總計畫暨子計畫:運用財政手段進行災害防救財源籌措機制之探討(I)

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

大規模天然災害風險之經濟研究--總計畫暨子計畫:運用財

政手段進行災害防救財源籌措機制之探討(I)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：整合型計畫編號： NSC 94-2625-Z-004-003- 執行期間： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學財政系計畫主持人：黃明聖共同主持人：黃玉霖計畫參與人員：學士級-專任助理：程運璿處理方式：本計畫可公開查詢

中華民國 96 年 12 月 07 日

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運用財政手段進行災害防救財源籌措機制之探討

Large-Scale Nature Disasters and Public Finance

黃明聖 Hwang, Ming-Shenq

國立政治大學財政系

Department of Public Finance, NCCU, Taiwan

摘要：

台灣 921 震災自 88 下半至 90 年度救災重建預算共計編列 2,123 億元。以公債融通雖然符合財政理論，但是財源籌措尚未具有誘因之機制，且無加稅之對策。

本文之初步結論：台灣應成立防救災基金。Petak and Artkisson (1982) 亦曾建議政府可以設置巨災準備基金 (catastrophe reserve funds)，以因應巨額政府支出。防救災基金旣符合國外 (日本、美國) 之經驗，又有理論之基礎。該基金在短期，可以現成的中央特別統籌分配稅款、災害準備金直接撥入；在長期，則可以開徵災害風險稅挹注。此舉又可解決第二預備金之缺失，應是台灣防救災財源籌措可行之道，也是可以繼續研究之課題。關鍵詞：巨災準備基金、特別統籌分配稅款、災害風險稅、租稅平滑、 921 地震。

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Summary:

In Taiwan, the Government special budget for ChiChi Earthquake re-construction during 1999 to 2001 amounts to 212.3 billion NT dollars. Those expenditures are financed by issuing bonds, which is consistent with public financed theory but is still lack of an incentive mechanism and raise tax program.

Petak and Artkisson (1982) suggest that government set up catastrophe reserve funds. In practice, Japan also had this kind of funds. Therefore, this paper suggests the central government establish a catastrophe reserve fund to cope with catastrophe outlay. The sources of fund are available in the short run and hopefully risk-based tax in the long run.

Keywords:

catastrophe reserve funds, risk-based tax, tax smooth, ChiChi Earthquake.

第一節緒論 1.1 研究之背景 A. 九二一地震災民受苦，財政受傷 1999 年九二一集集大地震，總統特於 9 月 25 日發布緊急命令，作為各機關從事災害救助、災民安置及災區重建等緊急工作之依據，緊急命令之施行期間至 2000 年 3 月 24 日止。而救災之救助、安置工作告一段落後，有關災後重建工作，亟須積極進行，以恢復城鄉風貌，復興產業及重建家園。為有效、迅速推動震災災後重建工作，前經總統於 2000 年 2 月 3 日公布「九二一震災重建暫行條例」(以下簡稱重建條例)，以作為推動災後重

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建工作之法據。惟上開條例公布實施，有關災區地籍測量之實施、集合式住宅之重建、促進災區失業者就業措施、安置受災戶用地之取得……等等重建工作之財源籌措問題，仍亟待解決，爰擬具重建條例第 69 條修正條文送請立法院審議，增訂第 69 條第二項規定：「中華民國 90 年度災區復建所需經費新台幣 1,000 億元，應循特別預算程序辦理，不受預算法及公共債務法之限制。其後不足部分，應循年度特別預算程序辦理。但重建總經費不得低於新台幣 2,000 億元」。使災區重建所需經費取得於法有據。九二一震災災後重建特別預算案，所需經費計 1,000 億元，已完成法定程序 727 億 5,879 萬元，本期編列 272 億 4,121 萬元，包括各部會執行部份 178 億 2,178 萬元，台北市政府 112 萬元，縣市政府執行部份 79 億 1,831 萬元，預備金 15 億元。其中編列對社區重建更新基金投資及補助支出 57 億 4,005 萬元，就符合九二一震災重建暫行條例第 70 條運用範圍所需經費納入九二一社區重建更新基金內辦理。（參閱行政院，2001）。審議結果 272 億元皆以公債融通。 B. 大規模天然災害低發生率，高破壞性在台灣除了地震以外，還有颱風、水災、旱災。例如：1935 年 4 月 21 日台灣的新竹州之大湖郡、苗栗郡、竹南郡，以及台中州之東勢郡、豐原郡、大甲郡發生激烈地震，釀成空前損害（詳見井出季和太，2003）。自 1898 到 1952 的 55 年中，台灣共受到 89 次顯著颱風的襲擊，其中 1914 年一年當中就有八次。在這 55 年當中，颱風帶來的雨量，一日之間最大雨量超過 500 公釐曾有 59 處之多。另外，1959 年的八七水災也是災情慘重，死亡 667 人，房屋倒塌全倒者 27466 間。從 1905 到 1945 的 41 年之中，南部的枋山有一百天以上不雨的大旱紀錄七次，平均六年發生一次大旱。鳳山有大旱紀錄六次，平均七年發生一次大旱。（詳見蘇同炳，1998）這些大型的天然災害的特徵是低發生率、高破壞性 (low probability,

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high consequence) 。因此常在災害發生，雖經過生命財產飽受損失之後卻又忘了慘痛教訓，疏於防制。因此天然災害總是週期性的發生。與其災後生命財產損失，不如在平時即對天然災害妥善防制，不管是民間、政府的努力都可減輕災害的破壞性。而災害時的完善救災機制也將使得眾生得離苦。 2004 年耶誕節後，驚傳南亞 8.9 級強震，引發大海嘯，死亡逾萬人。斯里蘭卡全國進入災難狀態 (詳見中國時報)。次日，聯合報報導南亞海嘯，2.3 萬人喪生，數萬失蹤。2005 年卡崔娜 (Katrina) 颶風侵襲美國路州，造成巨大災情。因此，災害防救益顯其重要性，未來災害防救財源如何籌措將是重點。 1.2 研究之目的 A. 仿效日人留下震災紀錄及預謀未來防救財源日人對 1935 年台灣的震災已完整的記錄於《日據下之臺政》。震災後，為防備將來地震起見，決定對於地震之器械觀測及災地地質之構造、地形、地變等，詳加調查研究。其一部調查，委託日本中央氣象台。而總督府調查部分委託台北帝國大學，又特聘理學博士今村明恆及工學博士佐野利器，託其進行調查。關於此項調查報告，有台北帝國大學理學院農學部地質教室提出《1935 年台灣地震受害地域地質調查報告書》，其內容記述地形、地質構造及地變等項。今村博士以《談 1935 年台灣烈震》為題；佐野博士以《台灣屋與地震》為題，各有報告（參見井出季和太，2003）。 B. 文獻回顧災害防救財源籌措之理論基礎以 1999 年九二一地震為例，對於重建經費是否要加稅或是發行公債，

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各界爭論不休。例如林向愷認為災後重建不應以加稅支應，楊少強引用布坎南 (James Buchanan)，認為若非發行公債不可，應用在生產性建設，以及公債發行限制應列入憲法。另外，提出桑默斯 (Larry Summers) 積極貫徹財政平衡的主張。相反的，陳博志認為若以短期生產成長的目標來看，發行公債並配合寬鬆的貨幣政策，是籌集重建資金最好的辦法。(詳見立法院國會圖書館，2000)。但是以上各種論點可能必需符合災害防救財源籌措之理論基礎，才較具有說服力。本文因此擬從文獻回顧綜合整理之。 C. 分析國外災害防救財源籌措之法令制度雖有財源籌措的理論基礎，但是各國國情不同，若要以他山之石提供建議，可能必需注意其限制條件。否則政策建議可能會窒礙難行，或是有橘逾淮而為枳之譏。因此本計畫將在第一年分析國外災害防救財源籌措之法令制度，作為政策建議之準備。 D. 提出兼顧公平、效率之可行建議。

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第二節文獻回顧 2.1 巨災風險之文獻 國內外有關巨災風險的文獻整理如表 1。這些文獻較少觸及財源籌措，因此巨災重建之財源籌措將在 2.2 及 2.3 小節討論之。表 1：巨災風險之文獻回顧作者（年份）災難名稱（國別/災難年份）重大發現問題 Prince （1920） Halifax 爆炸 (Canada/1917 ） 1. 災後重建成果，Halifax 重建為一現代化港口，鐵路、電話設備更新、都市重新規劃、開辦公共健康計畫、制定防災相關法規。 2. 復原重建成功的關鍵在於內部因應機制及地方資源的多寡。 1. 未清楚說明 Halifax 災前境況，且未與 Canada 其他地區境況的比較。 2. 未說明外部協助的力量與內容。 3. 其於災後兩年即評斷其長期效果，觀察期間不足。 Dacy and Kunreuther （1969） Alaska 地震（USA/1964 ） 1. 相當多的資金流進災區，在建設部門、貨櫃運輸、及破冰技術有技術創新。 2. 安克利治港有明顯但非長期的失業率。 3. 出現短期人口外移現象（女人與小孩）。 4. 一年後完全復原，完成現代化設備未討論震災財源籌措。

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及擴充商業設備。 5. 重建後災區比災前更繁榮。 6. 聯邦補助相當慷慨，但也相當沒有效率，因為政府補助間接鼓勵人民置產於災區，人民對風險的認知不足，且政府無法辨識已購買保險者（已採風險趨避措施者）與完全忽略此風險者。 Douty (1970) San Francisco 地震 (USA/1906) 1. 重建成功與否在於資源流入的豐沛與否。 2. 強調內生機制（私人捐贈、慈善團體）的重要。缺乏長期效果的觀察，缺乏與其他都市的比較。 Cutierrez （1969） ODEPLAN （1971） Albala-Bert rand (1993) 地震 (Chile/1939~ 1985) 1. 震災財源籌措有強烈的政治現象。政府於 1960 年後開徵「重建稅」，以融通短期公共支出，其後智利歷經自由改革及減稅，1971 年的地震，加稅並未再採行。 2. 1971 年的地震，重建支出反映社會主義的水準，而非真正的需求水準。 3. 在 1985 年的地震 (Albala-Bertrand, 1993)，災後貸款容易，救災名義遭獨裁者濫用，大量舉借外債。 -- Quijano (1971) CRYRZA (1971) Dudasik （1982）地震 (Peru/1970) 1. 重建目標非回復災前境況，而是將重建視為整個國家的發展計畫，故重建支出有 50﹪來自國外資助 (CRYRZA, 1971)。 2. 估計重建時程為 20 年，10 年內完成簡單復原，到 1980 年時有 10 家新醫院，28 所健康中心（在 1970 只有三家），學校教室增加、增設大學、遊客增加、數以千計的災民借款重建家園，都市也重新規劃（Dudasik, 1982）。未討論震災財源籌措。 Davis （1978）地震（Yugoslavia /1963） 1. 重建成本估計錯誤或損失估計過多。 2. 重建資源完全來自國內。未討論震災財源籌措。

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3. 災後三年，人民已有永久住所且 Skopje 市比災前擴大許多。 4. 重建範圍包括鋼鐵場、化工廠、市中心、美術館、大學、公園，到 1976 年為止該市人口是 1963 年的兩倍（但這有可能是該市人口成長的結果非因重建所致之特殊現象）。 5. 災區因重建而獲都市更新、生產力增加的利益。但是否提高經濟發展與生活水準並無法確定，可以確定的是，Yugoslavia 在 1963 年進入 10 年的高度成長期，直到 1979 年經濟成長緩和。 Turnock （1974）水災 (Romania/19 70) 1. 起訴建商。 2. 政府請求國際支援。 3. 因重建而引進新技術。 4. 五年重建計畫（1976~1980）有其正面效果。 5. 重建支出超過損失金額。未討論災害財源籌措。胡勝正（1999）九二一集集大地震 (Taiwan/1999 ) 震災當年度起應加徵臨時捐。未討論各國重建及中央地方財源籌措經驗。資料來源：黃明聖、呂雅萍 (2002)。對於 1923 年關東大地震，補充說明如下。 1923 年 9 月 1 日，日本關東地區發生規模 7.9 的強烈地震。震央在相模灣北岸 (Sagami Bay)。地震災區包括東京、神奈川、千葉、靜岡、山梨等地。地震造成 14 萬人喪生，200 多萬人無家可歸，財產損失 65 億日元。據當時的報紙報導，處於飢餓狀態的倖存者試圖從池塘裡和湖泊裡抓魚充饑，並排著 2 英里長隊伍等待著每天發放的定量口糧或每人一個飯糰。地震還導致霍亂流行。為此，東京都政府曾下令戒嚴，禁止人們進入這座城市，防止瘟疫流行。日本關東大地震發生在正午之前，正值做午飯的時間，所以震後馬上

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引起火災，加上強風助燃，使得大火肆虐，橫掃過狹窄的街道，形成一片火海。災民湧向河邊與海邊，最後連擠滿民眾的木橋也起火，浸在河裡的人也有頭部被燒傷。大火持續到第二天早上才熄滅，但東京是已被燒毀了三分之二，總計有 30 萬棟房舍焚毀，嚴重受傷者約 10 萬人，無家可歸的人更達 200 萬人，堪稱世紀大災難。 1996 年 9 月 16 日，經日本鹿島公司技術研究所等單位的精確計算後，認為 1923 年發生的關東大地震，規模應修正為 8.1；也就是說，該次地震的規模應比原來的說法要大一倍。這是因為當時東京的地震儀已經在地震中遭到破壞，而仙台市地震儀的紀錄只能算出規模為 7.91。智利大地震 1960 年 5 月 22 日，智利西海岸發生規模 9.5 的地震，為世界地震史上罕見。許多地震學者認為，這次地震可能為全球有史以來規模最大的地震，若以芮氏規模推估，這次智利的地震相當於三萬顆廣島原子彈的威力。由於地震威力過於巨大，智利首都聖地牙哥附近的許多沿海城鎮的碼頭、建築物沉入海底，或被海浪捲入大海。幸運的是震央在海底，不在人煙稠密的都會區，但也造成智利境內 5700 人罹難。地震後 48 小時，還引起境內一座火山爆發，並形成大海嘯，造成 2 萬公里外太平洋西海岸的慘重災難。這次智利地震形成的大海嘯，在地震後其海浪以每小時 700 公里的速度橫掃太平洋，15 小時後襲擊了夏威夷群島，浪高 10 公尺，造成夏威夷海岸區重大傷亡。海浪繼續西進，再 8 小時後，仍形成 4 公尺高的海浪沖向日本的海港和碼頭。在岩手縣，海浪甚至把大漁船推上了碼頭，跌落在一個房頂上。由於海嘯沒有預警地襲擊日本東海岸，許多人來不及遠離海 1 請參閱蔡衡楊建夫 (2004)。關東地區南部的地盤隆起 1 至 2 公尺。東京地區有 68,000 人死亡，大部分死於火災；橫濱地區死亡人數約 33,000 人；房屋受震倒毀約 25,000 棟，燒掉約 45,000 棟。

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濱，被大浪捲走。這次的海嘯造成日本 800 人死亡，15 萬人無家可歸2。台灣基隆港亦受此海嘯波及3_。 1960 年智利西海岸。1960 年 5 月 22 日智利西海岸 1960 年智利大地震: 規模約 9.5 (MW)，為本世紀最大的地震。此次地震所引起的海嘯，曾侵襲日本東北地方太平洋岸，其海嘯高度高達 6 公尺，造成一千多人死傷或失蹤。大震造成逾 2000 人死亡，3000 人受傷及 200 萬人無家可歸，經濟損失達 5 億 5000 萬美元。這個地震不只重創了智利，其震波掀起的海嘯，也侵蝕了夏威夷，造成 61 人死亡及 7500 萬美元。即使是更遠的日本、菲律賓及美國西岸，也都遭到波及，分別蒙受生命及財產上的損失。 2.2 國內案例的研究情形 有關台灣 1935 年的地震重建財源籌措情形，依據井出季和太 (2003) 整理如表 2 所示。 2 _{請參閱蔡衡楊建夫 (2004)。} 3 請參閱經典雜誌 (2005)，頁 79。

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表 2：台灣 1935 年大地震財源籌措情形國庫負擔 5,290,941 1935 年度 2,457,488 籌措方式 2,457,488 鐵路及其他復舊費 993,734 第二準備金 1,700,000 建物復舊、新營費 272,245 歲計剩餘金 757,488 應急設施費 204,785 1936 年度 2,833,453 縱貫鐵路及其他應急費 298,601 其他 2,534,852 州負擔 1,145,447 個人負擔 7,798,146 公司、合作社負擔 256,911 合計 15,798,645 資料來源：依據井出季和太 (2003) 數據自行整理。戴寶村 (2001) 述及 1959 年台灣八七水災由於天災受害面積廣泛且嚴重，政府依據「動員戡亂時期臨時條款」規定頒佈「總統緊急處分令」。依照此法令，得以增減預算、限制國民消費、開增稅捐及發行儲蓄券等。另外，對於與救災復健有關事宜，也可便宜行事。在開增稅捐方面，附徵「水災復興建設捐」。營利事業所得稅附加 15%、綜合所得稅附加 30%、屠宰稅附加 30%、娛樂稅以台北、台中、台南、基隆、高雄等五縣市電影票為限，每張戲票加 1 至 2 元、宴席稅附加 30%、地價稅與田賦皆附加 40%，房屋、證照、貨物稅等亦附加 30%，而公有及私用小客車、電費、電話費、鐵公路票價亦一併附加「水災復興建設捐」。在發行儲蓄券方面，「八七災區復興建設有獎儲蓄券」由台灣銀行發

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行，前後共十二期。每張的面額 10 元，每期開獎，特獎獎金高達 40 萬元，藉此募集資金。集集大地震之後重建預算粗估內容，如表 3 所示。事後，在九二一災後暫行重建條例第六十九條規定：「在新台幣八百億元限額內發行公債以及借款及其支用，得繼續適用至中華民國八十九年十二月三十一日，不受預算法以及公共債務法之限制。但仍應補辦手續。中華民國九十年度災區復健所需經費新台幣一千億元，應循特別預算程序辦理，不受預算法以及公共債務法之限制。其後不足部分，應循年度預算程序辦理。但重建總經費不得低於新台幣兩千億元。」表 3：集集大地震重建預算粗估內容內容預算 (單位：億元) 比率 (%) 慰助金、低價出售國宅補貼 600 46 學校校舍拆除、重建、復課 370 28 水利設施 35 3 交通建設修復 130 10 衛生、醫療防範 80 6 運輸、動員軍方額外支出 70 5 其他 (環保等) 15 1 總計 1,300 100 資料來源：財政部 (1999)。然而，黃怡靜 (2003) 指出震災災後重建特別經費執行不力。於九十年度所編列九二一震災災後重見第一期及第二期之特別預算經費，分別為 728 億元、272 億元，共計 1,000 億元。然截至九十二年八月底為止，其實際執行金額分別為 370 億元、162 億元，共計 532 億元，未執行之預算高達 468 億元，平均預算執行率僅 53.2%。官方的新聞稿則認為整個全國震災經費之執行率達 76.6%，其詳細項目共計四大項，列如表 4 所示。

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表 4：全國援助震災經費及執行情形單位：億元經費來源總金額執行數執行率% 中央政府總預算 2,123.00 1,559.00 73.4 捐給地方政府專戶 86.70 77.63 89.6 捐給中央政府專戶（九二一基金會） 149.93 133.58 91.9* 捐給民間團體專戶 179.40 172.94 96.4 合計 2536.18 1943.15 76.6 *為九二一基金會 2003 年八月七日公布的捐款執行率外，其餘是六月底的執行率。資料來源：政府統計。胡勝正 (1999) 認為：如果震災百年一次，若震災費用完全由後代子孫承擔，父債子賑，父債子還，並無不可。但因震災並非百年發生一次，可能短至二三十年。若發生巨災均發行公債由後代子孫償還，將造成後代子孫龐大的負擔。因此風險不應由後代子孫完全承擔，一個折衷的辦法是部分由發行公債、部分由加稅方式來分擔風險 (頁 6) 。黃明聖及呂雅萍（2001）曾對民間參與災後重建的可行性提出質疑。理由是適用範圍只限於災區的道路橋樑，且其自償率太低、又因曠日廢時，缺乏時效；又因考量災民處境及現行作法，似不適宜單獨對災區採「使用者付費」收費原則。故有必要參酌英國的 DBFO 道路計畫之經驗，做為民間參與災後重建的參考。 2.3 國外案例的研究情形 美國各級政府對於緊急事件均有臨時應急的相關財政措施。茲介紹美國各級政府緊急事件 (emergency) 準備財源如下：

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FEMA (Federal Emergency Management Agency) 財源有下列兩者： (1) 一般預算提撥 (direct appropriations)：每年 FEMA 都會由國會提撥一筆預算運作。作為每年提供災害救助與準備預防工作的金額來源。

(2) 緊急追加提撥 (emergency supplement appropriation)：總統在 Stafford Act 下，有權宣布主要災難或緊急事件的發生。聯邦政府通常在州長的請求下，幫助有困難的州與地方政府。若超過平均水準的部分（3.2 億美元）或總統請求（兩者較小者），則為「緊急請求」。總統由國會授權發佈主要災難並協調聯邦的協助，做出緊急請求 (emergency requirements) 追加補充提撥州與地方對災後救援資金需求。總統請求核准後，由國會提撥給 FEMA，再轉撥給州與地方政府。追加補充提撥在無新財源時，通常必需刪減其他預算支出。以 1994 年南加州北嶺大地震為例，美國總統柯林頓請求對南加州提供緊急協助與公共工程資金共 95 億美金。(參見呂亞萍，2000) FEMA 原是負責急難救助的最高機構，於 911 事件後改隸屬於「國土安全部」。對今 (2005) 年 Katrina 災情處理狀況：1. FEMA 救災表現，輿論反應不佳。2. 9 月 2 日決定 105 億美元之復興費用，9 月 7 日布希向國會追加 518 億美元，最終預估可能達 2000 億美元，金額為紐約 911 事件的 3 倍之多（請參見 Mizuho Research Institute）。

日本阪神大地震的財源籌措 1995 年 1 月 17 日阪神大地震，中央政府於 2 月提出 1994 年度第一次補正預算，接著又於 3 月 1 日提出第二次補正預算。綜合兩次補正預算所融通的財源主要來自公債的發行 (54.7%)，其次是支出的刪減 (38.5%)，少部分來自非租稅收入 (6.7%)。其中建設公債占 35.3%，一般收入公債占 19.4%。

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至於地方政府財源融通震災相關事業費用融通財源可區分為依存財源以及自主財源，依存財源包括：1.市債融通 (50%)、2.國庫補助 (29%)、3.縣支出金 (4%)。自主財源包括：1.一般財源 (9%)：市稅、地方交付稅、地方讓與稅、2.其他 (8%)：如規費、行政費收入、財產收入等。以上敘述整理如表 5 所示。表 5 日本中央與地方震災財源融通方式比較各級政府財源籌措方式百分比比重 中央政府 (1994 年度補正預算) ‧發行公債 (1). 建設公債 (2). 一般收入公債 54.7 % 35.3 % 19.4 % ‧支出節減、動用準備金 38.5 % ‧非租稅收入 6.7 % ‧增稅* (註) 神戶市 (1994~1999 年度) ‧國庫補助 29 % ‧市債融通 50 % ‧縣支出金 4 % ‧一般財源 (1). 市稅 (2). 地方交付稅 (3). 地方讓與稅 9 % ‧其他 8 % 註：自 1997 年 4 月 1 日起，消費稅稅率由 3%增加到 5%，以清償公債本息。資料來源：呂雅萍 (2000)。另外，根據台灣財政部提供的 1995~1998 阪神地震重建預算內容，列如表 6。

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表 6：阪神地震重建預算內容 (1995~1998) 內容預算 (單位：億元) 比率 (%) 災害救濟金、臨時屋 1,700 2 撫恤、生活援助貸款 1,400 2 瓦礫、殘骸處置費用 1,700 2 預防山崩、泥崩等二度災難 1,000 1 復原、重建神戶港 6,400 8 重建鐵路、公路、通訊、電力等基礎設施 13,300 17 橋樑、建築物等公共設施避震措施 4,000 5 提供大量公共住宅 7,000 9 整地及都市重新開發 26,000 33 . 促進健康、醫療福利 8,000 10 . 恢復、提供各項教育設施 1,500 2 . 經濟恢復 (協助中小企業重生) 2,200 3 . 其他 (預防失業，對地方政府補貼等) 3,900 5 總計 78,100 100 資料來源：台灣財政部。

另外，Petak and Artkisson (1982) 建議政府可以設置巨災準備基金 (catastrophe reserve funds)，以因應巨額政府支出。其設置方式可單獨由中央政府以稅收提撥，或由中央與地方共同提撥。 (1) 中央政府設置巨災準備基金：中央政府設置此資金可以因應巨災損失發生的巨額款項。 (2) 中央與地方共同設置：由每一地方政府設置巨災準備金，為了促進各地方政府提撥意願，加速基金累積，可以鼓勵早期提撥率越高，後其提撥率可減輕。 (3) 中央地方共同設置，加入防災減輕損害標準 (mitigation criteria)：中央政府依各地方政府投入防災的努力程度決定分攤比率。地方政府投入防災努力越多，中央補助越多。

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OECD (2003) 指出過去的經驗，大規模災害將對財政造成直接和間接之影響。並列舉 (1) 1999 土耳其 Marmara 地震，增加 17 億的預算赤字 (占 GNP 的 1 %)，2000 年增加 42 億赤字 (占 GNP 的 2 %)。(2) 神戶地震的財政損失，1994 年為 GDP 的 1 %，1995 年為 GDP 的 2 %。(3) 車諾比事件，1986-1991 年，重建支出 18 億美元。1991 年後，此項支出總額已達 2001 年 GDP 的 20 %。

Benson and Clay (2002) 則細述孟加拉 1987，1988 及 1998 年洪水災害對財政的影響。由於採取諸多措施，災後 1987 和 1988 年的預算赤字，以實質表示，甚至低於災前的 1986 年。1998 年水災的財政衝擊也是有限。王德迅 (2004) 指出 (一) 預算基本情況為了最大限度的減少因災害造成的巨額損失，日本政府不僅在防災法律、行政組織的建設方面下了很大工夫，而且在防災資金的投入上捨得花本錢。據統計，2001 年日本的防災預算超過 3 兆日元，約占一般會計預算總額的 5％。防災預算主要用於科學技術研究、災害預防、國土保全以及災後重建等四個領域。雖然每年的預算額度因情況不同有所變化，但仍保持在 5～7 兆日元之間。充足的防災資金使日本在防災科學技術研究、加強災害預防措施、促進國土綜合開發、完善災害緊急應變設施、迅速實現災後重建等方面都取得了顯著成效。日本政府在 1992～2002 年期間，用在防災方面的經費平均約 4.7 兆日元。其中 1995 年因發生阪神地震，導致防災經費猛增到 7.5 兆日元。從 1996 年的經費構成可以看出，阪神地震後，政府進一步加大了防災科技及災害預防等研究領域的資金投入。 (二) 日本在防災科學技術研究方面，加大防災科研經費的投入。如 2002 年，政府各省廳用於防災科技研究方面的經費為 438.35 億日元。

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2.4 重要參考文獻之評述 A. 尚缺理論基礎例如國家資訊基本建設產業發展基金會 (2004) 網站大略指出日本的防災科技研究經費約在 400 億日圓 (1994-1996 年度)，亦即新台幣 100 億元。而台灣似應達其額度之十分之一，亦即新台幣 10 億元。但是有何理論基礎，似仍付諸闕如。換言之，防災經費多寡，救災經費可以移緩濟急？可以加稅？可以發行公債？尚欠缺財政理論基礎。從理論上，似可以效率面的 tax smoothing，和公平面的「代際負擔」分析之。 B. 尚缺法令制度分析日本在 1959 年因伊勢灣颱風帶來的洪水與土石流，造成五千多人的死亡，政府在痛定思痛之後，隔年 1960 年便積極從立法開始，於 1961 年通過了「災害對策基金法」，要求中央至地方的各級政府，均針對本身的業務權責建立防災計畫。美國的聯邦緊急事務管理總署 (FEMA) 擔負領導和協調全國性防災事物的職責。而台灣的「災害防救法」則是因 921 大地震時，由於法令的不健全，影響到整個救災活動的進行，為了彌補法令的不足，「災害防救法」於 2000 年 7 月 17 日制訂公布，這是國內第一部專屬處理災害的法律。對防救經費不敷時，是否可以當年度移緩濟急，籌措財源是否不受「公共債務法」限制？即使找到理論基礎，可能也必需考量法令之限制，政策建議才具可行性。

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第三節分析檢討

3.1 理論基礎

雖然Benson and Clay (2003) 認為大規模天然災害的財政後果，及其相關的風險管理，至今幾乎沒有被有系統的探討，即使有也只是小範圍的單一災害事件而已4_{。財政理論中各種政府財源融通方式是否適用於災害防救的財} 源籌措，茲分析如下： 1. 大規模天然災害之性質，正如：戰爭經費支出，為短期突然巨幅增加。再者大規模天然災害之發生具機率性。 2. 財源籌措方式，根據 Barro（1979）理論，短期政府支出增加，以公債融通為宜，蓋因透過 tax smoothing，可使租稅扭曲效果最小。例如：八七水災特別捐理論上雖有其必要，但不可能一次同時支應所有重建費用，故仍須發行公債。此外爲因應大規模天然災害發生的機率性，有成立基金之必要，在平時即持續提撥，以免發生災害時防救災經費支出之不足。 3.2 國外支出規模 國外有關防救災的支出，似以日本最高也最為完備。日本的防災相關預算，包括：國土保全 (national land conservation)、災害復舊 (disaster recovery and reconstruction)、災害預防 (disaster preparedness)、科學技術之研究發展 (research and development of science and technology)。

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原文為“Little, if any, systematic examination has been conducted of the public finance consequences of natural disasters and related risk management, except in the narrow context of a single disaster event.”

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依 Cabinet Office Government of Japan (2000) 統計阪神大地震後，防災預算最高達 8 兆日圓，占總預算的 10%。2001 年，防災預算約 3 兆日圓，占總預算的 5%。2003 年，防災預算 2.7 兆日圓，占總預算的 5%。詳細情 形請見圖 1 與圖 2。 3.3 921 地震之經費財源 本小節將台灣 921 震災災後重建之計畫預算之編列情形，列如表 7。共涵蓋 88 下及 89 年度、90 年度總預算、90 年第一期特別預算、第二期特別預算。以上合計 2,123 億元，尚符合重建條例之規定。表 7：台灣中央與省市政府 921 震災災後重建計畫預算編列情形機關名稱 88 下半及 89 年中央總預算追加預算(A) 90 年度總預算 (B) 90 年 921 震災災後重建特別預算(C) 90 年度 921 震災災後重建第二期特別預算 (D) 合計 (A+B+C+D) 行政院 41.95 4.98 411.32 58.93 517.18 行政院（921 震災災後重建推委會） 3.76 - 409.23 57.4 470.39 人事行政局 0.21 0.1 - 0.04 0.35 公務人員住宅及福利委員會 9.31 - - - 9.31 文化建設委員會及所屬 2.09 - 0.08 - 2.17 公共工程委員會 13.4 0.02 1.25 0.9 15.57 原住民委員會 11.45 4.86 0.39 0.2 16.9 體育委員會 1.73 - - - 1.73 新聞局 - - 0.20 0.33 0.53 研究發展考核委員會 - - 0.17 0.006 0.23 司法院 0.65 - - - 0.65 內政部 423.98 28.01 30.01 6.43 488.43

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國防部 29.67 - - - 29.67 財政部 0.22 - 0.17 8.35 8.74 教育部 164.03 - 34.09 40.7 238.82 法務部 1.61 - - - 1.61 經濟部 30.70 0.43 60.33 4.18 95.64 交通部 76.98 4.52 9.56 5.98 97.04 農業委員會 72.89 22.00 75.54 52.93 223.36 勞工委員會 0.30 - 3.09 0.20 3.59 國軍退除役官兵輔導委員會主管 2.48 - - - 2.48 國家科學委員會主管 - - - 0.38 0.38 衛生署 37.24 1.89 0.16 - 39.29 環境保護署 11.69 0.53 0.80 - 13.02 省市地方政府 166.83 - 102.52 79.33 348.68 台灣省政府 _{1.01 -} _- _0.14_1.15 台省諮議會 _{0.68 -} _- _-_0.68 台灣省政府所屬 1.03 - - - 1.03 台北市政府 _{- -} _0.01 _0.01_0.02 補助台灣省各縣市政府 164.11 - 102.51 79.18 345.8 預備金 - - 263.48 15.00 278.48 合計 1061.24 62.35 727.59 272.41 2123.59 資料來源：行政院 921 震災災後重建推動委員會。單位：億元除ㄧ般年度預算與特別預算外，政府各部門亦提供多項優惠免息及低利貸款。如中央銀行提撥郵政儲金 1,000 億元、中小企業紮根專案貸款 500 億元、開發基金震災優惠貸款 500 億元、中長期資金協助地震災區生產事業重建專案貸款 100 億元、中美基金協助震災災民住宅建構與修繕優惠貸款 20 億元等。中央銀行提供 1,000 億元緊急房貸，是依據總統所發佈之緊急命令第二點辦理。主針對住宅新社區開發與組合屋的受災戶安置。其方

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式主透過貸款方式，協助受災戶解決購屋、重建、修繕的問題5。表 8：重建會預算編列與執行情形總表 (截至 92 年 12 月底止) 年度預算別預算數累計執行數累進執行率 88 年下半年及 89 年度中央總預算追加預算 1,061.24 1032.75 97.32% 90 年度中央總預算 62.35 62.08 99.57% 90 年度第一期特別預算 727.59 426.82 58.66% 90 年度第二期特別預算 272.41 168.67 61.92% 合計 2,123.59 1690.33 79.60% 資料來源：行政院 921 震災災後重建推動委員會。 3.4 評估成立防救災基金之可行性 A. 國外成立基金之經驗: 日本於災害防救法第三十七條明定設置基金，同時對於各地方政府課以預存基金之義務，供各項災害救助緊急需用。 B. 成立基金之優點： (1) 改進第二預備金之缺點。根據預算法第 22 條規定，第二預備金除了不能用於經立法院刪除的預算項目外，只要不超過 5000 萬元，可由各機關決定用途，所以其用途不只限於「救災」，常出現不當支出的事實。第二預備金又有「私房錢」的他稱，政府的其他預算都要先有科目再編列預算、議會審查通過後才能動支的規定，第二預備金只給總額，不限項目，但要符合預算法第 70 條三項動支原則6_， 5 請參閱「災後重建體系及其運作機制檢討與建置之研究」。 6_{預算法第 70 條：「各機關有左列情形之一，得經行政院核准動支第二預備金} 及其歸屬科目金額之調整，事後由行政院編具動支數額表，送請立法院審議︰一原列計畫費用因事實需要奉准修訂致原列經費不敷時。二原列計畫費用因增加業務量致增加經費時。

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只要在事後向立法院核備就算符合規定，因此目前所動支的第二預備金中多是臨時性的支出，也有不少沒有太大的急迫性，第二預備金引發爭議。 (2) 較足以因應緊急之需。若遇重大緊急災害時，即使動用第二預備金可能仍會發生不足以因應之情事，所以成立基金，於平時預存，累積基金金額防範未然，於重大緊急災害發生時，較足以供災害救助緊急之需。 (3) 可發行公債。因為本基金屬非營業基金，此基金成立後，可發行公債，其金額不受公共債務法之規範。 C. 基金之來源（財源）：短期不須修法可以現有「中央特別統籌分配稅款7」之剩餘、「災害準備金8_{」直接撥入。另外，第二預備金或可撥入若干} 比率。長期則應仰賴開徵災害風險稅 (risk-based tax) 之稅收挹注。 D. 基金之用途：防救災緊急支出、重建支出。 E. 主管單位：由行政院主管。 3.5 風險稅的課徵 (risk-based tax) 前一小節所述的災害風險稅，在此依據陳羚怡 (2004) 說明如下： A. 國外實施經驗：美國佛羅里達州 Lee County 將受益付費應用在颶三因應政事臨時需要必須增加計畫及經費時。」 7 特別統籌分配稅款是依據中央地方財政收支劃分法，「應以總額百分之六列為特別統籌分配稅款」。其目的乃在「支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費」。中央每年約有 100 億元，至 2006 年 6 月底，其剩餘數累計達 162 億元。詳見表 2。 8 總預算的災害準備金每年約編列有 20 億元，其中經常門 5 億，資本門 15 億元。 94 年決算為 18.28 億元。

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風災害風險管理上的模式，係將災害風險管理的年度總成本大約 120 萬至 170 萬美元，以此年度總成本作為當地居民受益的基礎，向不動產所有權人課稅，然後再依各不動產的風險指標來定義不動產所有權人的受益程度的高低，決定其應納之稅款 (Deyle and Smith, 2000)。

B. 課稅對象：高災害潛在地區之土地使用者。 C. 課稅理由：高災害潛在地區的開發會增加其災感度，可能導致災害損失嚴重，使政府必須負擔成本進行防救災工作，若政府由稅收支付此防救災成本，土地使用者享受其開發利益，卻由全民負擔成本，形成財政上的不公平。因此根據使用者付費概念，應用財政手段將災害防救成本內部化 (internalized)，分攤政府所增加的防救災成本。 D. 課稅與降低開發誘因：藉由將防救災成本內部化，開發者必須負擔此防救災成本，增加該地區土地使用成本，作為降低高災害潛在地區開發之反誘因，降低其開發的無效率及不公平。 E. 課徵稅額依據：建立不動產開發災害風險程度評估體系，決定高災害潛在地區的災害風險程度，作為災害風險稅課徵計算權重之基礎。納稅人得依風險程度的不同，負擔災害防救成本。 第四節結論及建議 台灣 921 震災自 88 下半至 90 年度救災重建預算共計編列 2,123 億元。其額度大部分以公債融通雖然符合財政理論，但是財源籌措尚未具有誘因之機制，且無加稅之對策。

本文之初步結論：台灣應成立防救災基金。Petak and Artkisson (1982) 亦曾建議政府可以設置巨災準備基金 (catastrophe reserve funds)，以因應巨

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額政府支出。防救災基金旣符合國外 (日本、美國) 之經驗，又有理論之基礎。該基金在短期，可以現成的中央特別統籌分配稅款、災害準備金直接撥入；在長期，則可以開徵災害風險稅挹注。此舉又可解決第二預備金之缺失，應是台灣防救災財源籌措可行之道，也是可以繼續研究之課題。 參考文獻

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附錄 附表 1：90 年度 921 震災災後重建第一期特別預算案編列表執行單位經費內容行政院 411 億 3,186 萬元 1. 新聞局辦理集集轉播站復建工程 2,000 萬元 2. 文化建設委員會台灣工藝研究所購置設備 800 萬元 3. 研究發展考核委員會建置重建區縣市資訊系統業務 1,720 萬元 4. 公共工程委員會辦理集合式住宅地下室拆除及組合屋用地租金 1 億 2500 萬元 5. 原住民委員會辦理原住民地區產業復興、聚落重建計畫等 3,905 萬元 921 震災災後重建推動委員會對社區重建更新基金投資及補助支出 409 億 2,261 萬元內政部 30 億 90 萬元 1. 內政部辦理農村社區土地重劃及受災戶租金補助延長一年等 16 億 3,644 萬元 2. 內政部土地測量局辦理災區地籍圖重測、圖解地籍圖數值化、地籍測量人員訓練及替代役人員訓練等 8,551 萬元 3. 營建著辦理住宅及社區重建、營建廢棄土方再利用規劃等 10 億 6,4084 萬元消防署推動災害應變業務購置各項防災、救災設備 2 億 1,487 萬元國庫署 1,716 萬元 1. 發生公債手續、廣（公）告費教育部 43 億 4,545 萬元辦理災後校園安全補強、復興與充實教學、建立安全衛生與永續發展及災後社教機構復興與籌建等。經濟部 60 億 3,300 萬元 1. 辦理災後產業重建工作 1 億 1,200 萬元 2. 水資源局及所屬辦理水利設施重建工程 37 億 7,100 萬元中小企業處捐助財團法人中小企業信用保證基金及補助金融機構對中小企業利息展延期間之損失等 21 億 5,000 萬元交通部 9 億 5,643 萬元 1. 辦理災損道路復建工程 8 億 5,219 萬元 2. 中央氣象局辦理災區重建氣象觀測業務

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3,963 萬元觀光局及所屬辦理觀光產業重建 6,460 萬元農委會 75 億 5,447 萬元辦理水土保持重建、農路水土保持工程、農村聚落重建、農村產業重建及補助金融機構對受災農民利息展延期間之損失等勞委會 3 億 861 萬元辦理勞工保險被保險人保費補助衛生署 1,600 萬元 1. 辦理私立醫事機構重建貸款及利息補助環保署 8,000 萬元 1. 辦理建築廢棄物貯置場工程計畫省市地方政府 102 億 5,142 萬元政府執行部分 61 萬元，為辦理震災失依充童、少年及中低收入戶單親家庭子女生活扶助金補助台灣省縣市政府執行部分 102 億 5,081 萬元，係依權責劃分應由縣市政府或鄉鎮市公所執行計畫部份經費預備金 263 億 470 萬元資料來源：引自洪鴻智 (2004) 整理自立法院國會圖書館網站。