日本都市再開發補助制度之研究

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(1)日本都市再開發補助制度之研究. 內政部建築研究所自行研究成果報告中華民國 98 年 12 月.

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(3) 日本都市再開發補助制度之研究. 研究主持人：研究主持人：盧珽瑞. 內政部建築研究所自行研究成果報告中華民國 98 年 12 月.

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(5) ARCHITECTURE AND BUILDING RESEARCH INSTITUTE MINISTRY OF THE INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT. A Study on Urban Redevelopment Grant System of Japan. BY Ting-Jui Lu. December 31,2009.

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(7) 目次. 目次中文摘要英文摘要第一章緒論-------------------------------------------------------------------------1 第一節研究緣起---------------------------------------------------------------------1 第二節研究目的---------------------------------------------------------------------4 第三節研究範圍--------------------------------------------------------------------5 第四節研究步驟與流程----------------------------------------------------------10 第五節文獻回顧--------------------------------------------------------------------11 第二章都市再開發補助制度理論分析-------------------------------17 都市再開發補助制度理論分析第一節都市生命周期理論------------------------------------------------------17 第二節都市再開發理論----------------------------------------------------------18 第三節誘因理論-----------------------------------------------------------20 第四節制度變遷理論-------------------------------------------------------------21 第三章英美都市再開發補助制度的探討-----------------------------------23 英美都市再開發補助制度的探討第一節前言----------------------------------------------------------------23 第二節英國都市再開發補助制度-----------------------------------------24 第三節美國都市再開發補助制度-----------------------------------------30 第四章我國都市再開發補助制度-----------------------------------35 我國都市再開發補助制度第一節我國都市再開發制度的起源------------------------------------------35 第二節我國都市再開發的法制制度------------------------------------38 第三節我國都市再開發補助制度的發展歷程--------------------------42 第四節我國現行都市再開發補助制度---------------------------------47 第五章日本都市再開發補助制度之發展歷程-日本都市再開發補助制度之發展歷程 ----------------------51 -第一節日本都市再開發制度的起源-----------------------------------51. I.

(8) 日本都市再開發補助制度第二節日本都市再生政策---------------------------------------56 第三節日本都市再生計畫---------------------------------------57 第四節日本都市再開發補助策略的沿革----------------------62 第五節日本與英美及我國再開發補助策略的比較-----------66 第六節小結------------------------------------------------------------------------72 第六章日本現行都市再開發補助制度---------------------------------75 日本現行都市再開發補助制度第一節前言 - -- - --- - - -- - -- - -- - -- - -- - -- -- - - -- - -- - -- - -- - -- - -- -- - - -- - 75 第二節地方政府機關的指導與協助-----------------------------76 第三節事業代理制度----------------------------------------------77 第四節再開發事業費補助---------------------------------------78 第五節融資制度-----------------------------------------------81 第六節稅捐減免措施 ------- ------ ----- ------- ------- ------- ----- 83 第七節法規誘導----------------------------------------------------87 第八節債務保證-- -- -- --- -- --- -- --- -- -- -- --- -- -- --- -- --- -- -- -- --- 90 第七章結論與建議---------------------------------------93 第一節結論--------------------------------------------------- -----93 第二節建議 - -- - --- - - -- - -- - -- - -- - -- - -- -- - - -- - -- - -- - -- - -- - -- -- - - -- - 97 附錄一期初簡報會議紀錄----------------------------------------------------99 附錄二期中簡報會議紀錄--------------------------------------------------101 附錄三期末簡報會議紀錄--------------------------------------------103 附錄四日本都市再開發法-----------------------------------------------------107 附錄五日本都市再生特別措施法-----------------------------------------111 附錄六日本都市再生基本方針---------------------------------------------119 附錄七日本都市計畫法----------------------------------------------------125 附錄八日本建築基準法----------------------------------------------------129 附錄九日本市街地再開發事業費交付要綱-----------------------------133 參考書目----------------------------------------------------------------------------139 參考書目 II.

(9) 目次表目錄表 1-1 台閩地區普通住戶有人居住之住戶數--------------------------------3 表 1-2 文獻整理與分析-----------------------------------------------------------15 表 2-1 都市發展曲線-------------------------------------------------------------15 表 3-1 英國都市再開發補助制度的沿革------------------------------------29 表 3-2 英國都市再開發補助制度一覽表-----------------------------------29 表 3-3 美國都市再開發補助制度的沿革-----------------------------------33 表 3-4 美國都市再開發補助制度一覽表--------------------------------33 表 4-1 我國都市再開發策略的沿革--------------------------------------45 表 4 - 2 我國國宅貸款制度的沿革---------------------------------------46 表 5-1 日本市街地再開發事業之比較--------------------------------------54 表 5-2 日本都市再開發法修正的沿革-------------------------------------55 表 5-3 日本都市再開發補助策略之沿革-----------------------------------65 表 5-4 日本與英國都市再開發補助策略的比較---------------------------69 表 5-5 日本與美國都市再開發補助策略的比較------------------------70 表 5-5 日本與我國都市再開發補助策略的比較--------------------------71 表 6-1 日本都市再開發事業-------------------------------------------------75 表 6-2 日本中央政府對實施者的經費補助項目一覽表----------------80 表 6-3 日本經費補助制度的沿革---------------------------------------------80 表 6-4 日本政策投資銀行資金融資制度-----------------------------------81 表 6-5 市街地再開發事業資金融資制度-----------------------------------82 表 6-6 適用市街地再開發事業實施者稅制一覽表-------------------86. III.

(10) 日本都市再開發補助制度圖目錄圖 1-1 研究流程圖--------------------------------------------------------------10 圖 2-1 都市發展曲線-------------------------------------------------------------17 圖 3-1 URCs、UDCs 與相關單位的關係圖--------------------------------26 圖 4-1 日據時期臺灣都市計畫令之法制體系-----------------------------37 圖 4 - 2 我國都市再開發之法制架構------------------------------------41 圖 5-1 日本都市再開發制度的起源-------------------------------------------54 圖 6-1 日本特定街區法定程序圖---------------------------------------------88 圖 6-2 日本民間再開發促進基金債務保證系統圖------------------------91. IV.

(11) 中文摘要. 中文摘要關鍵詞：關鍵詞：都市再開發、都市再開發、補助制度一、研究緣起台灣地區人口成長及都市發展趨勢已逐步走向全球已開發國家相同的方向，人口成長趨緩，新開發區需求降低，30 年以上老舊住宅達 140 萬，佔總戶數的五分之一，且臺灣位處地震帶，實有必要檢討改善市區之都市機能及環境品質，以期與全球同步實現永續發展的願望。日本都市再開發補助制度含蓋的範圍相當廣泛，包括執行組織、法令規章、補助機制及相關配套措施。其都市再開發政策的推動，40 年來也已締造多項成就。因此，日本都市再開發補助制度的研究對我國都市更新事業的推展，將有相當多的助益。. 二、研究方法與過程研究方法與過程（一）研究主題、目的與研究範圍確定：本研究首先依據歷年之研究課題及目前研究發展需要，擬定研究主題、研究目標及研究範圍，經本所研究協調會議充分討論後，再加以確定。（二）文獻蒐集與分析：當研究主題、目的與範圍確定後，就開始研擬研究計劃書，並搜集國內外文獻，加以分析。（三）都市再開發理論分析。（四）各國都市再開發補助制度的探討。（五）日本都市再開發補助制度的探討。（六）專家訪談與建議：藉由專家訪談以瞭解國內都市再開發補助制度具體改善對策之可行性，並研提改善建議。. 三、重要發現重要發現（一）日本與世界各國都市再開發補助策略之比較，從時程來看： 1.1950 年代：日本、英、美與我國的都市再開發策略是都市重建；其補助方式係中央政府提供資金，補助地方政府、公法人或私部門辦理再開發；但美國此種推土機式的拆除重建模式，不僅對於長久生根的社區型事業體造成嚴. i.

(12) 日本都市再開發補助制度之研究重衝擊，對拆遷戶的精神損失也很難用金錢彌補，故較有所爭議。 2.1960 年代：日本、英、美與我國的都市再開發策略是恢復都市生活機能；其補助方式是由中央政府提供資金，補助地方政府、公法人或私部門改善都市機能；其中，美國市中心購物商場的開發，不僅吸引購物人潮，也增加就業機會，同時也改善市中心的都市環境，對於舊市區的貢獻，較為人所樂道。 3.1970 年代：日本與英、美等國都市再開發策略是都市更新；其補助方式是由中央政府補助地方政府與私部門辦理都市更新；以美國為例，成立「社區發展整體補助基金」及「都市發展行動補助基金」進行再開發工作及公共設施的提供與改建；另外，日本再開發策略，則開始由硬性的規劃管制，轉為軟性的補助制度，如事業費補助、融資、債務保證等，不僅可以事半功倍，也較為民眾所接受。 4.1980 年代：日本、英、美的再開發策略以「整體造街」為主，但作法則差異甚大；日本係以規劃管制、行政指導、資金補助及法規誘導等多元並行。英、美等國則以設立都市開發公司以促進公私合作為主，資金補助、成立企業特區制度為輔。 5.1990 至 2000 年代：英、美、日等國，開始將都市再開發視為國家經濟、社會與文化發展的一環，並試圖以彈性多元的補助策略，鼓勵私部門投資再開發事業，以創造兼顧都市社會與經濟層面的綜合再發展計畫。（二）為推動都市再開發，日本政府對於市街地再開發事業的補助措施大致可分為地方政府機關的指導與協助、都道府縣知事的事業代理制度、國庫資金補助、資金融資、稅捐減免措施、法規誘導及債務保證等，分別說明如下： 1.指導與協助：日本地方政府對於市街地再開發事業企劃、計畫與執行的各階段，有從都市整體立場對實施者提出忠告與協助的義務。 2.事業代理制度：依據日本都市再開發法之規定：市街地再開發事業的代理者為都道府縣知事或市鎮村長。. ii.

(13) 中文摘要 3.國庫資金補助：國庫資金補助包括給予地方政府與實施者兩種，一般而言，對於實施者補助項目，其分擔比率係採中央 1/3、都道府縣 1/6、市町村 1/6，其餘 1/3 由實施者自行負擔。中央政府對實施者補助項目包括調查規劃設計費、土地整理費、共同設施整備費、防災性能強化費、附帶設施整備費及附帶事務費等。 4.資金融資：市街地再開發事業的融資制度實行者，有住宅金融公庫、日本政策投資銀行、民間都市開發推進機構及工商公會中央金庫等 5.稅捐減免措施：包括所得稅、法人稅、印花稅、登錄許可稅、不動產取得稅、事業稅、事業所得稅、固定資產稅、特別土地保有稅的減免。 6.法規誘導：高度利用地區、特定街區、都市再生特別地區與地區計畫制度等，是日本誘導都市機能更新、建築基地整合、基地內空地確保、小規模建物抑制、土地合理健全利用的開發誘導制度。 7.債務保證：為了補強都市再開發事業實施者的貸款信用及促進再開發事業資金調度順利，日本於昭和 54 年（西元 1979 年）由政府補助及民間出資，成立（社）全國市街地再開發協會，並設置「民間再開發促進基金」，提供市街地再開發事業的債務保證。. 四、主要建議事項建議一：主辦機關：內政部營建署、內政部建築研究所國外都市再開發制度研究，對國內都市更新事業的推動，具有相當大的助益，建議相關主管機關可持續推動。建議二：主辦機關：內政部營建署都市更新事業所需要財力至為龐大，往往非私部門與地方政府所能單獨負擔，建議國內中央主管機關儘速規劃完善之都市更新補助機制，以利更新事業之推動。建議三：主辦機關：內政部營建署都市更新事業之推動需要全面性與長期性之再開發政策作配合，此外，中央部會也需要專責之組織來推動該項業務，因此，建議國內中央主管機關儘速增（修）訂組織條例，設立都市更新專責機構，以利更新事業之推動。 iii.

(14) 日本都市再開發補助制度之研究. iv.

(15) 英文摘要. Abstract Keywords: Urban redevelopment; Grant system I. Introduction The growth of population and the trend of urban development in Taiwan have gradually moved towards the same direction that developed countries encountered in the world. Owing to the slow growth of the population and the reduction of newly developed area, the number of old residence over 30 years reaches 1.4 million, sharing 1/5 of total household. It is necessary to review and improve urban function and environmental quality because Taiwan is located at a seismic belt, so that can expect to simultaneously fulfill the sustainable development in the world. The grant system of urban redevelopment in Japan provides wide coverage, including executive organizations, laws and regulations, grant mechanism and related measures. Many achievements for promoting the policies of urban redevelopment have been made for 40 years. Therefore, the study of urban redevelopment grant system in Japan will be beneficial to the promotion of urban update in Taiwan.. II. Study Method and Process (1) Confirmation of study subject, purpose and scope: This study plans the study subject, purpose and scope in accordance with past topics and current demands of study and development to confirm after fully discussed at coordination meeting. (2) Reference collection and analysis: After the study subject, purpose and scope are confirmed, a study proposal will be worked out and domestic and foreign references will be collected to analyze. (3) Analysis of urban redevelopment theory. (4) Investigation of urban redevelopment grant system in each country. (5) Investigation of urban redevelopment grant system in Japan. (6) Expert interview and suggestion: To understand feasibility of concrete countermeasure for the grant system of urban redevelopment in Taiwan by means of expert interview and propose suggestions. a.

(16) 日本都市再開發補助制度之研究 III. Important Discovery (1) Comparing grant strategies of urban redevelopment in Japan and each country in the world, seen from the schedule: 1. 1950’s: A strategy of urban redevelopment taken by Japan, UK, USA and Taiwan was the urban reconstruction; the way to subsidize was that the central government provided the finance to the local governments, public corporations or private sectors for redevelopment; however, this kind of removal and reconstruction mode proposed by USA not only made severe impact on rooted community business, but also had difficulties in compensating the spirit loss of household with money. Therefore, it would be more controversial. 2. 1960’s: A strategy of urban redevelopment taken by Japan, UK, USA and Taiwan was to recover urban life function; the way to subsidize was that the central government provided the finance to subsidize the local governments, public corporations or private sectors for improving urban function; among them, the development of urban mall in USA not only attracted shopping people and increases employment opportunity, but also improved urban environment. Such contribution to old downtowns was more appraised by people. 3. 1970’s: A strategy of urban redevelopment taken by Japan, UK and USA was urban update; the way to subsidize was that the central government subsidized the local governments and private sectors to conduct urban update; taking USA for example, “Grant Fund for Community Development” and “Grant Fund for Urban Development ” were founded to redevelop and reconstruct public facilities; in addition, redevelopment strategies in Japan are converted from hard planning control to soft grant system, such as business grant, finance, debt guarantee and so on. Not only can yield twice the result with half the effort, but also can be more acceptable by the public. 4. 1980’s: A strategy of urban redevelopment taken by Japan, UK and USA was based on. b.

(17) 英文摘要 “Overall Street Building”, but the method made extreme difference; Japan was to combine planning control, administration guidance, finance grant and regulation induction. UK and USA were to establish urban development companies, giving priority to public and private cooperation and assisting finance grant and establishment of enterprise district. 5. 1990’s to 2000’s: UK, USA and Japan started to consider the urban redevelopment as a link of developing national economy, society and culture, and tried to encourage private sectors to invest on redevelopment business with diversified grant strategies so that can create the redevelopment project in a combination of urban society and economy. (2) In order to promote the urban redevelopment, grant measures of downtown redevelopment for the Japanese government can be roughly classified as guidance and assistance of the local government, city business agency system, treasury finance grant, finance grant, measures to remit tax, regulation induction and debt guarantee, which are described as follows: 1. Guidance and assistance: For the redevelopment plan, program and execution of downtown street at each phase, the Japanese local government has obligation to propose advice and assistance to those who implement from urban position. 2. Business agency: According to the Urban Redevelopment Act in Japan, redevelopment business agent is county or township head. 3. Treasury finance grant: Treasury finance grant includes the local government and those who implement. Generally speaking, the ratio for the items to implement grant shares 1/3 by the central government, 1/6 by counties, 1/6 by cities and 1/3 by those who implement. The items to subsidize those who implement provided by the central government include survey fee, land arrangement fee, facility maintenance fee, disaster precaution fee, incidental facility maintenance fee, incidental business fee and so on. 4. Finance: Those who implement the finance system of redevelopment business include the residence finance treasury, the Japanese policy investment bank, the promotion organization of civil urban development, the association of industry. c.

(18) 日本都市再開發補助制度之研究 and commerce as well as the central treasury. 5. Measures to remit taxes and levies: Including income tax, corporation tax, stamp tax, registration grant tax, realty acquisition tax, business tax, business income tax, fixing asset tax and remission of special land tax. 6. Regulation induction: The systems of highly developed region, specific street region, special urban redevelopment region and program in Japan include urban function update, building base integration, preservation of empty land in base, restriction on small-scale building and reasonable land utilization. 7. Debt guarantee: In order to strengthen load credit to those who implement urban redevelopment and promote the smooth deployment of redevelopment finance, the Japanese government subsidized and the civil provided the finance in 1979 to establish the redevelopment association of urban street and land in Japan, and set up “Promotion Fund for Civil Redevelopment”, which provided debt guarantee for downtown redevelopment.. d.

(19) 第一章緒論. 第一章. 緒. 論. 第一節研究緣起都市是一個有機體，隨著時間的增加，都市在結構與機能上，均會有所衰退，到了相當時間之後，都市就會漸漸呈現老舊與衰敗的現象；而此等衰老現象對都市地區的公共安全、公共衛生及環境品質都會產生不利的影響（註. 1-1. ）。. 台灣自 1950 年代以後，因工商業發達，都市隨而蓬勃發展，人口大量湧進城市，目前原有的住宅、工廠、道路及其他公共設施，已逐漸陳舊落伍，難以符合現代都市生活需要；而且窳陋髒亂地區也不斷增加，使都市環境品質，日益衰敗；此外，窳陋地區的人口外移，不僅政府稅收減少，公部門所負擔的公共設施費用也會逐漸加重。因此，「都市再開發」為都市發展過程中必需採取的改善措施。從行政院主計處所公布的「2000 年戶口及住宅普查報告」（註. 統計資料（表. 1-1. 1-2. ）. ）推估，台灣目前使用 40 年以上的住宅約有 80 萬戶（約. 佔總戶數百分之 14.5），而使用 50 年以上的住宅也有 33 萬戶（約佔總戶數百分之 6）以上；從上述推估數據來看，台灣已有兩成以上的住宅，使用年期在 40 年以上。除此之外，國內尚有下列幾種類型的建築物，正期待辦理「都市再開發」，來改善目前困境：一、閒置或低度使用之公有建築物市中心大面積低度使用的建築空間不僅影響都市發展，也浪費社會資源；就台灣目前之環境而言，許多公有建築物常因空間不足、外觀老舊或設備不符現代化需求，使該建築物陷入閒置狀態（註. 1-3. ）。. 因此，營建署從 2006 年開始，依據行政院核定之「加速推動都市. 1.

(20) 日本都市再開發補助制度之研究更新方案」，以都會區具有開發潛力、大規模低度使用之公有土地為主，透過整體規劃及地權整理，辦理都市再開發，期望藉此提升經濟成長並帶動地區發展。二、配合國家重大建設之周遭建築物配合國家各項重大建設如捷運、高速鐵路等之建設及發展功能已逐漸改變或萎縮之海港、機場、鐵、公路，其交通轉運站周遭建築物，也亟需加速推動都市再開發，以利活化國家資產、提昇經濟利益。營建署從 2005 年開始，依據行政院核定之「都市更新示範計畫」，每年由直轄市及縣（市）政府提報亟需辦理都市更新且確具示範效果之更新案件，並補助辦理先期規劃、研提再發展構想、再開發策略及擬定招商策略等，如基隆火車站及基隆港西二西三碼頭、新竹市火車站後站地區、台中市火車站附近地區更新計畫等。三、閒置之工業用地及廠房我國工業區的開發，至今已有半世紀之久，隨著產業外移，都市地區有甚多工業用地及廠房，已閒置或機能嚴重萎縮，不僅影響都市發展，也浪費社會、國家資源；依據許育誠（2002 年）研究，台北縣 300 人以上的大廠近年來已顯著減少，許多傳統大廠陸續向南部遷移，或已歇業而準備遷廠；其中工廠歇業面積以三重的 147.45 公頃、新莊的 140.07 公頃、中和的 119.62 公頃（註有甚多已停止生產的工業區（註. 1-5. 1-4. ）為最多；此外，高雄市也. ）。因此，加速都市內低度使用之工. 業用地或廠房的更新，將有利於土地資源的再利用。從「擴張主義」轉向「市中心主義」的都市發展政策，不僅是近年國際的發展趨勢，也是台灣未來都市發展，必然要走的路。因此，行政院於 2009 年 11 月將「推動都市及工業區更新」列為「愛台 12 建設」之一。. 2.

(21) 第一章緒論表 1-1 台閩地區普通住戶有人居住之住宅數. 單位：宅. 住宅竣工年份總計單戶獨住多戶合住總計 5,509,974 4,797,065 712,909 民國 34 年以前 112,731 87,516 25,215 民國 35~49 年 238,080 187,253 50,827 民國 50~59 年 491,106 393,146 97,960 民國 60~69 年 1,725,193 1,470,053 255,140 民國 70~79 年 1,404,811 1,231,932 172,879 民國 80~89 年 1,538,053 1,427,165 110,888 資料來源：行政院主計處「 2000 年戶口及住宅普查報告」. 註 1-1 陳建忠、張隆盛促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事項之研究 p8 內政部建築研究所 2005 註 1-2 http： //www.dgbas.gov.tw/ 註 1-3 謝政潁都市公有閒置空間再利用與發展策略之研究 -以中興新村為例 p16 2008 註 1-4 陳毅修都市更新發展策略之研究 -以台北縣為例 p4-7 2007 註 1-5 陳以勒推動都市更新的現況問題與發展策略－以高雄都市更新案為例 p7 2007. 3.

(22) 日本都市再開發補助制度之研究第二節. 研究目的. 「都市再開發」為都市發展過程中必需採取的改善措施。都市更新除了有消除髒亂、防杜衰頹的意義外，更有對市中心建築物及公共設施實施有計畫的重建、整建、維護，以提昇居住環境品質、調整都市生活機能、提高公共設施服務水準的深層意義。市中心「再開發」的趨勢與推動的重要性雖刻不容緩，然而其實際運作的困難度亦不容小覷；主要原因是市中心地區的土地成本單價相對偏高，而且地主人數眾多意見紛歧整合不易；因此，更新事業不僅是任重，而且是道遠；所以，公部門的「補助制度」也逐漸成為都市再開發成功與否的重要關鍵。為推動都市再開發，我國於西元 1964 年修正都市計畫法，增訂有關「舊市區之改造」條文，復於 1973 年修訂都市計畫法，增訂「舊市區之更新」專章. （註 1-6 ），但僅對都市再開發之處理方式、辦理程序作. 原則性規定；因此，於 1998 年又訂定「都市更新條例」，並增列獎助專章，期望藉由容積獎勵、稅捐減免及經費補助等財務誘因，引導私部門投資都市再開發的工作。日本自 1969 年「都市再開發法」訂頒至今已有 40 年歷史，並已獲致相當可觀的執行績效（註. 1-7. ）；此外，日本政府也建立一套相當完. 整的更新事業補助機制，包括市街地再開發事業費補助交付綱要及國庫補助採用基準等。更新事業補助機制不僅是推動都市再開發的重要利器，也是更新事業本身財務機制的重要內涵；因此，為加速推動國內都市再開發，建立一套完善的更新事業補助機制，實刻不容緩。. 註 1-6 林洋廣都市更新老街重建地區社會經濟影響評估指標建立之研究 p18 2008 註 1-7 何芳子都市更新是都市發展過程的必經途徑 2006. 4.

(23) 第一章緒論第三節. 研究範圍. 一、都市再開發之界定：「都市再開發」一詞，眾說紛云，本研究於此先將國內外與都市再開發相關之名詞作介紹，最後再將本文所需之「都市再開發」意涵作界定。（一）都市重建（Urban Reconstruction）：都市重建的意義是以新的建築物代替舊的建築物；最平常想到的是清除貧民窟（Slum），並重新蓋住宅（Rehousing）。以美國為例，美國早期（1950 年代）辦理再開發，係地方政府利用聯邦政府的補助款，對窳漏地區（ Deterioration area）（註. 1 -8. ）進行. 「推土機式」的拆除，再轉售予開發商來進行重建；此種作法不僅破壞了更新地區原有居民的鄰里關係，也對長久生根的事業體造成嚴重的衝擊；因此，較為後人所詬病（註. 1-9. ）。. （二）都市復甦（Urban Revitalization）：都市復甦的意義係指復甦都市居住、交易、生產、交通、消費等生活機能；例如 1954 年以前，美國聯邦政府依據「住宅法」（Housing Act）係以補助住宅社區的再開發為主； 1954 年以後「住宅法」修改允許聯邦政府補助款可以用於住宅社區以外的再開發案（註. 1-10. ）。因此，除住宅外，對其他用途的建築物也給. 予補助，以恢復都市機能。在美國的都市再開發經驗中，早期大規模住宅社區的拆除重建方式，所受阻力較大，對都市生活機能的改善效果也相當有限。反而是後來市中心購物商場的開發引入了人潮，提昇都市生活機能，並創造了就業機會，連帶也改善了都市環境（註. 1-11. ）。. （三）都市更新（Urban Renewal）：「都市更新」一詞，則比「都市重建」及「都市復甦」更具積極. 5.

(24) 日本都市再開發補助制度之研究意義，其執行型態也更具多樣性。它的目的不僅是清除貧民窟，同時要剷除都市頹敗（Decay）、衰敗（ blight）的根源。故除了都市重建、都市復甦的意義外，還包括建築物的整建與保存維護，以防止頹敗、窳陋因素滲透於其間（註. ）。依據國內都市更新條例，都市更新方式包括重建、整建與維護（註 1-13 ），依據 1-12. 都市計畫法第 64 條，其定義說明如下： 1. 重建（Clearance & Rebuilding）：重建係為全地區之徵收、拆除原有建築、重新建築、住戶安置，並得變更其土地使用性質或使用密度。拆除重建是最具創意性的更新方式，但也是最激進、最耗費、最耗時及最易引起社會、經濟不安的更新方式（註. 1-14. ）。. 2. 整建（Rehabilitation）：整建為強制更新區內建築物改建、修建、維護或設備的充實，必要時可對部分指定之土地及建築物，進行徵收、拆除及重建，改進區內公共設施。當住宅與社區頹敗因素散佈其間，但仍可復原而無須全面拆除時，老屋「拉皮」（註. 1-15. ）或住宅與社區的整建、改建就成為. 另一個選擇。也是近年來在國內漸受重視的再開發方式。 3. 維護（Conservation）：維護的意義是加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施，以保持其良好狀態。都市內已建成之地區，如果其建設與發展均能符合都市計畫之要求，土地使用合理，建物合乎標準，公共設施以及公用設備充足，則可視為保存維護地區（註. 1-16. ），並應加以適當之保存. 維護。（四）都市再利用（ Urban Reuse）： Reuse 乃是再利用、改造、改型之意；Urban Reuse 為對於小規模的建築物或幾塊土地所連結的地區，進行調整的工作（例如. 6.

(25) 第一章緒論（陳毅修， 2007 ）。近年來老. 工業區變成商業區、工廠變成商場）. 建築的活化與再利用也成為都市再開發的主流。 1970 年代以前，再利用只被視為建築保存的一種方式；1980 年代以後，藉由建築再利用來復甦城市中心的概念，逐漸被運用，建築再利用逐漸從單點建築保存的層次擴及於都市層次，更有不少再利用案是與都市的復甦計畫密不可分（註. 1-17. ）；1990. 年代，建築. 再利用與活化的趨勢更銳不可當，不少再利用的案例都成為新的文化觀光對象。（五）都市再發展（ Urban Redevelopment）：「都市再發展」主要的意義係指都市計畫單元的整體性再發展；它可應用在商業區、工業區及住宅區的再開發，同時也允許相容使用的混合發展（如不同住宅型式加上商業使用）。它有三個主要特性： 1. 它通常包含較大規模的再開發面積，有時可以大到數個街廓的大小。 2. 一般包括各種建築型式和使用型態的混合，而非單純用途的再發展。 3. 這種再開發型式，通常是長期的；故一般採用分期逐段的開發方式。（六）都市再生（Urban Regeneration）：都市再生是 1990 年代發展出來的理念；對於解決都市發展問題提供另一個解決的方案與多元思考的模式（註. 1-18. ）。成功的「都. 市再生政策」需要許多條件的配合，例如必須認清該都市在區域或全球發展的角色、地方政府必須具有明確的發展目標、各級政府必須具有權責相符且具有彈性的推動組織、良好推動機制的支持與配合及財源籌措之機制等（註. 1-19. ）。. 因此，都市再生不限於建築基地實質問題的解決，都市再生所涉及的空間需求是都市較大規模的地區，甚至整個都市地區；. 7.

(26) 日本都市再開發補助制度之研究其開發目標也包括經濟、文化、自然環境等實質與非實質問題的解決。（七）都市復興（Urban Renaissance）：都市復興係在英國 Towards an Urban Renaissance 一書報告後被廣泛使用. （ SEEDA ， 2000 ）。都市復興的意涵比都市再生更為寬. 廣，所涉及的空間範圍也超越城市的中心；都市復興是期望在城市與鄉村中創造永續的生活環境與更高的生活品質。（八）都市再開發都市重建、都市復甦、都市更新、都市再利用、都市再發展、都市再生和都市復興等理念，都是為了解決都市發展過程中衍生的問題，所提出的階段性手段與名稱；因此，本研究之「都市再開發」意涵，實包含上述七項。二、制度的界定：「制度」一詞，眾說紛云，不同學派對其意涵也有相當大的差異；國外學者 North 認為「制度」是人類設計的限制，用來影響人類的互動行為（North﹐ 1990）；Ostrom 則視規則為「制度」； Williamson 以管理結構來詮釋「制度」。國內學者林佑璘認為「制度」本身有下列特徵：（一）第一個特徵是制度的規則和限制性。（二）第二個特徵是它們管理個人間或團體間關係的能力。（三）第二個特徵是它們的可預測性。綜上所述，本研究「制度」的定義，係指人類規範管理彼此間互動行為而設計的一些限制（註. 8. 1-20. ）。.

(27) 第一章緒論. 註 1-8 註 1-9 註 1-10 註 1-11 註 1-12 註 1-13 註 1-14 註 1-15 註 1-16 註 1-17. 註 1-18 註 1-19 註 1-20. 窳陋地區係指建物興建年代久遠、公共設施不足、土地使用雜亂或居住環境品質低落、管理不善的都市地區。林佑璘臺北市實施都市更新歷程及影響之研究 p21 文化大學碩士論文 2003 伯納 · 佛瑞登 & 林內 · 賽嘉琳美國都市更新的奮鬥故事 p37 1999 張隆盛都市更新是一場長期而艱苦的戰役美國都市更新的奮鬥故事 1999 錢學陶都市計劃學導論 p488 2001 都市更新相關法規茂榮書局 2009 錢學陶都市計劃學導論 p493 2001 房屋外觀整修美化俗稱「拉皮」。錢學陶都市計劃學導論 p495 2001 1920 年代以前現代建築尚未盛行，再利用都常只是覺得老建築之構造尚可使用，進而進駐，沒有大量空間設計課題，此時建築再利用可以稱為「軀殼利用期」；從 1931 年一直持續到 1970 年代，再利用被視為是建築保存的一種方式，所以可以稱為「建築保存期」；約略開始於 1980 年代，現代建築神化瓦解，藉由建築再利用來復甦城市中心的概念逐漸被加諸於再利用之上。此一時期舊有建築與新增建部分相當清楚，而且各自自明性很高，此時建築再利用可以稱為「新舊共容期」； 1990 年代後期，建築的永續經營與空間體驗受到重視，再利用的發展也有明顯變化，空間改造更為積極，許多案例都有新舊空間相互穿越疊置的現象，可以稱為「新舊共融期」。這一時期不少再利用的案例都成為文化觀光的對象（傅朝卿從軀殼利用到新舊共融的再利用建築雜誌第 96 期 2005 ）。楊靜玟以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-2 成功大學碩士論文 2006 http ： //tw.knowledge.yahoo.com/ 林佑璘臺北市實施都市更新歷程及影響之研究 p33 文化大學碩士論文 2003. 9.

(28) 日本都市再開發補助制度之研究第四節. 研究步驟與流程. 一、研究步驟. （一）本研究首先依據政策需求，擬定研究主題、研究目標及研究範圍，並經本所研究協調會議充分討論後，加以確定。. （二）搜集國內外文獻資料，並加以比較分析。（三）從國內外都市再開發補助制度的探討，瞭解各國不同時空背景下都市再開發的補助策略。. （四）藉由日本都市再開發補助制度的探討，研擬國內推動「都市更新」具體的改善對策。. （五）藉由專家座談瞭解改善對策的可行性，並研提國內推動「都市更新補助制度」的具體改善建議。二、研究流程：本研究之流程圖，如圖 1-1 所示：. 圖 1-1. 研究流程圖. 研究主題確定. 研究目的與研究範圍確定. 文獻蒐集與分析. 國內外都市再開發補助制度探討. 日本都市再開發補助制度探討. 專家座談與改善建議. 10.

(29) 第一章緒論第五節文獻回顧本研究蒐集國內都市再開發補助制度相關文獻 13 案，並予以整理分析. （表 1-2 ），其中建議擴大民間參與更新 1 案、規範建築容積獎勵上. 限有 2 案、都市更新多元目標的達成 2 案、獎助制度採因地制宜或多元化者 6 案、建立更新資金補助制度 2 案、稅捐減免長期化 1 案、成立更新保證基金 1 案、規範更新事業實施時限 1 案、建立地方自發性的稅金制度 1 案，分別說明如下：一、楊艾嘉都市更新地區與周圍地區房價差異因素之探討（ 2004）：更新獎勵措施包括建築容積獎勵、建築高度放寬、稅捐減免、公有土地一律配合更新事業、政府優先興闢區內公共設施等相關措施。從開發商之角度而言，這些獎勵措施除建築容積獎勵外，其餘多項獎勵措施對於更新開發效益有限，致使建築容積獎勵成為吸引民間參與更新之最大誘因。然而，當更新獎勵措施過於倚重容積獎勵時，對於都市整體發展和都市容積總量管制將產生負面影響，有違實施容積管制與更新之本意。因此，對於更新獎勵機制之考量，應因時制宜、因地制宜，就個案依地區特性，給予獎勵額度的彈性。二、林佑璘臺北市實施都市更新歷程及影響之研究（2003）：都市更新推動有天、地、人、時、事、物、財力的考量與壓力；因此，公部門推動都市更新，應改以獎勵民間辦理，並擴大民間參與範疇，以符合公私合作的都市管理模式。三、謝文娟都市更新獎助誘因財務模擬之研究（ 2004）： 1. 依現行法定獎助規定，由案例結果分析，稅捐減免部分，因多屬短期（2 年）之補助，對長期投資（20 年）之財務影響效果並不顯著；顯示稅捐減免應有長期之考量，以增加獎助誘因。 2. 由案例結果分析，容積移轉會對不同開發地區之財務貢獻呈現不. 11.

(30) 日本都市再開發補助制度之研究同之反應；故在執行時，應對於容積輸出價值不同之地區，作不同之考量；否則，獎助誘因將反而失去其正面意義。四、張松源台北市都市更新案執行問題與改善策略之研究（ 2005）： 1. 公部門應成立都市更新專責機構，加速地區環境改善。 2. 善用都市更新基金，補助民間實施更新所需初期規劃設計、整合費用及低利融資、公共設施補助等財務來源。 3. 善用土地信託制度，協調信託業者提供更新財源。 4. 公部門成立更新信用保證基金，由基金擔任保險人協助取得銀行事業貸款。 5. 引入都市更新特別區之制度，以因應都市更新案件之特殊性，排除現有法令並適用優惠規定。 6. 簡化都市更新審議機制，控管審議進度，有效提昇審議時效。五、楊靜玟以財務機制觀點評估市中心再發展政策之研究（ 2006）：都市更新獎勵應該將土地使用與區位一併考慮；市中心區交通便捷，因此建議未來都市再開發應加重於市中心區的獎勵。六、張隆盛美國都市更新的奮鬥故事（ 1999）：目前國內所談的都市更新大都只是住宅的建築更新而已，而忽略商業設施的開發。其實在美國都市發展經驗中，早期依住宅法（ Housing Act）所做的大規模住宅社區拆除改建所受的阻力相當大，對都市環境提昇的績效亦有限。反而是市中心購物商場的開發引入了人潮，帶來就業機會，並改善市中心的都市環境，對舊市區的貢獻比較大。七、陳建忠、張隆盛促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事項之研究（ 2005）：為建全以都市更新推動窳陋社區防災機制，建議修訂都市更新條例及相關子法。 1. 為鼓勵防災能力不足之窳陋社區推動都市更新，增訂提昇都市防災機能之容積獎勵原則，建議修訂都更條例第 44 條。. 12.

(31) 第一章緒論 2. 為解決都市更新之財源問題，建議修正都市更新基金用途得用於補助都市防災相關需求，建議修訂都更條例第 18 條、第 53 條。 3. 為解決放寬容積獎勵，以致忽略環境容受力之慮，建議增修更新獎勵值，明定都市更新及其它法令申請之容積獎勵合計上限；建議修訂更新容積獎勵辦法第 4 條。八、陳毅修都市更新發展策略之研究-以台北縣為例（2007）： 1. 從垂直空間發展系統檢視台北縣都市更新的發展，發現台北縣的都市更新缺乏更新應該具備「引導區域/都市空間再發展」之功能，導致都市更新淪為申請建築容積獎勵的手段；使個體建築更新反而增加環境承載力。 2. 從水平空間發展系統檢視台北縣都市更新的發展，發現更新地區劃定原則及已經劃定之更新地區偏重於老舊窳陋地區，缺乏更新應該具備「整合都市空間佈局」之功能，無法引導都市計畫區內空間重新佈局及再發展。 3. 分析國內外都市再開發發展結果發現，目前我國都市更新，著力點僅止於更新單元本身；此現象與國外趨向於區域性、綜合性、整合性的發展明顯不同。 4. 建立都市更新發展強度引導策略，在既有都市計畫底下，透過通盤檢討制度，檢討都市質量發展狀況，劃設出「高度利用地區」及「一般利用地區」，作為更新地區發展強度及綜合獎勵上限值，並以重疊容積管制予以執行。 5. 獎勵誘因應考慮適用容積獎勵或其他獎勵工具。九、何芳子、丁致成日本都市再生密碼（2006） 1. 「高度利用地區」是日本都市再開發之必要條件。 2. 依日本都市再開發法規定，劃定為再開發促進地區，應於五年內實施都市再開發事業。. 13.

(32) 日本都市再開發補助制度之研究十、黃南淵台灣都市再生未來之展望（ 2007）台灣目前地方政府不僅財政困難、人力不足，加以獎勵辦法偏重容積率之提高，有可能造成環境品質之負面影響，建請公部門建立明確之補助制度，並編列預算協助興修周邊公共設施，以提高誘因吸引業者之投入。十一、韓莉雯容積獎勵與建築高度限制對都市更新之影響（ 2007）在都市更新過程中，容積獎勵已經成為民間投資者願意參與推動都市更新的重大誘因，惟政府在實施容積獎勵的同時，如何能兼顧都市生活品質並營造出更好的公共空間，實是一項十分重要的課題。十二、陳以勒推動都市更新的現況問題與發展策略－以高雄都市更新案為例（ 2007） 1. 高雄進行都市更新選址時，可考慮荒廢的工業區，作為更新標的。 2. 政府對於開發商及居民應給予經費補助，以提高參與更新的意願。十三、黃姿蓉從都市更新到都市再生的遠景與機制之研究 ~以高雄市鹽程區為例（2008） 1. 組織權責：公部門須建立起各局處間的權屬關係與溝通管道，避免在地區的發展政策上產生不同調的問題。 2. 法令規範：可參考美國特定區方式，在一般土地使用分區上劃設重疊區，以因應地方特色與發展需求。 3. 財產機制：可藉由民間發起地方自發性的稅金制度（似美國的 B.I.D.），以充裕社區與街區進行各項工程建設及舉辦活動的經費資金。. 14.

(33) 第一章緒論作者. 著作時間（年）. 表 1-2. 文獻整理與分析. 文獻摘要. 建立自發性的稅金制度. 擴規大範民容間積參獎與勵更上新限. 都市更新多元目標的達成. 張隆盛 1999 市中心購物商場的開發引入了人潮，帶 Ⅴ 來就業機會，並改善市中心的都市環境。林佑璘 2003 公部門推動都市更新，應改以獎勵民間 Ⅴ 辦理，並擴大民間參與範疇，以符合公私合作的都市管理模式。楊艾嘉 2004 對於更新獎勵機制之考量，應因時制宜、因地制宜，就個案依地區特性，給予獎勵額度的彈性。謝文娟 2004 1. 稅捐減免應有長期之考量，以增加獎助誘因。 2. 應對於容積輸出價值不同之地區，作不同之考量。張松源 2005 公部門成立更新信用保證基金，由基金擔任保險人協助取得銀行事業貸款。陳建忠 2005 明定都市更新及其它法令申請之容積 Ⅴ 張隆盛獎勵合計上限。楊靜玟 2006 都市更新獎勵應該將土地使用與區位一併考慮；市中心區交通便捷，因此建議未來都市再開發應加重於市中心區的獎勵。何芳子 2006 依日本都市再開發法規定，劃定為再開丁致成發促進地區，應於五年內實施再開發事業。陳毅修 2007 透過通盤檢討制度劃設出「高度利用地 Ⅴ 區」及「一般利用地區」，作為更新地區發展強度及綜合獎勵上限值之參考。獎勵誘因應考慮適用容積獎勵或其他獎勵工具黃南淵 2007 建請公部門建立明確之補助制度，並編列預算協助興修周邊公共設施，以提高誘因吸引業者之投入。韓莉雯 2007 政府在實施容積獎勵的同時，應兼顧都市生活品質並營造出更好的公共空間。陳以勒 2007 高雄進行都市更新選址時，可考慮荒廢 Ⅴ 的工業區，作為更新標的。政府對於開發商及居民應給予經費補助，以提高參與更新的意願。黃姿蓉 2008 可藉由民間發起地方自發性的稅金制 Ⅴ 度，以充裕社區與街區進行各項工程建設及舉辦活動的經費資金。合計 1 1 2 2 資料來源：本研究整理. 獎助採因地制宜與多元化. 建立更新資金補助制度. 稅捐減免應長期化. 成規立範更更新新保事證業基實金施時限. Ⅴ Ⅴ. Ⅴ. Ⅴ. Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ Ⅴ 6. 2. 1. 1 1. 15.

(34) 日本都市再開發補助制度之研究. 16.

(35) 第二章都市再開發補助制度理論分析第二章都市再開發補助制度理論分析第一節都市生命周期理論國內學者錢學陶教授認為：都市成長的過程，其實是時間的函數，如果以具體的數據來代表這種生長過程，通常得以人口為主、土地面積為輔，在最初都市的生成起點，人口及面積都是很小，後經都市成長階段人口顯著增加，使用之土地面積也隨之擴大。然後進入所謂都市發展階段，工商業逐漸繁榮、人口也逐漸集中；逐漸到達所謂都市尖峰階段。這時候開始發生所謂交通擁擠、環境惡化等問題；由是進入都市老化階段，表示都市機能的劣化。自此以後如果沒有及時加以挽回，當然就進入都市沒落階段，直到都市的滅亡。這種都市的演變過程，如果以都市機能為縱軸、時間為橫軸，則很容易地繪出一條對稱的單峰曲線，在都市機能到達尖峰階段時，單靠都市計劃的手段已無法維持都市機能不老化；因此，必須利用都市再開發的手段，來維持都市機能不老化，延長都市的壽命（註. 2-1. ）。. 資料來源：錢學陶都市計劃學導論 p490 註 2-1 錢學陶，都市計劃學導論 p489 、 490 ， 2001 17.

(36) 日本都市再開發補助制度之研究第二節都市再開發理論都市開發理論包含社會學、經濟學、政治學、生態學、都市規劃學等論證思維，依此論證思維，產生不同學派的論證方法，分別說明如下：一、人文區位學派此學派乃以都市社會學解釋人口在空間上的分布為其理論探討對象。該學派認為都市之發展如生物之有機體一般，是經過各種不同部分經過相當複雜的過程融合而成。因此，人文區位學派解釋都市老化現象與都市更新之必要性，認為都市老化係由於人口高度集中於市中心，過渡擁擠導致問題產生，如公共設施及住宅的不足、違章建築的興建等。都市居民為求居住的理想性、安全性、寧適性而向外遷移，間接使得老舊市中心逐漸凋零窳陋。二、新古典經濟學派新古典經濟學派主要著重於房地產之運作及產生之後果。其主張都市土地資源的分配，是通過市場來組織與平衡，而市場價格的運作則受制於一般規律；用以解釋都市老化現象與都市更新之必要性。早期市中心人口聚集，形成房地產高度需求，導致價格上揚。然而房地產的價格卻無法反應在各項公共設施的適時提供上，致使市中心生活品質逐漸低落，人口也逐漸外移；迫使市中心房地產價格也逐漸滑落。因此，要重新提振市中心的競爭力，需對舊市中心區進行機能再造的工作，以恢復其生活、商業與行政、文化的功能。三、都市政治經濟學派都市政治經濟學派之重點在分析都市的政治經濟結構，將都市的房地產當作一種商品有其「交換價值」與「使用價值」。而. 18.

(37) 第二章都市再開發補助制度理論分析房地產的價格除受本身價值影響外，亦受區位與社會價值的影響。而社會價值影響因素乃是人為的，係政治、經濟及權力結構運作的結果。都市政治經濟學派的學者 Bellush 及 Hausknecht 認為，都市再開發是一個政治過程，再開發地區的實質結構是政治決策對資源再分配的結果。因此再開發事業，其功能與實質目標亦存在政治功能與經濟目的（註. 2-2. ）。. 四、都市規劃學派 Hopkins（ 2001）提出均衡理論並不適用都市發展過程的假說與評論，他認為都市空間的演變與發展不同於生態系統或經濟系統，因為都市發展具備四個 I 的特性： 1. Interdependence（相關性）：說明都市發展與開發決策是相互影響的。 2. Indivisibility（不可分割性）：指出都市空間是不可分割的，所謂城鄉區域、行政界限只是一般紙上作業所需而劃設的。 3. Irreversibility（不可逆性）：一旦開發完成後，要回復原貌需要龐大的成本。 4. Imperfect Foresight（不可預知性）：都市開發對於未來完全無法預知。因為以上這四個條件其實與傳統都市規劃理念假設不同，都市再開發為的即是將既有資源有效的再分配；並非僅能依賴都市持續向外擴張（註. 2-3. ）。. 註 2-2 林佑璘台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p29 ～ p31 2003 註 2-3 楊靜玟以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-3 成功大學碩士論文 2006 19.

(38) 日本都市再開發補助制度之研究第三節誘因理論 Bruno Stein（ 1973）認為鼓勵能使人們更積極，只要透過行為的改變能得到更高代價，人們是願意改變其預設立場與行為的。Deborah A.Stone（ 1988）認為誘因理論的基礎係建立在「人是有理性的」。因此，誘因的設立可以引導個人在功利導向思維下的決定與行為，自動改變預期目標，以達到給予者預期收益的效果。楊靜玟（ 2006）認為，獎勵誘因的存是可能帶來一些負面的衝擊，極有可能對於工作環境與社會網絡造成某種程度的破壞，因為透過獎懲其實會改變某些個體行為，而使得原本平衡的群體運作環境產生失衡的狀況。而且，私部門一但熟悉公部門的誘因政策操作機制，也可能反向運用，在不改變自身投資行為下，卻又可獲得利益；甚至透過. （. 各種政治、經濟手段來改變遊戲規則 Deborah A.Stone,1988. 莊育傑 ,2001 ）。. 、莊雪琪 ,1999 、. 獎勵性誘因機制的建立與執行，乃在於透過誘因，促使私部門決策投資行為能依照公部門的政策目標來進行。因此，公部門須避免誘因機制被扭曲，而導致政策目標無法落實（註. 2-4. ）。. 都市再開發獎勵政策即是公私部門透過誘因，整合進行協商合作的方案；因此，公部門除應考量私部門的觀點與期望外，尚須考慮獎勵策略對整體環境的影響，以免因為認知上的誤差而對都市環境造成二度破壞。. 註 2-4 楊靜玟以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-9 成功大學碩士論文 2006 20.

(39) 第二章都市再開發補助制度理論分析第四節制度變遷理論 1980 年代新制度主義（ New Institutionalism）興起，並被廣泛地運用於研究當今的制度變遷；新制度主義強調歷史的動態過程，著重於制度演進的角度解釋經濟發展、政治變革和社會變遷。國外學者 North 認為制度是人類設計的限制，用來影響人類的互動行為（ North﹐1990）；按照 North 的說法，制度是一個社會的遊戲規則，它們是決定人們相互關係而人為設定的一些制約。 Ostrom 則視規則為制度； Williamson 以管理結構來詮釋制度。國內學者林佑璘認為制度包括正式的法令規章、契約及非正式的文化、價值觀與行為規範。整體而言，制度是建構組織、團體、個人的互動「規範」。儘管制度是一種規範，惟上開行為者仍會基於自利、理性的偏好選擇，建立制度並試圖藉由非正式制度（如規範以外的習慣）的配合，以降低交易成本與風險；甚至，主導制度的改革變遷，以力求偏好選擇的極大化（亦即期待制度變遷之效益可以大於交易的成本與風險）（註. 2-5. ）。. 制度變遷的主導者有國家（ stste）帶動與組織（ organization）帶動等兩種類型；前者係以公部門為代表，後者係以私部門為代表。至於制度變遷理論，包括歷史學派和經濟學派，分別說明如下：一、歷史學派：歷史學派研究學者柯思樂（ Krasner）提出了斷續式均衡的觀點，說明變遷的看法；斷續式均衡意味著制度變遷是從一個均衡遭遇變動後，再趨向下一個均衡。更精確的說，假如既有的制度無法滿足行動者的需求及偏好選擇，就會導致新制度誕生；而新制度形成之後，使行動者與制度選擇形成新的策略互動。歷史學派學者皮爾森（Paul Pierson）也曾主張，透過時間序列的解釋與分析，來發現制度創建、變遷與競爭的原因。. 21.

(40) 日本都市再開發補助制度之研究二、經濟學派：經濟學派學者 North 認為，在一個資源稀少且具競爭性的環境下，「體制和組織的連續互動」是制度變遷的關鍵。另外，也有經濟學派學者認為交易成本最小化，是制度變遷的原動力（註. 2-6. ）。. 綜上所述，歷史學派學者較著重於時間因素及重要歷史事件的影響；另外，經濟學派學者則較著重組織、政策等影響因素；而經濟學派「交易成本最小化」理論，則是最近五十年來影響世界各國都市再開發發展策略的重要因素之一。. 註 2-5 http ： //tw.knowledge.yahoo.com/ 註 2-6 林佑璘台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p33 ～ p37 2003 22.

(41) 第三章英美都市再開發補助制度的探討第三章. 英美都市再開發補助制度的探討第一節. 前言. 工業革命始於英國，因此英國也成為第一個認真處理去工業化衝擊的國家；從 19 世紀開始都市再開發的問題，在英國就受到重視，並且提出各種不同的改善方案來解決問題。另外，在人口成長趨於緩和，土地資源有限下，都市再開發更成為英國近年來都市發展的重要政策。而美國是世界上首先創設「都市更新」（ Urban Renewal）一詞的國家. （黃秋月 ,1982 ），從 1920 年代開始，即有許多貧民窟清除的工作，. 1949 年更制訂住宅法（Housing Act），作為聯邦政府補助地方政府執行窳陋地區拆除重建的依據。歷經了多年來的發展，都市再開發工作亦隨時代變遷與社經環境的改變，而產生許多改變。都市再開發的補助，英、美等國都有相當完善的制度，並有許多實際執行的經驗；雖因時空背景與社經環境的差異，其作法或許不盡相同，但大體上仍然存有相同的理念與脈絡。本章內容主要在分析英、美等國在不同時空與社經因素下，其都市再開發的法令制度與補助策略。. 23.

(42) 日本都市再開發補助制度之研究第二節英國都市再開發英國都市再開發補助制度為推動市中心的再開發業務，英國中央政府於 1950 年成立住宅與地方發展部（Ministry of Housing and Local Govironment,MHLG）；因應社經環境的發展需要， 1969 年改為環境部（ Department of Environment,DOE）； 2000 年改為區域環境與交通部（ Department of Environment,Transport）；2002 年改為副首相公署（ Office of the Deputy Prime Minister,ODPM）；2006 年再改為社區與地方發展部（Department for Communities and Local Government,DCLG）至今。至於英國政府對都市再開發的補助機制，主要分為兩個部分，一為中央主導的「政策領導」模式，另一方面為地方主導的「政策自主」。由中央政府政策主導的方式，可分為直接的資金補助機制、間接的放寬管制及成立相關輔助單位等；地方政策自主則是地方政府彈性制定政策，依本身需求和資源特性進行策略性補助（註. 3-1. ）。. 一、直接之資金補助英國歷年來都市再開發之直接資金補助措施，主要係分散於下述法令制度之中：. （一）城鄉規劃法（Town and Country Planning Act）英國在 1932 年頒布城鄉規劃法，將城鄉地區整個納入開發管制範圍。並於 1934、1936、1937 年，新（修）訂特定地區法（Special Areas Act），透過貸款、減稅、免稅等資金補助方式來鼓勵民間投資都市再開發（註. 3-2. ）。. （二）地方政府法（ Local Government Act）英國 1966 年公佈的地方政府法第十一章規定提供歐盟國家移民地區及教育優先地區的特別援助。1969 年更訂定「地方政府補助金法案」（ Local Government Grants Act）授權英國中央政府環境部提供資金補助都市再開發。. （三）內城地區法（ Inner Urban Areas Act）英國 1978 年頒訂內城地區法，乃是為更有效推動市中心區再開. 24.

(43) 第三章英美都市再開發補助制度的探討發的相關工作而訂定，期望透過融資貸款利息及土地抵押上的種種優惠措施，來鼓勵私人投資（註. 3-3. ）。. （四）都市開發補助基金（Urban Development Grant，UDG）英國中央政府都市開發補助金於 1982 年設立，係以專案補助或借貸等方式來引導私部門投資於都市再開發。. （五）都市再生補助基金（Urban Regeneration Grant， URG）英國中央政府 1987 年成立之都市再生補助基金，是為了輔助都市開發基金（ UDG）的執行，並給予私部門進行大尺度基地的再開發或大量建築物整建，提供有利的誘因. （楊靜玟， 2006 ）。. （六）單一再生預算（Single Regeneration Budget，SRB）. 英國中央政府 1993 年 11 月設立單一再生預算方案；其主要手法設計是將原先五個部會二十種補助基金制度予以整合，以求能更彈性因應地方區域需求。單一再生預算方案，係具有彈性的補助計畫，其補助的對象條件及目標如下： 1. 改善當地居民就業水準、教育及工作技能。 2. 強調社會隔離課題並改善其所造成的缺失。 3. 促進永續性更新，改善並保護環境品質、基礎設施及住宅條件。 4. 促進地方的經濟與商業發展。 5. 降低犯罪率與藥物氾濫並改善社區安全（註. 3-4. ）。. （七）歐洲區域發展基金（ European Region Development Fund，ERDF）歐洲區域發展基金於 1975 年設立，目的在刺激歐盟國家最落後地區的經濟發展，目前該基金已發展成協助消除區域發展不平衡的主要工具。該基金可以用來鼓勵產業發展，透過變更土地、. （吳垂楊，2004 ）。. 更新建物及提供開發土地服務所增加的工作場所二、間接之補助. （一）間接放寬管制企業特區（ Enterprise Zone）制度的構想源自 1977 年英國地理學家 Peter Hall 的主張，直接提供給予民間開發的明確投資空間. 25.

(44) 日本都市再開發補助制度之研究方案；本制度係透過簡化開發申請手續、貨物通關程序等來吸引廠商投資；並藉由工作機會的提供，以影響改變既有地區的土地使用模式。1981 年至 1995 年英國共設置了 51 處；企業特區，雖然係針對衰頹的市中心區而訂定，卻使得整體經濟得以復甦、成長。. （二）成立輔助單位（如圖 3-1 ） 1.區域發展局（Regional Development Agencies,RDAs）區域發展局設置的目標在協調區域性經濟發展與再開發工作。 2.英格蘭合夥（English Partnerships）英格蘭合夥設立於 1993 年是英格蘭地區執行都市再開發的專責機構，除協助英國政府推動住宅及衰敗地區改善外，也同時引導各 UDC S 工作方向與方式；並扮演區域發展局、URC S、地方政府及民間機構咨詢、專業技術與資金提供者的角色。 3.都市再開發公司（ Urban Development Companies,UDC S ）與都市再生公司（ Urban Regeneration Companies,URC S ）英國政府在推動都市再開發上，中央與地方有不同的作法，在大規模的開發案直接由中央政府成立都市再開發公司（ UDC S ）負責推動；而地方政府則成立都市再生公司（ URC S ）負責推動再開發案。圖 3-1 URC S 、 UDC S 與相關單位的關係圖. 社區及地方政府部地方政府都市再生公司. 區域型再開發計畫. 貿易及產業部. 英格蘭合夥. 區域發展局. 都市再發展公司. 私部門合夥組織. 土地所有權人. 資料來源：參考許志堅赴英國考察都市更新推動措施及相關案例. 26. 2007.

(45) 第三章英美都市再開發補助制度的探討三、都市再開發補助策略的沿革（詳如表 3-1、3-2）. （一） 1950 年代英國 1950 年代，因應二次世界大戰後，城市中心嚴重的損害，再開發策略目標是都市重建；為配合都市重建，其主要策略，係由公部門挹注資金，主導住宅的重建，來達成私部門居住與生活水準的改善。. （二） 1960 年代英國 1960 年代，除延續 50 年代的都市發展方向，同時加強再開發區生活機能設施的修復與社區發展，再開發策略目標是都市復甦；為配合都市復甦，英國政府自 1968 年起陸續提出一系列補助措施，如都市方案（ Urban Programme， UP）、社區發展計畫（ Community. Development. Projects ）及綜合社區計畫. （Comprehensive Community Programmes）等，企圖藉由補助誘因，刺激私部門參與都市再開發。. （三） 1970 年代英國 1970 年代，公部門資源逐漸緊縮，再開發的主要策略是建築物整建、維護及小規模鄰里社區的再開發工作。英國政府於 1978 年頒訂市中心法，設置市中心方案（ Inner Urban Areas Programme， IUAP），期望透過融資貸款利息及土地抵押優惠等多元補助措施，來鼓勵私人參與都市再開發。歐洲區域發展基金於 1975 年設立，該基金可間接補助中小型企業，透過變更土地、更新建物及提供開發土地服務所增加的工作場所。. （四） 1980 年代 1980 年代，英國主要政策作法，一方面進行較大規模的再開發計畫，試圖從大規模更新空間尺度的建構，引導小規模鄰里社區再開發工作。除 1980 年設立企業特區，另外又將補助機制多元化，包括 1981 年的企業特區方案， 1982 年的都市開發補助基金（UDG）及 1987 年成立的都市再生補助金（URG）制度等。. 27.

(46) 日本都市再開發補助制度之研究（五） 1990 年代英國中央政府於 1993 年 11 月設置單一再生預算（SRB）方案；以求更能彈性因應地方需求；實施內容包括：「競標基金」、持續性承諾計畫如「都市挑戰」等。1994 年的單一再生預算制度，更強調策略聯盟觀念在都市政策決定的重要性。 1999 年由中央政府建立英格蘭合夥（EP）全力推動都市再開發。. （六） 2000 年代 2000 年，布萊爾政府將都市復興列為施政重點，主要係針對犯罪率、學校、公共衛生等整體改善，為主要目標； 2001 年英國政府都市白皮書中首度宣示建立都市復興（Urban Renaissance）的願景。將 2004 年有鑑於都市再開發涉及土地徵購權力的複雜，公布「規劃和強制徵收法案」（ Planning and Compulsory Purchase Act），強化都市再開發執行土地取得的公權力與績效。 2006 年 5 月中央政府成立社區及地方政府部，以兼顧「開發」與「社區穩定」。. 註 3-1 楊靜玟以財政機制觀點評估市中心再發展政策之研究 p2-18 成功大學碩士論文 2006 註 3-2 林佑璘台北市實施都市更新歷程及影響之研究 p17 2003 註 3-3 吳垂楊英國市中心都市更新之研究 p22 行政院所屬機關出國報告 2004 註 3-4 吳垂楊英國市中心都市更新之研究 p15 行政院所屬機關出國報告 2004 28.