校提供教育機會之比率7 ，但仍非輕。然而，在前述國人出生率驟降之人口發展趨勢下，當可預期國內教育市場需求將逐年減縮，故可預見私立學校永續經營所遭受之挑戰，必然日益加劇。即使開拓境外或外籍學生來源為私立學校持續經營之可運用途徑，但主管機關及私立學校對於學校招收學生不足，而有主動或被動退出教育市場乙事，自當未雨綢繆。在法制之建制中，提供合理之誘因及配套措施，俾學校經營者得適時因應與調節，為當務之急。維繫本國私立教育體系於不贅，亦是延續本國文化，累積本國教育資產，避免內國教育受淘空，乃國家不可輕忽之一環，但面對整體教育市場逐漸步入國際競爭之事態，私立學校欲承擔上開公共性任務，壓力來源已不侷限於國內環境。依照GATS（Genera Agreement on Trade in Services）規定，服務業已被納入 WTO之規範項目，而教育並被歸類於服務事項。我國自加入WTO後，教育部亦對WTO 提出對教育服務業之承諾8 ，自然應依循該國際組織所規範之教育市場自由化與待遇對等之機制9 。依WTO之教育市場開放及國民對待要求，外國大學來台招生或以遠距教學方式號召學生，亦必大量瓜分我國高等教育市場。我國近年因大專院校急速擴充，致部分大專院校或系所發生招生不足或不易等窘境10 ，倘未來在WTO 架構下，教育市場如被迫開放外國人來臺設校，或准予提供遠距教學而授予學位，私立學校是否能承受外國學校之學術國際優勢誘因、資產規模、國際經營管 5 教育部，教育統計之國際指標比較「表 2-1 初等及中等教育學生就讀公私立學校結構」 http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/STATISTICS/EDU7220001/indicator/2006/index.htm 6 教育部，教育統計之國際指標比較「表 3-1 高等教育學生人數結構－按學校型態及學習型態分」 http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/STATISTICS/EDU7220001/indicator/2006/index.htm 7 依前註之統計，屬OECD國家中，美國私立專科學校學生占百分之 14.6，私立大學以上學生占百分之 26.4；但同屬亞洲之競爭國家，日本私立專科學校學生占百分之 91.2，私立大學以上學生占百分之 72.4；韓國私立專科學校學生占百分之 85.0，私立大學以上學生占百分之 77.5。 8 教育部國際文教處，我國加入WTO有關教育服務業達成之共識， http://www.edu.tw/bicer/WTOnews.htm 9 參見教育部，我國加入世界貿易組織後對教育發展之衝擊與因應之道， http://www.ntue.edu.tw/html/hit.jsp?news=1835&&url=http://rs.edu.tw/bicer/chinese.h tm 10 據媒體轉述美國紐約時報報導，日本於過去 20 年中，已有數百家生源不足之中小學校關閉或合併，但此問題直至近年始影響日本之高等教育體系。依日本文部省與院校團體表示，2007 年於 707 所四年制大學中近三分之一面臨生源不足。目前尚有三所大學因學生不足而倒閉，廣島安芸女子大學則為日本戰後第一所關門之大學。參見大紀元新聞網

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理之競爭能力等，著實堪慮。再者，各類市場全球化之結果，外國或中國大陸之就業市場均具有不可忽視之磁吸效應，從而，不免有國人為求得個人搶得先機或為子女就學之便，而選擇在就業之外國或中國大陸就學11 。尤其，除政治意識及大陸學歷尚未獲得臺灣承認等因素外，中國大學與臺灣具有同文同種、學費相對便宜、生活習慣相近、大陸對台籍學生入學之優惠待遇、傳統中國醫學學系台籍學生在臺無法順利升學等有利因素，難免構成我國學齡人口失血之另一因素。目前國家編列之教育經費雖有微幅增加，但此有限之社會資源，各校可分配之資源不免發生排擠效應而相對緊縮。公立大專院校日益積極爭取教育部應提撥足額研究經費，以協助提升研究水準，俾與國際競逐，相對而論，私立學校欲獲得較高之教育補助資源，勢將日趨困難。就讀私立學校之學生，負擔遠大於公立學校學生，而部分私立學校則不斷藉由提高學雜費，以解決財務窘境，變相收取費用或減縮教學資源，業成為部分私立學校脫法之工具，在惡化未受有效改善之情形下，多年來不斷引發私立學校學生暨家長強烈反彈12 。此外，私立學校經營弊端，發生再三，嚴重情形者，有經主管機關介入、接管或處理董事會；或如臺北市私立恕德高級家事商業職業學校於民國 92 年 9 月 19 日依董事會修正章程及決議，函請臺北市政府同意捐贈康寧護理專科學校，主動退出職業教育市場，但該案是否妥適，相關法律機制是否堪為適用，顯有疑義。職此，彰顯出現行私立學校退場法律機制之嚴重不足。基於前述各種客觀情狀，我國各級私立學校確有辦學之困境與壓力。再者，升學比率激增導致教育品質普遍平均下降之現象，除有特殊之教育需求外，如學校無法提供相當水準之教育，是否有使之永續經營之必要，非無研究餘地。承上所見，私立學校面對競爭與挑戰，除因物競天擇而予以淘汰外，本研究案企求從法律面建立公平允當之機制13 ，以充分保障私立學校興學自由及學生受教權。本研究案研究期間，教育部亦進行私立學校法之大幅度修正，惟其修正草案對於私立學校之退場機制著力未深，本研究案適得續行補充之，提出修法之具體建議，且草擬修正條文（如附件 1）。本研究案為兼顧前開草案所彰顯教育部修法方向之立法體系一致性，及草案之部分修正條文與本研究案研究範疇無涉，為避免本研究案修法意見失焦，是以，舉凡本研究案未提出其他修正意見者，茲予援用，並於「本研究案增修條文建議」欄註記「略」，於條文及立法說明中，亦不再贅述；如建議修正者，則以標示，並另敘明立法理由。 11 依中國大陸新華網 2005 年 9 月 15 日之報導，中國大陸高等院校自 1985 年起招收臺灣學生，於 2005 年共 70 所高校招收臺灣學生，自 1985 年至 2000 年計招收本科生 2985 人、研究生 864 人；2001 年至 2004 年共招收本科生 2875 人、研究生 2766 人。 http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/edu/2005-09/15/content_34907 09.htm 12 此主要指大學教育方面。 13 私校之經營者，亦有相同之體認。參見趙寧，多少大學「命在旦夕」…，載於聯合報 2006 年 11 月 16 日A15。

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參、報告內容一、文獻探討國內關於學校退場問題之議，雖不乏討論，但多止於輿論之言，法律機制上之專論，則付之闕如。在法學之研究上，本研究案首先回歸憲法及行政法（尤其係教育行政法學）上之思維，廣泛蒐羅國內相關法學之專書及專論，並參酌德國及日本之相關著作。二、研究方法本研究案主要採比較法研究法，觀察德國法及日本法現行法制規定；其中，日本私立學校法制所採合併制度，此為我國現行私立學校法所無，惟從我國財團法人法草案亦有相同之修法動向以觀，顯有積極研議之必要。其次，係採實證研究法；此部分除參考輿論報導外，更著力於相關調查報告之研析，以發現私立學校辦學弊端之實況，同時邀請教育部相關業務承辦人員列席研究小組參與討論，及主動聯繫訪問教育部中部辦公室相關業務承辦人員，仔細瞭解教育行政實務面對私立學校經營危機之應對及法制行政上之困境，以使研究案之法律修正建議得符合實務運作之需求。三、研究結果與討論（一）退場機制之內涵「退場」之用語並非法律之專有用詞，而係社會之一般通用語，用以說明離開競爭市場之謂。以私立學校之退場機制言之，現行私立學校法第五章「停辦與解散」，即屬之，惟此退場之法律機制，可謂僵化與狹隘。究其根本，應係囿於傳統民法規定之窠臼。私立學校法第 35 條第 1 項規定：「私立學校應向學校所在地之該管法院，為財團法人設立登記。」而關於法人之規範，民法第 34 條規定：「法人違反設立許可之條件者，主管機關得撤銷其許可。」同法第 35 條第 1 項規定：「法人之財產不能清償債務時，董事應即向法院聲請破產。」同法第 36 條規定：「法人之目的或其行為，有違反法律、公共秩序或善良風俗者，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之請求，宣告解散。」就財團方面，同法第 65 條復規定：「因情勢變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。」同法第 48 條第 1 項第 9 款、第 61 條第 1 項第 8 款法人得於章程訂定存立時期，而傳統民法學者迄今仍以許可或登記之撤銷、破產、法定宣告解散、章程所訂解散事由發生等以民法規範為中心之事由，作為社團與財團之共通消滅之原因14 。惟誠如吾人所週知者，公司 14 鄭玉波，民法總則，三民書局，1987 年 10 月，頁 145-146；民法總則，自版，1987 年 4 月，

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法所規範之營利法人，在公司試圖轉化或繼續維繫其事業時，另有公司合併15 及重整16 制度之設，被合併而消滅之公司實質上亦退出競爭市場，又於公司解散消滅前，為求得公司營利法人事業之延續，藉由重整以使公司再生，則係緩和公司退場效應之重要機轉，但此法人營運概念，在傳統公益法人之法律規範中，向來付之闕如。行政院版財團法人草案在第七章17 定有解散之相關規定，而於第八章18 則定有合併19 ，已跳脫民法規定之傳統思維。私立學校有別於一般文教之財團法人者，須投資大額款項於校舍及教學設備，且其繼續辦學與否，更涉及學生、教職員權益，如學校驟然停辦或解散，不祗造成國家整體社會資源之浪費，亦必衝擊學生及教職員之權益。在強調學校教育係為保障學生學習權及受教育權利20 之今日，如能藉由私立學校之合併，而提供學生更多、更優良之師資、教學環境、教學設備、教學資源與支援等，實可提升私校學生之學習成果。因此，縱可能使部分私立學校退出同級之學校教育市場，從資源整合及保障權益為核心之觀點言之，合併自為可取之法律機制。目前教育部定稿之私立學校法修正草案亦觸及此類思維，將上述現行私立學校法第五章之規定，移列至第七章並修正為「合併、改制、停辦、解散及清算」，較之現行私立學校法僅消極地以停辦、解散作為終結私立學校在教育市場之競爭權利，合併顯然具有積極之意涵，故可資贊同。再者，現行私立學校法之停辦、解散規定，固然區分為主動之報請停辦或解散21 及被動之命停辦或解散22 ，惟均為強烈之管制手段，但在朝向放寬管制之行政法趨勢中23 ，亟應思考彈性作為，以緩和國家管制，降低私立學校退場所造成之教育市場衝擊，更充分保障其學生及教職員之權益。因金融機構大量拓展金融卡消費借貸業務，諸多消費者在資力惡化之惡性循環下，不堪承擔債務，衍生卡奴之社會事件，層出不窮。在輿情壓力下，匆促通 15 參見公司法第 316 條以下。 16 參見公司法第 282 條以下。 17 同草案第 43 條規定：「（第 1 項）財團法人解散後，應即進行清算。（第 2 項）前項清算程序，適用民法之規定；民法未規定者，準用股份有限公司清算之規定。（第 3 項）解散之財團法人在清算之必要範圍內，視為存續。」第 44 條規定：「財團法人經主管機關撤銷或廢止許可者，準用前條之規定。」第 45 條規定：「（第 1 項）財團法人解散後，除法律另有規定外，於清償債務後，其賸餘財產之歸屬，應依其捐助章程之規定。但不得歸屬於自然人或以營利為目的之團體。（第 2 項）如無前項法律或捐助章程之規定時，其賸餘財產歸屬於法人住所所在地之地方自治團體。」 18 同草案第 46 條規定：「（第一項）財團法人得經董事會全體董事四分之三以上出席，出席董事過半數決議通過，並向主管機關申請許可後，與其他財團法人合併。（第二項）前項合併，以因合併而存續、新設或消滅者均為同一主管機關監督者為限；其申請許可合併程序及要件之辦法，由法務部定之。（第三項）財團法人合併後，消滅法人之權利義務，應由存續或新設法人概括承受。」、第 47 條規定：「財團法人合併後，應由存續、新設或消滅法人向法院辦理變更、設立或解散登記。」。 19 立法委員劉詮忠版財團法人法草案第 26 條至第 29 條大抵援用前述行政院版第 43 條、第 44 條、第 46 條、第 47 條規定。 20 教育基本法第 1 條參見。 21 參見私立學校法第 69 條、第 70 條第 1 項規定。 22 參見私立學校法第 71 條、第 72 條規定。 23 參見消費者債務清理條例第 1 條規定。

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過之司法院版之消費者債務清理條例24 ，亦導入營利法人之公司重整制度，以使負債務之自然人消費者以「更生」程序清理其債務，以調整其與債權人及其他利害關係人之權利義務關係，保障債權人之公平受償，進而謀求消費者經濟生活之更生及社會經濟之健全發展25 。基此積極面向之思維，本文認為令私立學校退場，係限制憲法保障私人興學之嚴厲手段，在私立學校退場前，應妥設前置之配套措施，採取侵害性相對較低之法律機制，使私立學校在正當之法律程序下，有賡續發揮其教育效能及開展私立學校生機之機會，當為可取之途徑。尤其，在私立學校單因財務運作發生危機時，如能延續該學校之經營，應更符合其財團法人之最終目的，是其維繫於不墜之需求，誠如前述公司之重整與自然人之更生，本文姑稱之「再生」，以此再生程序，澈底解除私立學校之財務困境。總上言之，本研究案所指之退場，係指私立學校之退場而言，並不包括私校學校所設科、系之停招與裁撤；又私立學校之退場不侷限於傳統、狹義之停辦與解散，而係採廣義之觀點，認為應另包括合併、再生。（二）健全退場法律機制之必要性 1.現有法令不足現行私立學校法在退場機制之設計上，僅有消極之停辦及解散二途，過於保守，欠缺靈活運用之轉圜空間，與目前法律發展之趨勢不相符合。尤其，學校之停辦與解散，影響之層面甚廣，造成主管機關面對經營乏善可陳之私立學校，乃裹足不前26 。分析其原因，略可見係因現行私立學校法之規範內涵，欠缺有效之預警機制，以有效、準確評估適當實施干涉行政之時機，化危機於無形；又私立學校退場機制不僅未臻縝密，更欠缺促發合理退場之誘因，私立學校主動退場之動機至為薄弱。 2.法律保留之要求法律留係指行政機關之行政行為不僅不得抵觸法律，且在特定領域中，若欠缺立法機關容認之授權，其行政行為基不具合法性。憲法第 11 條規定：「人民有言論、講學、著作及出版自由。」通說認為私人興學自由係內涵於憲法保障之講學自由基本權利之中27 。對於私人興學權利之限制，應符合法律保留原則及比例原則，此為法治國原則之必然。憲法第 162 條復揭示：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」此外，中央法規標準法第 5 條第 2 款復規定，關於人民之權利義務者，亦應以法律定之。私立學校主動退場，仍不免影響學生、教職員等之權益，於法人解散、清算時，賸餘財產之歸屬，亦涉及法人財產權保 24 於民國 96 年 6 月 8 日三讀通過，於同年 7 月 11 日公布，自 97 年 4 月 11 日生效。此條例之性質，應係破產法之特別法。 25 目前潛藏之卡奴人數，據行政院金融監督管理委員會評估約有 40 萬人，此條例企圖解決卡奴風暴，惟顯可預見亦將造成金融機構採取個人授信緊縮政策，並衝擊現有金融秩序。 26 多數情形，主管機關僅發動接管或停辦之行政措施，進而命令解散者，屈指可數。 27 相關之學說整理，參見周志宏，興學自由與私立學校法制之研究，學林文化事業有限公司，2001

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障問題，基於法律保留原則，更應以法律明定國家與私立學校及其構成員權義間之法律關係。尤其，關於私立學校之強制性被動地退場，對於私人興學自由之限制尤甚，更應恪遵法律保留原則。（二）私立學校退場退場法律機制之建構 1.行政手段行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，得以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為，此行政指導於行政程序法第 165 條定有明文。私立學校如有該當退場要件之虞，主管機關本得依前述行政程序法之規定，依職權予以輔導、協助、勸告、建議等，以導引私立學校主動退場，減少主管機關與私立學校間之對立，主管機關基於協力之立場，配合處理私立學校就退場所生學生安置、教職員權益保障、學校財產清理等，可降低私立學校驟然退場所形成之社會衝擊。上述行政手段為主管機關行政保留之權限，且不構成私立學校之不利益，為主管機關之固有權限，毋庸於私立學校法再行規定，於法至明，此本為主管機關可靈活運用之行政措施。 2.法律手段在法律機制之改正上，教育部甫通過之私立學校法草案內容，大體上可資依循28 ，但草案關於私立學校之監督手段及退場機制之法制建構，尚有應強化之處，爰分析如下： (1)財務風險控管之前置機制我國教育行政管制措施，有學者批評為事前管制不足、事後管制失靈，29 此察諸發生學校財務危機之私立學校個案，可謂針砭之詞。準此，對於私立學校之財務風險管控，應有更明確之前置機制，以避免私立學校之財務風險。 Ⅰ財產寄託借貸之監督與法律責任現行私立學校法第 60 條規定：「（第 1 項）私立學校校產及基金之管理使用，受主管教育行政機關之監督。（第 2 項）第十一條第一項第五款之設校基金，應於財團法人設立登記時，專戶存儲，未經主管教育行政機關核准，不得動用。（第 3 項）基金及經費不得寄託或借貸與董事及其他個人或非金融事業機構。（第 4 項）第一項基金，其收支、保管及運用，應注意收益性及安全性，除設校基金外， 28 該草案條文及立法說明如附件 1。在私立學校法律主體之體制上，草案第 2 條第 1 項規定，除法律另有規定外，應由設校財團法人（下稱設校法人）申請之；草案第 3 條就設校法人與私立學校分設主管機關。現行私立學校法 1 私立學校 1 財團法人之制度，草案第 33 條第 1 項規定，已變更為 1 設校法人得設數私立學校，應先敘明。 29 周志宏，教育行政法制之研討，收錄於氏著教育法與教育改革，高等教育文化事業有限公司， 2003 年 9 月，頁 27。

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經董事會同意，得於基金總額二分之一額度內轉為有助增加學校財源之投資；其投資項目、比例、限制及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。（第 5 項）前項投資，如有虧損，其虧損額度應由全體董事補足之。」草案第 44 條修正為：「（第 1 項）設校法人及所設私立學校校產、基金之管理使用，受法人或學校主管機關之監督，基金及經費不得寄託或借貸與董事、監察人及其他個人或非金融事業機構。（第 2 項）設校法人所設各私立學校之財務、人事及財產，各自獨立；其先後或同時申請二所以上學校立案者，設校基金及設校所需經費應分別籌措及備足，由設校法人於學校立案前，設立專戶儲存，非依本法規定，不得互相流用。（第 3 項）前項設校基金，其動支須經學校主管機關核准。」原則上可資贊同，惟關於設校法人、私立學校所經手之經費，其管理使用，亦應受主管機關之監督：又誠如吾人所知，我國現行私立學校之設立制度固然採取財團法人制度，然其私有化之情形，可謂嚴重，部分私立學校一如事業集團之一部，甚或成為特定人資金運籌之一環。前揭草案明定設校法人或私立學校基金及經費之寄託與借貸限制，為以往私立學校法所忽略，故前述草案第 1 項予以明確規定，從防堵設校法人、私立學校財產遭淘空之角度言之，實有必要30 ，但其限制對象僅限於董事、監察人及其他個人或非金融事業機構，則有進一步研究之必要。雖然無論現行法第 23 條第 3 項前段或修正草案第 18 條第 1 項均規定創辦人為當然董事，不經選舉而連任，是以，一般而言，創辦人即為設校法人董事會董事，惟創辦人可能因辭職而喪失其當然董事資格31 ，準此，如意圖不法之創辦人以辭職為幌，以其可操控之代理者擔任董事，而隱身幕後，則上開基金及經費對董事之限制，將出現嚴重漏洞，從而，應將創辦人併列為限制對象。再者，草案第 44 條第 1 項後段所列限制，並無效果要件，違反其規定，易造成利害關係人之權益紛爭。行政院版財團法人法草案第 39 條規定：「（第 1 項）董事執行業務，有違反法令或捐助章程之行為時，法院得因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，宣告其行為無效或為必要之處分；其因而致財團法人受有損害者，並應對其負賠償責任。（第 2 項）監察人執行職務違反法令或捐助章程，致財團法人受有損害者，應對其負賠償責任。」秉此，宜併規定：「設校法人董事、私立學校校長或其職員違反第一項時，應與受寄人、借用人連帶負返還責任；如設校法人、私立學校受有損害者，亦應由其負損害賠償責任。」 Ⅱ保證之限制與法律責任穩定維持設校法人、私立學校資產，始能保障私立學校辦學財務於無虞，如容任設校法人或私立學校以其資產得恣意為保證，將使設校法人或私立學校承擔高度之債務危險，同時亦成為有心人淘空其財產之管道。相同之控制機制，公司法第 16 條32 對於營利法人已有規定，私立學校法就此應無排斥之理。 30 公司法第第 15 條第 1 項早有類似規定。 31 參見現行私立學校法第 23 條第 3 項後段、草案第 18 條第 2 項前段。 32 公司法第 16 條規定：「（第 1 項）公司除依其他法律或公司章程規定得為保證者外，不得為任

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在興建校舍或添購昂貴設備時，透過向金融機構融資作為支應之手段，為有效財務運作之選項33 。草案第 48 條規定：「（第 1 項）設校法人就不動產之處分或設定負擔，應經董事會之決議，並報經學校主管機關核轉法人主管機關核准後辦理，其購置或出租不動產者，亦同。（第 2 項）前項不動產之處分或設定負擔，應符合下列規定：一、不動產之處分，以不妨礙學校發展、校務進行為限。二、不動產以與教學無直接關係或經核定廢置之校地、建築物為限，始得設定負擔。（第 3 項）依其他法律之規定，於設校法人之不動產具有法定抵押權者，依其規定。」質言之，於特定情況得就設校法人之不動產設定物上擔保，此已初步規範物上保證之限制。然值得注意者，設校法人一般所擁有之不動產，大抵為教育用地或校舍，其市場變易性，相對於其他地目土地暨其上建物而論，金融機構估算之抵押擔保數額，顯屬較低。其次，設定物上擔保，依其法律性質，具物的有限責任。準此，金融機構授信實務在貸款予法人時，一般情形除設定抵押外，通常同時要求法人甚或法人之代表人以個別身分併為連帶保證人。設校法人或私立學校為支付辦學必要費用以此方式融資，當無可厚非若；反之，若設校法人、私立學校無端為他人之保證，將致其須承擔人的無限擔保責任，造成設校法人、私立學校之財務風險極高，故有事前管制之必要。是以，宜應規定：：「」設校法人、私立學校除為支付辦學之必要費用，依本法或捐助章程規定而為保證者外，不得為任何保證。」，並明定其法律效果為：「設校法人董事、私立學校校長違反前項規定時，應自負保證責任，如設校法人受有損害，亦應負賠償責任。」至於設校法人章程倘規定得為保證，基於私法自治原則，尚非全然否定之，但私立學校所擔負之原則，尚非全然否定之，但基於私立學校應擔負之公共性34 ，其社會化管控功能不可疏忽，因之，縱其章程准予保證者，猶應限定於一定額度，承此，併建議增定：「捐助章程規定得為保證者，其保證債務之總額度，不得逾設校法人或所設私立學校最近一年會計師查核簽證報告所有財產現值之百分之一。」 Ⅲ土地校舍管用不一之監督機制發生財務危機之私立學校，常見之弊端為學校用地及校舍之異常租用，以不合理之價格承租與私立學校相關人士所有之不動產成為利益輸送之管道。在租金之社會管制上，土地法第 97 條規定：「（第 1 項）城市地方房屋之租金，不得超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限。（第 2 項）約定房屋租金超過前項規定者，該管直轄市或縣（市）政府得依前項所定標準強制減定之。」 35 該規定之基本假設在於不動產之承租人係經濟弱勢者，此於經濟不發達之農業社會，較符分配正義，然而在工商發展蓬勃之社會環境中，不動產之承租者可能負賠償責任。」 33 目前大學亦經常透過向校友或企業界募款，以籌得辦學款項。 34 參見私立學校法第 1 條規定。 35 厥應說明者，觀之目前不動產實務，主動申報地價者鮮少，於登記實務上，多登載公告地價，至建物之價值，除現價交易外，於訴訟爭訟程序中之訴訟標的核定，係以稅捐機關核定之核課現值定之；其次，關於上開租金金額超過前述上限者，於主管機關減定前，當事人間之租賃契約及租金請求權並非無效，或即為自然債務。

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係高經濟利潤之營收者，據此以言，上揭前提顯非的論，換言之，前述管制手段嚴格介入私法自治事項，其租金限制容易導致不動產用益市場之障礙，且構成法規範應保護之對象錯誤及造成經濟利益之失衡。實則，對經濟貧乏者之保護與協助，應藉其他社會保障機制行之，如津貼或提供國民住宅等，始為正道。不過，在私立學校辦學中，以最小投資獲取最大辦學利益，自屬可取，亦即，如能以較低之對價租用辦學所需不動產，降低辦學成本，可流用於其他辦學之款項，將相對提高，是以，租金不逾土地公告地價或建築物申報總價年息百分之十，可作為管制標準之參考，惟若向設校法人創辦人、董事、監察人、學校校長、教職員及其三等血親、姻親租用，為產生利益輸送之弊病，應明定須向學校主管機關備查。在土地使用目的之管制方面，應管用合一，方可達成土地利用之最佳狀態。如私立學校租用非學校用地，則與土地法編定使用地目種別之行政管制目的不符，致土地之利用有管用不合，原本即屬於法未洽，主管機關對此資訊應具備控管能力，職此之故，本文認為可採備查制，以使主管機關得予查察，進而注意有無違法或影響私立學校之辦學，並作為各項評鑑之參考，法制上，為此更應明確揭示行政機關之查察義務，爰建議規定：「私立學校向他人租用非學校用地，或向設校法人創辦人、董事、監察人、學校校長、教職員及其三等血親、姻親租用土地或建物，其租金逾土地公告地價或建築物核課現值總價年息百分之十者，應報學校主管機關備查。」「法人或學校之主管機關應隨時清查私立學校租用他人土地及建物之現況，注意有無違法或影響私立學校之辦學，並作為評鑑之參考。」。 (2)停辦、解散預警指標之建立從影響私立學校學生、教職員權益之廣度及深度而論，在管制策略上，手段應由輕而重，停辦為輕，解散為重，且均須至為慎重。關於停辦之法律規範，現行私立學校法第 69 條規定：「私立學校辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理時，得由董事會報請主管教育行政機關核准後，停辦或依法解散之。」、第 71 條規定：「私立學校有第五十九條規定之情事，其情節重大或經主管教育行政機關限期命其整頓改善而逾期不為整頓改善者，得命其停辦或依法解散之。」區分為報請停辦及命令停辦。現行法之缺點在於欠缺行政干預管制之緩和機制，致使是否命令解散，其判斷餘地及權限均由主管機關一手掌握，一旦主管機關決定命令解散，主管機關與私立學校即處於對立關係，私立學校不服該行政決定，往往僅有爭訟一途，若能在主管機關作成處分前，參酌專家判斷，必可提升主管機關作成決定之正確性及妥當性。此外，現行法對於停辦後之法律效果，亦至為僵化，除解散一途，即無他路。然自社會資源整體效能之發揮以觀，使私立學校之財團法人因解散而後清算，以迄最終解消其法人人格，致原存在多時之教育機能、辦學經驗、教學環境之形成等，均一夕煙消雲滅，當然為資源之浪費。循此，法制上，著應考量創設令原私立學校之社會公益、教育等現有機能有轉化之環境與途徑，期使其現有軟硬體資源不間斷地為整體社會發揮其機能。草案原則上維持此二階段停辦程序，將報請停辦改稱核定停辦，於草案第

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69 條規定修正為：「（第 1 項）私立學校有下列情形之一者，其設校法人應報經學校主管機關核定後停辦：一、辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續辦理。二、經學校主管機關依本法規定限期命其為適法之處置，或整頓改善，屆期未處置、改善，或處置、改善無效果。（第 2 項）前項情形，設校法人未自行申請學校主管機關核定停辦者，學校主管機關於必要時徵詢私立學校諮詢會意見後，得命其停辦。」增定第 70 條規定：「（第 1 項）設校法人因情事變更，致不能達到捐助章程所定目的，已依前條規定停辦所設各私立學校後，得經董事會之決議，申請法人主管機關許可，變更其目的，改辦理其他教育、文化或社會福利事業。（第 2 項）法人主管機關應斟酌捐助人之意思，並徵得變更後之目的事業主管機關同意及徵詢私立學校諮詢會意見後，許可其變更，同時轉請該管法院辦理變更登記。」已注意到本文前述之關注，本文至表同意。在前述停辦之法定事由中，其實已忽略學校係為學生學習而存在之重要本旨，蓋私立學校應否退場，其法定原因，無論現行法制或修正草案均未觸及以私立學校之辦學績效作為法定事由，吾人以為實有研求餘地，其困境無非係客觀環境尚不成熟。以大學評鑑為例，目前固已具法定機制，並已實施36 ，但顯然未臻於完備，在此囿於研究範疇，暫不細論，況且在實踐面上，對於評鑑結果，受評結果不佳之學校則多有微詞，準此以言，在辦學績效評鑑客觀標準尚未達成普遍共識前，本文亦承認以此作為退場機制之判別標準，實施上確有一定之困難程度，但不可否認可，此猶應為吾人繼續努力建立機制之環節，附此敘之。本文以為，徒於私立學校惡化至病入膏肓之沈疴，始啟動停辦、解散機制，實已無以為濟，緩不濟急。基此而論，預警機制之建立，乃刻不容緩。除前述草案第 72 條所指之事由外，以實務常見之情形，諸如私立學校發生嚴重人事、財務危機，或董事席次大量移轉、異常移轉或其他嚴重弊端；私立學校招生人數嚴重不足；學校主管機關委請會計師進行簽證查核，私立學校拒絕配合，經會計師請求配合，嚴重影響財務資訊公開，主管機關命其配合，仍不配合者；私立學校自行停止招生等，已足謂病徵之兆，或有發生異常之虞。故建議應增定：「私立學校有下列情形之一者，學校主管機關應徵詢私立學校諮詢會意見，於必要時，得限期命其停辦：一、有前項各款情形之一，設校法人未自行申請學校主管機關核定停辦者，二、設校法人或私立學校發生嚴重人事、財務危機，或董事席次大量移轉、異常移轉或其他嚴重弊端。三、私立學校招生人數嚴重不足。四、學校主管機關委請會計師進行簽證查核，私立學校拒絕配合，經會計師請求配合，嚴重影響財務資訊公開，主管機關命其配合，仍不配合者37 。五、私立學校自行停止招生。」倘發生該等情事，復宜賦予主管機關積極作為之權限，是併建議應明定主管機關得視事件性質，依其危機程度，實施接管董事會或私立學校38 ，或命設校法人、私立學校立為必要之措施，以及時防微杜漸，抑止情況惡化。 36 教育部與大學共同捐助成立財團法人高等教育評鑑中心基金會作為專責評鑑大學之機構。 37 教育部訂頒之教育部委託會計師專案查核私立專科以上學校財務行政作業原則」，並自民國九十一年一月一日生效。 38 即準用草案第 25 條規定辦理。

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(3)合併與誘因設校法人或私立學校之合併同時兼具教育資源整併、擴大市場佔有率及影響力、增強競爭力等效應，尤其私立學校在面臨教育市場全球化之壓力下，可藉整併厚植私立學校之持續競爭條件。草案第 66 條：「（第 1 項）設校法人與其他設校法人合併，或私立學校與其他私立學校合併時，各該設校法人應就合併有關事項，擬定合併計畫、合併契約，並檢具經會計師查核簽證之資產負債表及財產目錄，報經法人主管機關核定後辦理；法人主管機關核定前，應徵詢私立學校諮詢會意見。（第 2 項）設校法人間進行合併者，合併後存續或新設之設校法人，繼受因合併而消滅之設校法人之權利義務；學校間進行合併者，由合併後存續或新設之私立學校，繼受因合併而消滅私立學校之權利義務。（第 3 項）設校法人應於第一項核定後十五日內，造具並公告有關合併之財務報表及財產目錄；對已知債權人並應個別通知；債權人對合併有異議者，應於公告後二個月內以書面提出異議，未提出異議者，視為承認合併。（第 4 項）債權人依前項提出異議者，設校法人應依下列方式辦理：一、債務已屆清償期者，清償其債務。二、債務未屆清償期者，提供相當擔保。（第 5 項）設校法人不為第三項之公告及通知，或不為前項之清償、提供相當擔保者，不得以其合併對抗債權人。」第 67 條；「（第 1 項）設校法人與其他設校法人合併，或私立學校與其他私立學校合併時，經法人主管機關核准合併者，應依法辦理法人變更登記；其於申請因合併而移轉之不動產、應登記之動產及各項擔保物權之變更登記時，得憑法人主管機關之核准函辦理登記，免繳納規費、印花稅及契稅。（第 2 項）設校法人所有之土地因合併而隨同移轉時，經申報核定其應繳納之土地增值稅准予記存，由承受土地之設校法人於該項土地再移轉時一併繳納之。合併後取得土地設校法人解散時，經記存之土地增值稅，應優先於一切債權及抵押權受償。」賦予合併之法律依據，並規範合併之程序與實體法律關係，此一進步之立法，與本文所採之立場一致。營利法人之合併取決於當事人個人利益衡量，公益法人則無私人之個別利益可圖，從而，欲促成公益法人主動進行合併，勢必須建構有效誘因之法律機制，以增強其動機。董事為設校法人合併與否之決策者與執行者，因之，在合併上徒令董事脫離職務而喪失所有職權，尤其係出資捐助之創辦人、董事空將資產移為他人所有，反須與其勞心勞力之設校法人斷絕關係，無從繼續開展其興學願景，均構成合併合議決定之阻力。本文認為，得規定：「設校法人與其他設校法人合併致有設校法人消滅者，得約定於存續之設校法人董事總額之一定比例，由消滅之設校法人創辦人、曾出資捐助之董事擔任之。」且「消滅之設校法人創辦人、曾出資捐助之董事未擔任存續設校法人董事者，得以其最近五年捐助總額之百分之一作為當年度起三年內之個人申報所得稅之列舉扣除額或營利事業之費用或損失。」

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(4)再生程序公司法針對公開發行股票或公司債之公司因財務困難、暫停營業或有停業之虞，而有重建更生之可能者，設有重整制度，期以在法院監督下，藉由調整公司債權人、股東及其他利害關係人利益之方式，達成企業維持與更生，用以確保債權人及投資大眾之利益及維護社會經濟秩序39 。此制度推衍至自然人之財務更生，學理上之探討，並非多見40 ，落實於實定法41 之制定，更係出於上述社會實況造成立法壓力之偶然，絕非理論已臻於成熟，惟此更生之社會機制，其立法取向，本文則認為頗值嘗試，尤其應積極導入私校學校制度，以緩和私立學校之退場機制，作為設校法人、私立學校停辦、解散之前置程序，透過正當程序，合理調解設校法人、私立學校與債權人間之權利義務關係，賦予設校法人、私立學校重生之機會，延續私立學校繼續在教育上之貢獻。設校法人或私立學校於財務上面臨困境後，極易連鎖發生後述停辦、解散或清算之接續效應，對於創辦人積極籌組之設校法人所本欲開展之私人興學公益作為，無疑係一種挫敗，驟然停止私立學校之教學，將嚴重影響學生及教職員工之權益，亦係社會之重大損失，為免社會總體資源之浪費或消耗，本文認為可仿前開重整、更生程序，建議增定「再生」機制，以清理設校法人或私立學校之債務清理，藉以妥適調整其與債權人及其他利害關係人之權利義務關係，一方保障債權人獲得公平受償，並謀求私立學校之再生機會，從而鞏固私立學校繼續興學於不墜，而具體規定設校法人、私立學校因財務困難，或主管機關認有尚有改善可能，而得重建再生者，得由設校法人42 、主管機關，或取得一定金額43 之執行名義而六個月內未獲清償之債權人、相當於設校法人設校基金或私立學校現有基金總數百分之五以上已屆期債權之債權人向法院聲請再生。關於再生之程序及程序所生實體關係，茲舉其大犖，餘則參見附件所示本研究案之建議條文及立法說明。設校法人、私立學校之所應適用之再生程序，衡諸其所涉正當程序及影響所及各方權利義務關係至為繁複，如一一於私立學校法中明定，將使私立學校法失之龐雜，故於立法例上，應擇一性質相符，且體系完整者，予以準用。相較於公司法之重整程序及消費者債務清理條例之更生程序，從組織型態言之，設校法人與公司之營利法人均屬法人，然設校法人及私立學校之辦學均屬公益性質，與公司之營利法人目的，顯不相牟；設校法人、私立學校雖與自然人有別，然其再生程序與消費者債務清理條例之自然人不以營利為目的，則屬相當。其次，上述條例對於自然人之更生程序，在程序保障及債權人權益維護上，顯較公司法之重整程序完畢，本文以為準用消費者債務清理條例較為妥適。關於再生程序之法院管轄，宜定專屬管轄。無論現行法或修正草案之規定， 39 參見最高法院 92 年度台抗字第 283 號、93 年度台抗字第 178 號民事裁定。 40 鄭有為，論個人重整，東吳法律學報第 17 卷第 2 期，2005 年 12 月，頁 147-192。 41 此乃指目前甫通過之消費者債務清理條例而言。 42 設校法人為此聲請，可藉由董事會以董事三分之二以上之出席及出席董事過半數同意之決議行之。 43 其金額得由教育部訂定，並定期檢討。

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均可見財團法人（或設校法人）始具法人格，私立學校為其機關。職此，應由設校法人之主事務所所在地法院專屬管轄。再生程序由設校法人主動聲請啟動時，本文認為設校法人對於其債務之重整當有一定之認識，且為減輕法院對於其再生程序審查之負擔，應命設校法人提出財產及收入狀況說明書及其債權人、債務人清冊、再生方案。在債權人清冊中載明債權人之姓名或名稱及地址，各債權之數額、原因、種類及有擔保權或優先權之財產及其權利行使後不能受滿足清償之債權數額；債務人清冊，則應敘明債務人之姓名或名稱及地址，各債務之數額、原因、種類及擔保；財產及收入狀況說明書，應表明財產目錄、財產性質、所在地收入及必要支出之數額、原因及種類，並附具最近五年會計師簽證。法院所為設校法人再生程序之裁定，應適時公開揭示於法院、設校法人及學校之主管機關公告處、資訊網路及其他適當處所，或必要時，並得命登載於公報或新聞紙，或用其他方法公告之。 (5)保全程序觀察因財務爆發危機而無法繼續正常辦學之私立學校個案中，其主事者，不乏潛逃國外之事例，而向來之停辦、解散等行政解決機制，並不足以作為課予私立學校主事者積極解決困境之擔保手段。比較我國涉及財稅、金融、財產處理或財產犯罪等之相關立法，為達有效之保全，所採之強度干預行政措施，略有採屬人性之限制出境44 ，及屬物性之限制財產之移轉、交付或他項權利設定。稅捐稽徵法早於民國65年10月22日制定之初，即於第24條第1項、第3項分別規定：「納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得就納稅義務人相當於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利；其為營利事業者，並得通知主管機關，限制其減資或註銷之登記。」、「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局45 ，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境。但其已提供相當擔保者，應解除其限制。其實施辦法，由行政院定之。」賡續上開國家租稅保全之立法政策，嗣關稅法於民國69年2月6日增修第25條之146 時，於第1項、第3項亦分別規定：「納稅義務人或受處分人欠繳應繳關稅、滯納金或罰鍰者，海關得就納稅義務人或受處分人相當於應繳金額之財產，通知有關機關不得為移轉或設定他項權利；其為營利事業者，並得通知主管機關限制其減資之登記。」、「受納稅義務人或受處分人欠繳應繳關稅或罰鍰達一定金額者，得由司法機關或財政部函請內政部入出境管理局限制其出境；其為法人、合夥或非法人團體者，得限制其負責人或代表人出境。但已提供相當擔保者，應解除其限制。實施辦法，由行政院定之。」前述財稅財產保全，最主要在於不動產變更登記之限制，土地登記規則第29條47 之囑託登記， 44 其他領域之限制出境規定，諸如戒嚴法第 11 條、國家安全法第 3 條、破產法第 69 條、傳染病防治條例第 26 條、護照條例等。 45 於民國 96 年 1 月 2 日改制為內政部入出國及移民署。 46 本條規定，於民國 90 年 10 月 31 日修正時，移列為第 48 條。

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即有「依稅捐稽徵法第24條第1項規定之登記」之事由，限制登記作業補充規定第13點48 中亦有詳細的規定；至於在人身保全措施上，行政院依據稅捐稽徵法第 24條第3項、關稅法第48條第5項之授權，訂有限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法49 。此外，稅務機關減少罰鍰案件發生並加強罰鍰追繳改進措施第3 因土地徵收或撥用之登記。二、照價收買土地之登記。三、因土地重測或重劃確定之登記。四、因地目等則調整之登記。五、依土地法第五十二條規定公有土地之登記。六、依土地法第五十七條、第六十三條第二項或第七十三條之一第五項規定國有土地之登記。七、依強制執行法第十一條規定之登記。八、依破產法第六十六條規定之登記。九、依稅捐稽徵法第二十四條第一項規定之登記。十、依國民住宅條例施行細則第二十三條第三項規定法定抵押權之設定及塗銷登記。十一、依第一百四十七條但書規定之塗銷登記。十二、依第一百五十一條規定之公有土地管理機關變更登記。十三、其他依法律得囑託登記機關登記者。」 48 限制登記作業補充規定第 13 點規定：「稅捐稽徵機關依稅捐稽徵法第二十四條規定，囑託登記機關辦理禁止處分登記，無須經法院之裁定，其囑託禁止處分登記之標的應以已登記之土地或建物為限，否則應將無從受理之理由函復之。」 49 限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法，自民國 73 年 7 月 10 日後，即無修正，其內容規定如次：第 1 條本辦法依稅捐稽徵法第二十四條第三項及關稅法第二十五條之一第三項之規定訂定之。第 2 條在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新台幣五十萬元以上，營利事業在新台幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。前項欠繳稅款或罰鍰移送法院裁罰或強制執行者，由法院依職權或依稅捐稽徵機關或海關之聲請，函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。第一項所稱之個人或營利事業，欠繳應納稅捐或關稅，在行政救濟程序終結前，個人在新台七十五萬元以上，營利事業在新台幣一百五十萬元以上者，稅捐稽徵機關或海關得報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。第 3 條稅捐稽徵機關或海關依前條規定報請財政部函請內政部入出境管理局後，在移送法院裁罰或強制執行時，應在審查書或移送書註明「已函請內政部入出境管理局限制出境」字樣。法院依前條規定函請內政部入出境管理局限制出境時，應副知原移送稅捐稽徵機關或海關。第 4 條依第二條規定限制營利事業負責人出境後，如營利事業之負責人有變更時，應以變更後之負責人為限制出境對象。但經查明變更後原負責人仍屬該營利事業之受僱人、股東、合夥人或為變更後負責人之配偶、三親等以內之親屬者，應繼續限制其出境。第 5 條依本辦法限制出境者，有左列情形之一時，稅捐稽徵機關或海關應即依其限制出境程序，報請財政部或該管法院函請內政部入出境管理局解除其出境限制：一、已繳清依本辦法限制出境時全部欠稅及罰鍰者。二、經向稅捐稽徵機關或海關依法提供欠稅及罰鍰之相當擔保者。三、經行政救濟及處罰程序終結，確定之欠稅及罰鍰合計金額未滿第二條第一項所定之標準者。四、依本辦法限制出境時之全部欠稅及罰鍰，已逾法定徵收期間者。五、欠稅之公司組織已依法解散清算，且無賸餘財產可資抵繳欠稅及罰鍰者。六、欠稅人就其所欠稅款已依破產法規定之和解或破產程序分配完結者。第 6 條由法院依第二條第二項規定函請內政部入出境管理局予以限制出境者，其欠繳各項稅款及罰鍰之執行程序因左列原因而終結時，執行法院除函請內政部入出境管理局解除其出境限制外，並副知原移送稅捐稽徵機關或海關。原移送稅捐稽徵機關或海關依本辦法規定仍得為限制出境時，得報請財政部函請內政部入出境管理局限制其出境。

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點亦有相關規定50 。司法院大法官釋字第345號（民國83年5月6日）認為：「稅捐稽徵法第二十四條第三項規定：『納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境，但其已提供相當擔保者，應解除其限制。其實施辦法，由行政院定之。』關稅法第二十五條之一第三項亦有相同意旨之規定，行政院於中華民國七十三年七月十日修正發布之限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法，即係依上開法律明文授權所訂定。其第二條第一項規定：『在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅，逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰緩單計或合計，個人在新臺幣五十萬元以上，營利事業在新台幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部，函請內政部入出境管理局，限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境』，並未逾越上開法律授權之目的及範圍，且依同辦法第五條規定，有該條所定六款情形之一時，應即解除其出境限制，已兼顧納稅義務人之權益。上開辦法限制出境之規定，為確保稅收，增進公共利益所必要，與憲法第十條、第二十三條規定，均無牴觸。」在類似之立法政策上，尚有如銀行法於 78 年 7 月 17 日修正第 62 條規定：「銀行因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時，中央主管機關51 得勒令停業並限期清理、停止其一部業務、派員監管或接管、或為其他必要之處置，並得洽請有關機關限制其負責人出境。」又同法於民國 89 年 11 月 1 日增定第 62 條之 1 規定：「銀行經主管機關派員監管、接管或勒令停業進行清理時，主管機關對銀行及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」52 保險法於民國 90 年 7 月 9 日增定第 149 條之 6 條規定：「保一、經強制執行確無效果，依法發給執行憑證。二、經執行法院退回原案。三、稅捐稽徵機關或海關撤回原案。第 7 條本辦法自發布日施行。 50 其規定內容為：稅捐稽徵機關應加強保全措施管制作業，對於符合限制出境要件者或洽請執行法院認有必要者，迅辦限制出境，及聲請法院查扣處分人之銀行存款、薪資等財產，期以提高收繳率。 51 民國 94 年 5 月 18 日修正時將中央主管機關修正為主管機關。 52 金融機構經營危機處理原則第 3 點第 4 項規定：「財政部與中央銀行為處理金融機構之經營危機，得成立危機聯合處理小組，並就發生經營危機金融機構之財務、業務狀況及蒐集之資料，會商評估其經營能力及可行性；必要時，中央銀行得依據中央銀行法等相關規定，辦理資金融通事宜；另由財政部移送法辦、保全措施、限制出境及應負責人員之責任追償等措施，予以協調辦理。」同原則第 4 點第 4 項規定：「對有經營危機之金融機構及其負責人或其他涉嫌違法之相關人員視實際需要，評估應否採取保全措施、限制出境或移送法辦等措施。」。此原則之適用範圍，依同原則第 2 點規定：「適用範圍：銀行、信託頭投資公司、信用合作社、農漁會信用部及票券金融公司發生存款異常提領、資金鉅額流失或其他流定性嚴重不足而有經營危機之虞者，依本原則辦理。但有符合行政院金融重建基金設置及管理條例第五條第一項及金融機構合併法第十三條規定

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險業經主管機關依第一百四十九條第三項53 派員監管、接管、勒令停業派員清理或清算時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」及於第 153 條規定：「（第 1 項）保險公司違反保險法令經營業務，致資產不足清償債務時，其董事長、董事、監察人、總經理及負責決定該項業務之經理，對公司之債權人應負連帶無限清償責任。（第 2 項）主管機關對前項應負連帶無限清償責任之負責人，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。（第 3 項）第一項責任，於各該負責人卸職登記之日起滿三年解除。」民國 90 年 7 月 9 日制定之票券金融管理法第 52 條票券金融公司因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及客戶利益之虞時，準用銀行法第 62 條至第 62 條之 9 規定。民國 92 年 2 月 7 日制定大量解僱勞工保護法時，於第 12 條規定：「（第 1 項）事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其給付，屆期未給付者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其董事長及實際負責人出國：一僱用勞工人數在十人以上未滿三十人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣三百萬元。二僱用勞工人數在三十人以上未滿一百人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣五百萬元。三僱用勞工人數在一百人以上未滿二百人者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣一千萬元。四僱用勞工人數在二百人以上者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣二千萬元。（第 2 項）前項規定處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」54 53 同條項規定：「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：一、派員監管。二、派員接管。三、勒令停業派員清理。四、命令解散。」 54 大量解僱勞工時禁止事業單位董事長及實際負責人出國處理辦法規定如下：第 1 條本辦法依大量解僱勞工保護法(以下簡稱本法)第十二條第二項規定訂定之。第 2 條依本辦法禁止出國之事業單位董事長及負責人如下：一、股份有限公司之董事長。二、有限公司為章程特設之董事長；未設有董事長者，為執行業務之董事。三、無限公司及兩合公司之執行業務股東；未設執行業務股東者為代表公司之股東。四、合夥者為執行業務之合夥人。五、獨資者為出資人或其法定代理人。六、其他法人團體者為其代表人。前項事業單位董事長及負責人以公司登記證明文件、商業登記證明文件、法院或主管機關備查文書所記載之人為準。事業單位經主管機關查證另有實際負責人屬實者，亦同。第 3 條事業單位於大量解僱勞工而積欠勞工退休金、資遣費或工資達本法第十二條第一項所定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期仍未給付者，主管機關應報請中央主管機關處理。主管機關限期給付之期間，最長不得超過三十日。

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細觀釋字第 345 號解釋內容，乃以限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法是否違反稅捐稽徵法、關稅法等母法為其解釋標的，且僅限於財稅保全之限制出境，而不及於限制財產之移轉、交付或他項權利設定之合憲性。大法官從授權明確性角度切入，以前揭辦法並未逾越母髮之法律授權目的及範圍，並認為第 4 條主管機關依前條第一項規定，報請中央主管機關處理時，應載明下列事項：一、董事長及實際負責人之姓名、性別、年齡、職業、出生年月日及住所或居所(外國住所或居所)、戶籍地址及國民身分證統一編號。二、董事長及實際負責人為外國人者，其外文姓名、性別、出生年月日、國籍、護照號碼。三、符合本法第十二條第一項各款之情事。第 5 條中央主管機關為審核禁止事業單位董事長及實際負責人出國案件，應成立審查委員會(以下簡稱委員會)，置委員十一人，其中一人為主任委員，由中央主管機關指派人員兼任之；其餘委員，由中央主管機關就下列人員派(聘)兼之：一、中央主管機關代表二人。二、內政部代表一人。三、外交部代表一人。四、法務部代表一人。五、財政部代表一人。六、經濟部代表一人。七、專家學者三人。第 6 條委員任期二年，期滿得續聘之。但代表機關出任者，應隨其本職進退。第 7 條委員為無給職。但專家學者得依規定支領出席費。第 8 條委員會置執行秘書一人，由中央主管機關指派現職人員兼任之，承主任委員之命，執行委員會決議事項；所需工作人員，由中央主管機關指派現職人員兼任之。第 9 條委員會開會時，應有二分之一以上委員出席，其決議事項應有出席委員三分之二以上同意行之。第 10 條委員有下列各款情形之一者，應自行迴避：一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。二、本人或其配偶、前配偶，就該事件與當事人有共同權利人或共同義務人之關係者。三、現為或曾為該事件當事人之代理人、輔佐人者。四、於該事件曾為證人、鑑定人者。第 11 條中央主管機關於接獲主管機關報請事業單位有第三條之情事時，應於三日內召開委員會審查。第 12 條事業單位董事長及實際負責人經禁止出國者，於有本法第十六條之情形時，中央主管機關應即請內政部警政署入出境管理局廢止原禁止出國處分。第 13 條事業單位董事長及實際負責人於有本法第十二條第一項之情形時，中央主管機關得先請內政部警政署入出境管理局禁止其出國。但須於作出處分後二日內召開委員會審查追認。前項處分，經決議不應禁止出國者，中央主管機關應即請內政部警政署入出境管理局撤銷禁止出國案件。第 14 條

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同辦法訂有解除出境限制條款，即認已兼顧納稅義務人之權益，係為確保稅收，增進公共利益所必要，而謂與憲法第 10 條、第 23 條規定，均無牴觸，固然亦已審查立法目的之合憲性，及手段之合比例性，但解釋文全然未闡明何以子法有解除限制出境條款，即符合比例原則；吾人認為，上述辦法第 4 條規定之限制對象，實已超越母法之範疇，同辦法第 5 條、第 6 條為有利於受處分人或納稅義務人之規定，卻祗以授權命令位階規範，對於人民權益之保護，亦為不足之處55 ，在在彰顯該解釋只有違憲審查結論，而欠缺縝密論理之瑕疵，在論述上，顯屬粗糙，且視此限制出境法制之正當程序於無誤。對於遷徙自由之闡述56 ，傳統上與居住自由分別詮釋，居住自由被認為係靜態權利，而遷徙自由為動態權利57 。居住自由之基本權保障，著眼於一定空間領域之家宅權保障，居住環境之變遷選擇固然可能為遷徙之動機與目的，然遷徙通常與人民之生存與生活相關，故曾被認為係經濟自由之一種，而與營業自由、職業自由合成一體58 ，或相互牽連59 。然古諺有云，行萬里路，讀萬卷書。不論係為營生、居住、旅遊或逗留為目的，舉凡透過遷徙活動，而與人交往，得互相傳遞知識，瞭解差異性文化，學習彼此尊重與融合，又因遷徙所接觸之新資訊，可增長見聞，是以遷徙為提升精神層次、形塑人格之重要途徑，故遷徙自由亦兼具精神自由之要素。60 大法官解釋傾向將居住自由與遷徙自由合一視之，在遷徙自由之基本權內涵似乎膠著於行動自由61 態樣之描述。釋字第443號解釋謂：「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有任意移居或旅行各地之權利。若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定。」釋字第454號則進一步認為：「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之。」釋字第542號解釋未再闡釋居住自由及遷徙自由之新內涵，僅稱：「人民有居住及遷徙之自由，憲法第十條設有明文。對此自由之限制，不得逾憲法第二十三條所定必要之程度，且須有法律之明文依據，業經本院作成釋字第四四三號、第四五四號等解釋在案。自來水法第十一條授權行政機關得為『劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內 55 該授權命令可隨時緊縮其有利於納稅義務人或受處分人之規範內涵。 56 美國聯邦憲法並無遷徙自由之明文規定，實務及學說分別自人民之行動自由、隱私權暨人格權、正當程序、平等原則、言論集會結社自由等角度導出國內旅行權（right of travel）及出國權利之概念，德國基本法第十一條則僅規範國內之遷徙自由，實務則自一般行為自由權導出出國權。比較法之介紹，參見陳新民，人民「旅行權」之保障與限制，收錄於氏著憲法基本權利之基礎理論（下冊），自版，2001 年 1 月，頁 455-504。 57 吳庚，憲法的解釋與適用，自版，2003 年 4 月，頁 203。 58 法治斌、董保城，憲法新論，元照出版有限公司，2004 年 10 月，頁 214。 59 如職業區域之限制。陳慈陽，憲法學，自版，2004 年 1 月，頁 484。 60 法治斌、董保城，憲法新論，元照出版有限公司，2004 年 10 月，頁 214。 61 有學者將居住自由及遷徙自由統稱為行動自由。參見陳慈陽，憲法學，自版，2004 年 1 月，頁 482；李惠宗，憲法要義，元照出版有限公司，2004 年 9 月，頁 145。

各級私立學校退場法律機制之研究

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

各級私立學校退場法律機制之研究

研究成果報告(精簡版)

中 華 民 國 96 年 11 月 11 日

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

中華民國 96 年 11 月 11 日