「後贏利型經紀人」之角色構建--中國大陸鄉鎮政府改革之研究(I)

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(1)行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告「後贏利型經紀人」之角色構建--中國大陸鄉鎮政府改革之研究(I) 研究成果報告(精簡版). 計計執執. 畫畫行行. 類編期單. 別號間位. ：個別型： NSC 95-2414-H-004-056： 95 年 08 月 01 日至 96 年 07 月 31 日：國立政治大學中山人文社會科學研究所. 計畫主持人：趙建民共同主持人：張淳翔計畫參與人員：博士班研究生-兼任助理：張鈞智. 處理方式：本計畫可公開查詢. 中. 華民國 96 年 10 月 08 日.

(2) 行政院國家科學委員會補助專題研究計畫期中進度報告. 「後贏利型經紀人」之角色構建-中國大陸鄉鎮政府改革之研究(2/2). 計畫類別：個別型計畫計畫編號：NSC 執行期間：95 年 8 月 1 日至. 97 年 7 月. 31 日. 計畫主持人：國立政治大學中山所趙建民教授共同主持人：中國科技大學張淳翔助理教授成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：精簡報告. 執行單位：國立政治大學中山人文社會科學研究所中. 華. 民. 國. 年. 月. 日.

(3) 一、中文摘要本研究為兩年期的計畫，第一年的主要工作為蒐集相關資料並觀察基層政府「鄉財縣管」的發展趨勢，第二年則對於鄉鎮政府改革中的試點予以分類，並觀察轉型過程中政府角色的變化。中國大陸的農村經濟改革成功的因素之一，即為賦予基層更多處理本地事務的自主權力，從而激發和激活鄉村基層的內在動力與活力。正如鄧小平所說：「調動積極性，權力下放是最主要的內容。我們農村改革之所以會見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。」而近來所進行的基層政府改革，似乎希望能解決「一放就亂、一收就死」的循環。但無論是「代理人」或「經紀人」的模式，均著重於行政舉措的改革，若適度引入民意代表制度方向的改革思考，更可符合法治國家的作為。稅費改革的直接效果是大幅減輕農民負擔，而問題則是基層財政收支的嚴重不對稱，在中央轉移支付不到位的狀況下，巨額的收支缺口成為迫切需要解決的問題。財政危機是財政民主、甚至是政治改革的最佳切入點。. 二、計畫緣由與目的隨著政經秩序的轉型，中國大陸社會開始出現多元化的分歧，自發展的差距至失業下崗、城市拆遷抗議、農村脫序、乃至於環保問題，中國大陸社會已進入動盪期。2006 年十月召開的十六屆六中全會，通過「中共中央關於構建社會主義和諧社會若干問題的決定」，是中共建政以來第一個加強社會建設的綱領性文件，提出建構社會主義和諧社會的九大目標，其中七項與社會有關，可見平息社會的矛盾與分歧，已成首要之圖。（一）不平衡發展的問題過去中國大陸的經濟發展，採取「階梯式的發展策略」，集中發展沿海地區，以帶動內陸各地漸進發展。因此，城鄉之間的所得差距，以及不同地區之間的區域差距，乃成為當前大陸最嚴重的社會問題。中國大陸的貧富差距持續擴大，以 2005 年根據中國社科院公布的「社會藍皮書」為例，收入最高的 10％與收入最低的 10％的差距為八倍，但是 2007 年藍皮書的數據顯示，收入. 1.

(4) 最高的 20％和收入最低的 20％，差距達到 18 倍，89.3％的大陸青年，認為目前貧富差距分化情形嚴重。根據官方的資料，目前大陸基尼係數約為 0.45，已超過國際上公認的警戒線（0.4），但大陸民間認為實際情況可能高達 0.6。此外，區域之間的收入差距也在擴大當中，以 2004 年為例，收入最高的五個省（市）的人均收入，較上年同期增長 12.4％，但是同年人均收入最低的五省（市、自治區），增長只有 10.9％。 2004 年中國大陸農民年均所得為 2,936 元，遠低於城市居民的 9,422 元。1984 年城鄉人均可支配收入約為 1.8 比 1，但至 2004 年已升至 3.2 比 1，加上城鎮居民的「非貨幣福利」如住房、醫療等，有人認為兩者收入差距應為 6 比 1。（二）群體性抗議事件日增根據中共公安部門公布的資料，1993 年社會抗議事件為 7,000 件，2006 年此一數字已超過十萬件，十餘年間，增加約 15 倍，2005 年未經批准的群體示威、遊行、集合活動，人數超過 820 萬次，其中四川漢源事件和廣東汕尾事件，引起海內外很大的注意。此外， 1994 年各級勞動抗議仲裁委員會共受理勞動爭議事件 19,098 件，涉及勞動者 77,794 人，但至 2003 年，勞動爭議事件 226,000 件。涉及勞動人數達 80 萬。同年，中國大陸共受理集體勞動爭議案 11,000 件，參加集體爭議人數 515,000 人。（三）三農問題「三農」（農村、農民、農業）問題長期以來被認為是中國大陸社會問題中最嚴重的問題，在農村稅費的問題解決後，此問題的急迫性有所舒緩，但農村問題之大及農民收入之低，仍然是胡錦濤所提出「十一五」規劃的重大對象。在稅費問題解決後，農地徵收問題以及農村發展滯後，成為關鍵性的問題。根據統計，中國大陸現有四千萬失地農民，所引發的主要矛盾，在於土地徵用的法規制度嚴重滯後，造成土地徵用補償安置費偏低，在被徵土地的收益中，近一半為開發商所有，地方政府和村級組織又分享另外近一半，失地農民只得到其中的 5％～10％。「關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議」中，提出推動社會主義新農村建設、促進城鄉協調發展，以緩解「三農」問題，著重農村醫療衛生、教育、和社福體系的建立，挹注資金。中共十六屆五中全會訂定「和諧社會」的發展目標，減少農村國家與社 2.

(5) 會之間的矛盾，是其重要目標之一。北京當局也已廢除農民稅，減輕農民的沈重稅費負擔。免除農民稅的副作用之一，是長期以來依賴農民稅費的鄉鎮基層政權財政上難以為繼。1994 年實行的「分稅制」，使得鄉鎮政府的角色轉為「贏利型經紀人」，設法減少中央與地方分成的稅種，將稅源轉為鄉鎮自籌資金收入，鄉鎮企業上繳的利潤和管理費，是鄉鎮自籌資金的主要來源之一。但是，在國家逐步取消對鄉鎮企業的稅收減免政策後，鄉鎮企業稅款的徵收亦受到限制，使得鄉鎮財政雪上加霜。為解決此一難題，中共已決定大幅度精簡鄉鎮一級政府的人員，據估計人數將達數百萬，有的地方甚至決定裁併，實行「減廟減人」。2000 年北京政府已經刪減三分之一的鄉、鎮級基層政權，2003 年起人大通過另一波的精簡計畫，刪減百分之三十至四十的基層政府人事。在 2002 年年底，大陸共有 37,896 個鄉、鎮級政府，雇用 1,900 萬員工，人事經費已經成為基層地方政府的重大負擔，有些地方人事費用佔政府經費支出的 80%，地方財政負擔仍十分嚴重。鄉鎮政府一旦淪為「贏利型經紀人」的角色，後果必然是農民負擔的增加，也導致杜贊奇所說的國家政權「內捲化」的弔詭現象，亦即國家對人民之控制和汲取功能不斷強化，但是對各級政府機關及其成員的約束力，卻不斷下降。在廢除農業稅並將鄉鎮政府大幅精簡等配套措施提出後，未來鄉鎮政府如何轉型？此一問題至關重要，不僅涉及農村之國家與社會關係之再塑造，也關乎基層政權性質與結構調整問題。本計畫即採用結構功能途徑，用以檢視基層政權原「贏利經紀人角色」之角色，如何轉型適應新的農村政治。. 三、初步發現與討論十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，自 2006 年 1 月 1 日起廢止農業稅條例，農民依法不需再繳納農業稅。農村稅費改革不僅取消了原來 336 億元的農業稅賦，而且取消了 700 多億元的「三提五統」（三提：公積金、公益金、管理費；五統：教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、民政優撫費、民辦交通費）和農村教育集資。農民負擔減輕的同時，原有鄉鎮組織及村委會勢必進行調整。表面上鄉鎮及村委會幹. 3.

(6) 部催糧催款的壓力消除之後，幹群關係應可獲得改善，但是基層政府所提供的公共服務亦有可能因此而減少。農村的綜合配套改革，需要整合稅費改革及組織變革等一系列制度改革配合，而目前中共在試點之後可能大規模推廣的「鄉財縣管」等措施，基本上係以財政權上收為主要的改革思路，對於未來的基層政權與村委會組織，均可能帶來不同的思考模式。農業稅取消之後，自上而下的轉移支付在鄉鎮組織收入中的分量將愈來愈重，或有利於自上而下的監督和控制。但若無相應的制度配合，在轉移支付成為鄉鎮組織的可支配財力的主要來源時，鄉鎮就會在很大程度上喪失自主權和獨立性，與推進村民自治和加強基層民主建設的要求背道而馳。農村稅費改革前，鄉鎮幹部之所以主動為農民提供一些生產服務，很大程度上是為了順利收取稅費，收稅的多少直接與他們的工資報酬發生關連，農民也常以拒交和拖欠來維護權益與表達訴求。但在稅費改革後，鄉鎮幹部不承擔收稅職責，由於沒有利益驅動，有可能對村民的要求減少注意。如果說農村稅費改革前鄉鎮幹部存在行政過度作為，那麼隨著農業稅的逐步免除，鄉鎮幹部就有可能出現行政不作為。雖然中央和地方財政逐步加大了對基層財政的轉移支付力度，但除了個別工商業發達的省份外，短缺財政的現狀並無法在短期內解決。一方面，減免農業稅提高了鄉鎮改革的緊迫性，逼迫鄉鎮通過裁減人員和合併機構來保障其運轉，但同時也降低了鄉鎮組織支付改革成本的能力，精簡機構所需要的巨額財力，是目前的鄉鎮財政所不能承擔的；另一方面，作為一級政權，在目前的壓力型體制環境下，鄉鎮幹部從自身的升遷出發，具有內在的「政績」衝動，相應的，各種達標升級活動也就無法根本杜絕，鄉鎮機構改革的成本又變相轉嫁到農民身上，沖淡減免農業稅給農民帶來的利益。但如果將減免農業稅對鄉鎮政權和村委會的影響加以對比的話，可以發現減免農業稅對鄉鎮政權帶來的積極影響，也同樣適用於村一級：減免農業稅亦緩解了村幹部與村民的矛盾，重塑了村委會的合法性。雖然減免農業稅後，村幹部正式成為領取國家工資的公務員，作為準官員，他們也具有內在的「政績」衝動，但上述減免農業稅可能會對鄉鎮政權造成的消極影響，村委會卻在很大程度上可以避免。這是因為村莊與鄉鎮不同，村委會已經在某種程度上實現了民主選舉，村民手中的選票，應可從根本上避免村幹部由於減免農. 4.

(7) 業稅的影響，可能帶來的官僚化及行政不作為傾向。整體而言，農業稅改革之後的鄉村治理，必須有相應的民主機制作為其制約機制，亦應進一步擴大鄉村自治的空間範圍，在鄉鎮一級建構多元的民主機制，擴大鄉村人民參與鄉鎮政權的管道，逐步實現鄉鎮長由村民直接選舉，強化鄉鎮人大的功能。基層政權當中原有的條塊矛盾，使得行政成本很難降低，例如直屬於縣的部門，鄉鎮政府少有甚至無權決定設在鄉鎮裏的縣的派出機構的人事安排、財政收支以及物資分配等，導致有些人將鄉鎮政府稱之為「牌子響、責任大、權力小、辦事難」。這些問題也存在於鄉鎮和村委會之間，村級某些組織已成為鄉鎮政府的延伸，導致有村幹部感慨，所謂鄉村自治只是意味著「村幹部不領報酬，而且不向鄉鎮政府要求經費」；亦有學者主張虛化鄉政，將鄉鎮改為縣政府的派出機構，並認為現行的五級政府層級應有整體改革的需要。「鄉財縣管」僅是不同層次政府間財政管理權限分配的改革，縣鄉兩級的總財力並沒有增加，經由加強對鄉鎮財政支出的管理，的確能夠相對減少政府運行成本和資金浪費現象，但如果沒有其他配套措施，並不能從根本上緩解縣鄉財政的困難。鄉鎮政府財政權受到削弱、上劃，但鄉鎮政府的職能不可能取消，計劃生育、社會治安、鄉村道路建設、廣播電視設施維護等基本公共設施和服務的提供，仍然是鄉鎮政府的職責。鄉鎮財政權的削弱，可能會對鄉鎮政府履行其職責產生負面影響，因而導致下列問題出現：一是鄉鎮政權運轉資金更加困難；二是由此導致鄉鎮公共服務供給的缺位；三是資金管理成本加大，資金使用費時費力。. 相較於「鄉財縣管」，「鄉財公開」提升財政的透明度，可能是更為長期的治本之道，增強鄉鎮人民代表大會之職能，強化群眾對鄉鎮事務的監督。目前中國大陸的鄉鎮長選舉與其他政府官員選舉大體類似，都由人民代表大會間接選舉產生。經由這種的選舉方式產生的行政首長，多半能力並不強，因而村的自治選舉改革對鄉、鎮政治應有相當衝擊。村所選出來的村長或是村主任，多半是村裡較有能力的人，但是鄉、鎮卻仍是由黨的系統主導人事，鄉、鎮長多為黨委書記，沿襲黨國體制的傳統。因此，目前已出現要求鄉鎮長比照村辦理選舉的聲音，並已在深圳大鵬鎮、湖北、四川等地試點，改革的重點，集中在擴大選民民意直接的表現，顯現經由鄉鎮人民代表大會間接選舉產生出鄉鎮長民主性不足，也呈現中國大陸人民對改變基層政治的想法。基層財政訊息的公開，在預算編 5.

(8) 列上可使資源配置較為透明，鄉鎮人民代表大會更應進行預算的實質審查與監督，並且與群眾的參政議政意識相互聯繫，以公民及輿論的監督，配合制度的變革，或可抑制大陸城鄉出現的不滿情緒。成熟法治國家中的地方財政，包括為地方自治團體為籌措處理事務所必要的經費，並對所獲取之財源加以管理。此外，地方財政權的內容具有相對性，可分為與國家以及與居民之兩種關係：一、地方財政權與國家的關係：自地方與中央之間的關係而言，地方享有財政自主權與財源保障請求權。財政自主權是指地方自治團體就其財政事項擁有不受國家干涉、侵害的權限，地方自治團體得自行編製、審議、執行預算並審議決算、得自行獲取收入、決定支出、並得自主管理其財產、現金，並興辦事業。二、地方財政權與居民之關係：此關係涉及地方政府之課稅權與事業經營權。地方政府之事業經營權主要依財政收支劃分法第二十條之規定：各級政府經法律許可，得經營獨問公用事業，並得依法徵收特許費，准許私人經營。課稅權之行使雖為地方自治權之必需，但亦增加地方居民之負擔，稅額過高時，反而有違人權保障之基本要求。. 四、計畫成果自評國內學者對中國大陸政治改革、機構精簡、黨的角色調整、領導幹部、菁英角色、立法機關、農村自治選舉等的研究，都涉及中國大陸的政治運作的問題，其中制度變遷是一重點。緣此，本計畫從財政角度，探討鄉鎮政府的角色，以及其對中國大陸地方政治的影響。目前鄉鎮政府改革改革的意見大體有三：其一是主張維持「鄉鎮村治」的政治結構型態，以鄉鎮做為農村基層政權的最低層級，實行村自治；其二主張鄉鎮政權下放至（行政）村一級，回到建國初期之「小鄉制」，實行村民自治；其三主張擴大鄉鎮政權，實行自治。一般認為三種意見都有其限制，本研究的目的，在於進一步探討何種改革最能體現當前中國大陸地方政治的現實需求。中國大陸的農村經濟改革成功的因素之一，即為賦予地方更多的自主權力，從而激發和激活鄉村基層的內在動力與活力。地方財政是改革開放以來活絡地方經濟的良方，但地 6.

(9) 方政府亂收稅費，也造成地方不穩、民怨高漲，自農村稅費廢除後，地方政治生態必將發生重大變革，值得學界深入探究。稅費改革的直接效果是大幅減輕農民負擔，而問題則是基層財政收支的嚴重不對稱，在中央轉移支付不到位的狀況下，巨額的收支缺口成為迫切需要解決的問題。若干學者已建議順勢進行財政民主化改革，主要論點有以下三項：一、. 財政危機是財政民主、甚至是憲政民主改革的契機。. 二、. 民主財政建設是民主政治改革的最佳突破口。. 三、. 改造財政是政治改革的最佳切入點。. 以鄉鎮政府而言，鄉鎮人大具有財政預算的審查權，若此權限獲得充分發揮，地方公共財供給才能忠實地反映當地居民的公共財需求。納稅人對政府的有效約束，應以財政立憲的方式實現：一、稅收法定原則入憲：現行開徵的 20 多個稅種，通過法律開徵的只有 3 個，法律規範有所不足。二、完善預算法定原則：政府的一切收支行為都應在預算中予以反映。三、財政基本制度和稅收基本制度入憲的問題，這些問題，都值得進一步研究。本計畫於 2007 年 9 月四川省社科院政治所研究人員訪台研討會時，對鄉鎮政府改革議題進行簡短的訪談。成都和重慶最近進行「城鄉統籌」的試點，對於縮短城鄉差距，改善鄉鎮政府職能均有相當大的助益。此種改革方式的城市化速度較快，政府扮演的角色也相對重要，和沿海城市所進行的小城鎮試點又不相同。本計畫研究人員預計在 2008 年訪問四川成都地區，親自訪察此一試點，並與基層政府工作者與研究人員進行深入訪談。研究問題包括：農業稅廢除後之財政影響如何？新財源如何籌措？精簡之人員有多少及其流向為何？鄉鎮政府如何轉型？. 7.

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