面對小學少子女化現象之相關政策的反省 / 15

面對小學少子女化現象之相關政策的反省

林志忠 國立暨南國際大學師資培育中心暨課程教學與科技研究所副教授

一、 前言

「少子女化現象」是當前臺灣各 級 教 育 發 展 必 須 面 對 的 主 要 問 題 之 一，從歷年來新生兒出生數的變化， 即 可 明 顯 發 現 這 個 問 題 的 嚴 重 性 。 1955 年至 1982 年間臺灣每年約有 40 萬左右的新生兒，1983 年至 1997 年每 年尚有 30 萬以上的數量，然自 2000 年後每年新生兒數僅能維持 20 幾萬， 至 2010 年更達到歷史新低點之 16 萬 人。雖然在 2011 年出生數略有回升， 且 2012 年因龍年關係，更被期待能再 度 突 破 20 萬 人 （ 內 政 部 統 計 處 ， 2012），但其實國內整個少子女化現象 不但非常嚴重，同時更未停歇，因而 馬總統曾說「少子女化問題要提升至 國安層次」來處理。 暫且不論，少子女化現象對國家 內政、國防、財政與社會等各面向的 影響，若僅從教育層面分析，少子女 化現象已威脅到各校的生源基礎。試 想若是一所學校再也沒有學生入學， 那麼學校存在的必要性就受到嚴重的 挑戰。也因此，過去僅存在部份辦學 績效不佳之私校的招生問題，已變成 全 國 公 私 立 各 級 學 校 共 同 面 對 的 問 題 。 若 以 小 學 為 例 ， 2000 年 出 生 305,312 名新生兒，6 年後以每班 30 人 編班，共約可編列 10,177 班；然在 2010 年之 166,866 名新生兒，同樣以 30 名 編班，6 年後卻僅剩 5,562 班，足足萎 縮將近一半。這個數字將使現今的小 學班級數，4 年後約略再減 2 成。由此 證明，國內少子女化現象對教育的影 響，不但很嚴重而且尚未停止。

二、 當前政府與學校對小學少子

女化現象之因應策略

當然，各級政府與學校並不是沒 有感受到少子女化現象之衝擊，並思 考解決的策略。如教育部在 2005 年 《2005-2008 教育部施政主軸》中，即 已提及少子女化現象；而 2004 年與 2006 年教育部教研會，也分別舉行「人 口結構變化對教育發展之影響」研討 會，及完成《因應人口結構變遷之教 育對策》研究報告；2005 年教育部國 教司也曾委託《國民小學小型學校發 展及最適學校規模之研究》之研究； 另，2008 年教育部舉辦之全國教育會 議中，學者們關注少子女化現象，並 建議立即研議相關因應作法；再者， 2010 年教育國教司也研訂「國民中小 學 整 併 後 校 園 活 化 再 利 用 輔 導 計 畫」，以期達成校舍資源有效活化再利 用的目標。而其中，最具體的因應政 策，則是自 1997 學年度起教育部推動 之《精緻國民教育發展方案》，從中逐 年降低國小班級學生數，至 2007 學年 度止小學每班學生數降為 35，而至 2011 年更減至 29 人(教育部秘書處， 2012)。 而就縣市政府而言，面對少子女 化現象最常提及即是超額教師出路之 安排，以及廢校與併校的處理。另外， 宜蘭縣政府還推出之「區域專長教師 共聘制」與「代理教師任期改革制」 等作法；屏東縣政府建立非年資基礎 的超額教師先後順序，同時還鼓勵全 體小學教師發展全方位能力，培養教 授成人、老人或新住民課程的能力(張 瀞文，2011)。 至於學校層級部份，有鑑於少子 女化現象直接威脅到各校的生存，因

而相關策略更是五花八門。其中，除 努力辦學與發展學校特色外，就以積 極招生與改聘代理代課教師兩個策略 最值得注意。在積極招生部份，如將 小一新生報到時間提前，以求更早掌 握生源；辦理熱閙非凡迎新博覽會與 親師座談會，更是各校拉攏新生的作 法；甚者小一新生到校報到，已改由 教師的到家辦理。另外，加強宣傳、 提供獎金、贈送禮物、攏絡家長等， 凡是有助於招徠學生作法，都有學校 採用 (賴清標，2011)。甚至於還曾聽 說學校為求維持一定班級數，還出現 隔校借生的情形。此即在學校核定班 級前，先利用各種辦法招生，甚至至 他 校 商 借 學 生 以 達 編 成 某 數 量 的 班 級，等班級核定後，再讓這些學生回 到原欲就讀的學校。整體而言，學校 愈來愈像企業機構，得提起勁到前線 搶奪訂單，使各校間衍然成為一種你 爭我奪的戰場(李雪莉，2008)。因為唯 有學生人數的充足，才能維持學校的 正常運作。 至 於 學 校 聘 任 代 理 代 課 教 師 部 份，主要是各校擔心學校未來持續減 班，因而即使有正式教師缺額也不敢 聘用，只是目前師資又未能滿足實際 需要，故必須聘用代理代課教師以資 因應，造成代理代課教師充斥整個校 園。據教育部統計 2011 年全國中小學 約有 17,000 名代理代課教師，意即每 9 個教師中即有 1 位是代理代課教師。 而 近 五 年 國 小 代 理 代 課 教 師 成 長 113%，另未取得教師資格的不合代理 代課教師更爆增 4 倍(張瀞文，2011)。 事實上，聘用代理代課教師，在缺乏 長期穩定性的情形下，不但學生學習 難以確保，更易使學校行政、專業發 展與文化產生質變。據報導，目前校 園中普遍比教改前更冷漠、被動、討 論風氣不佳(李雪莉，2011)，而一種暫 時性、過客性、應付式的文化，其實 也正在學校中公然興起。也因此有人 提出「臺灣公立中小學正在崩壞嗎?」 的問題，各地私校同時也有愈來愈受 家長青睞的傾向 (“私校崛起搶攻家長 的心”，2009；“唯有蛻變才有出路：公 校的世紀挑戰”，2009)。

三、 當前政府與學校對小學少子

女化現象因應策略之反省

少子女化現象之所以造成目前各 國小間生源的爭奪，或進而衍生出代 理 代 課 教 師 的 問 題 ， 其 實 原 因 很 簡 單。因為目前小學教育的生態，是處 在族群規模超過環境資源(即生源)的 負載量，意即此時族群(學校)密度過 大，而族群中各個個體(學校)為求對固 定資源(學生)有所爭奪，就會產生一種 「 競 爭 排 除 原 則 」 (priciple of competitive exclusion)的生態模式，使 較不適合環境的組織族群(學校)趨向 被 排 除 (Hannan & Freeman, 1977;1989)。而這也就是為何現今各小 學，對於教學品質、學校特色、招生 策略與教師員額掌控，無不兢兢業業 的主要原因。 只不過當各校力求掌握生源的利 基(niche)時，前述政府與學校採用的方 式，並不一定是具體有效的。精進國 民教育品質並加強輔助弱勢學生，原 本即是小學教育的必要工作，其具體 落實並不會解決少子女化帶給小學教 育的問題；而逐年降低國小班級學生 數，由上述分析已知是一個緩不濟急 的作法，而且尚不知必須降到每班幾 人時，才可止住；另併校與廢校的策 略，則常是一種被動式的解決策略， 各校為求不被併校或廢校，無不使出 渾身解數，但卻不一定是對整體小學 教育發展最好的策略。至於各校力求 辦學績效卓著、發展學校特色或是其 他招生策略，雖可能暫緩學校減班的 壓力，然站在組織生態的觀點，整體

生源問題依舊存在，同時各校間還會 產生利基重疊的現象。因而台中市教 育處處長賴清標(2011)表示，「為了吸 引學生，而努力辦學、發展特色是好 事，但各校也應體認到學生總數不會 因競爭而增加，因此只要能確保學區 內的學生都能進入學校就好，沒有必 要想方設法挖來他校的學生。」 教育乃百年大計，同時更是國家 整體發展的主要基礎。因而面對少子 女化現象時，不可僅由學校自身立場 來進行思維，而是應該有更高的制高 點，從國家與人民之整體利益來進行 整體的考量。特別是與其宣稱少子女 化現象是國家小學教育的危機，還不 如更積極相信這是一種轉機。在面對 不得不變的歷史時間點，政府與學校 如 能 重 新 且 徹 底 思 考 小 學 教 育 的 本 質，進而建置一種新式且更臻理想的 小學教育組織與模式，如此才是國家 與人民之福。如過去政府一再擔心小 學規模過大、學生人數過多，同時期 待學校教育能更重視多元化、個別化 與適性化，如今外在環境已給政府及 學校一個調整的機會。我國傳統小學 從私塾轉為西式班級教學，其實不是 代 表 班 級 教 學 即 是 一 種 最 理 想 的 方 式，只是當時面對為數眾多的學子， 不得不採取這種作法以快速滿足社會 環境的需求。而今外在環境不再提供 大量班級教學的基礎時，那麼到底何 者才是小學教育本質，何者才是真正 理想的小學教育的組織與模式，現在 不正是一個重新思考上述問題的機會 嗎？ 依據當代加拿大教育行政學者 C. Hodgkinson 的觀點，領導區分為「行 政」和「管理」兩階段。其中，「行政」 被賦予較高的責任，主要功能在於政 策的決定，包括「哲學」、「計畫」與 「政治」三階段。意即其必須先對相 關議題進行「哲學」層次的理念思維， 在確定最終的理念為何後，再透過「計 畫」階段，將這些理念轉換為文字或 溝通書寫型式，最後再進入與人相關 之說服政策制定的「政治」過程。至 於「管理」則扮演政策實施的功能， 其包括了「動員」、「處理」與「監督」。 「動員」階段主要論及人之權力分配 與人力資源的投資等問題；而「處理」 則關心如土地、勞動與資本等事務之 科學化的處理；至於「監督」則包括 督 查 、 檢 查 與 評 價 等 過 程 (Hodgkinson,1983;1991;1996)。 由此面對我國小學教育之少子女 化現象時，教育部或縣市教育處等行 政單位，理應扮演更多 C. Hodgkinson 之「行政」決策工作。而這個行政決 策工作，特別需要有一種理念的澄清 與建立，從而再落實至政策的計畫與 政策的說服等工作。更具體地說，行 政單位應該在少子女化現象不斷延燒 時，對於小學教育的「應然」，即小學 教育日後應該成為何種樣貌？何種組 織與模式？從較上層的制高點來進行 「整體」的思考，而非僅是透過減低 班級人數或併校與廢校來技術性地因 應，或是重提促進教育品質之教育基 本工作。以中部某市為例，目前有 16 校約 43 班學生，然在 5 年後將減為約 21 班(學生數約 628 名)，與其任由各校 為招生出盡奇招，其結果只是今年那 所 學 校 興 盛 ， 明 年 又 換 那 所 學 校 繁 榮，至於少子女化危機帶來的整體困 境，並沒有完全解決，甚至可能導引 出教育真正價值的消失。還不如現在 就 積 極 思 考 未 來 該 市 小 學 教 育 的 願 景，利用五年的時間輔導各校彼此合 作朝整體最理想的理念前進。新加坡 政府在 2004 年為解決新生兒創生低的 問題時，主要即是從重拾「家庭價值」 的理念當成施政的重點，而非僅進行 技術面的生育補助，即是這種精神的 展現(陳雅慧，2011)。事實上，有關少 子女化現象的相關問題，歷年來已有

許多學者分別提出許多建議，而教育 部本身也曾在《因應人口結構變遷之 教育對策》及《國民小學小型學校發 展及最適學校規模之研究》進行相關 研究。只是相關研究所獲知的理念， 並未見行政機構更具體與整理性地落 實在施政計畫中。

四、 結論

總之，在體認少子女化現象是一 種不可能回頭的現象時，政府機關應 在何者才是整體國家小學教育發展願 景 之 問 題 上 ， 有 更 具 體 的 理 念 與 思 維，從中再落實至施政政策與計畫， 同時引導各校朝這個方向發展。至於 各個學校即可此理念架構中，努力動 員學校所有人力予以實踐，積極往下 一世代國教之藍圖發展，而不是耗費 資源在搶奪生源，進行一場沒辦法解 決問題的競爭。教育部在 2011 年《施 政理念與政策》中，主張在未來施政 方向中，要成立「因應少子女化對策 小組」，檢視少子女化所衍生的議題， 研擬相關教育政策(教育部秘書處， 2011)。這項施政計畫雖然有點晚，但 卻是目前應該積極努力執行的工作。 參考文獻  內政部統計處(2012)。內政統計通 報一○一年第一週。2012 年 2 月 3 日， 取 自 http://www.moi.gov.tw/stat/news_conten t.aspx?sn=5870  李雪莉(2008)。當老師 PK 老師。 天下雜誌，395 期。2012 年 2 月 3 日 取 自 http://ezproxy.library.ncnu.edu. tw:2576/cgi-bin2/Libo.cgi?  私校崛起搶攻家長的心(2009)。親 子天下雜誌，4 期，封面故事。2012 年 2 月 3 日 ， 取 自 http://ezproxy.library.ncnu.edu.tw:2576/ cgi-bin2/Libo.cgi?  唯有蛻變才有出路：公校的世紀 挑戰(2009)。親子天下雜誌，4 期，封 面故事。2012 年 2 月 3 日，取自 http://ezproxy.library.ncnu.edu.tw:2576/ cgi-bin2/Libo.cgi?  張瀞文(2011)。當老師變成臨時 工。親子天下雜誌，30 期。2012 年 2 月 3 日取自 http://ezproxy.library.ncnu. edu.tw:2576/cgi-bin2/Libo.cgi?  教育部(2005)。2005-2008 教育部 施政主軸。台北：教育部。  教育部(2006)。因應人口結構變遷 之教育對策。台北：教育部。  教育部秘書處(2011)。中華民國教 育現況簡介-施政理念與政策。2012 年 2 月 3 日 取 自 http://www.edu.tw/files/site_content/ED U01/10003-OK_1.pdf  教育部秘書處(2012)。中華民國教 育現況簡介-國民教育。2012 年 2 月 3 日 取 自 http://www.edu.tw/secretary/content.asp x?site_content_sn=21122  教育部國教司(2010)。典藏過去迎 向未來-教育部 99 年「國民中小學整併 後校園活化再利用」成果觀摩會。2012 年 2 月 3 日 ， 取 自 http://www.edu.tw/news.aspx?news_sn= 3705&pages=0  陳雅慧(2011)。政府決策、政策借 鏡：新加坡打造「家庭第一」新價值。 親子天下雜誌，22 期，封面故事。2012 年 2 月 3 日 ， 取 自 http://

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