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八十年來臺灣的都市發展
劉翠溶* 本文原收入中華民國建國八十年學術討論集編輯委員會(編)，《中華民國建國八十年學術討論集》， (臺北：近代中國出版社，1991 年 12 月)，第四冊，社會經濟史組，頁 528-572。 前 言 在光緒二十一年(1895)，清廷把臺灣割讓給日本，當時臺灣尚無一個人口超 過五萬的都市。光緒二十五年(1899)，臺灣地區內人口超過一萬的市街只有八個， 其中臺南市人口最多，有 42,455 人；如果將地處今日臺北市區內的艋舺與大稻 埕合併，並加上臺北城內的 795 人，則當時臺北市的本省人口已超過五萬，達 52,825 人。在九十年後的民國七十八年(1989)，臺灣地區人口超過五萬的市鎮有 六十個，甚至有二十六個鄉也有這樣的人口規模 (見附表一和二)。這兩個情況 的對比顯示了臺灣地區聚居於都市的人口愈來愈多，也就是都市化的程度愈來愈 高。關於臺灣的都市化現象已有不少學者曾加以研究。然而，由於採取的都市定 義不同及含蓋的時間不一，這些研究固然個別的對於臺灣都市發展的某些片面有 獨到的論述，合而觀之，則尚難對八十年來都市發展的過程得一概觀。於是，本 文乃想就此題作一試論。 都市發展基本上是因人口聚居於一定的空間地點而衍生的複雜現象。由於篇 幅有限，本文無法兼顧所有的層面，故只擬對人口聚居的過程，以同一定義將都 市化的程度和變遷加以統計分析和敘述。至於相關的其他方面，如都市的居住環 境、產業發展以及人文條件的變遷等問題，因牽涉的範圍很廣，非此短文所能含 蓋，只好留待以後研究。下面將先討論本文採取的分類準則，其次討論城鄉差異， 然後討論都市化程度，最後再談都市系統之演變。 一、本文所採之分類準則 一般而言，各國學者多以一地的人口聚居達某一數目判定該地是否為都市的 主要標準，然而，各國的標準並不一致。研究臺灣都市化問題的學者，如陳正祥、 林鈞祥、李棟明、李瑞麟、劉克智、唐富藏、劉錚錚等人，都曾為了採取一個較 滿意的標準而煞費苦心，從而也提出了多種不同的標準。1 這些不同的標準基本 *中央研究院經濟研究所研究員。 1Cheng-siang Chen (陳正祥)，“The Urban Growth in Taiwan”，《自由中國之工業》，第十八卷第六 期(民國五十一年十二月)，頁 2-9；林鈞祥，〈臺灣都市人口之研究〉，《臺灣銀行季刊》，第十七
2 上還是以一地聚居的人口數為主，另配以其他條件，如明顯的街道、居民的職業、 人口密度、以及都市設施等。每一位學者就其所採之要件給予或寬或嚴的標準。 例如，以人口的最低標準來說，有的採 2,500 人，有的採 5,000 人，有的採 20,000 人，有的採 50,000 人；以居民的職業來說，大抵以非農業 (或都市型職業) 人口 比重之高低來考量，但所採之標準有的以 50%，有的以 60%，有的以 65%，有 的以 70%；以人口密度來說，有的以村里每平方公里 2,000 人為準，有的以鄉鎮 每平方公里 1,000 人為準；至於都市設施之標準，則更無確切的衡量。另外一個 困擾的問題是，行政區的劃分是否與都市範圍吻合。對於這一點，學者多持否定 的看法。因此，有的學以實地調查的資料為依據，有的則以村里的詳細數字為依 據，試圖界定較精確的都市範圍。然而，這兩種辦法都難免受限於資料的有效掌 握，從而不能以同質的資料進行長期的考察。 鑒於上述這些標準的分歧，考量現有統計資料的性質，本文乃決定採取最簡 單的分類準則，以便能夠觀察長期間的變化。首先，由於所有的統計資料幾乎都 以行政區為單位，故本文不另求界定個別的都市範圍，即視達於某一標準之行政 區為一都市。這一個準則對於早期的都市而言，難免失於過寬，因為許多都市內 都還有農地存在；例如，在民國三十九年(1950)，臺北市內水田的面積仍占全市 面積的百分之 41%。2 不過自光復以來，臺灣地區的各行政單位中除臺北市、高 雄市、新竹市的範圍曾有較大的改變外，其餘各市、鎮、鄉則改變甚小或毫無改 變。3 由於行政區範圍相對的固定，採取行政區作為觀察的單位，其實有利於長 期間的比較。 其次，本文依行政區之單位，以市鎮屬於都市的範圍，以鄉屬於鄉村的範圍， 銀行季刊》，第二十一卷第二期(民國五十九年六月)，頁 41-81；李瑞麟，〈臺灣都市之形成與 發展〉，《臺灣銀行季刊》，第二十四卷第三期(民國六十二年九月)，頁 1-29；劉克智，〈都市人 口定義之研究〉，行政院經濟設計委員會都市規劃處(民國六十四年二月)；亦見於 Alden Speare, Jr., Paul K. C. Liu, and Ching-lung Tsay, Urbanization and Development: The Rural-Urban Transition in Taiwan (Boulder: Westview Press, 1988), pp. 21-22；唐富藏，〈臺灣地區都市發展政 策之研究〉，中央研究院經濟研究所研討論文系列 69-01(民國六十九年十月)，頁 13-26；劉錚 錚，〈臺灣地區人口空間分佈與經濟成長之關係〉，《臺灣銀行季刊》，第四十卷第一期(民國七 十八年三月)，頁 326-327。另有徐美齡之研及臺灣省公共工程局、臺灣省衛生處家庭計劃推行 委員會之定義，均見於李瑞麟之文中。 2 陳正祥，〈臺北市之研究〉，《臺灣銀行季刊》，第四卷第四期(民國四十年十二月)，頁 1，24。 3 臺北市區的範圍在民國二十一年為 66.98 平方公里。民國五十六年七月一日改制為院轄市，翌 年七月一日起又將原屬於臺北縣之景美鎮、南港鎮、木柵鄉、內湖鄉及陽明山管理局之北投和 士林鎮劃歸臺北市管轄，面積擴大為 272.14 平方公里，七十五年七月省市行政界調整，乃成 爲 271.77 平方公里。見臺北市政府主計處編，《臺北市統計要覽：民國七十九年》(民國七十 九年)，頁 13。高雄市區的範圍原為 113.7496 平方公里，民國六十八年七月一日改制為院轄市， 將原屬高雄縣的小港鄉劃入市區，面積擴大為 153.6029 平方公里。見高雄市政府主計處編，《高 雄市統計年報：民國七十八年》(民國七十九年)，頁 21-22。新竹市區的範圍原為 49.2473 平方 公里，民國七十一年七月一日升格為省轄市，將香山鄉劃入市區，面積擴大為 104.0964 平方 公里。見新竹市政府編，《新竹市統計要覽》第一期(民國七十二年)，頁 1-2。其他略有改變的， 如臺東市由鎮改市時，面積略增，同時關山則略減；彰化縣沿海的線西鄉、伸港鄉和芳苑鄉可 能因海埔新生地而略有增加，此由比較民國五十年和七十年的數字可知。見臺灣省政府民政廳 編，《臺灣省戶籍統計要覽：民國四十八年至五十年年報》(民國五十一年)，頁 317-321；內政 部編，《中華民國臺閩地區人口統計：民國七十年》(民國七十一年)，頁 543-545。
3 以便廣義的觀察都市與鄉村間之差異。雖然有些鎮的人口並不多，相對於它附近 的鄉村而言，這些鎮的本質還是與鄉不同。臺灣的鎮大多在清代漢人移墾聚居的 過程中逐漸形成，最早稱為某某街；它們與鄉村不同的是，沿著通往附近鄉村的 道路形成主要的商業街市。在日據時代，尤其是 1936 年「臺灣都市計劃令」公 佈實施後，臺灣的鎮曾經全面的改造，故其外貎和型態與鄉村有別。4 因此，把 所有的鎮納入廣義的都市範圍應屬合理。 至於較嚴格的界定都市，本文採取市鎮的人口達五萬為準，另以二萬人作為 輔助觀察的條件。其他條件，如人口密度和農業人口比重，則作為參考條件。 最後，本文亦採分區的準則來觀察，所採的分區是根據民國六十八年行政院 經建會公佈的四個區域，各區域包含的範圍如下： 北部：臺北市、基隆市、臺北縣、宜蘭縣、桃園縣、新竹縣； 中部：臺中市、苗栗縣、臺中縣、彰化縣、南投縣、雲林縣； 南部：高雄市、臺南市、嘉義縣、臺南縣、高雄縣、屏東縣、澎湖縣； 東部：花蓮縣、臺東縣。5 臺灣地區的區域規劃方案曾一度分為七個區域，本文採最近的四區域分法，並以 之上溯至早期，以觀察長期間、區域間之差異。 二、城鄉之差異 這一節以行政體系中的市鎮作為都市地區，鄉作為鄉村地區，以便廣泛的觀 察臺灣的城鄉差異。由於鄉鎮的詳細統計始於民國四十四年(1955)，6 故本節只 挑選四十五、五十、六十、七十與七十八年的數據加以觀察。除了將五大都市個 別分出外，並將鄉分為平地和山地，就土地面積和人口加以觀察各區域之差異。 首先以土地面積列於表一。 表一列出民國四十五、六十和七十年的土地面積作為三個觀察的時間。民國 四十五年的數字大致可以代表六十年以前的情形。內政部編印的民國六十年統計 中並無各鄉鎮面積的數字，但總面積與六十五年相同，故在此以六十五年的數字 加以分區統計，代表六十年代的情形。至於七十年的數字則代表該年以後至統計 已發表的七十八年的情形。 4 富田芳郎著、粵華譯，〈臺灣鄉鎮之研究〉，《臺灣銀行季刊》，第七卷第三期(民國四十四年六 月)，頁 85-109。 5 唐富藏，〈臺灣地區都市發展政策之研究〉，頁 25；鄭玉瑞，〈臺灣地區都會區域發展之規劃〉， 《臺灣銀行季刊》，第二十九卷第四期(民國七十七年十二月)，頁 216-221；簡文政，〈區域經 濟發展與製造業集散分佈變遷的研究──以臺灣地區為例〉，《臺灣銀行季刊》，第四十卷第四 期(民國七十八年十二月)，頁 127。簡文謂公佈時間為民國六十七年十月。 6 臺灣省政府民政廳編，《臺灣省戶籍統計要覽：民國三十五年至四十七年戶籍統計年報》(民國 四十八年)，頁 216-221。各縣的統計要覽也列出所屬市鎮鄉的數據，最早的溯至民國三十九年， 但並非每一縣都有早年的統計。更原始的資料尚待發掘與整理。
4 表一：臺灣地區的城鄉差異：就土地面積觀察 項目 民國四十五年(1956) 民國六十年(1971) 民國七十年(1981) 平方公里 百分比 平方公里 百分比 平方公里 百分比 合 計 臺灣 35,961.2125 100.00 35,981.4415 100.00 36,000.0609 100.00 北部 7,343.9364 20.42 7,346.9538 20.42 7,347.2754 20.41 中部 10,494.0929 29.18 10,498.8846 29.18 10,506.8788 29.19 南部 9,979.3592 27.75 9,991.7791 27.77 10,002.0827 27.78 東部 8,143.8240 22.65 8,143.8240 22.63 8,143.8240 22.62 五 大 都 市 合計* 652.1090 1.81 857.2636 2.38 879.5788 2.49 臺北市 66.9872 0.19 272.1418 0.76 272.1418 0.76 基隆市 132.3010 0.37 132.3010 0.37 132.7589 0.37 臺中市 163.4256 0.45 163.4256 0.45 163.4256 0.45 臺南市 175.6456 0.49 175.6456 0.49 175.6456 0.49 高雄市 113.7496 0.32 113.7496 0.32 153.6069 0.43 市 鎮 臺灣 6,333.7409 17.61 6,448.7359 17.92 6,662.9158 18.51 北部 1,814.6425 5.05 1,872.0708 5.19 2,000.4539 5.56 中部 2,272.4345 6.32 2,272.5003 6.32 2,306.2709 6.41 南部 1,535.3621 4.27 1,589.2671 4.42 1,641.2933 4.56 東部 711.3018 1.98 714.8977 1.99 714.8977 1.99 平 地 鄉 臺灣 13,608.2313 37.84 1,3684.7186 38.03 13,489.0529 37.47 北部 2,703.8821 7.52 2,649.4712 7.36 2,521.4079 7.01 中部 3,839.8765 10.68 3,844.6024 10.68 3,818.8260 10.61 南部 5,157.0456 14.34 5,115.5605 14.22 5,073.8379 14.09 東部 1,907.4271 5.30 2,075.0845 5.77 2,074.9793 5.76 山 地 鄉 臺灣 16,019.2403 44.55 15,847.9870 44.04 15,848.0922 44.02 北部 2,825.4118 7.86 2,825.4118 7.85 2,825.4118 7.85 中部 4,381.7819 12.18 4,381.7819 12.18 4,381.7819 12.17 南部 3,286.9515 9.14 3,286.9515 9.14 3,286.9515 9.13 東部 5,525.0951 15.36 5,353.8418 14.88 5,353.9470 14.87 *五大都市之數字亦分別併入各區合計及市鎮項內計算。 資料來源：臺灣省民政廳編，《臺灣戶籍統計要覽：民國三十五年至四十七年戶籍統計年報》(民 國四十八年)，頁 278-283。 內政部編，《中華民國臺灣人口統計：民國六十年》(民國六十一年)，頁 191。 內政部編，《中華民國臺灣人口統計：民國六十五年》(民國六十六年)，頁 540-543。 內政部編，《中華民國臺灣人口統計：民國七十年》(民國七十一年)，頁 542-545。 由表一可見，四個區域大致平分了臺灣地區的總面積，但中部和南部所占 的範圍較北部和東部稍大。至於五大都市合計，所占的面積不到總數的百分之 3。 臺北市在擴大前之面積是五大都市中最小者，民國五十七年擴大後，才成為面積
5 最大的都市，占總數的百分之 0.76。高雄市的面積原為五大都市中倒數第二，在 六十八年擴大後乃稍大於基隆市。就面積而言，目前五大都市的次序是：臺北、 臺南、臺中、高雄、基隆；後四者間之差異不若與臺北的差異大，各自約占總面 積的百分之 0.4 左右。再就市鎮、平地鄉和山地鄉的分野來看，包含五大都市在 內的市鎮面積由總數的百分之 17.61 增為百分之 17.92，再增為百分之 18.51；換 言之，尚不及總面積的五分之一。平地鄉面積的比重先由百分之 37.84 略增為百 分 38.03，再減為百分之 34.47；它所失部分就是市鎮所得的，由此可知，未來都 市地區的擴大將很可能是平地鄉縮小的結果。更由於山地鄉始終占總面積的百分 之 44 以上，尤其是東部的山地鄉占東部面積的百分之 66 以上，受地形的限制， 都市極不可能在高山峻嶺中建立，故各區域的都市發展亦將難以完全的平衡。 就人口數、比重、密度和成長率分區統計的結果列於表二之(一)至(四)。將 表二之(一)和(二)對照來看，可見東部區域的人口顯然較其他三區域少得很多， 其比重一直未超過百分之五，目前僅有百分之三。在民國五十年以前，北中南三 區域的人口各占全臺灣人口的三分之一左右，而以南部稍居領先。各區域的人口 雖都增加，然除北部外，其餘三區域的比重都呈減輕的趨勢。在民國六十年北部 區域的人口已略超過南部，在七十八年北部的人口已占臺灣地區人口的百分之 42；換言之，人口集中於北部的現象已然形成。 在民國四十五年至七十八年間，五大都市合計的人口由一百八十餘萬增至五 百八十餘萬，其比重則由百分之 20 增至百分之 29。五大都市之中除基隆以外， 其他四市之人口比重皆呈現增加的趨勢，尤其臺北和高雄二市的態勢更為明顯。 在民國七十八年，臺北市的人口已占全臺灣人口的百分之 13 以上。 就市鎮 (廣義的都市地區) 與鄉 (廣義的鄉村地區) 分別來看，整個臺灣地 區市鎮的人口占總人口的比重，由民國四十五年的百分之 56.2 遞增至七十八年 的百分之 68.9。這期間也只有北部市鎮的人口呈現向上增長的趨勢，中部則一直 減少，南部和東部則都先增後減，而東部開始減少的時間在民國六十年，又比南 部約早十年。值得特別注意的是，北部區域的市鎮人口由占全臺灣的百分之 21.4 增加到百分之 34.6，已超過三分之一；只就北部而言，則民國七十年以來，百分 之八十的人口集中在市鎮中。至於平地鄉和山地鄉的人口比重，不論就全臺灣或 分四區域來看，都在逐漸減少；在民國七十八年，平地鄉的人口比重只有百分之 30，山地鄉則約百分之 1。 再就人口密度來看，都市和鄉村的差異更為為明顯。臺灣是世界上人口最稠 密的地區之一。依據聯合國的最新統計，1988 年世界的人口密度是每平方公里 38 人，亞洲是 109 人。7 臺灣的人口密度，在荷蘭人據臺時(1650 年)還不到 3 人，在清嘉慶年間(1810 年)已有 55 人，在民國九年(1920)已有 101 人，十四(1925) 年已有 111 人，8 五十年已有 310 人，七十年已有 504 人，七十八年已有 558 人 7
United Nations, Demographic Yearbook 1988 (New York, 1990), p. 161.
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陳紹馨，〈臺灣人口史的幾個問題〉，收入陳紹馨，《臺灣的人口變遷與社會變遷》(臺北：聯經 出版社，民國六十八年)，頁 18；臺灣省長官公署統計室編，《臺灣省五十一年來統計提要》(民 國三十五年)，頁 142-143。
6 (見表二之(三)。換言之，早在十九世紀初，臺灣的人口密度就比現在的世界人口 密度高，在二十世紀最初的二十五年內就比現在的亞洲高。 表二：臺灣地區的城鄉差異：就人口、密度及成長率觀察 (一) 人口數 民國 45 年 (1956) 民國 50 年 (1961) 民國 60 年 (1971) 民國 70 年 (1981) 民國 78 年 (1989) 總 計 臺灣 9,390,381 11,149,139 14,835,394 18,135,508 20,107,440 北部 2,838,426 3,495,330 5,147,071 7,160,907 8,481,905 中部 2,957,725 3,387,885 4,149,539 4,702,022 5,052,235 南部 3,202,282 3,784,691 4,909,967 5,633,949 5,964,793 東部 391,948 481,233 628,817 638,630 608,507 五 大 都 市 合計* 1,854,507 2,330,259 3,918,771 5048242 5849657 臺北市 748,510 936,925 1,804,605 2,270,983 2,702,678 基隆市 197,029 240,837 326,662 347,828 350,283 臺中市 249,946 310,829 457,729 607,238 746,780 臺南市 287,797 350,066 479,767 594,739 675,685 高雄市 371,225 491,602 850,008 1,227,454 1,374,231 市 鎮 臺灣 5,279,220 6,457,312 9,210,966 12,113,821 13,845,843 北部 2,009,181 2,554,424 3,961,159 5,780,732 6,959,876 中部 1,547,600 1,796,823 2,278,432 2,673,680 2,954,506 南部 1,556,861 1,900,623 2,695,945 3,346,129 3,638,245 東部 165,578 205,442 275,430 313,280 302,216 平 地 鄉 臺灣 3,970,321 4,529,346 5,429,956 5,818,448 6,061,501 北部 793,713 900,803 1,145,119 1,338,798 1,483,633 中部 1,377,208 1,552,458 1,849,887 1,977,927 2,049,429 南部 1,603,518 1,836,825 2,158,180 2,227,677 2,268,260 東部 195,882 239,260 306,770 274,046 260,179 山 地 鄉 臺灣 140,840 162,481 194,471 203,239 191,096 北部 35,532 40,103 40,793 41,377 38,396 中部 32,917 38,604 51,220 50,415 48,300 南部 41,903 47,243 55,842 60,143 58,288 東部 30,488 36,531 46,617 51,304 46,112
7 表二：臺灣地區的城鄉差異：就人口、密度及成長率觀察 (續) (二) 人口比重 (%) 民國 45 年 (1956) 民國 50 年 (1961) 民國 60 年 (1971) 民國 70 年 (1981) 民國 78 年 (1989) 總 計 臺灣 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 北部 30.23 31.35 34.69 39.49 42.18 中部 31.50 30.39 27.97 25.93 25.13 南部 34.10 33.95 33.10 31.07 29.66 東部 4.17 4.32 4.24 3.52 3.03 五 大 都 市 合計* 19.75 20.90 26.42 27.84 29.09 臺北市 7.97 8.40 12.16 12.52 13.44 基隆市 2.10 2.16 2.20 1.92 1.74 臺中市 2.66 2.79 3.09 3.35 3.71 臺南市 3.06 3.14 3.23 3.28 3.36 高雄市 3.95 4.41 5.73 6.77 6.83 市 鎮 臺灣 56.22 57.92 62.09 66.80 68.90 北部 21.40 22.91 26.70 31.88 34.61 中部 16.48 16.12 15.36 14.74 14.69 南部 16.58 17.05 18.17 18.45 18.09 東部 1.76 1.84 1.86 1.73 1.50 平 地 鄉 臺灣 42.28 40.63 36.60 32.08 30.15 北部 8.45 8.08 7.72 7.38 7.38 中部 14.67 13.92 12.27 10.91 10.19 南部 17.08 16.48 14.55 12.28 11.28 東部 2.09 2.15 2.07 1.51 1.29 山 地 鄉 臺灣 1.50 1.46 1.31 1.12 0.95 北部 0.38 0.36 0.27 0.23 0.19 中部 0.35 0.35 0.35 0.28 0.24 南部 0.45 0.42 0.38 0.33 0.29 東部 0.32 0.33 0.31 0.28 0.23
8 表二：臺灣地區的城鄉差異：就人口、密度及成長率觀察 (續) (三) 人口密度 (每平方公里人數) 民國 45 年 (1956) 民國 50 年 (1961) 民國 60 年 (1971) 民國 70 年 (1981) 民國 78 年 (1989) 總 計 臺灣 261 310 413 504 558 北部 386 475 701 976 1,154 中部 282 323 395 448 481 南部 321 379 491 563 596 東部 48 59 77 78 75 五 大 都 市 合計* 2,844 3,573 4,571 5,624 6,517 臺北市 11,174 13,987 6,631 8,345 9,945 基隆市 1,489 1,820 2,469 2,620 2,639 臺中市 1,529 1,902 2,801 3,716 4,570 臺南市 1,639 1,993 2,731 3,386 3,847 高雄市 3,264 4,322 7,473 7,991 8,947 市 鎮 臺灣 834 1,020 1,428 1,818 2,079 北部 1,107 1,408 2,116 2,890 3,479 中部 681 791 1,003 1,159 1,281 南部 1,014 1,238 1,696 2,039 2,217 東部 233 289 385 438 423 平 地 鄉 臺灣 292 333 379 432 449 北部 294 333 432 535 588 中部 359 404 473 518 537 南部 311 356 422 439 447 東部 103 125 148 132 125 山 地 鄉 臺灣 9 10 12 13 12 北部 13 14 14 15 14 中部 8 9 12 12 11 南部 13 14 17 18 18 東部 6 7 9 10 9
9 表二：臺灣地區的城鄉差異：就人口、密度及成長率觀察 (續) (四)與上一年份相較之年平均人口成長率 (%) 民國 45 年 (1956) 民國 50 年 (1961) 民國 60 年 (1971) 民國 70 年 (1981) 民國 78 年 (1989) 總 計 臺灣 -- 3.43 2.86 2.01 1.29 北部 -- 4.16 3.87 3.30 2.12 中部 -- 2.72 2.03 1.25 0.90 南部 -- 3.34 2.60 1.38 0.71 東部 -- 4.10 2.76 0.15 -0.60 五 大 都 市 合計* -- 4.57 5.20 2.53 1.84 臺北市 -- 4.49 6.55 2.30 2.18 基隆市 -- 4.02 3.05 0.63 0.09 臺中市 -- 4.36 3.87 2.83 2.59 臺南市 -- 3.92 3.15 2.15 1.60 高雄市 -- 5.62 5.48 3.67 1.41 市 鎮 臺灣 -- 4.03 3.55 2.74 1.68 北部 -- 4.80 4.39 3.78 2.32 中部 -- 2.99 2.37 1.60 1.25 南部 -- 3.99 3.50 2.16 1.05 東部 -- 4.31 2.93 1.29 -0.45 平 地 鄉 臺灣 -- 2.63 1.81 0.69 0.51 北部 -- 2.53 2.40 1.56 1.28 中部 -- 2.40 1.59 0.83 0.44 南部 -- 2.72 1.61 0.32 0.23 東部 -- 4.00 2.45 -1.13 -0.65 山 地 鄉 臺灣 -- 2.86 1.80 0.44 -0.77 北部 -- 2.42 0.17 0.14 -0.93 中部 -- 3.19 2.83 -0.16 -0.54 南部 -- 2.40 1.67 0.74 -0.39 東部 -- 3.62 2.44 0.96 -1.33 *五大都市之數字亦分別計入各區總計及市鎮項內。 資料來源：見附表一。 在高密度的現實下，市鎮的人口密度顯得更大。臺北市在改制 (國五十七年 六月底) 前，人口密度曾高達每平方公里 18,648 人。9 市區擴大後，密度固然得 以驟減，不過，正如表二之(三)所示，自民國七十年以來，臺北市的人口密度仍 9 臺北市政府主計處編，《臺北市統計要覽：民國七十年》(民國七十年六月)，頁 64-65。
10 然是最高，在七十八年達每平方公里 9,945 人 (若僅以舊市區計，則高達 24,480 人)。高雄市在改制前，以六十七年底而言，密度也曾達每平方公里 9,352 人；改 制後密度稍減，到了七十八年又已增至 8,947 人 (若僅以舊市區計，則達 11,047 人)。10 就市鎮來看，北部和南部的密度都較全臺灣合計為高。就市鎮與平地鄉 比較，則前者的密度比後者的約高出三至五倍。至於山地鄉的密度，雖由 9 人增 至 13 人，然近年來不增反減，顯見山地留不住人口。事實上，就長遠的環境著 想，也不宜為疏解平地過度稠密的人口而隨便開發山地。 再就人口成長率來看 (表二之(四))，自民國四十五年以來，臺灣的人口成長 率已由百分之 3.43 逐漸降低至百分之 1.29；人口成長率不斷降低的趨勢是各區 域不論城鄉一致的現象。值得注意的是，北部區域的成長率一直高於全臺灣合計 的比率；中、南部區域則一直低於合計的比率；東部區域在民國四十五至五十年 間，成長率曾一度很高 (達百分之 4.1)，但在六十年以後卻迅速的降低，七十年 以後乃呈現負成長。就五大都市來看，在民國五十至六十年間，成長率曾一度升 高，但除臺北市以外，其他四個都市還是隨一般趨勢降低。值得注意的是，基隆 市自六十年以後，成長率已快速下降，至七十八年已趨於零。事實上，在民國六 十七年板橋市人口 (349,261 人) 已超過基隆市 (341,678 人)，成為臺灣地區的第 五大都市。11 就市鎮與鄉比較，大致上市鎮的成長率較高；民國六十年以後， 平地鄉和山地鄉的成長率下降得比市鎮更快；在七十年代，各區域的山地鄉都呈 現負成長，而東部的市鎮與平地鄉亦然。 綜上所述，臺灣地區的四個區域雖然大致上平分了所有的土地，就都市與鄉 村的分野而言，則大都市所占的面積極為有限，廣義的都市地區 (市鎮) 所占的 面積尚不及總面積的五分之一，而山地鄉占五分之二以上，在自然地理條件上， 不利且不宜於都市發展。就人口的比重和密度而言，與面積的情形相反，大多數 的人口集中在市鎮，尤其是在五大都市，且其比重和密度都不斷增高，平地鄉所 失的比重大致由市鎮所得，山地鄉的人口比重始終僅有百分之一左右，密度僅 12 人左右。就人口成長率而言，市鎮高於鄉，而自民國五十年以來，大致上呈 現降低的趨勢，鄉較市鎮降得快，尤其是東部區域降得最快。 三、都市化程度 衡量一地區的都市化程度，最簡單的方法是，以都市人口占總人口比率來表 示。上一節已籠統的估計臺灣地區市鎮人口的比重，在此只以人口二萬以上的市 鎮納入觀察，並分別以人口二萬以上和五萬以上為標準來衡量都市化程度。在表 三列出的是民國十一年至七十八年間六個年份按人口級距分類的市鎮數目，表四 列出的則是人口比重。 10 高雄市政府主計處編，《高雄市統計年報：民國七十八年》(民國七十九年)，頁 71。 11 內政部編，《中華民國臺閩地區人口統計：民國六十七年》(民國六十八年)，頁 2-56；並參閱 本文附表一。
11 表三： 臺灣地區市鎮按人口級距分類之數目 民國十一年 (1922) 民國四十五年 (1956) 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 A-F 合計 20 6 8 6 0 A-F 合計 82 26 31 22 3 A-E 合計 3 2 0 1 0 A-E 合計 21 8 8 4 1 A 0 0 0 0 0 A 0 0 0 0 0 B 0 0 0 0 0 B 0 0 0 0 0 C 0 0 0 0 0 C 1 1 0 0 0 D 1 1 0 0 0 D 7 2 1 4 0 E 2 1 0 1 0 E 13 5 7 0 1 F 17 4 8 5 0 F 61 18 23 18 2 民國五十年 (1961) 民國六十年 (1971) 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 A-F 合計 86 29 31 22 4 A-F 合計 85 25 32 23 5 A-E 合計 34 12 13 7 2 A-E 合計 51 17 20 12 2 A 0 0 0 0 0 A 0 0 0 0 0 B 0 0 0 0 0 B 1 1 0 0 0 C 1 1 0 0 0 C 1 0 0 1 0 D 9 3 2 4 0 D 13 6 3 4 0 E 24 8 11 3 2 E 36 10 17 7 2 F 52 17 18 15 2 F 34 8 12 11 3 民國七十年 (1981) 民國七十八年 (1989) 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 A-F 合計 85 26 32 23 4 A-F 合計 86 27 32 23 4 A-E 合計 57 22 22 11 2 A-E 合計 60 24 23 11 2 A 1 1 0 0 0 A 1 1 0 0 0 B 1 0 0 1 0 B 1 0 0 1 0 C 2 0 1 1 0 C 3 1 1 1 0 D 18 10 3 3 2 D 18 10 3 3 2 E 35 11 18 6 0 E 37 12 19 6 0 F 28 4 10 12 2 F 26 3 9 12 2 人口級距：A : 2,000,000 人以上。 B: 1,000,000-1,999,999 人。 C: 500,000-999,999 人。 D: 100,000-499,999 人。 E: 50,000-99,999 人。 F: 20,000-49,999 人。 資料來源：見附表一。
12 表四：臺灣地區市鎮人口按人口級距分類的人口比重 民國十一年 (1922) 民國四十五年 (1956) 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 A-F 合計 19.81 8.64 5.31 5.78 0.00 A-F 合計 54.34 20.26 16.17 16.58 1.33 A-E 合計 8.09 6.00 0.00 2.09 0.00 A-E 合計 31.14 13.75 7.06 9.75 0.58 A 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 A 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 B 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 B 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 C 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 C 7.97 7.97 0.00 0.00 0.00 D 4.62 4.62 0.00 0.00 0.00 D 15.09 2.68 2.66 9.75 0.00 E 3.47 1.38 0.00 2.09 0.00 E 8.08 3.10 4.40 0.00 0.58 F 11.73 2.64 5.31 3.78 0.00 F 23.20 6.51 9.11 6.83 0.75 民國五十年 (1961) 民國六十年 (1971) 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 A-F 合計 57.35 22.91 15.82 17.05 1.57 A-F 合計 64.87 16.70 15.25 18.17 1.75 A-E 合計 40.00 17.47 9.55 11.88 1.10 A-E 合計 52.89 24.46 12.14 15.15 1.15 A 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 A 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 B 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 B 12.16 12.16 0.00 0.00 0.00 C 8.40 8.40 0.00 0.00 0.00 C 5.73 0.00 0.00 5.73 0.00 D 17.49 4.57 3.71 9.21 0.00 D 19.10 7.70 4.70 6.70 0.00 E 14.11 4.49 5.84 2.67 1.10 E 15.90 4.59 7.44 2.72 0.15 F 17.55 5.44 6.27 5.17 0.47 F 8.98 2.24 3.11 3.02 0.60 民國七十年 (1981) 民國七十八年 (1989) 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 人口級距 臺灣 北部 中部 南部 東部 A-F 合計 66.53 31.88 14.66 18.45 1.54 A-F 合計 68.69 34.61 14.63 18.09 1.36 A-E 合計 60.39 31.01 12.47 15.72 1.18 A-E 合計 63.78 34.10 12.87 15.74 1.07 A 12.52 12.52 0.00 0.00 0.00 A 13.44 13.44 0.00 0.00 0.00 B 6.77 0.00 0.00 6.77 0.00 B 6.83 0.00 0.00 6.83 0.00 C 6.63 0.00 3.35 3.28 0.00 C 9.72 2.64 3.71 3.36 0.00 D 21.54 14.36 2.31 3.69 1.18 D 20.94 13.74 2.40 3.73 1.07 E 12.93 4.13 6.81 1.99 0.00 E 12.85 4.27 6.75 1.82 0.00 F 6.15 0.86 2.19 2.73 0.36 F 4.92 0.52 1.76 2.35 0.29 人口級距：見表三。 資料來源：見附表一。 表三和表四就是以附表一分類計算的結果。由表三和表四可見，在民國十一 年(1922)，臺灣地區人口二萬以上的都市有二十個，其中八個在中部，北部和南 部各有六個；人口五萬以上的都市只有三個，其中兩個在北部，一個在南部；人 口十萬以上的都市只有一個，就是臺北市。這些人口二萬以上的都市人口占總人
13 口的比率是百分之 19.8，人口五萬以上的都市只占百分之 8.1；這時中國尚無可 信的都市人口統計，但可確定的是，臺灣地區的都市化程度比大陸地區高。12 民 國十一年以後至四十三年，各鎮的人口數字尚待重建，故在此無法估計人口五萬 以下的都市數目和人口比率，但若只計人口五萬以上的都市，則據附表一所列， 民國二十九年(1940)和三十九年(1950)各有九個，其人口合計所占比率則由百分 之 18.7 增至百分之 22.6。如果只計人口十萬以上的都市，則同期間由四個增至 七個，其人口合計所占的比率分別占各年總人口的百分之 12.6 和百分之 20.7。13 可見都市人口大多數集中於人口十萬以上的都市。尤其值得注意的是，臺北市的 人口在三十九年底突破五十萬，成為世界的中型都市之一，因而引起學者特別的 重視與研究。14 在民國四十五年，臺灣地區的市鎮共計 89 個，其中 82 個已達人口二萬的水 準，21 個已達人口五萬的水準，8 個已達人口十萬的水準，而人口五十萬以上的 則仍只有臺北市。人口二萬以上的都市人口比率已較民國十一年多 34.5 個百分 點，平均每年約增加一個百分點。若以人口五萬以上為準，則都市人口比率較五 年前多 8.5 個百分點，平均每年增加 1.7 百分點。若以人口十萬以上為準，則較 五年前只增 2.4 個百分點，平均每年只增加半個百分點。由此可見，由日據時期 至光復初年，臺灣都市人口之增加以人口十萬以下的地點為主。 在民國五十年，臺灣地區的市鎮共有 90 個，這時臺北縣的永和鄉已升為鎮， 三重鎮已升為市。這時全臺灣的人口已超過千萬，臺北市的人口已逼近百萬，而 其鄰近的市鎮人口也有顯著的增加，因而引起社會學家的特別關注。15 在臺灣 地區的 90 個市鎮中，人口二萬以上的有 86 個，五萬以上的 34 個，十萬以上的 10 個，分別比五年前多了四個，十三個和二個。就都市人口比率來看，則人口 二萬以上的占百分之 57.4，五萬以上的占百分之 40.0，十萬以上的占百分之 25.9， 分別比五年前多了 3.1，8.9 和 2.8 個百分點。此期間仍以人口五萬至十萬的都市 為增加的主體，至於人口二至五萬間的地點，則自此以後數目和人口比重皆漸趨 減少。 12 1920 年代初中國大陸有資料可稽的，人口二萬以上的都市有 62 個，人口合計約 13.86 百萬人， 若較之以民國十一年全國人口約 447 百萬人，則比率約百分之 3.1，這個比率當然是偏低，因 為都市人口資料並不齊全。趙岡據 Skinner 之估計加以修正後，得到 1893 年中國的都市人口 比率為百分之 7.7，然而，這是以人口二千以上的地點為準加以估計的結果，當然較以二萬人 以 上 為 準 之 估 計 為 高 。 中 國 大 陸 六 十 二 個 都 市 的 人 口 見 Dwight Perkins, Agricultural Development in China, 1368-1968 (Chicago, 1969), pp. 292-295。民國十一年全國人口見趙文林、 陳淑君，《中國人口史》(北京：1988)，頁 543。Skinner 之估計為百分之 6，見 G. William Skinner, “Regional Urbanization in Nineteenth-Century China,” in G. William Skinner ed., The City in Late Imperial China (Stanford, 1977), p. 225。趙岡之修正見 Kang Chao, Man and Land in Chinese History: An Economic Analysis (Stanford, 1986), p. 59。
13 民國二十九年臺灣全省人口為 6,077,478 人，見《臺灣省五十一年來統計提要》，頁 76；民國 三十九年的人口為 7,554,399 人，見《臺灣省戶籍統計要覽：民國三十五至四十七年戶籍統計 年報》，頁 2。 14 陳正祥，〈臺北市之研究〉，《臺灣銀行季刊》，第四卷第四期(民國四十年十二月)，頁 1-35。 15 陳紹馨，〈最近十年間臺灣之都市化趨勢與臺北都會區之形成〉，《臺北文獻》，第五期(民國五 十三年)，頁 1-21。
14 在民國六十年，臺灣地區的市鎮共有 87 個。當時士林、北投、南港和景美 四鎮已併入臺北市；桃園縣的中壢和桃園二鎮已升為市；臺南縣的學甲鄉已升為 鎮。在 87 個市鎮中，人口二萬以上的 85 個，五萬以上的 51 個，十萬以上的 15 個；分別較十年前少一個，多十七個和多五個。至於都市人口比率，則分別較十 年前多了 4.5，12.9 和 11.1 個百分點。可見在這十年間，人口十萬以上的都市已 漸成為都市發展的主體。 在民國七十年，臺灣地區的市鎮共計 88 個。當時臺北縣屬已有六市，即板 橋、三重、中和、永和、新莊和新店，其中板橋市已位居全臺第五大都市，三重 市位居第七，而中和市不但是由鄉升為市並且位居第八(見附表一)。由此可見， 臺北市改制後，不但本身人口激增，成為人口二百萬以上的都會，顯然也帶動鄰 近地帶人口的集中。當時高雄市也已改為院轄市，人口一百萬以上。各縣行政中 心地點都已由鎮改稱為市，故稱為市之地點共有 27 個。在 88 市鎮中，人口二萬 以上的有 85 個，與十年前相同；五萬以上的 57 個，比十年前多六個，十萬以上 的 22 個，比十年前多七個。至於都市人口比率，則又分別比十年前多 4.7，7.7 和 10.5 個百分點。可見在這十年間，人口十萬以上的都市已然成為都市發展的 主體。 在統計資料已發表最後一年，民國七十八年，臺灣地區的市鎮數目有 89 個， 其中稱為市的地點有 28 個 (竹北由鄉改為市)。人口二萬以上 86 個，五萬以上 的 60 個，十萬以上的 23 個，較八年前又略有增加。至於都市人口比率，則以二 萬以上者計已達百分之 68.7，以五萬以上者計已達百分之 63.8，以十萬以上者計 已達百分之 50.9。換言之，臺灣地區人口已有一半以上居住在人口十萬以上的都 市；若以二萬或五萬為準，則兩種都市化程度之估計相差只有五個百分點左右。 再就區域來看，以人口二萬以上的市鎮數目而言，始終是以中部最多，北部 次之，南部又次之，東部最少；人口五萬以上的，則北部和中部相差不多，南部 略少，東部更少；人口十萬以上的，則自民國五十年以來大多數在北部。若以人 口比率而言，北部的都市人口比率始終最高，南部其次，中部再次，東部最少而 且幾乎微不足道。在民國七十八年，臺灣的都市人口約有一半居住在北部。 需要附帶一提的是，附表一所列民國六十、七十和七十八年的資料，都列出 各市鎮十五歲以上有業人口中農業人口的比率。在六十年，此一比率高於百分之 40 的鎮共有 44 個，其中人口五萬以上的有 14 個；在七十年，這一類的鎮共有 28 個，其中人口五萬以上的有 8 個；到了七十八年，這一類的鎮已減為 22 個， 其中人口五萬以上的只剩 6 個。可見隨著經濟發展的推進，鎮中居民的行業亦愈 來愈傾向非農業，鎮的都市色彩亦愈為濃厚。 綜合上述幾個時點的觀察可見，自日據時期以來，臺灣地區的都市化程度已 愈來愈高。大致上在民國五十年以前，都市發展以人口十萬以下的地點為主；自 六十年以後則以人口十萬以上的地點為主；在七十八年，全臺灣已有一半以上的 居民集中在 23 個人口十萬以上的都市。至於人口二萬至五萬之地點，自四十五 年以後已漸失其數目和比重，人口五萬至十萬的地點則自六十年以後亦然，但其
15 所失較小。人口五十萬以上的中型都會，自民國三十九年首度在臺灣出現後，四 十年來雖只有五個，然其中兩個已成為人口百萬以上的大型都會，而這五個都會 的人口合計已占全臺灣的百分之 30；由此可見，臺灣人口集中於大中型都會的 趨勢業已形成，值得注意。 另外一個值得注意的現象是，自民國六十年以來，臺灣地區逐漸有一些鄉的 人口超過五萬，其數目由六十年的 5 個增為七十年的 17 個，再增為七十八年的 26 個 (見附表二)。在這些鄉之中，中和與竹北已成為市，其他的雖仍為鄉，然 除少數幾個以外，其農業人口比重已相當低。如果以農業人口比重低於百分之 40 為準來看，則這些人口五萬以上的大鄉，亦將多少提高臺灣地區都市人口的 比率。在此將估計結果列於表五。由表五可見，在民國六十年，合於此標準的鄉 只有二個，即臺北縣的中和鄉與桃園縣的龜山鄉，其人口比重尚不及臺灣總人口 的百分之一。在七十年，數目已增至 11 個，人口比重已升至百分之 4.4，分佈則 已擴及中南部。至七十八年，數目已增至 23，人口比重已升至百分之 9.8，分佈 則又擴及東部。 表五：臺灣地區人口五萬以上且農業人口低於百分之 40 之大鄉數目與人口比重 民國六十年 (1971) 民國七十年 (1981) 民國七十八年(1989) 數目 人口比重 數目 人口比重 數目 人口比重 臺灣地區 2 0.90 11 4.42 23 9.82 北部 2 0.90 6 2.49 10 4.39 中部 0 0.00 1 0.43 7 2.50 南部 0 0.00 4 1.50 5 2.64 東部 0 0.00 0 0.00 1 0.29 資料來源：見附表二。 值得注意的是，這些大鄉的人口成長率都相當高，常見的是較全省的人口成 長率為高；有的甚至高達每年百分之 10 以上，如民國六、七十年間的桃園縣八 德鄉和臺中縣太平鄉 (見附表二)。這種高成長率顯示，這些鄉的人口成長多因 淨遷移率之增加；換言之，它們是人口淨流入的地點。它們是以什麼條件來吸引 人口呢? 個別的情形可能有所不同，然而，工業發展無疑是要件之一。例如，桃 園縣的蘆竹、大園、龜山、八德、龍潭與平鎮等六鄉，在七十八年共有工廠 4,034 家，占該縣工廠總家數的百分之 40。16 這些工廠應當是使這些鄉人口集中而農 業人口快速減少的要因。又如，高雄縣的大寮鄉在七十八年有 881 家工廠，其數 目較鳳山市內猶多，占全縣工廠總家數的百分之 23。17 其他縣份的工廠數統計 未細分地點，一時難以確說，暫且略過。無論如何，這些鄉不但是人口數和非農 業人口的比重都已達相當高的水準，而且它們的人口密度也都已相當高，應可視 16 桃園縣政府編，《桃園縣統計要覽：民國七十八年》(民國七十九年)，頁 261。 17 高雄縣政府編，《高雄縣統計要覽》，第四十一期 (民國七十九年)，頁 138。
16 為新興都市地點最可能之處。在民國七十八年，它們的人口比重已可使臺灣地區 都市化程度提高百分之 10 左右。 四、都市系統 各國的社會科學家檢討一國或一地區的都市系統時，常就最大都市的人口在 全國或全地區都市的相對大小來加以考察。學者已就現有的實證研究將都市系統 歸納為三種型態：(一)最大都市比第二大都市大兩倍以上，這種型態稱為primate (暫譯為主都型)；(二)最大都市剛好比第二大都市大兩倍，這種型態稱為rank size (暫譯為大小次第型)；(三)最大都市與第二大都市大小相近，這種型態尚未定名。 美國地理學家Zipf是最早將美國 1940 年的都市按人口大小排出次第，以縱座標 表示人口，橫座標表示次第，在兩座標皆以對數規格表示的情況下，將大小都市 依序排列，顯示各都市正好依次排列在一條斜率等於負 1 (即倒斜度 45 度) 的線 上。換言之，每一個都市大約正好是比低它一位的都市大兩倍。這種情形被學者 認為是標準的大小次第分佈 (normal rank-size distribution)。有的學者從比較研究 中看出，標準的大小次第分佈比較常見於經濟已開發國家 (以美國為著例)，人 口眾多且都市目很多的國家，以及正處於開發過程中的國家。主都型的都市系統 則具有與大小次第型相反的特徵。此外，小國的都市腹地如果延伸到國境之外， 則其最大都市很可能會是特大的 (如葡萄牙在早年有許多海外殖民地)。在經濟 發展過程中，主都型都市系統將逐漸演變為大小次第型。18 近年學者對於歷史上的都市發展已有不少研究，使我們對於都市系統的演變 過程有些較清楚的認識。例如研究歐洲都市史的學者指出，在十六至十九世紀間， 歐洲大陸的都市按次第大小排列之斜度由稍為平緩漸至陡峭，但直到十九世紀初 年都未達斜率等於負 1 的程度。在工業化發展之早期，斜率甚且曾經變得較平。 這顯示都市發展是相當有選擇性的，而各時期的選擇性亦各有不同。19 英國的 都市系統型態與歐陸不同，在 1520-1800 年間，倫敦人口始終是超出其他都市甚 多，而其他都市按大小次第所形成的斜線有愈來愈陡的趨勢，但斜率也不等於負 1。20 研究阿根廷都市發展的學者指出，阿國首都雖是一個超大的都市，然以第 二大都市為準觀之，在 1859-1960 年間阿國都市系統已逐漸演變至符合次第大小 的原則。由此可見，超大的都市可能與大小次第分佈規則相容。21 關於中國過 去的都市系統，早在十餘年前美國人類學家施堅雅 (G. William Skinner) 就以十 九世紀中葉 (1843) 的情形加以描繪。他指出當時中國的都市系統呈現平頭的情 形，位居前五名的都市幾乎齊頭並列；但同時八大區域的情形又顯出相當大的差 18
以上見 Carol A. Smith, “Types of City-Size Distribution: A Comparative Analysis,” in Ad Van Der Would, Jan De Vries, and Akira Hayami eds., Urbanization in History (Oxford, 1990), pp. 20-22.
19
見 Jan de Vries, “Problems in the Measurement, Description, and Analysis of Historical Urbanization,” in Ad Van der Woude et al. eds., Urbanization in History, pp. 48-53; 並見 Carol A. Smith, “Types of City-Size Distribution: A Comparative Analysis,” p. 26.
20
E. A. Wrigley, People, Cities and Wealth (Oxford, 1987), pp. 178-180.
21
17 異，可見在機械化的交通尚未發達以前，整合的都市系統不容易出現在土地廣大 的農業中國。22 以上這些例子說明了都市系統的歧異性，也許有助於瞭解本節要討論的臺灣 地區的都市系統。為了醒目並便於討論起見，以附表一的資料，就都市按大小次 第排列繪成圖一和二。圖一所示是自清末(1899)至民國七十八年(1989)臺灣地區 的都市系統在八個時間上的分佈情形，以便觀察九十年來的變化。圖二所示是民 國七十八年在臺灣北中南東四區域的都市分佈情形，以便瞭解目前各區域間的差 異。在這二個圖上，各都市按其人口大小標示出來，每一年份的都市系統用實線 串連起來，並以虛線表示該年斜率等於負 1 的標準線。下面就先討論圖一所顯示 的信息。 圖一：臺灣地區都市系統的演變 (1899-1989 年) 資料來源：附表一。
18 在十九世紀末，臺灣地區尚無一個人口五萬以上的都市，只有八個人口一萬 以上的市街，它們大致排列在一條斜率小於負 1 的斜線上，但從第二大的市街以 下都位於標準線的上方，顯示它們的人口都大於標準的規模。八個市街排列所形 成的平緩斜度與十六、七世紀歐洲形頗為相似。到了民國十一年(1922)，臺灣市 系統顯示出第二、三、四位的都市略小但已接近標準線，而第五位以下人口二至 四萬的小都市數目增多並且都超過標準線。整體看來，此時臺灣都市系統的型態 也尚未合於斜率等於負 1 的標準。到民國二十九年(1940)，第二大都市仍略小於 標準但已頗為接近，其下九個都市則都大於標準，更小的都市雖無資料，然可推 測也是如此。這種小都市超出標準的情形一直持續著，直到民國六十年以後才逐 漸因數目減少而消失。這種都市系統末端拖著一條斜率減緩的尾巴，意含小都市 數目多而且人口過多的現象，可說是臺灣都市系統演變過程的特徵之一。 自民國三十九年(1950)以至七十八年(1989)，臺灣最大都市的人口大約正好 是第二大都市的兩倍。換言之，在這期間臺灣的都市系統已頗符合上述大小次第 型。但是在三十九至五十年間 (1950-1961)，第三至第九或第十位的都市 (人口 多在十至五十萬之間) 都超過標準。這種中型都市的過度成長，可說是臺灣都市 系統演變過程中的特徵之二。23 值得注意的是民國六十年(1971)的情形，那時不規則的現象仍在，但與前面 的情形相反，第五位以下至第二十五位左右市都低於標準，尤以第九位以下 (人 口在十至二十萬之間) 者為甚。不過，到了七十八年，情形又有所不同。這時第 六至二十三位的中型都市 (人口在十至五十萬之間) 大多數是在標準線以上，顯 示在這段期間，這一群都市的人口增加較多較快。24 此外，人口在五至十萬之 間者也更緊靠在標準線上下，而末端的一些小都市已不再那樣偏離。換言之，在 七十八年，臺灣地區的都市系統已較六十年時更符合標準的大小次第型。 值得附帶一提的是，在民國六十三年(1974)，臺中市取代臺南市成為臺灣第 三大都市。25 但是，直到七十八年，臺中市的人口都尚少於位居第三的標準， 而臺南市倒是頗合第四位的標準。 再就圖二來看，可以對當前臺灣北、中、南、東四個區域的都市系統有個初 步的瞭解。由圖二可見，在七十八年，四個區域的都市系統呈現出很不規則的樣 子。除了南部區域的高雄市和臺南市正好大小次第相當標準外，其他三區都相當 偏離標準。北部和中部顯然合乎主都型，因為臺北市人口約為板橋市的五倍，臺
23 見 Carol A. Smith, “Types of City-Size Distribution: A Comparative Analysis,” p. 32. Smith 引用 C.
Pannell, “Development and the Middle City in Taiwan,” Growth and Change, No. 5 (1974), pp. 21-29, 作為都市系統轉型過程中不規則現象的證之一。因一時尚未找到此文，不知 Pannell 所謂的 “middle city” 是否即此處所言位於都市系統中間部份的這些亦可稱為中型的都市，容 後再考。
24
Alden Speare Jr., Paul K. C. Liu, and Ching-lung Tsay, Urbanization and Development: The Rural-Urban Transition in Taiwan, pp. 35-37，以人口十至五十萬間的都市為 “intermediate city”， 對於 1960-1985 年間，這一都市之成長有詳細的討論。
25
這年臺中市人口首次超過臺南市，見內政部編，《中華民國臺閩區人口統計：民國六十三年》 (民國六十四年)，頁 74-76。
19 中市約為彰化市的三倍半。東部則較合於尚未命名的那一型，因臺東市和花蓮市 幾乎一般大。各區域都市系統的差異也可由整個曲線來觀察。中部區的曲線，如 果去掉末稍最小的兩點，則其末端超出標準線的情形比較像民國六十年以前全臺 灣地區的情形，也就是小都市過度成長。北部區域的曲線中間出現外突的部分， 雖未超出北區的標準線，卻超出了南區的標準線，而且這些突出的都市也正是在 七十八年臺灣都市中成長最快的部分。南部區域除了兩大都市外，其餘的都落在 標準之下，形成相當陡的斜度。至於東部區域，則都市數目太少，很難說已成系 統。就各區域都市系統的歧異現況而論，區域的平衡發展將是不易企及的理想。 圖二：臺灣北中南東四區域的都市系統 (民國 78 年) 資料來源：附表一。
20 綜上所述，臺灣地區的都市系統自十九世紀末以來，已逐漸由不成熟的情況 演變至成熟的大小次第型。在這演變過程中，有兩個顯著的特徵值得注意。其一 是人口二至四萬的小都市數目相對的多，因而形成都市系統末端偏離標準頗遠且 斜率頗平的現象，這種情形一直維持到民國六十年以後，此類小都市數目逐漸減 少後才漸消失。其二是位於都市系統中間，人口在十至五十萬間的中型都市，自 民國三十九年以來多超出標準線上，這些都市數目不多但是成長最快。至於四個 區域的都市系統，因有相當大的歧異，故區域均衡發展的理想恐怕難以企及。 結 論 本文以臺灣地區鄉鎮市等行政單位的統計為主，就一定的人口數為標準，觀 察自十九世紀末以來臺灣都市發展的過程。主要的結論大致可歸納如下： 就廣義的城鄉分野來看，臺灣地區的市鎮所占的面積尚不及總面積的五分之 一，而山地鄉的面積占五分之二以上，在自然條件上不利且不宜於都市的發展。 就人口比重與密度而言，與面積的情形相反，大多數的人口 (接近百分之 70) 已 集中於市鎮，而山地鄉的人口比重始終只有百分之一左右；大致上，平地鄉所失 的人口就是市鎮所得。人口成長率自民國五十年以來呈現降低的趨勢，市鎮的成 長率高於鄉，而鄉的成長率降得比市鎮快，尤其是東部區域降得最快，已呈現負 成長。 就較嚴格的人口級距分類來看，自日據時期以來，臺灣地區都市化的程度已 愈來愈高，以人口五萬以上的都市為準，都市人口比率由民國十一年的百分之 8 增至七十八年的百分之 64。如果考慮人口五萬以上且農業人口比重少於百分之 40 的鄉為新興都市的所在，則在七十八年臺灣地區都市化的程度可提高百分之 10。大致上，在民國五十年以前，都市發展以人口十萬以下的地點為主，但自六 十年以後，則明顯的以人口十萬以上的地點為主。在民國七十八年，臺灣已有一 半以上的居民集中於 23 個人口十萬以上的都市。至於人口五十萬以上的都市， 自民國三十九年首度出現後，四十年來雖只有五個，然其中已有二個人口達百萬 以上，而這五大都市人口合計已占臺灣地區總人口的百分之 30，可見人口集中 於都會的現象業已頗為明顯。 就都市系統型態的演變而言，臺灣地區的都市系統已由不成熟的型態轉變為 成熟的大小次第型。在轉變過程中值得注意的特徵有二：一為系統末端呈現超出 標準線的平緩斜坡；二為系統中間出現一段特別突出的曲線。前者顯示臺灣的小 鎮數目多而且人口超乎標準，後者顯示中型都市成長得特別快。前一種情形持續 至民國六十以後才漸消失，後一種現象則在民國三十九年以後即很顯著。至於四 個區域的都市系統，則有相當大的歧異，尤其是東部區域都市數目太少，很難說 已成系統；區域的歧異現況將使區域均衡發展的理想難以企及。
21 附表一：臺灣地區市鎮的人口 次第 光緒 25 年(1899) 民國 11 年(1922) 民國 29 年(1940) 民國 39 年(1950) 地名 人口數 地名 人口數 地名 人口數 地名 人口數 1 臺南市街 42,455 臺北市 180,362 臺北市 353,744 臺北市 503,086 2 大稻埕 31,715 臺南市 81,594 高雄市 161,418 高雄市 267,515 3 艋舺 20,315 基隆市 53,808 臺南市 149,969 臺南市 221,088 4 鹿港街 18,215 嘉義街 41,808 基隆市 105,084 臺中市 199,519 5 嘉義市街 17,139 高雄街 38,571 嘉義市 96,559 基隆市 145,405 6 新竹街 16,174 臺中市 36,445 臺中市 87,119 嘉義市 122,654 7 宜蘭城內 13,223 新竹街 35,161 新竹市 62,467 新竹市 100,718 8 彰化街 12,962 鹿港街 31,449 彰化市 60,171 屏東市 76,691 9 大溪街 25,818 屏東市 58,637 彰化市 68,965 10 斗六街 25,703 宜蘭市 38,257 豐原鎮 49,000 11 清水街 25,190 花蓮港市 34,701 鹿港鎮 48,000 12 麻豆街 23,987 員林鎮 48,000 13 屏東街 23,311 埔里鎮 46,000 14 埔里街 23,079 清水鎮 45,000 15 豐原街 22,536 宜蘭市 45,000 16 員林街 22,759 中壢鎮 44,000 17 淡水街 21,124 斗六鎮 43,000 18 南投街 21,020 草屯鎮 42,000 19 宜蘭街 20,928 桃園鎮 41,000 20 馬公街 20,025 虎尾鎮 40,000
22 附表一：臺灣地區市鎮的人口 (續) 民國四十五年 (1956) 次第 地區 地名 人口數 密度 次第 地區 地名 人口數 密度 1 北 1 臺北市 748,510 11,174 46 北 14 竹東鎮 38,407 718 2 南 1 高雄市 371,225 3,264 47 南 11 旗山鎮 37,574 397 3 南 2 臺南市 287,797 1,639 48 中 21 後龍鎮 37,375 493 4 中 1 臺中市 249,946 1,529 49 南 12 佳里鎮 36,959 947 5 北 2 基隆市 197,029 1,489 50 北 15 大溪鎮 36,914 351 6 南 3 嘉義市 153,032 2,549 51 南 13 馬公鎮 36,422 1,071 7 北 3 新竹市 125,814 2,555 52 北 16 淡水鎮 36,092 511 8 南 4 屏東市 103,433 1,590 53 北 17 關西鎮 35,604 284 9 中 2 彰化市 85,293 1,298 54 中 22 通霄鎮 35,522 329 10 北 4 三重鎮 74,248 4,550 55 南 14 白河鎮 35,167 278 11 北 5 中壢鎮 60,009 781 56 北 18 蘇澳鎮 34,516 388 12 中 3 豐原鎮 59,979 1,456 57 中 23 溪湖鎮 34,429 1,074 13 中 4 埔里鎮 56,602 440 58 南 15 朴子鎮 34,182 791 14 東 1 花蓮市 54,886 1,866 59 北 19 羅東鎮 34,073 3,004 15 中 5 員林鎮 54,255 1,355 60 中 24 斗南鎮 34,007 706 16 中 6 鹿港鎮 53,998 1,368 61 中 25 頭份鎮 33,297 625 17 北 6 桃園鎮 52,830 1,518 62 南 16 鹽水鎮 32,276 618 18 中 7 斗六鎮 52,240 557 63 北 20 三峽鎮 32,113 168 19 北 7 瑞芳鎮 52,039 736 64 北 21 新埔鎮 32,043 444 20 北 8 宜蘭市 51,845 1,847 65 南 17 大林鎮 31,069 484 21 中 8 清水鎮 50,495 787 66 中 26 田中鎮 30,608 885 22 中 9 草屯鎮 49,869 478 67 中 27 沙鹿鎮 30,569 756 23 北 9 士林鎮 48,858 759 68 南 18 善化鎮 29,663 599 24 中 10 虎尾鎮 47,724 715 69 中 28 竹南鎮 29,470 785 25 南 5 鳳山鎮 46,903 1,754 70 南 19 潮州鎮 28,142 663 26 南 6 新營鎮 46,668 1,211 71 中 29 土庫鎮 27,935 594 27 中 11 南投鎮 46,392 651 72 南 20 東港鎮 27,775 1,011 28 中 12 二林鎮 44,561 480 73 北 22 汐止鎮 27,245 382 29 中 13 北港鎮 44,236 1,066 74 東 3 玉里鎮 26,310 105 30 東 2 臺東鎮 43,995 454 75 北 23 頭城鎮 24,813 262 31 南 7 岡山鎮 43,777 912 76 北 24 樹林鎮 24,552 741 32 南 8 麻豆鎮 43,587 808 77 北 25 南港鎮 23,383 1,051 33 南 9 美濃鎮 43,251 360 78 南 21 新化鎮 23,176 374 34 中 14 竹山鎮 42,379 171 79 南 22 恆春鎮 22,946 168 35 北 10 新店鎮 42,148 351 80 中 30 北斗鎮 21,600 1,222 36 南 10 布袋鎮 41,840 700 81 北 26 新莊鎮 21,252 1,077 37 中 15 苗栗鎮 41,772 1,103 82 中 31 梧棲鎮 20,572 1,239 38 中 16 和美鎮 41,292 1,034 83 北 27 鶯歌鎮 19,109 905 39 北 11 板橋鎮 41,268 1,762 84 東 4 鳳林鎮 17,048 142 40 中 17 大甲鎮 40,979 701 85 中 32 卓蘭鎮 16,640 218 41 中 18 西螺鎮 40,528 790 86 北 28 景美鎮 15,991 2,420 42 中 19 東勢鎮 40,148 342 87 東 5 成功鎮 13,296 92 43 中 20 苑裡鎮 39,970 586 88 中 33 集集鎮 12,918 260 44 北 12 楊梅鎮 39,970 447 89 東 6 關山鎮 10,043 146 45 北 13 北投鎮 38,686 708
23 附表一：臺灣地區市鎮的人口 (續) 民國五十年 (1961) 次第 地區 地名 人口數 密度 次第 地區 地名 人口數 密度 1 北 1 臺北市 936,925 13,987 46 中 19 西螺鎮 45,000 877 2 南 1 高雄市 491,602 4,322 47 北 16 永和鎮 44,144 7,883 3 南 2 臺南市 350,066 1,993 48 南 11 馬公鎮 44,010 1,295 4 中 1 臺中市 310,829 1,902 49 中 20 苑裡鎮 43,680 640 5 北 2 基隆市 240,837 1,820 50 南 12 旗山鎮 43,367 458 6 南 3 嘉義市 184,835 3,079 51 中 21 後龍鎮 41,786 551 7 北 3 新竹市 154,723 3,141 52 北 17 蘇澳鎮 41,191 463 8 南 4 屏東市 126,715 1,947 53 北 18 淡水鎮 40,044 567 9 北 4 三重市 114,411 7,012 54 南 13 白河鎮 40,014 317 10 中 2 彰化市 102,379 1,558 55 南 14 佳里鎮 39,757 1,019 11 北 5 中壢鎮 77,560 1,010 56 北 19 羅東鎮 39,492 3,481 12 中 3 豐原鎮 71,903 1,746 57 北 20 關西鎮 39,423 314 13 東 1 花蓮市 66,580 2,264 58 中 22 通霄鎮 39,075 362 14 北 6 桃園鎮 65,471 1,881 59 南 15 朴子鎮 38,814 898 15 中 4 埔里鎮 65,275 507 60 中 23 斗南鎮 38,806 806 16 北 7 士林鎮 63,900 993 61 中 24 溪湖鎮 38,350 1,196 17 南 5 鳳山鎮 62,984 2,355 62 中 25 頭份鎮 38,212 717 18 北 8 板橋鎮 62,695 2,677 63 南 16 大林鎮 37,104 578 19 中 5 斗六鎮 61,913 661 64 北 21 三峽鎮 36,672 192 20 中 6 員林鎮 61,866 1,545 65 南 17 鹽水鎮 35,673 683 21 北 9 瑞芳鎮 61,854 874 66 北 22 新埔鎮 34,845 483 22 中 7 南投鎮 61,017 856 67 中 26 田中鎮 34,140 987 23 北 10 新店鎮 59,658 497 68 中 27 竹南鎮 33,800 900 24 中 8 草屯鎮 59,312 568 69 南 18 潮州鎮 33,594 792 25 中 9 鹿港鎮 59,044 1,496 70 南 19 善化鎮 33,447 676 26 北 11 宜蘭市 58,412 2,081 71 南 20 東港鎮 33,083 1,113 27 東 2 臺東鎮 56,147 579 72 北 23 汐止鎮 32,812 460 28 南 6 新營鎮 55,970 1,452 73 東 3 玉里鎮 32,624 130 29 中 10 清水鎮 55,109 859 74 中 28 沙鹿鎮 31,715 784 30 中 11 虎尾鎮 54,188 812 75 中 29 土庫鎮 30,926 567 31 南 7 岡山鎮 52,245 1,090 76 北 24 南港鎮 29,497 1,326 32 中 12 二林鎮 51,390 553 77 北 25 樹林鎮 28,973 872 33 北 12 北投鎮 51,087 1,218 78 北 26 頭城鎮 27,835 294 34 中 13 北港鎮 50,557 934 79 南 21 恆春鎮 27,492 201 35 北 13 楊梅鎮 49,682 557 80 南 22 新化鎮 26,906 434 36 南 8 美濃鎮 48,910 407 81 北 27 新莊鎮 25,340 1,284 37 中 14 苗栗鎮 48,817 1,288 82 中 30 北斗鎮 24,005 1,246 38 中 15 東勢鎮 47,939 408 83 北 28 景美鎮 22,504 3,406 39 南 9 麻豆鎮 47,748 885 84 北 29 鶯歌鎮 22,463 1,063 40 中 16 竹山鎮 47,693 193 85 中 31 梧棲鎮 22,199 1,337 41 北 14 竹東鎮 46,669 872 86 東 4 鳳林鎮 18,082 167 42 中 17 大甲鎮 46,418 794 87 中 32 卓蘭鎮 18,737 246 43 南 10 布袋鎮 46,287 774 88 東 5 成功鎮 16,878 117 44 中 18 和美鎮 46,235 1,157 89 中 33 集集鎮 14,508 292 45 北 15 大溪鎮 45,405 432 90 東 6 關山鎮 13,131 190
24 附表一：臺灣地區市鎮的人口 (續) 民國六十年 (1971) 次第 地區 地名 人口數 密度 農業 人口 % 次第 地區 地名 人口數 密度 農業 人口 % 1 北 1 臺北市 1,804,605 6,631 6.0 45 南 10 旗山鎮 53,807 569 51.1 2 南 1 高雄市 850,008 7,473 11.5 46 北 16 蘇澳鎮 52,958 595 37.0 3 南 2 臺南市 479,767 2,731 18.5 47 中 19 頭份鎮 52,859 991 38.6 4 中 1 臺中市 457,729 2,801 22.4 48 北 17 羅東鎮 51,474 4,538 16.2 5 北 2 基隆市 326,662 2,469 7.7 49 中 20 西螺鎮 50,897 992 65.7 6 北 3 三重市 242,857 14,884 8.8 50 南 11 朴子鎮 50,368 1,166 60.2 7 南 3 嘉義市 240,687 4,010 13.1 51 南 12 麻豆鎮 50,193 930 52.2 8 北 4 新竹市 210,206 4,268 9.9 52 北 18 淡水鎮 49,991 708 40.4 9 南 4 屏東市 166,552 2,560 20.2 53 中 21 苑裡鎮 48,541 711 47.2 10 中 2 彰化市 139,101 2,117 25.6 54 南 13 布袋鎮 48,118 805 55.7 11 北 5 中壢市 132,573 1,726 19.3 55 中 22 後龍鎮 47,954 633 56.2 12 北 6 板橋鎮 120,820 5,158 13.7 56 南 14 白河鎮 47,606 377 65.2 13 北 7 桃園市 109,431 3,144 12.0 57 北 19 汐止鎮 47,127 661 15.9 14 南 5 鳳山鎮 106,326 3,976 11.2 58 北 20 三峽鎮 46,746 244 47.6 15 中 3 豐原鎮 100,973 2,452 25.6 59 北 21 樹林鎮 44,948 1,357 17.2 16 北 8 新店鎮 95,022 791 8.7 60 中 23 斗南鎮 44,847 931 65.8 17 北 9 永和鎮 93,602 16,715 5.0 61 南 15 潮州鎮 44,248 1,043 47.0 18 東 1 花蓮市 93,402 3,178 10.5 62 中 24 通霄鎮 44,174 410 49.1 19 中 4 員林鎮 82,335 2,056 37.9 63 南 16 佳里鎮 44,048 1,129 45.9 20 東 2 臺東鎮 77,208 796 26.4 64 北 22 關西鎮 44,043 351 59.0 21 中 5 埔里鎮 77,167 599 47.9 65 中 25 溪湖鎮 43,940 1,367 69.6 22 中 6 南投鎮 76,773 1,077 38.7 66 南 17 大林鎮 43,479 678 59.9 23 中 7 斗六鎮 75,444 805 47.1 67 東 3 玉里鎮 43,398 173 64.2 24 北 10 瑞芳鎮 73,442 1,038 6.0 68 中 26 竹南鎮 43,260 1,152 26.5 25 北 11 宜蘭市 72,461 2,581 22.1 69 中 27 沙鹿鎮 41,063 1,015 40.8 26 北 12 楊梅鎮 71,593 803 37.8 70 中 28 田中鎮 40,466 1,169 49.7 27 中 8 草屯鎮 71,526 685 55.9 71 南 18 東港鎮 39,751 1,349 47.6 28 中 9 苗栗鎮 70,434 1,859 16.7 72 南 19 善化鎮 38,367 775 59.2 29 中 10 清水鎮 67,714 1,055 37.5 73 南 20 鹽水鎮 37,144 711 51.8 30 中 11 鹿港鎮 67,043 1,699 38.0 74 北 23 新埔鎮 37,094 514 62.1 31 南 6 岡山鎮 66,856 1,395 27.6 75 南 21 新化鎮 35,767 576 45.8 32 南 7 新營鎮 66,344 1,721 34.3 76 南 22 學甲鎮 35,323 655 55.3 33 中 12 虎尾鎮 63,311 949 52.6 77 南 23 恆春鎮 34,708 254 67.6 34 北 13 竹東鎮 61,001 1,140 26.0 78 北 24 頭城鎮 32,958 384 58.0 35 中 13 東勢鎮 59,642 508 67.4 79 中 29 土庫鎮 32,268 686 81.9 36 中 14 大甲鎮 59,560 1,019 34.3 80 北 25 鶯歌鎮 29,959 1,418 26.9 37 南 8 美濃鎮 58,326 486 68.3 81 中 30 北斗鎮 27,239 1,415 44.4 38 中 15 二林鎮 58,238 627 76.5 82 中 31 梧棲鎮 26,235 1,580 48.4 39 南 9 馬公鎮 58,152 1,711 39.3 83 東 4 鳳林鎮 22,938 190 59.4 40 中 16 竹山鎮 57,864 234 49.8 84 東 5 成功鎮 22,915 159 78.8 41 中 17 北港鎮 57,156 1,377 48.1 85 中 32 卓蘭鎮 21,284 279 59.2 42 北 14 新莊鎮 55,227 2,798 21.7 86 中 33 集集鎮 16,386 330 47.6 43 中 18 和美鎮 55,109 1,380 58.4 87 東 6 關山鎮 15,569 226 63.9 44 北 15 大溪鎮 54,358 517 35.7
