社經變遷下的責任政治：從比較觀點看大陸的基層治理-子計畫三：中國基層治理的創新─績效管理

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

期末報告

社經變遷下的責任政治：從比較觀點看大陸的基層治理--子計畫三：中國基層治理的創新─績效管理(第 3 年)

計 畫 類 別 ： 整合型計畫

計 畫 編 號 ： NSC 100-2420-H-004-019-MY3

執 行 期 間 ： 102 年 01 月 01 日至 102 年 12 月 31 日

執 行 單 位 ： 國立政治大學公共行政學系

計 畫 主 持 人 ： 蘇偉業

計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：梁珮綺

博士班研究生-兼任助理人員：王敬智

博士班研究生-兼任助理人員：田玉玨

博士班研究生-兼任助理人員：郭姿秀

報 告 附 件 ： 移地研究心得報告

出席國際會議研究心得報告及發表論文

處 理 方 式 ：

1.公開資訊：本計畫可公開查詢

2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否

3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否

中 華 民 國 103 年 02 月 12 日

中 文 摘 要 ： 本計畫研究中國大陸地方政府的績效管理當中課責交待機

制、民眾涉入及官僚回應性問題。透過武漢市及廣州市的個

案研究，本研究發現在沒有民主制度下，中國大陸的確試圖

建立公共課責交待機制，並透過此制度改善了公共服務的品

質。但研究分析指出，此行政改革之作用是有一定的侷限

性。首先，這些改革主要侷限在基層政府機關的服務輸送部

門（包括執法部門），其不及至高層決策部門；第二，公共

課責交待機制之建立主要是為了強化縱向的官僚課責交待機

制，即強化中共對下層政府機關之監督，民眾之監督是具條

件性的；第三，故此，官僚對民眾之回應性也是建基在地方

領導的權威及政策上。所以當基層官僚的確對民眾有所回應

之同時，民眾僅是扮演高層領導監督下層機關之工具。如這

監督工作踰越了基層官僚權力的範疇，回應力就會降低。

中文關鍵詞： 績效管理、公共課責交待、中國地方政府、官僚回應性、公

民涉入

英 文 摘 要 ： This project studies the issue of accountability

mechanism, civic engagement and bureaucratic

responsiveness in the performance management of local

government agencies in China. Through the case

studies of Wuhan and Guangzhou, this study finds that

China does attempt to establish a public

accountability mechanism without democracy and this

has really helped improve public service quality.

However, the findings also indicate the limits of

this administrative reform. First of all, this reform

is confined to the frontline government agencies for

service delivery (including law enforcement

agencies). The high-level decision-making bodies are

excluded. Second, the establishment of the public

accountability mechanism is mainly aimed to

strengthen vertical bureaucratic accountability,

i.e., strengthening the ability of the Chinese

Communist Party to monitor government agencies, so

the power of public monitoring is conditional. Third,

as a result, bureaucratic responsiveness to the

public is based on the authority and policy of local

leaders. Hence, when the frontline bureaucracy is

really responsive to the public, the latter just

plays the instrument of monitoring for the top state

leaders. Whenever this monitoring goes beyond the

jurisdiction of the authority of the frontline

bureaucracy, the degree of the responsiveness will be

discounted.

英文關鍵詞： performance management, public accountability, local

government in China, bureaucratic responsiveness,

civic engagement

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

□期中進度報告

□

√

期末報告

社會變遷下的責任政治：從比較觀點看大陸的基層治理－子計畫三：中國基層

治理的創新－績效管理

計畫類別：□個別型計畫 □

√

整合型計畫

計畫編號：

NSC100－2420－H－004－019－MY3

執行期間：2011 年 1 月 1 日至 2013 年 12 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學 公共行政學系

計畫主持人：蘇偉業

計畫參與人員：梁珮綺、田玉珏、王敬智、郭姿秀

本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 10 份：

□

√

移地研究心得報告

□

√

出席國際學術會議心得報告

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

中 華 民 國 103 年 2 月 12 日

摘要

本計畫研究中國大陸地方政府的績效管理當中課責交待機制、民眾涉入及官僚回應性問題。透過武漢

市及廣州市的個案研究，本研究發現在沒有民主制度下，中國大陸的確試圖建立公共課責交待機制，

並透過此制度改善了公共服務的品質。但研究分析指出，此行政改革之作用是有一定的侷限性。首先，

這些改革主要侷限在基層政府機關的服務輸送部門（包括執法部門）

，其不及至高層決策部門；第二，

公共課責交待機制之建立主要是為了強化縱向的官僚課責交待機制，即強化中共對下層政府機關之監

督，民眾之監督是具條件性的；第三，故此，官僚對民眾之回應性也是建基在地方領導的權威及政策

上。所以當基層官僚的確對民眾有所回應之同時，民眾僅是扮演高層領導監督下層機關之工具。如這

監督工作踰越了基層官僚權力的範疇，回應力就會降低。

關鍵詞：績效管理、公共課責交待、中國地方政府、官僚回應性、民眾涉入

Abstract

This project studies the issue of accountability mechanism, civic engagement and bureaucratic responsiveness

in the performance management of local government agencies in China. Through the case studies of Wuhan

and Guangzhou, this study finds that China does attempt to establish a public accountability mechanism

without democracy and this has really helped improve public service quality. However, the findings also

indicate the limits of this administrative reform. First of all, this reform is confined to the frontline

government agencies for service delivery (including law enforcement agencies). The high-level

decision-making bodies are excluded. Second, the establishment of the public accountability mechanism is

mainly aimed to strengthen vertical bureaucratic accountability, i.e., strengthening the ability of the Chinese

Communist Party to monitor government agencies, so the power of public monitoring is conditional. Third, as

a result, bureaucratic responsiveness to the public is based on the authority and policy of local leaders. Hence,

when the frontline bureaucracy is really responsive to the public, the latter just plays the instrument of

monitoring for the top state leaders. Whenever this monitoring goes beyond the jurisdiction of the authority of

the frontline bureaucracy, the degree of the responsiveness will be discounted.

Keywords: performance management, public accountability, local government in China, bureaucratic

responsiveness, civic engagement

壹、 前言

在經過改革開放三十年後，中國大陸已呈現相對多元及自由化的社會。然而，由於仍然欠缺民主政治

／參與之制度及對政治權力之制衡(特別是民間對政府)，故導致地方經常出現失序及民怨，甚至民眾抗

爭之情況，最終影響中共的統治權威。因此，中共自 1980 年代末起一方面容許一定的基層民主選舉 (如

村民委員會) 作為對基層幹部的制衡機制；另一方面則引進由上而下的幹部考核制度，於近年更進一

步跟西方新公共管理(new public management)意識型態接軌，將其轉型 (起碼於語意上) 為「績效評估

／管理」(performance evaluation / management)，也引進西方績效管理之技術及觀念，特別是公部門對

民眾／消費者直接負責，所以每天與民眾接觸的前線或基層的公部門機關成為這改革的焦點所在，當

中存在很多不同的基層治理創新的作為。本子研究處理這些創新作為對大陸基層公部門治理的實質意

義，特別在沒有西方民主制度下，其一樣會產生理想滿意之效果嗎？多大程度改善基層的治理效果？

「績效」這概念或字眼已成為現今一種時尚用語，變成要求個人或組織有所作為的代名詞。美國

的 Beryl A. Radin(2000: 168)就在本世紀初為文形容：「如果以單一主題來描述 1990 年代的公部門特徵

的話，這就是對績效的要求。[績效]是一種在該年代呈現，在各層級政府都聽到的咒語(mantra)，其要

求對績效及政府行動的顯性結果作記錄。」這咒語在二十一世紀也擴散蔓延至中國大陸，但在中國大

陸非西方民主制度之系絡下，公部門績效管理對大陸公部門治理結構究竟有什麼意義？「績效」話語

及實質作為究竟多大程度是延伸傳統中國「由上而下」的官僚控制模式？西方元素對這改革的本質多

大程度添加了新變項？針對本整合型計畫的主題，本子計畫聚焦在績效管理之引進對中國大陸公部門

「公眾課責交待性」(public accountability)之轉變。是否在沒有類似西方民主的制度下也能強化之？或

只是傳統中國中央集權式吏治制度的現代化／西化版本？此外，就公共行政學門焦點而言，本研究也

嘗試將中國經驗放在全球視野中，與西方國家相關經驗及理論作對話，以豐富及補充相關理論。

誠然，由於長期的地方分權化，所以在引進公部門績效管理上各地方會出現差異的創新作法及有

不同的效果。除了由國家中央制定的常規性考核制度外，在不同層次上，各地方政府或機構也會自發

地發展出各式各樣的績效評估模式，例如有參考英國「公民約章」(citizen’s charter)的「社會服務承諾

制度」

，也有民眾參與式的「市民評議政府」的試驗。而由上而下的機關及幹部考核制度中，也容許在

各地機關作不同的嘗試及創新。所以這問題本身或許也不能輕易一概而論，故本研究計畫並不試圖(也

不能夠)發掘普遍性規律，而是從不同的績效管理模式，找出共同的脈絡及有意義的差異性。

本研究計畫以個案調查方式進行，以武漢及廣州兩市的績效管理個案，進行比較分析；安排田野

調查，實地考察各個案的具體情況及蒐集相關數據資料作分析，並利用深度訪談關鍵人物，瞭解文獻

資料中沒有反映的情況。

貳、 研究目的

經過個人網絡的聯繫，本研究最終挑選了廣州市從 1987 年開始推動的「基層評議機關」活動及武

漢市從 2003 年開始推動的「民主評議政風行風」作為焦點個案。這兩項評議皆屬於民眾參與或所謂第

三方評價機關的機制。

1

透過這兩地個案，本研究評估了中國大陸多年來實施公部門績效管理制度時，

究竟在政府基層的機關體制中建立了什麼樣的課責交待機制？最終是否真正能／多大程度能在沒有民

主授權課責之情況下，建立「責任政府」(起碼在地方上)？(參看圖一)這種新機制建立的實質涵義是

1 所謂「第三方」是指獨立於被評對象的第一方及被評對象上級的第二方者。

什麼？

圖一、分析架構圖

本計畫第一年對廣州市及武漢市兩地一些民眾參與績效管理的機制作了制度性的檢視，及作了一

些比較評估，包括廣州市的「基層評議機關」活動，以及武漢市的「民主評議政風行風」

。第一年要處

理的關鍵問題是：在沒有西方式民主機制下，中國地方政府除了縱向式的官僚課責交待(vertical

accountability)機制外，是否也能建立橫向式直接面對公眾的課責交待機關(horizontal accountability)？第

二年則試圖更深入剖析民眾的參與及評價，或者說民眾作為一種輸入項，究竟對機關產生多少作用，

機關究竟是如何做回應。這涉及一個跟「公共課責交待」有絕大關聯的議題，就是官僚回應性問題

(bureaucratic responsiveness) (即圖一的紅線)。本研究在第二年主要集中檢視武漢市的前線機關對民眾

的回應力，透過對機關幹部的問卷調查以及對武漢市監察局所設置的「行風連線」網站中機關／民眾

對話作內容分析，以剖析中國大陸前線機關的民眾回應性。第三年則跟進廣州市的前線機關對民眾的

回應力，透過對機關幹部的訪談，剖析廣州市的情況。

參、 文獻回顧

一、績效管理、課責交待、民眾涉入

根據中國大陸其中一位專門研究公部門績效管理之學者吳建南(2009)之看法，中國地方績效評估活

動可分為兩大類：1)自上而下的目標責任制考核；2)自下而上由公眾作為評估主體的績效評估，並以行

上級機關

中共

基層機關

人

民

第三方評 估

?

?

授權

負責

責任政府

?

目標責任制

效果，而不是僅僅關注滿足上級部門的任務要求。鄭方輝等(2008)更進一步認為，由於中國無法以選票

及選舉市場來實現對政府作整體績效評價，所以民眾評議對中國有其特殊功能及迫切性。這論點隱含

著，民眾評議制度在中國是一種在現實政治制度制約下，代替「選票」之一種功能。

誠然，在西方民主國家，縱然已有代議民主制度，但近年仍不斷發展民眾直接參與的審議式民主

(deliberative democracy)。民眾意見調查本身就體現了這種審議式民主，因為它使所有類型的民眾皆能

夠發聲，不像一般的公聽會或聽政會，只有部分積極活躍人士才會出席(Miller & Kobayashi, 2000)。不

過，這些民眾意見調查的功能非侷限在績效評估(或滿意度調查)，也作為一種蒐集意見工具，以幫助政

策規劃，所以它是公共政策制定的輸入項來源(Miller & Kobayashi, 2000)。而作為績效評估的工具，西

方的研究也發現，民眾的滿意度與政府的客觀表現是存在複雜的關係。縱然兩者在很多面向上會有正

相關，但我們不能簡單假設，民眾滿意就代表政府機關表現優良；民眾不滿就代表政府機關表現不良

(Swindell & Kelly, 2000; van Ryzin, 2007)。無論如何，在一些民眾能直接經驗的公共服務中，民眾的「主

觀」感受或評價仍然是關鍵的，畢竟民眾對這些服務的滿意與否本身應佔提供服務機關之績效很大比

例。美國在進行這種民眾滿意度調查時大多以「服務」為標的進行調查，如街道整潔、垃圾清運、街

燈、公園休憩設施、治安及消防等(Miller & Kobayashi, 2000)。

上述民眾參與式的績效評估在西方被視為一種強化橫向課責交待的模式之一，這有別於傳統在代

議民主制度下官僚傾向對科層上級負責的垂直課責交待，因為它促使基層官員直接回應民眾所需

(Bovens, 2005)。這種課責機制之改變更有論者定義其為社會課責交待(social accountability)，即透過民

眾涉入(civic engagement)使一般公民或公民組織可以直接或間接向機關課責，這可強化政府機關回應社

會弱勢之需求(Malena, 2004)。

當然，中國大陸現行的「民眾涉入」並非如西方國家般在代議民主基礎下建立，而且民眾參與程

度有限，政府完全主導整個工作，參與制度也欠缺法律規範，運作隨意性很大，評議設計也欠缺科學

性，就算中國國內學者也公開批評這些現象(吳建南、高小平，2006；姚春輝，2009；倪星、史永躍，

2010；周志忍，2011)。但這是否代表民眾參與式的績效評估是純粹作秀，毫無改善政府機關對民眾的

回應性？在大陸的各種第三方評估中，也有所謂「獨立第三方」進行，即其進行之評估工作並非由政

府委託安排，完全獨立於政府機關。廣東省華南理工大學公共政策評價中心自 2007 年公布的廣東省

市、縣兩級政府整體績效評價指數研究紅皮書是其代表，其兼採統計資料及公眾問卷調查的方式對廣

東省地方政府進行績效評價，其排名公布對廣東省地方政府的確具有一定的震撼力。本研究所檢視的

並非由獨立第三方進行，仍是由政府機關主導進行，但這才是中國大陸一般地方政府普遍採行的方法。

不過，本研究兩個個案在官方定義上並沒有將其視為「績效評估」

，因為官方僅將由上而下的指標

達成視為「績效」

。本研究要處理的廣州市「基層評議機關」與武漢市「民主評議政風行風」實質上被

視為一種「作風建設」

，通俗化來說，其要處理所謂民眾到機關辦事遇到的「門難進、臉難看、話難聽、

事難辦」等問題。

「作風」是一個欠缺定義的模糊概念，但一般會指涉到員工辦事態度、工作效率品質

等問題。這似乎是關係到中共一直以來力圖打擊的所謂「官僚主義」問題。不管「作風」或是「官僚

主義」

，兩者或多或少涉及機關的表現，或許這不是指涉所謂量化工作目標達成的績效，但會影響群眾

對機關服務的滿意程度，也直接指涉機關對民眾的回應性問題，這跟廣義的績效概念是分不開的。

這類學術上稱為 red tape 或官僚病態(bureaucratic pathology)問題在西方一般會被視為一種組織行

為和管理問題來處理(Bozeman, 2000)。但中共過去將其視為資本主義、政治思想及階級問題來處理。

毛澤東在 1953 年起草的《反對官僚主義、命令主義和違法亂紀》的指示中就認為：「官僚主義和命令

主義．．．就其社會根源來說，這是反動統治階級對待人民的反動作風(反人民的作風，國民黨的作風)

的殘餘在我們黨和政府內的反映的問題。」在毛澤東時代，中共皆傾向以政治運動方式糾正之，其中

利用群眾運動，以外力或所謂「群眾路線」方式作官僚問題之糾正頗為普遍，至文化大革命更是以群

眾運動對付官僚主義的頂峰(Harding, 1981)。正如 Whyte(1980)所指出，毛澤東時代透過所謂基層力量

打擊官僚主義實是將官僚夾在領導層峰與基層之間，使其快速回應中共的革命目標。從現代課責交待

概念來看，這並非強化官僚向民眾負責或回應，而是領導層峰利用民眾作為手段強化對官僚之控制。

改革開放後，中共已逐漸不再使用群眾運動的方式對付官僚主義，但官僚主義問題仍一直困擾著

這龐大的國家機器，不過中共領導人對問題的認知已有所變化。鄧小平在 1980 年就提出認為當代中國

的官僚主義問題「既不同於舊中國的官僚主義，也不同於資本主義國家中的官僚主義」

。他認為問題牽

涉到中央高度集權的管理體制，而又欠缺法規及個人負責制。鄧小平判斷認為，

「官僚主義．．有思想

作風問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風問題也解不了」(蘭州績效評價中心，2011：150)。

在 2011 年出版的《中國政府績效管理年鑒》中，摘錄了毛澤東以後領導人的相關講話，由鄧小平

至江澤民時代的相關內容都是針對官僚主義問題，及至胡錦濤時代才開始使用「績效」這字眼概念，

2005 年才正式在中央政府層級提出建立績效評估體系(蘭州績效評價中心，2011)。雖然有新的話語，

但並不代表舊的話語已經消失，胡錦濤在 2008 年一次政治局集體學習時所作的講話就呼籲「要全面加

強公務員隊伍思想建設、作風建設．．．切實轉變工作作風，努力做到思想上尊重群眾、感情上貼近

群眾、工作上依靠群眾．．．」(蘭州績效評價中心，2011：159)。打擊官僚主義的「作風建設」仍是

中共的另類績效管理。但在當今結合了非政治運動式的民眾參與時，其是趨近西方民眾參與模式，還

是過去群眾路線的一種變種而已？

二、橫向課責交待與官僚回應性

過去一些相關政府機關課責交待之討論已注意到所謂「橫向課責交待」(horizontal accountability)

之面向，即政府機關對非從屬機關或群體的回應交待(Day & Klein, 1987; Goetz & Jenkins, 2001; Bovens,

2005)。這些需要應付的機關或群體可包括一些半自主的機關、獨立評估者、一些外部利益相關者委員

會 、 新 聞 媒 體 、 利 益 團 體 及 服 務 客 戶 。 這 意 味 著 他 們 皆 變 成 所 謂 「 課 責 者 」 (accountability

holder)(Schillemans, 2008; 2011)。這些課責者 (特別是服務客戶) 可以透過「離場」(exit)(即市場選擇)

或「發聲」(voice)迫使機關作出回應(Paul, 1992)。

由於中國大陸欠缺民主選舉執政者或執政黨，這種橫向的機制似乎變成一種補救的途徑。一方面

是政府機關主動建立納入民眾參與政策制定的機制，給予民眾與政府機關溝通的管道(Leib & He,

2006)；另一方面是由民眾所凝聚的社會力量驅使機關必須對他們作出回應，或所謂社會課責交待(social

accountability)(Tsai, 2007; Ma, 2012)。潘成鑫就認為中國大陸在沒有民主選舉下仍有可能發展責任政

府，因為政府與民眾之間存在一種非正式的契約關係，政府必須滿足人民的需要來換取其執政之正當

性(Pan, 2008)。問題是，就算存在如此的機制，政府機關多大程度及會如何回應民眾的需求及意見反映？

就對民眾回應性之定義，Verba 及 Nie (1972)五十年前提出四個層次的回應性：1)知道民眾所求；

2)同意民眾所求的優先性；3)努力處理民眾所求；4)成功處理民眾所求。這定義強調回應性是一種官與

民之間在意見偏好上的「一致性」(concurrence)問題。Schumaker (1975)之後提出政府機關在行動上回

應的五個層次，與以上層次有一定的吻合度。首先是「通達性回應力」(access responsiveness)，即官僚

願意聆聽民眾的要求，所以給予他們溝通的管道。雖然僅是聆聽，但能做一個良好的聆聽者是官僚回

應能力的重要起點(Strivers, 1994)；第二層次是「議程性回應力」(agenda responsiveness)，即官民之間

對某議題同樣關心，出現上述所謂的「一致性」

，所以該議題進入機關的工作議程中；第三層次是「政

策性回應力」(policy responsiveness)，即機關制定政策回應民眾的訴求；第四層次是「產出性回應力」

(output responsiveness) ，即機關所制定的回應政策付諸實施，但其效果仍然是未知之素；最高層次是「作

用性回應力」(impact responsiveness)，即政策實施已產生作用，不同程度地解決了問題。

經濟合作與發展組織(OECD)在 1987 年也發表了相關「回應性行政」(responsive administration)的

報告。其提出「回應性行政」包括四大面向：1)行政系統的可瞭解性(comprehensibility of the administrative

system) － 即改善資訊提供及簡化行政程序，使民眾更能瞭解政府運作及公務責任歸屬；2)滿足客戶

的需求(meeting client needs) － 在決策前，諮詢民眾所需；3)確保可通達(ensuring access) － 提升公共

資訊及服務的可獲取性；4)鼓勵積極參與(encouraging active participation) － 透過公民參與來制定更能

滿足民眾需求的服務，及提升民眾對公共事務的投入及責任感(OECD, 1987)。這些 OECD 所提出的面

向提供跟上一段不同的構面分析機關的回應力。

誠然，官僚回應性問題是存在一些爭議性的面向。首先，是否官僚依從民眾的要求或意見作為才

算是有回應力呢？若官僚能改變民眾對事情的看法，制定與民眾偏好不同的政策作回應，並使民眾認

同，那麼這是否也算是有回應力呢(Sharp, 1981)？另外，所謂民眾要求常常僅是願意表達者的需求，沉

默者的訴求不一定包括在內，後者又可能才是多數的。若出現多種不同聲音，官僚應如何處理才算有

回應力？是否服從多數的聲音就算有回應力呢？如果所表達的偏好是立基不穩，有可能會隨時會突然

變卦呢？如果所表達的偏好與技術知識有所衝突又如何呢(Mladenka, 1981)？更值得注意是，現代民主

制度的設計應是官僚直接回應民選官員，否則民主制度難以運作(Saltzstein, 1992)。

當然中國大陸並非民主政體，不存在回應民選官員的問題，但就基層官僚回應性之結構而言，中

國大陸的個案實際上是有對應性的，就是他們也要回應上層執政黨中共的政治領導，所以他們對橫向

的民眾回應與垂直回應中共的領導兩者之間的取捨為何？兩者是否兼容？他們在回應民眾訴求時，偏

向 Schumaker 層次理論的哪一層次呢？官僚如何處理民眾意見表達中存在的各種衝突元素呢？從

OECD 的「回應性行政」角度看，中國大陸的前線機關在以上四個面向上的表現又如何呢？

肆、 研究方法

本研究主要採用質性研究方法，透過文獻分析及實地調查等方法剖析本研究之兩個個案。文獻資

料主要是透過中國大陸方面的合作夥伴蒐集研究個案的相關資料，包括一些官方出版物及官方相關績

效評估的資料等。另外，由於現代網際網絡發達，加上大陸政府當局現在也重視政務公開，本研究也

從網路蒐集一些重要資料，包括報章資料、學術研究文獻及從大陸及官方網站蒐集到一些相關資料。

就實地調查方面，本研究共進行了九次實地調查，包括五次武漢市及四次廣州市，訪問了兩地相關本

議題的官方及學界人士，並透過此實地調查發掘各種蒐集資料之可能管道。

經以上的實地調查，本次研究獲取武漢市行政學院的協助，進行了一次問卷調查，針對在上述行

政學院受訓的武漢市政府機關公務員發放調查問卷，探索大陸的機關幹部在面對由上而下的績效管理

與各種橫向課責的民眾評議機制時，他們是如何回應。對兩者之間，他們如何取捨？兩者之間是否有

衝突？還是兩者之間是互為補充及推動？但由於回收問卷之可信度及效度不高，所以本研究最後不採

用該問卷之調查結果。

縱然以上的失敗嘗試，但實地調查仍有效獲取到一些重要資訊。首先，本次研究有趣地蒐集到一

些影像資料，由武漢電視廣播總台所拍攝的「百姓連線」的問政節目，研究者可如親身體驗般瞭解大

陸如何處理官僚作風問題。此外，透過受訪者之資訊提供，本研究得知武漢市政府監察局設置了一個

「行風連線」網站 (http://hflx.whjjjc.org.cn/)，載有大量民眾與機關網上互動資料。經詳細瀏覽分析後，

確定可作為探討官僚回應性的媒介。故最後採用紥根理論對該網站的互動資料推行內容分析，以回答

官僚回應性的相關問題。

除此之外，透過城市大學公共政策學系的高潔教授及廣州市中山大學政治與公共事務管理學院的

安排，本研究也針對廣州市八位基層公務人員進行訪談，瞭解廣州市的績效管理制度與民眾回應性之

間的關係。不過，由於訪問人數有限，代表性不足，故僅作為本次分析的補充資料。

伍、 研究發現

一、 武漢市的民主評議政風行風

1) 評議制度

民主評議政風行風(簡稱「行風評議」)是指在對政府部門及公共服務行業的工作作風進行公開評

價，受評對象是政府機關及一些公用事業部門。而所謂民主評議，其方式是指由問卷測評及由特定的

行評代表進行評議工作。這評議最早在 1995 年上海出現，當時是對市工商局進行，至今全國市地一級

及縣(市、區)一級已普遍推行(吳建南，2009)。這評議受到國家領導重視後，國務院糾正行業不正之風

辦公室(簡稱「糾風辦」)更在 2006 年發出《關於進一步深化和規範民主評議政風行風工作的指導意見》

。

該《指導意見》回顧指出，行風評議的實踐「對於糾正部門和行業不正之風，促進依法行政，推進黨

風廉政建設，優化發展環境，構建社會主義和諧社會發揮了重要作用」。可見行風評議原是關於政府

「廉政」工作。而糾風辦本身也設在監察部下面，也是中共紀檢委之系統，所以行風評議理應歸類為

防弊性的監督工作。然而在《指導意見》中也指出行風評議是為了「解決損害群眾利益的熱點難點問

題為目的，以群眾滿意為標準」，所以行風評議所針對的並不侷限於反貪腐，而且更多是針對公共行

政所指的「行政失當」(maladministration)問題。

再往下到執行層次，各地方黨政領導如何利用行風評議實有很大的裁量空間。在武漢市，根據《關

於開展 2010 年度全市民主評議政風行風工作的實施方案》，其指導思想就定為：「通過評議，使被評

部門服務意識進一步增強，服務質量進一步提高，行政行為進一步規範，工作作風有較大改進，為構

建和諧武漢，促進全市經濟社會又好又快發展提供有力保障」。由此可見武漢市的行風評議並非以廉

政建設為工作重心，而更多是在改善機關及公共服務的水準。當進一步檢視具體評議內容時，更難以

與其他類型的評議工作區分，評議者與受評機關所針對的問題皆是機關工作的方方面面，這一方面反

映行風評議定位的模糊，另一方面也說明這評議跟對機關總體性的評估無異。

武漢市的行風評議工作是從 2003 年開始，每年受評機關種類及數目不一，受評機關基本上由湖北

省統一決定，其中有時會依當年的政策重點而圈定某些機關部門為受評機關。以 2010 年為例，當年評

議則納入 54 個機關，分為三類：經濟和社會管理類、行政執法類及公用服務類，當中包括政府機關及

一些國有企業，包括中國電信武漢分公司、市供電公司及中石化武漢集團公司等。而當年的評議具體

內容則包括六方面：

1.

促進發展方面。是否全面落實科學發展觀，圍繞保增長、保民生、保穩定、擴內需、促發展，把

加強政風行風建設、優化發展環境工作列入重要日程，制定具體措施，著力解決影響和制約科學

發展的突出問題，取得新的明顯成效。

2.

執行力建設方面。是否具有全局意識和大局觀念，執行黨委、政府重大決策雷厲風行，按時完成

年度工作目標；是否遵守國家法律法規及社會公德、職業道德，依法行政、依法經營、誠實守信，

有無損害群眾利益和發展環境的問題。

3.

公開透明方面。是否圍繞涉及群眾切身利益、社會關注的熱點問題、容易滋生腐敗的領域和環節，

落實公示制度，規範公開內容，創新公開載體，接受社會各界監督。

4.

服務和效率方面。是否落實便民服務設施和服務措施，有無「門難進、臉難看、話難聽、事難辦」

等問題。

5.

反腐倡廉建設方面。是否建立腐敗風險防控體系，圍繞「十個全覆蓋」深化治本抓源頭工作；是

否實行目標量化考核，著力解決反腐倡廉建設中存在的突出問題，按時完成反腐敗各項任務。

6.

問題整改方面。是否暢通投訴管道，對群眾投訴和反映的熱點、難點問題及時進行調查、處理和

回饋；是否建立健全整改問題的各項制度，取得明顯效果。

由上述面向可知，所謂行風評議實牽涉到機關工作各方面的表現，超越「廉政」面向。

為評議工作特設行評代表，由糾風辦聘請。在 2010 年共 39 人，分成 13 組，每組三人，每組負責

四至五個機關部門的評議工作。他們的背景為大學教授、人大代表、政協委員、企業高層管理者、媒

體工作者等。行評代表被賦予調查權、監督權、評議權及測評權。他們可透過明察暗訪方式，調查各

機關部門的政風行風情況，並收集各方意見建議，最後對受評機關部門撰寫綜合評議報告。

正式評議工作在每年九月開始直至年底完成。九月是部署發動階段，當中包括制定具體工作方案

及組織行評代表。十月上中旬是各受評機關自查自糾階段，即機關進行自我評估工作。到十月下旬則

進行自我整改，即糾正自我評估發現之問題。十一月就進行測評工作，當中包括兩大部分：1)社會問

卷調查；2)日常檢查考核。評議結果以 100 分為滿分，兩者分別佔 80 分及 20 分。

「社會問卷調查」也分成三部分。第一是問卷調查：市糾風辦組織設計、印製、發放問卷調查表，

份數不低於本地人口總數的 2‰。由各區糾風辦統一組織問卷調查活動，問卷調查範圍為：各級人大

代表、政協委員、企業法人代表和職工代表、個體業主以及事業單位、群團組織、鄉鎮街道及社區工

作人員、農村基層黨員幹部。問卷調查的形式可採取集中與分散相結合的辦法進行。第二是集中測評：

分場次召開現場集中測評大會，組織行評代表和各受評單位的服務、工作物件，對受評單位進行現場

質詢、現場打分，並當場公布測評結果。第三是網路直評：市糾風辦將開通網路平台，在武漢廉政網

站上設置「民主評議政風行風滿意度測評」網頁，將社會問卷調查表和所有受評單位的資訊、自查自

糾報告、整改情況及各行評組的綜合評議報告，一併上網公佈，接受社會評議監督。同時，請廣大網

民對各受評單位的政風行風建設情況投票，進行滿意度測評。在社會問卷調查 80 分中，問卷調查佔

30 分，集中測評佔 30 分，網絡直評佔 20 分。

行風評議工作也非全集中在每年最後數月，其反映在「日常檢查考核」部分。這部分的日常工作

包括日常處理群眾投訴的情況，糾風辦設置「行風連線」網站作為民眾表達意見及投訴的管道。這也

包括行評代表明察暗訪情況，還有由市監察局設立的行政投訴中心所做的「群眾滿意基層站所」評選

及「千家企業問卷調查」結果。

最後十二月公布評結果，綜合評議結果分優秀、合格及不合格三級。按規定上述各類受評機關部

門排序前 3 位的，授予「民主評議政風行風優秀單位」；每類排序末位且評議得分低於 75 分的, 對其

主要領導進行誡勉談話。

行風評議也引入電視及電台問政的方式進行。從 2005 年始，每年五月左右會對受評機關上一年的

整改情況做「回頭看」，跟進調查，並邀請部分機關領導到電視台直播現場受行評代表及民眾質詢。

2010 年 1 月武漢市更要求 49 個部門和行業向社會作公開服務承諾，並受市民監督履行情況。糾風辦

以網絡投票方式選出五個市民最希望對話的政府部門(城管局、社會保障局、住房保障和房屋管理局、

公安局、市交委)上電視節目就公開服務承諾履行情況受質詢。由於五位領導在鏡頭前受到公開「揭醜」

而為全國媒體廣為報道。另外，武漢電台也安排電台節目「行風連線」，每週邀請不同部門官員代表

上電台與市民直接互動，建立機關與民眾溝通的管道，也給民眾管道反映意見及投訴。

2) 對行風評議的分析

針對本研究的焦點問題，研究者發現，行風評議是明確地改善了前線人員的工作作風問題。正如

徐雙敏(2010)認為，現在已解決了「門難進、臉難看」的問題。現在很多前線部門的服務櫃台都設有即

時的滿意度評價按鈕。在武漢機場的邊檢櫃台前也設有如此的按鈕，上面有四項選擇：非常滿意、滿

意、時間太長、態度不好。旅客可在過邊檢時即時按鈕作評價。

一直有擔任行評代表的徐教授認為，由於行風評議是紀檢系統舉辦，對機關有一定震懾力。而行

評工作本身的確可以幫助機關與民眾溝通，促進機關發展一些便民措施，例如延長辦公時間。透過明

查暗訪也能揭露機關一些工作弊端，催促機關糾正。但她也指出，遇到一些政策性或資源性，不是受

評機關能夠自己解決的深層次問題，行風評議現階段也沒法促進改善。

此外，評議過程也有出現不少缺點及弊端。首先，問卷調查做法並不科學。問卷內容包括五大項：

服務意識、辦事效率、政務公開、依法行政、廉政情況，每一項設四項評價選擇：滿意、基本滿意、

不滿意、不瞭解。這些項目都非常籠統，受訪者多對受評機關瞭解不多，甚至沒有接觸，只憑印象填

寫問卷。所以問卷結果之有效性成疑問。

第二，集中測評部分，市領導對評議結果皆能有所控制，不會給受評機關「難堪」。據徐教授的

經驗指出，有一次測評中行評員給大部分的機關分數都是不及格的，但出來的分數卻都很好。後來要

求驗票時發現很多人都給滿分(應該包括市領導)。第三，網絡直評部分，機關也會動員員工上網灌水，

破壞公平性。第四，在行風評議期間，受評機關也會對行評代表做大量「公關工作」

，送禮吃飯等等，

使受評機關浪費時間精力於不當的地方。

正如受訪監察局的官員指出，行風評議並沒有與幹部績效考核結合，所以起不了很大作用。而行

評代表也是由糾風辦委任，所以不夠獨立性，他們之代表性也不清楚。總體而言，他認為行風評議是

「體制內」活動，不可能會出現不合格的情況。的確，據所獲取到的資料顯示，所有受評過的機關皆

是「合格」及不少被評為「優秀」

。他認為，市黨政領導本身並不在乎機關的分數高低，只要能「促進

工作就可以」

。

雖然如此，由於行風評議很多的過程都放在公開場合進行，這也使機關官員要面對外部問政的新

壓力。首先，他們要上媒體面對鏡頭，受行評代表及民眾質詢，這是在大陸少見的。政府官員開始要

習慣臨場應對問題。當然，據有參與「百姓連線」節目的徐教授也指出，某程度上這現場節目仍只是

一個「秀」

，政府及電視台已經預備好劇本，也先過濾過質詢問題，在可控制範圍內，弄一些「火花」

就可以了。所謂「揭醜」

，以一般民主國家的議會問政過程標準而言，大陸的「揭醜」仍屬於「小兒科」，

不會使官員太「難堪」

，但官員在鏡頭回應的表現仍是很「生澀」。據受訪監察局官員透露，利用視電

節目那麼張揚的方式之點子是武漢市廣電局主動提出的，因為大陸各地也開始製作類似的電視節目，

有收視；黨委也十分支持，因為這也算是一種「政績」，所以一拍即合。由此可見，「政治娛樂化」也

在大陸出現。

不過，在集中測評部分，行評代表質詢的確強化了問政的功能。那些態度不佳、迴避問題的官員

皆會被「修理」

。據徐教授所指出，行評代表的口頭質詢的確很影響他們的評分，因為他們沒時間詳細

看書面資料，所以官員對口頭質詢的反應便變成關鍵。一些不是每年被評的機關，搞不清楚狀況，就

會被修理得很慘，影響評分，也會被媒體報導。

總體而言，武漢市的行風評議已開始建立機關問政的機制，也給予機關一定壓力改善服務，回應

民眾需求。但由於這些活動的延續仍非常依賴領導的支持，而 2011 年新任武漢市黨委書記阮成發，就

另搞「治庸風暴」

，所以 2011 年就停辦年底的行風評議。雖然「治庸風暴」問責力度更大(有很多官員

已被問責)，但也反證了所有類似的監督或評價機制仍然是充滿人治色彩，仍然是非常「運動式」操作，

欠缺制度化。

二、 廣州市的基層評議機關

1) 評議制度

跟武漢的行風評議不一樣，廣州的基層評議機關(簡稱「基評」)是由地方自發啟動的活動，非中

央政策，其是在 1987 年時任市委書記謝非倡議下推動。根據在 1987~93 年負責基評活動的梁時浩回憶

指出，在 1980 年代，廣東得改革開放之先，外商紛紛到該省投資辦廠，使珠江三角洲地區的市鎮變成

十分興旺，但作為省會的廣州卻相對冷清。當時認為廣州受計劃經濟體制影響較多，

「條條框框多，清

規戒律多，步子邁不開」，當時流行一句話，說機關是「門難進、臉難看、話難聽、事難辦」，所以時

任市委決定開展「基評」活動來促進機關作風轉變。

2

基評自 1987 年開始，直至現在已有二十四年歷史，共舉辦十六次，1987~8 年是一年一次；1989~94

年是兩年一次；1995~99 年又改為一年一次；2000~09 再次改為兩年一次，2010 年起又變回一年一次。

基評是由中共廣州市黨委派出機關「市直屬機關工作委員會」負責，其下設「基評辦」作執行。所謂

「基層評議」是指自下而上由被管理的「基層單位」透過不記名投票方式評議行政管理機關工作作風，

受評機關為市直局級以上機關。其特色有三：一是以機構而非個人作為評議單位(2010 年後有一點更

動)；二是強調正面激勵，評議結果以表彰優秀為主，其更以獎金方式作為獎勵(2010 年後取消)；三是

強調知情評議，評議單位跟受評機關是有業務來往的，不會對受評機關毫不瞭解。

在二十四年來評議制度經過數次變動。在 1994 年，基層評議分數只佔對機關總體評議的一部分，

其他因素還包括經濟考核指標及互評分數。2000 年的辦法僅以基層評議票為計分，並吸納非公有制企

業參與評議；另納入扣分機制，包括機關對民眾投訴未採取措施整改和及時答覆的，每件扣一分，領

導班子成員中有受留黨察看或行政降職降級以上處分的，每出現一人扣 5 分，留黨察看或行政降職降

級以下處分的，每出現一人扣 3 分；還有定一票否決機制，在執行計劃生育及社會治安綜合治理目標

2 http://www.gzzxws.gov.cn/dtsl/zgdsg/ksls/qlggkf/201008/t20100811_19271.htm

管理上沒達標的話，就取消獲獎資格。2005 年的辦法要求各評議單位組織該單位與被評議機關工作接

觸較多的部門和比較瞭解情況的人員，認真閱讀被評機關的自評報告，結合平時掌握的情況，客觀公

正地填寫評議票；另增加分機制：1)兩年內機關獲全國級頒發的綜合性獎項的，評議總分加 5 分；2)

兩年內機關獲省部級頒發綜合性獎項，評議總分加 2 分(基評辦，2008)。2010 年取消對機關的表彰獎

勵，改為對機關滿意率調查，評議者改為六種：市直單位對口處室、區縣級市對口部門、下屬單位、

企業、街鎮、兩代表一委員(人大代表、黨代表及政協委員)。

基評的評議面向方面，2000 年包括四項：服務質量、服務效率、服務態度及黨風廉政建設。2005

年也包括四項面：服務態度、服務效能、服務效率及服務廉潔(基評辦，2008)。2010 年則改為三項：

服務態度、服務效能及廉政建設。這些面向也頗牽涉到整體機關的表現，很難說它僅侷限於作風或廉

政問題。

評議是以評議單位投「評議票」方式進行，評議單位會收到受評機關的自評報告及評議票，然後

交由單位代表以不記名方式投票。評議票會因應上述評議面向設多項問題，各問題給予三至五項價值

選擇。2000 年的辦法評議選擇是「很滿意」、「滿意」、「基本滿意」及「不滿意」。2005 年的辦法則改

為五項選擇：「滿意」、

「較滿意」

、「基本滿意」

、「較不滿意」及「不滿意」

；評議者也可選擇棄權。各

題選擇結果會折算成分數，按當年配額及分組規定，以總分前列者為「最佳」或「表揚」單位。獎勵

上，在 1990 年代受表彰單位，個人可獲二千至八千元不等，在當時大陸而言，是十分可觀的現金獎勵。

但由於省方面對表彰氾濫作整肅，後來 2000 年後，獎勵降到每人 300~500 元(基評辦，2008)。

2010 年撤銷表彰功能後，基評變成調查滿意情況而已，評議選項上改為三種：

「滿意」

、

「基本滿

意」及「不滿意」

。兩代表一委員對所有受評機關作單一項的滿意情況評價。其餘五種評議者僅對有接

觸的機關就上述三個面向九項內容作評價，另作單一總體評價。結果不作分數折算，改為「滿意率」、

「基本滿意率」及「不滿意率」三項結果。評議結果會在受評機關之間公布。

2) 對基評的分析

針對本研究的焦點問題，研究者發現，基評在一定程度上改善了機關的工作作風。根據與時任基

評辦主任之訪問，某些機關領導，特別那些比較進取的領導，會重視基評，他們會在受評之前去基層

單位做調查研究，有些甚至會做模擬評議，發評議票到評議單位，收集它們的意見。

但基評辦主任也承認，某些受評機關相對會處於有利位置，特別是那些對評議單位有許多利害關

係的機關(如有審批、人事及財政權)，評議單位考慮到自己的利益，在評議上會受到牽制。縱然是不

記名投票，但投票人還是會有所顧忌，幾年評議工作後會有可能辨認出投票者之身分，並對那些對自

己作出不利評議的單位作出報復。正是因為制度的有效性不能持續，所以基評的活動辦法也會不斷更

新，保持它的活力。

另外，基評辦主任也承認，基評之重要性是視乎市領導而定。他認為領導對基評還是重視，在多

年上級領導要求壓縮評比及表彰活動數目下，基評仍然被保留，這可說是一項證明，但明顯地，重視

程度不及以往。而自 2010 年取消獎勵後，其激勵效果是否會被削弱，仍是未知之素。

無論如何，基評並不是幹部正式考核機制之其中一部分，所以對機關領導人事陞遷不會有直接影

響力。但被評為表現不良的機關領導難免會被市領導注意，甚至約談。不過，總體上而言，在當今中

共治理體制下，若評議活動沒有跟人事考核機制掛勾，我們一般相信其壓力是有限的。

就民眾回應性問題，由於在基評活動之中，一般民眾參與程度不高，他們只有在主動投訴時會發

揮些微影響力，另外就是只有企業管理者可以參與評議，加上評分機制中又納入一些管理目標的達成

因素作為扣分機制，形成干擾變項，所以很難察看到它直接對民眾回應性的提高程度。但其「知情評

議」似乎更使管理獲取較有意義及準確的資訊，若機關領導者是認真的管理者，這或許能幫助機關之

組織學者，從而間接地回應民眾所需。

三、行風評議與基評之比較

以上兩個個案之討論顯示，不論武漢的行風評議或廣州的基評，其目的皆是一種模糊的作風建設。

但正由於焦點不清，所以它們都變成一種類似事後性的績效評估制度。不過名義上，武漢的行風評議

是屬於紀檢系統，是外部監察機制；而廣州基評則屬於黨委系統。理論上，兩者皆具相當權威性。

以評議方式而言，武漢市的行風評議方式偏向民眾的印象評議加上專家評議。而廣州市的基評則

為知情評議。前者雖然在量化評議有效性會受到質疑，但專家的質性意見回饋是較為顯見。而廣州市

的基評在評議有效性可能會較高，但欠缺明顯的意見回饋機制。

至於評議標的方面，兩者皆是以機關作為受評對象或單位，評價面向都是十分籠統及廣泛，跟上

述美國的做法有根本性的差異。美國的做法比較直接針對為民服務本身，不會牽涉整個負責機關的表

現。而中國大陸的做法則使評價的可靠性受到質疑，因為一般民眾或就算廣州市基評的知情評議，其

評議者不一定能完全瞭解受評機關的各個面向，但卻要他們針對機關整體表現作出評議。

就一般民眾參與程度而言，武漢市的行風評議明顯高於廣州市的基評。因為前者有進行社會問卷

調查，一般老百姓可以透過此管道被動參與。而民眾也可以透過行風連線及投訴中心主動反映意見及

「負面」績效。而在廣州市的基評中，由於侷限於基層及外部有業務來往單位的評議，所以一般老百

姓的參與程度較低，縱然他們也可以透過投訴反映「負面」績效。

不過在激勵措施上，廣州市的基評則較為正面，有表彰獎勵。而武漢市的行風評議則只有等級評

議，沒有實質獎勵。實際上有些機關會覺得行風評議對它們帶來困擾。受訪的監察局官員就透露，有

些機關就私下罵說：

「不要再搞行評，為了你們的政績來整我。」

就向公眾公開程度而言，行風評議明顯高於基評，特別前者利用電視傳媒及網際網絡作為傳播媒

體，其效果是顯著的。但我們必須理解這僅是武漢市政府高調公關工作的手段。所以，這裡所指的公

開程度並非指透明度。其實兩者評議運作之公開透明度仍是值得商榷。

表一、武漢行風評議與廣州基評之比較

武漢行風評議

廣州基評

目的

作風建設

作風建設

承辦機關之系統

紀律檢查委員會

市黨委派出機關

評議方式

民眾印象評議＋專家評議

知情評議

評議標的

機關

機關

一般民眾參與程度

較高(社會問卷調查)

較低(投訴者、企業家)

激勵措施

等級評議

表彰獎勵(2010 年前)

向公眾公開的程度

較高(透過視像及聲音媒體)

較低

與機關領導考核之關係

沒有直接關係

沒有直接關係

最後，由於兩者評議並沒有直接聯繫到機關領導之考核，所以它們所起之作用會有限或並不確定，

要視乎領導之重視程度。這並不否定它們強化了機關對民眾的回應性，但回應層次僅及一些執行性、

技術性或品質(態度)性的問題，或說解決一些前線人員的行政失當等官僚主義問題。正如倪星及史永躍

(2010：46)評論行風評議的功能時，就認為：

「公民通過行風評議這一途徑監督評議政府的活動[已]退

化成了公民向政府訴苦請、提意見、辦理一般事務的快速通道，行風評議的組織者也把解決老百姓反

映的熱點、難點問題強化為行風評議的主題，而公民行使管理國家事務和社會事務的正當權利如參與

決策的議程、選擇、執行和評估被嚴重忽略了。」研究者認為這評述也適用於行風評議與基評上。

從糾正官僚主義的角度看，行風評議與基評某程度仍然類似毛澤東時代的群眾動員式的整風運

動。Harry Harding (1981)曾就毛澤東時代的官僚主義糾正模式分作為九類，包括理性化(rationalization)、

約 束 性 的 外 部 糾 正 (regularized external remedialism) 、 約 束 性 的 內 部 糾 正 (regularized internal

remedialism)、外部糾正 (external remedialism)、開門式的整風(open-door rectification)、內部糾正(internal

remedialism)、激進性的外部糾正(radical external remedialism)、激進性的內部糾正(radical internal

remedialism)、激進主義(radicalism)。現今的行風評議及基評就頗類似「約束性的外部糾正」(參看圖二)。

Harding在舉例上是指那些在1951年當時政務院頒布的「關於處理人民來信和接見人民工作的決定」下

在各級政府成立問事處或接待室。它們負責處理民眾來信及接見民眾，回應他們的投訴及意見。就本

研究的發現，行風評議與基評的確可類比作這種「約束性的外部糾正」。

圖二、Harry Harding 提出的中共九種處理官僚問題的模式

(資料來源：修改自 Harry Harding 1981: 334)

外部糾正

例：百花齊放、百家

爭鳴運動（1957）

約束性的外部糾正

例：人民來信（1950-）

約束性的內部糾正

例：五七幹校（1968-）

理性化

例：精簡整編（1955）

內部糾正

例：反右傾保守運動

（1955）

激進主義

例：提議採行巴黎公社模式

（1967-68）

激進性的內部糾正

例：貶低專家地位（1958）

激進性的外部糾正

例：紅衛兵運動（1966-68）

開門式的整風

例：肅清反革命運動

（1951-52）

四、小結：橫向課責交待與縱向課責交待的兼容性

總體上，本研究發現中國大陸地方政府的確建立一定的橫向性對民眾回應的課責交待機制，並有

限地改善機關的績效表現。但為什麼沒有民主選舉的威權政府需要建立如此的機制呢？本研究結論

是，中共建立橫向課責交待機制其實是一種強化對下級機關監督的模式，這一方面透過容許民眾參與，

改善政府的形象及提升中共統治的正當性；另一方面，利用民眾監督，改善官僚上級對下級的控制。

根據廣州市的基層官僚之訪談，現在機關的績效評估已開始與民眾的反應(特別是負面反應)掛勾。在

此當中，似乎橫向與縱向課責交待之間並沒有互相排斥，反而是互相有正向關係。不過，本研究終究

認為，橫向課責交待機制之建立，總體上是為了強化縱向課責交待，即對官僚上級及中共的負責。而

且這種機制僅是侷限在下層前線機關，官僚層峰不會因這機制而受到影響。而基層官僚之回應力也受

限於其掌控的資源及權力。以下會透過對武漢市「行風連線」網站的內容分析進行微觀的探討。

五、武漢市的治庸風暴：官僚與人民的新互動關係

武漢市是華中地區最大的工業城市，常住人口超過一千萬，但它相對沿海地區發展落後，所以在

二十一世紀初，市政府就開始加速發展，推動行政改革以優化發展環境，改善機關工作人員的作風問

題，為中部崛起作先鋒。自 2003 年始，由市紀檢委及監察局推動「民主評議政風行風」，引進第三方

評估制度監督政府機關及公用事業工作(徐雙敏，2010)，從 2005 年起武漢市政府引進「電視問政」

（包

括上述的「百姓連線」

）

，定期邀請機關領導官員上電視直播，接受民眾問政，快速回應民眾訴求。

但市領導並不滿意改革成效，2008 年 2 月擔任市長 2011 年 1 月升任市委書記的阮成發將改革提升

為「治庸問責」，借助中央推動責任政府之政策路線，加上一些城市已開展「治庸計畫」(包括深圳及

蘭州)之勢，4 月在全市開展「責任風暴」及「治庸計畫」，設置工作領導小組及辦公室推動工作。

所謂「治庸」就是將行政表現不佳的問題歸咎為官僚的「庸懶散」問題。2011 年 4 月 8 日頒布「武

漢市開展『責任風暴』

、

『治庸計畫』的暫行辦法」

，其列出十大幹部隊伍需要重點解決的問題：1)得過

且過；2)工作推進不力；3)創新能力不強；4)有令不行，有禁不止；5)不作為、慢作為、亂作為；6)業

績平庸；7)謀人不謀事；8)紀律渙散；9)貪图享受；10)「走讀」現象嚴重。凡觸犯以上問題，經組織

考核認定，視情節輕重、影響程度，分別給予誡勉談話、通報、批評、不予提拔、崗位調整、降職或

免職處理。

3

此外，要求各機關單位進行自查整改，於 2011 年底前釐清工作責任。還有，經過群眾意

見蒐集，在當年 5 月整理出十大突出問題，要求負責機關單位作出整改承諾。這些問題主要集中在社

會服務、城市管理、交通管理及社會治安等。市紀委會組織志願者和評議督察組進行明察暗訪，對承

諾不兌現、工作沒落實的單位予以曝光和問責。政府也建立各種管道給民眾提出投訴，監督政府工作。

當中，為全國矚目的就是加強使用「電視問政」作為壓力工具，更頻密地安排不同層級的機關首長上

電視接受直播問政。在治庸風暴推動最初兩年，共舉辦了 19 場電視問政，16 位市領導和 41 位責任單

位一把手接受電視問政。

4

最近一次的電視問政(2013 年 7 月)更上升到副市長級的領導上電視台接受

直播問政。

根據官方報告，治庸風暴推動最初兩年中，群眾對治庸問責投訴件辦理的滿意率為 99.7%，對十

大突出問題的整改滿意率為 83.53%，對優化發展環境工作的滿意率為 88.17%。行政審批項目由 748

項減少到 339 項，精簡比例達到 54.7%。因承諾未兌現及民眾反映問題未解決等重大責任問題，共問

3 _{辦法參看：http://www.whgzw.gov.cn/8/318/348/349/934.html} 4 相關報導請參看 http://hb.people.com.cn/n/2013/0718/c194063-19099292.html

責 1,608 人，涉及局級幹部 22 人、處級幹部 285 人。

5

1)「行風連線」網站的回應性分析

本研究並非要對武漢市治庸風暴作整體評估，而是想聚焦在於治庸風暴開展同時建立的「行風連

線」網站內的官民互動，利用第一手的資料去分析武漢市在治庸問責下的官僚回應性。

6

_{這網站是監察}

局下的糾風辦（全稱為「糾正行業不正之風辦公室」

）在 2011 年 4 月架設。這網站類似中國大陸全國

各地政府架設的政府投訴網站及市長信箱。但它是少數將民眾張貼及機關回應的內容一直保留在網上

供瀏覽，而一些民眾敏感的舉報投訴內容也沒有被刪除（如舉報貪腐）

，所以資料頗為完整。本研究下

載了 2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日的所有民眾張貼及機關/公用事業回應內容，作為原始分析資料。

「行風連線」平台共分成三個部分，包括投訴、諮詢及建議。網站有規定機關/公用事業的辦理回覆時

限，諮詢、建議類自審核轉辦的次日起 3 天內回覆；個人投訴類自審核轉辦的次日起 10 天內回覆；企

業投訴類自審核轉辦的次日起 5 天內回覆。所謂辦理時間均為工作日（雙休日及法定節假日除外）

。本

次分析資料中，投訴共有 2,830 筆；諮詢 694 筆；建議 377 筆，三類資料合共 3,901 筆。

資料處理方面，由計畫主持人與研究助理共同進行資料編碼，以確保認知上的一致穩定性。編碼

採紥根方式，先對三千多筆資料作初步抽樣檢視，後因應本研究所關心的回應性議題歸納出內容分類

系統，繼而對資料逐筆編碼。依據民眾張貼的文字論述，大約 40.1%的張貼是基於公共利益；20.3%是

基於團體利益(如社區或組織)；36.6%是純粹基於私人利益。約 3%無法因應內容判斷利益屬性。由此

可見，武漢市民眾利用「行風連線」的動機十分多元，既有基於公民意識，也有出於自利或所屬團體

利益。值得注意是不少社會弱勢社群也會在「行風連線」張貼內容，例如年老無依者或貧窮家庭。所

以網絡已不僅為社會優勢或菁英團體使用。至於議題上，占五成以上關於環境衛生、交通問題及房產

問題(包括違章建築)(詳情看表二)。這些主要議題的確與以上提及的「十大突出問題」吻合。

有關時限內作出回應達成之情況，由於是以工作日計算，故要作精確計算十分繁複，若排除工作

日計算的話，約有四成左右回應超過時限，但若外加兩天寬限期，那麼超過時限的回應占 25%。所以

估計超過時限的回應數量約占三成左右。而「行風連線」中張貼內容所針對的部門大多是與民眾日常

生活息息相關的業務單位。相關投訴最多的五個部門是城市管理局、交通運輸委員會、公安交通管理

局、環境保護局及公安局；相關諮詢最多的五個部門是人力資源和社會保障局、國土資源和規劃局、

住房保障和房屋管理局、公安交通管理局及公安局；相關建議最多五個部門是公安交通管理局、交通

運輸委員會、城市管理局、公安局及國土資源和規劃局。由此可見，交通及城市管理是主要市民投訴

及關注(即涉及建議)的公眾議題。而較多牽涉個人利益性的諮詢部分，則跟社會保障、房屋及土地資源

運用部門為多(參看表三)。

5 _同上。

就部門回應方式，依據初步抽樣的開放式編碼，本研究將部門回應方式大致分類為溝通回應及行

動回應。前者以資訊提供為主，部門以此澄清事實或政策。有時回應部門會提供與民眾提供資訊或認

知相反或不同的資訊(如並沒有發生民眾張貼的事件[包括一些官員貪腐行為的指控])，以表示一種自我

「辯護」(如部門並非「不作為」)(12.7%)。針對民眾提出的問題或要求，有少數回應表示存在障礙，

難以處理(9.2%)。此外，部分回應會臚列法規或上級命令的資訊以「形式上」證成其作為的恰當性或

沒有不合理(5.9%)。另外，若部門認為問題並非自己管轄範圍或屬於跨部門管轄，回應會將問題轉介

到其他部門或提供民眾相關部門的聯絡資料，要求民眾自行聯絡處理問題(10.3%)。當中實包括一些互

踢皮球的成份(特別是關於污染問題)。大部分的回應都會存在「其他資訊」(82.1%)，其多包含議題個

案的背景資料，以及部門在民眾張貼資訊前已作為的事項，以證成其已有所作為，有回應性。但有少

表二、

「行風連線」張貼內容議題分類統計

(2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日)

議題

數量

比例

道路建設

₁₇₅

_4.49%

交通管理

(包括交通違規)

₆₂₃

_15.97%

公共交通

₃₃₃

_8.54%

違章建築

₁₉₅

_5.00%

房產管理

₃₇₆

_9.64%

服務品質及態度

₁₈₂

_4.67%

環境衛生

(包括環境清潔、污染，及飲食衛生問題)

₇₀₀

_17.94%

戶口

(包括居住證)

₉₆

_2.46%

公用事業

(水務、電力、電視、電信、天然氣、郵政、

國營銀行

)

372

9.54%

教育

₆₇

_1.72%

治安

₇₇

_1.97%

工商管理

₁₈₅

_4.74%

勞動、福利、保險

₃₂₉

_8.43%

醫療服務

₂₂

_0.56%

其他

₁₆₉

_4.33%

表三、

「行風連線」張貼內容所針對五大部門

(2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日)

投

訴

城市管理局

交通運輸委員會 公安交通管理

局

環境保護

局

公安局

601

375

311

151

147

諮

詢

人力資源和

社會保障局

國土資源和規劃

局

住房保障和房

屋管理局

公安交通

管理局

公安局

116

109

81

56

54

建

議

公安交通管

理局

交通運輸委員會

城市管理局

公安局

國土資源

和規劃局

102

63

44

23

20

數回應實沒有完全回答民眾提出的問題，有迴避問題之虞(3%)，特別是牽涉到針對幹部的操守行為的

指控，如貪腐的指控(參看表四)。

行動回應則分成實質及潛在行動兩分類。實質行動就是指部門回應聲稱他們因應貼文採取行動處

理問題，有 30.3%回應表示作出行動回應，另因應 449 個民眾提出的實質建議，有 16.3%的回應聲稱依

照了民眾建議採取行動。所謂潛在行動回應是指部門回應承諾針對問題未來會加強或改善執法或管

理，或承諾未來有新措施。前者占 20.9%；後者占 5.5%(參看表五)。但這些承諾大多在語氣上頗為形

式性的 － 如「下步，XXX 將 XXX，加強 XXX／加大 XXX 執法力度」。

從「行風連線」的內容分析看，官僚回應性是正在建立及強化中，至少可確定強化了機關部門的

可被瞭解性，向民眾公開澄清問題，減少誤解，接受公評，政府機關的透明度正在上升中。當然，要

精確衡量回應性的提升程度是有難度，我們也不可以簡單全盤相信機關部門的回應內容。而「效果滿

意回應」程度則更難說明。但利用質性內容分析應可補充以上統計數字的不足。

首先，在「行風連線」貼文的民眾是會被要求評價部門之回應，而根據網站統計顯示，滿意度都

非常高，就算接收投訴比較多的部門，滿意度也達八成以上。但對這滿意度的統計必須有所保留，因

為系統給予民眾五天時間評價，若不評價便視作「滿意」

。一位重複投訴者就在投訴貼文中表示不滿這

「自動滿意」(C#12240)。

7

很多部門在回應中也會說明貼文者對回應的滿意度(部門一般會以電話聯絡

7 _{C#12240 代表投訴編號 12240。下文出現 I#則代表諮詢；S#則代表建議。所有民眾貼文及部門回應皆可以依號碼在網上}

表四、

「行風連線」中部門的「溝通回應」統計

資訊提供 回避問題 與民眾提供資訊 或認知相反或不 同的資訊 難以處理問題或要 求的障礙資訊 法規或上級命 令的資訊 轉介其他部門或 提供其他部門的 聯絡資料 其他資訊 諮詢 (N=694) 28 30 42 129 567 12 (%) 4.0 4.3 6.1 18.6 81.7 1.7 建議 (N=377) 66 69 103 19 218 20 (%) 17.5 18.3 27.3 5.0 57.8 5.3 投訴 (N=2,830) 401 260 86 253 2,419 86 (%) 14.2 9.2 3 8.9 85.5 3.0 總計 (N=3,901) 495 359 231 401 3,204 118 (%) 12.7 9.2 5.9 10.3 82.1 3.0

表五、

「行風連線」中部門的「(潛在)行動回應」統計

按照民眾建議採取行 動 採取行動 承諾加強或改 善執法或管理 承諾未來有新措施 諮詢 (N=4) 1 (N=694) 49 30 5 25% (%) 7.1 4.3 0.7 建議 (N=170) 26 (N=377) 59 101 34 15.3% (%) 15.6 26.8 9.0 投訴 (N=275) 46 (N=2,830) 1,073 686 174 16.7% (%) 37.9 24.2 6.2 總計 (N=449) 73 (N=3,901) 1,181 817 213 16.3% (%) 30.3 20.9 5.5