都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究

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(1)都市土地使用因應氣候變遷衝擊都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 內政部建築研究所委託研究報告內政部建築研究所委託研究報告中華民國 98 年 12 月.

(2) PG9802-0354 98301070000G1022. 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 受委託單位：財團法人國土規劃及不動產資訊中心研究主持人：楊重信教授共同主持人：華昌宜教授研究. 員：楊筑甯. 助理研究員：石榮豐. 內政部建築研究所委託研究報告中華民國 98 年 12 月.

(3) 目次. 目次表次 ..........................................................................................................I 圖次 .......................................................................................................III 摘要 ........................................................................................................ V 第一章緒論........................................................................................... 1 緒論第一節研究緣起與背景............................................................. 1 研究緣起與背景第二節研究範疇與流程............................................................. 3 研究範疇與流程第三節研究方法......................................................................... 6 研究方法第二章資料蒐集與文獻分析............................................................... 7 資料蒐集與文獻分析第一節上位政策及相關研究成果............................................. 7 上位政策及相關研究成果第二節氣候變遷對都市環境影響相關研究........................... 29 氣候變遷對都市環境影響相關研究第三節氣候變遷與都市衝擊相關研究................................... 氣候變遷與都市衝擊相關研究 31 第三章台灣氣候變遷趨勢與極端氣候事件................................... 35 台灣氣候變遷趨勢與極端氣候事件第一節氣溫變化趨勢............................................................... 35 氣溫變化趨勢第二節降雨變化趨勢............................................................... 39 降雨變化趨勢第三節颱風變化趨勢............................................................... 43 颱風變化趨勢第四節極端氣候事件............................................................... 45 極端氣候事件第五節海平面上升趨勢........................................................... 53 海平面上升趨勢第六節小結............................................................................... 54 小結第四章台灣氣候變遷對都市環境之衝擊....................................... 55 台灣氣候變遷對都市環境之衝擊第一節全球暖化與氣候變遷機制........................................... 56 全球暖化與氣候變遷機制第二節氣候變遷對環境之潛在衝擊....................................... 氣候變遷對環境之潛在衝擊 58 第三節台灣極端氣候對都市環境之潛在衝擊....................... 61 台灣極端氣候對都市環境之潛在衝擊第四節小結 ............................................................................... 63 第五章都市對氣候變遷衝擊之調適策略與工具........................... 65 都市對氣候變遷衝擊之調適策略與工具第一節高溫與熱島效應........................................................... 72 高溫與熱島效應第二節洪災風險....................................................................... 74 洪災風險第三節水源與水質................................................................... 76 水源與水質第四節地面條件與基礎設施................................................... 78 地面條件與基礎設施第五節海平面上升................................................................... 80 海平面上升第六節小結............................................................................... 82 小結第六章台灣都市調適氣候變遷衝擊之策略建議........................... 87 台灣都市調適氣候變遷衝擊之策略建議第一節氣候變遷衝擊調適法令與規劃制度........................... 89 氣候變遷衝擊調適法令與規劃制度第二節都市高溫與熱島效應之調適策略與措施................... 93 都市高溫與熱島效應之調適策略與措施第三節都市洪水調適策略與措施........................................... 96 都市洪水調適策略與措施第四節都市水源與水質調適策略與措施............................. 100 都市水源與水質調適策略與措施第五節都市地面條件與基礎設施調適策略與措施............. 103 都市地面條件與基礎設施調適策略與措施 i.

(4) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 第六節小結............................................................................. 106 小結第七章結論與建議......................................................................... 113 結論與建議第一節結論............................................................................. 113 結論第二節建議............................................................................. 114 建議附錄一評選委員會會議紀錄............................................................. 123 評選委員會會議紀錄附錄二 127 附錄二個案分析之架構..................................................................... 個案分析之架構附錄三大台中地區因應卡玫基風災之災因檢討彙整..................... 129 大台中地區因應卡玫基風災之災因檢討彙整附錄四水湳機場原址地區整體開發................................................. 水湳機場原址地區整體開發 143 附錄五期中審查意見回覆表............................................................. 151 期中審查意見回覆表附錄六期末審查意見回覆表............................................................. 157 期末審查意見回覆表附錄七專家座談會會議紀錄（專家座談會會議紀錄（一） ................................................. 161 附錄八附錄八專家座談會會議紀錄（專家座談會會議紀錄（二） ................................................. 165 參考書目................................................................................................. 169 參考書目. ii.

(5) 表次. 表次表 2-1 表 2-2 表 3-1 表 3-2 表 4-1 表 5-1 表 5-2 表 5-3 表 5-4 表 5-5 表 5-6 表 6-1. 東亞三國氣象變化趨勢 ........................................................... 29 六個國際都市/區域氣候變遷衝擊評估六個國際都市區域氣候變遷衝擊評估 .................................. 33 2000-2009 年侵台之強烈颱風統計表 ..................................... 48 2100 年台灣氣候概況推估 ...................................................... 54 氣候變遷對都市環境之潛在衝擊 ........................................... 59 氣候變遷衝擊之調適工具 ....................................................... 67 氣候變遷衝擊之調適方案 ....................................................... 70 高溫、高溫、熱島效應與洪災風險之調適 ....................................... 82 水資源系統之調適 ................................................................... 83 地面條件與基礎設施之調適 ................................................... 84 海岸地區之調適 ....................................................................... 85 我國都市調適氣候變遷相關土地規劃、我國都市調適氣候變遷相關土地規劃、開發、開發、建設與管理法規 ................................................................................................ 91 表 6-2 我國都市調適氣候變遷衝擊之策略、我國都市調適氣候變遷衝擊之策略、措施與相關法規 ..... 106 表 6-3 我國都市調適氣候變遷衝擊策略落實於都市計畫之運作方式 .................................................................................................. 112 附表 3-1 718 水災淹水情形統計表 .................................................. 130 附表 3-2 卡玫基颱風各雨量站 1~6 降雨延時大於 100 年頻率統計表 .............................................................................................. 132 附表 3-3 全台前十大累積雨量資料統計表 ..................................... 133 附表 3-4 97 年迄今水利設施系統災情統計表 ................................ 135 附表 3-5 台中市卡玫基颱風淹水調查表 ......................................... 136 附表 3-6 卡玫基颱風農林漁牧業產物及民間設施損失金額統計表 .............................................................................................. 137 附表 3-7 大台中地區專家勘災意見彙整表 ..................................... 138. I.

(6) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. II.

(7) 圖次. 圖次圖 2-1 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 2-5 圖 2-6 圖 2-7 圖 2-8 圖 2-9 圖 2-10 圖 2-11 圖 2-12 圖 2-13 圖 2-14 圖 2-15 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5 圖 3-6 圖 3-7 圖 3-8 圖 3-9 圖 3-10 圖 3-11 圖 3-12 圖 3-13 圖 3-14 圖 3-15 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 4-4 圖 5-1 圖 5-2. 國土與區域調適行動計畫概念圖 ............................................. 9 氣候變遷與調適行動關係圖 ................................................... 15 UNDP 氣候變遷與調適架構（）.................................... 16 氣候變遷與調適架構（APF）聯合國氣候變遷綱要公約之各國建立調適方案系統架構 ... 17 歐盟政策評估架構與程序 ....................................................... 18 英國氣候變遷調適架構（） ............................................ 19 英國氣候變遷調適架構（APF）荷蘭國家調適策略建構流程 ................................................... 20 美國 USAID 調適策略規劃流程 ............................................. 21 日本調適氣候變遷官方組織架構 ........................................... 22 韓國氣候變遷衝擊評估及調適策略架構 ............................. 22 新加坡國家氣候變化委員會架構圖...................................... 23 新加坡國家氣候變化委員會架構圖台灣氣候變遷政策綱要架構 ................................................. 24 韓國因應氣候變遷之脆弱性韓國因應氣候變遷之脆弱性、衝擊及調適措施 ................. 27 我國氣候變遷調適綱要計畫架構我國氣候變遷調適綱要計畫架構 ......................................... 28 亞洲地區（地區（日本）日本）極端氣候發生極端氣候發生頻率圖 ............................. 30 台灣北部台灣北部都會區北部都會區 1971-2000 年氣溫變化趨勢 ........................ 36 台灣中部台灣中部都會區 1971-2000 年氣溫變化趨勢 ........................ 37 台灣南部台灣南部都會區南部都會區 1971-2000 年氣溫變化趨勢 ........................ 38 台灣東部台灣東部平地區域 1971-2000 年氣溫變化趨勢 .................... 38 台灣北部台灣北部都會區北部都會區 2001-2008 年降雨變化趨勢 ........................ 39 台灣中部台灣中部都會區 2001-2008 年降雨變化趨勢 ........................ 40 台灣南部台灣南部都會區南部都會區 2001-2008 年降雨變化趨勢 ........................ 41 台灣東部台灣東部平地區域 2001-2008 年降雨變化趨勢 .................... 42 台灣強降雨颱風發生台灣強降雨颱風發生頻率 ....................................................... 43 台灣各區域都市平均台灣各區域都市平均風力 ..................................................... 44 台灣各都會區每月 ℃天數...................... 46 台灣各都會區每月平每月平均發生氣溫≧ 氣溫≧30℃ 天數台灣各都會區每月 ℃天數 ..................... 46 台灣各都會區每月平每月平均發生氣溫≦ 氣溫≦10℃ 近年襲台造成嚴重災損之颱風嚴重災損之颱風 ............................................. 49 台灣各都會區最台灣各都會區最大總雨量值排名雨量值排名 ......................................... 50 近年襲台之各級台之各級颱風最颱風最大風力大風力變化趨勢 ............................. 52 全球暖化與氣候變遷趨勢 ....................................................... 56 全球暖化與氣候變遷之機制 ................................................... 57 氣候變遷對建築氣候變遷對建築系統之潛在衝擊 ........................................... 58 氣候變遷對都市環境之潛在衝擊 ........................................... 60 都市對氣候變遷之因應策略 ................................................... 66 都市對氣候變遷之因應措施 ................................................... 66 III.

(8) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 圖 5-3 聯合國氣候變遷綱要公約提出聯合國氣候變遷綱要公約提出之理提出之理想之理想調適策略訂定調適策略訂定流程訂定流程 ... 69 圖 5-4 建築系統對氣候變遷衝擊之調適策略 ................................... 71 圖 5-5 都會區對高溫與熱島效應之調適策略與工具都會區對高溫與熱島效應之調適策略與工具 ....................... 73 圖 5-6 都會區對洪災風險之調適策略與工具 ................................... 75 圖 5-7 都會區對水質與水源之調適策略與工具 ............................... 77 圖 5-8 都會區對地面條件與基礎設施之調適策略與工具 ............... 79 圖 5-9 海岸系統受海岸系統受氣候變遷之影響圖 ............................................... 80 附圖 3-1 卡玫基颱風 718 水災淹水範圍水災淹水範圍圖 ..................................... 131 附圖 3-2 卡玫基颱風總卡玫基颱風總累積雨量等累積雨量等雨量線雨量線圖 ................................. 134 附圖 3-3 卡玫基颱風台中地區累積雨量圖 ..................................... 140 附圖 4-1 水湳機場原址地區整體開發案基地範圍水湳機場原址地區整體開發案基地範圍 ......................... 143 附圖 4-2 水湳機場原址地區整體開發案基地範圍示水湳機場原址地區整體開發案基地範圍示意圍示意 ................. 144 附圖 4-3 水湳機場原址地區整體規劃構想水湳機場原址地區整體規劃構想 ..................................... 146 附圖 4-4 水湳機場原址地區整體建築水湳機場原址地區整體建築形式示形式示意圖 ......................... 148 附圖 4-5 水湳機場原址地區整體開發都市計畫公展草水湳機場原址地區整體開發都市計畫公展草圖展草圖 ............. 149. IV.

(9) 摘要. 摘要. 關鍵詞：氣候變遷衝擊、自然災害、都市土地使用、調適策略一、研究緣起台灣山多平地少、河流短、坡降大、集水區地質侵蝕量高、降雨季節集中、水量豐枯懸殊，再加上台灣都市發展集中於西部平原，人口與產業活動密度甚高，使得自然危險（nature hazards），如：地震、山崩、土石流、颶風、暴雨、乾旱等對都市環境之衝擊甚大，所造成之自然災害（nature disasters）往往非常嚴重。氣候變遷使得極端氣候事件增加，使得都市環境更為脆弱，自然災害發生之頻率更高與災害規模更大。氣候變遷與極端氣候事件所帶來之自然危險（nature hazards）是不可避免的，但是自然危險所導致之自然災害（nature disasters）是可以透過調適手段而降低的，有些自然災害甚至可以透過土地使用規劃與管理之調適手段而完全避免的。本研究參考先進國家之都市所採用之氣候變遷調適策略與措施、並參酌我國之都市特性以及氣候變遷及極端氣候事件發生情勢，提出我國都市在法令與規劃制度、都市高溫與都市熱島效應、洪水、水資源與水質、都市地面條件與基礎設施等衝擊層面之適合採用之調適措施與策略。二、研究方法及過程本研究以氣候變遷衝擊之調適策略與措施為研究重點，研究空間範圍涵蓋台灣之都市地區（urban areas），但因氣候變遷對一個都市地區之衝擊，一般與鄰近都市及都市所座落之集水區息息相關，因此，實際考慮之空間尺度將涵蓋集合都市（conurbation）與集水區範圍。其次，本研究所考慮之氣候變遷衝擊將侷限在高溫與都市熱島（High temperatures and urban heating islands）、洪水風險（Flood risks）、以及對水源與水質（Water sources and water quality）以及地面與基礎設施（Ground and infrastructure）之衝擊。至於調適氣候變遷之目的則界定在「增進居民安全、舒適、以及健康」（Improve resident’s safety, comfort and health）、「保護建物、財產、產業、以及基礎設施」（Protect buildings, property, industries, and infrastructures）、保護自然資源（Preserve natural resources）、維護生態系統功能（Maintain ecosystem function）、以及調適行為所能一併發揮之減少溫室氣體排放與增進碳吸存容 V.

(10) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 量（ Reduced GHG emission and intensified carban sinks （ carbon sequestration））。三、重要發現經過對台灣氣候變遷與極端氣候事件、台灣氣候變遷對都市環境之影響分析，及參考國外都市對氣候變遷之調適策略與工具後，本研究對於都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減緩與調適策略有以下幾點重要發現： 1.許多自然系统確實受到地區性氣候變遷之影響，特別是氣溫之上揚；人為之溫室氣體對物理與生物系统、自然及人為系統造成衝擊；而海平面上升及人類之過度開發已造成海岸溼地、紅樹林的流失、海岸地區溢洪危機提升。 2.持續性的研究與觀測、民眾觀念之再教育、減緩因氣候變遷所帶來的衝擊與壓力、設置防護措施、警報與緊急回應系統等，均為適用於都市對氣候變遷潛在衝擊之調適策略與工具，惟操作時仍應依據實際狀況與都市條件之不同，採取不同組合之調適方案，適時納入利害關係人意見，以提升方案執行成功之機率、降低遭遇窒礙之可能性；加強都市氣候觀測系統之監測及對特定調適方案之監控，亦有助於判定特定都會區之最佳調適方案。 3. 未來氣候變遷及極端氣候事件發生之頻率與強度之增加可能更為顯著，自然危險之程度勢必增加，台灣都市為降低氣候變遷衝擊所可能帶來之災害，確有必要積極透過都市土地使用管理手段進行調適。四、主要建議事項本研究提出下列具體建議，並分別以立即可行建議、中長期建議臚列如下。 1. 氣候變遷衝擊調適法令與規劃制度立即可行建議立即可行建議主辦機關：行政院（永續發展委員會、經濟建設委員會）協辦機關：內政部、經濟部、財政部、交通部、國防部、各縣（市）政府 VI.

(11) 摘要. （1）指定行政院永續會或經建會擬定「氣候變遷白皮書」，提出都市調適氣候變遷衝擊之策略與願景。（2）制定「國家氣候安全法」或「國家氣候變遷調適法」，建立「氣候變遷衝擊評估」制度或修訂現行之「環境影響評估」制度，將其擴充為「永續發展評估制度」，並將「氣候變遷衝擊評估」納入永續發展評估範疇，以規範公私部門之計畫與開發行為。（3）修訂都市計畫、水土保持以及水利相關法令，規定應辦理氣候變遷之預測、氣候變遷衝擊之評估、危險與風險之評估、調適策略與措施之制訂，以及調適行動計畫之擬訂等。中、長期建議主辦機關：行政院（經濟建設委員會）協辦機關：內政部、經濟部、財政部、交通部、國防部、各縣（市）政府（1）設置「氣候變遷調適規劃工作小組」，提出「國家氣候變遷調適方案」。（2）成立「氣候變遷衝擊修法小組」，針對與氣候變遷衝擊直接有關之法規，進行跨部會協商並提出增修訂條文後，送請立法院做包裹式修法。（3）於現行「區域計畫法」或立法中之「國土計畫法」，明文規定為調適氣候變遷之衝擊，重要河川流域或重要集水區應擬訂「特定區域計畫」。（4）建立公私部門開發行為所造成氣候變遷衝擊風險提高之延伸責任。 2.. 都市高溫與熱島效應之調適策略與措施立即可行建議立即可行建議主辦機關：內政部協辦機關：經濟部、財政部、交通部、國防部、各縣（市）政府（1）推行綠建築。（2）增加綠色基礎設施（Green Infrastructure, GI）。中長期建議. VII.

(12) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 主辦機關：內政部協辦機關：經濟部、財政部、交通部、國防部、各縣（市）政府（1）提高都市自然通風功能。（2）善用綠地與天然資源。 3. 都市洪水調適策略與措施立即可行建議立即可行建議主辦機關：內政部協辦機關：經濟部、交通部、各縣（市）政府（1）提高路面排水、建物防水與基地保水功能。（2）強化都市洪水監測及預警機制。中長期建議主辦機關：內政部協辦機關：經濟部、財政部、交通部、國防部、各縣（市）政府（1）全面檢討都市排水設施設計標準、發展永續排水系統。（2）都市空間規劃與土地利用。（3）加強水源地管理。（4）加強防洪措施。 4. 都市水源與水質調適策略與措施立即可行建議立即可行建議主辦機關：內政部協辦機關：各縣（市）政府（1）進行環境基線監測。（2）建立監測項目清單。（3）控制海岸侵蝕。中長期建議主辦機關：內政部 VIII.

(13) 摘要. 協辦機關：經濟部、各縣（市）政府（1）建置永續水資源設施。（2）制定計畫以平衡水之競用。（3）各類水資源之再利用。 5.. 都市地面條件與基礎設施調適策略與措施立即可行建議立即可行建議主辦機關：內政部協辦機關：各縣（市）政府（1）提高建物基礎強度。（2）提升海岸、地表及邊坡強度。中長期建議主辦機關：內政部協辦機關：經濟部、各縣（市）政府（1）產業基地避免設置於脆弱性高之地區。（2）有效降低基礎設施之脆弱性。. IX.

(14) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. X.

(15) Abstract. Climate Change Adaptation by Urban Land Use for Taiwan Cities Abstract Keywords: Climate Change Impact, Nature Disasters, Urban Land use, Adaptation Strategy Taiwan Island is formed by many mountain areas, less flat ground, short rivers, steep slopes, high geological erosion quantity in catchment areas, centralized rainfall season, great disparate in water volume from abundant to dry. Besides, most of the urban development concentrated in western plain, density of populations and industry activities are quiet high, caused natural hazards such as earthquake, landslide, mudflows, hurricane, rainstorm, and drought, and had made enormous impacts and seriously nature disasters in urban area. Climate change had increased extreme climate events, caused more fragile in urban environment, higher frequency and bigger scale of natural disaster. Nature hazards brought from climatic change and the extreme climate events are inevitable, but nature disasters which caused from nature hazards may be reduced by adaptations, some of them can even be avoided through adaptations of land use plan and management. The purposes of this report are to evaluate the latent impact to urban environment under climatic change in Taiwan, to comprehend climate change adaptation strategies in advanced countries, and to draw up the strategies and measures of adaptation for cities to cope with the unavoidably impact of climate change in Taiwan. The proposed adaptation strategies and measures to climate change impacts cover the law and planning system, heat and urban heat island effects, flood, water resource and water quality, and ground condition and infrastructures.. XI.

(16) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. XII.

(17) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒論. 研究緣起與背景研究緣起與背景. 台灣山多平地少、河流短、坡降大、集水區地質侵蝕量高、降雨季節集中、水量豐枯懸殊，再加上台灣都市發展集中，人口與產業活動密度甚高，使得自然危險（nature hazards），如：地震、山崩、土石流、颶風、暴雨、高溫、乾旱、海平面上升等對都市環境之衝擊甚大，所造成之自然災害（nature disasters）往往非常嚴重。近年氣候變遷過程中之極端氣候事件增加，使得都市環境更為脆弱，自然災害發生之頻率更高、災害規模更大。氣候變遷與極端氣候事件所帶來之自然危險（nature hazards）是不可避免的，但是自然危險所導致之自然災害（nature disasters）是可以透過調適手段而降低的，有些自然災害甚至可以透過土地使用規劃與管理之調適手段而完全避免的。聯合國「跨國氣候變遷小組」（IPCC）於 2007 年發表之報告（AR4）指出，全球暖化趨勢未來將持續，對氣候之衝擊程度比上個世紀來得嚴重，且極端之酷熱、乾旱、暴雨與大雪，颱風強度也將會更激烈。同年，聯合國氣候變遷會議（COP13）通過「峇里地圖」(Bali Roadmap)，確立應採取「減緩（mitigation）」與「調適（adaptation）」並重之氣候變遷因應策略，以對付氣候變遷之衝擊。「減緩」之其目的在於減少溫室氣體（Greenhouse Gas）排放與減緩未來氣候變遷，其策略包括：減少化石燃料之使用、降低垃圾掩埋排放、增強碳吸存（Carbon Sequestration）容量等。「調適」之目的在於使已存在且預期會持續下去之氣候變遷負面衝擊（如：熱浪、乾旱、洪水、暴雨、缺水等之衝擊）降至最低，其策略工具包括：土地使用規劃與管理、都市設計與建築管理、綠地空間之維護、永續排水系統之建設、地面條件與基礎設施之管理、以及預警系統之建置與演練等。過去因應氣候變遷衝擊所做之努力偏重「減緩」策略，近年則逐漸重視「調適」策略。 2007 年 IPCC AR4 更指出，縱使從 2000 年開始讓溫室氣體濃度保持不變，全球氣溫還是會繼續上升；亦即，縱使明天我們能大幅降低溫室氣體排放，我們過去排放到大氣中之溫室氣體，對氣候系統之影響仍將持續數十年或甚至更長。台灣都市及其居民早已受到許多氣候變遷之影響，包括：極端天氣事件、熱浪、洪水、乾旱、缺水、以及海平面上升等，未來持續性之氣候變遷將使這些自然危險所造成之自然災害持續且惡化下去。 1.

(18) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 台灣都市面對此一氣候變遷衝擊情勢，如何有效採取「調適」策略與措施，以降低都市環境之脆弱性，並提高都市社會之回復力（Resilience），將自然災害風險與損害降至最低，將是當務之急。本研究之主要目的在於：瞭解氣候變遷對灣都市環境（建成環境）之潛在衝擊包括：高溫與都市熱島效應、洪水、乾旱、水源水質、地面條件以及基礎設施等之衝擊等；分析先進國家之都市在對付氣候變遷衝擊時所採取之調適策略與措施；參考先進國家之都市調適氣候變遷之作法，對台灣都市提出可行之氣候變遷衝擊調適策略與措施建議。具體而言，本研究之目的包括：（1）瞭解氣候變遷及極端氣候事件對台灣都市環境之衝擊；（2）瞭解先進國家為調適氣候變遷對都市環境衝擊所採取之策略與措施；（3）提出台灣都市因應氣候變遷及極端氣候事件衝擊之調適策略與措施，作為修法、制（修）訂審議規範與設計標準之參考。. 2.

(19) 第一章緒論. 第二節. 研究範疇與流程. 科學家們發現長期以來大量溫室氣體之排放，使得大氣中二氧化碳濃度上升，增加熱之吸收，使得溫度上升，造成全球暖化。全球暖化或溫室效應之現象為冰河冰帽與冰原融化、海水熱洋流擴張、蒸散量改變、雪累積條件改變、雪提早融化等；此等溫室效應之另一面向為：海平面上升、暴潮頻率增加、颱風頻率增加、降雨量與洪水頻率增加、乾旱頻率增加、海岸侵蝕擴大、土石流增加等氣候變遷現象。該等氣候變遷現象導致自然危險程度提高，以及進而使得自然災害風險增加。根源於溫室氣體排放之氣候變遷現象已經持續數十年或甚至數個世紀，其對人類生命與財產之保障、經濟與社會活動之維繫、生態與環境之維護等持續構成威脅，以及不斷造成重大損害。氣候變遷之衝擊可謂已經危及永續發展，人類如果不能減緩氣候變遷以及調適氣候變遷所帶來之衝擊，提高社會對氣候變遷衝擊之回復力（resilience），則人類將持續遭受自然災害所帶來的痛苦（包括：生命財產損失、社會或社區中斷、經濟生產力降低、環境劣化、以及生態系統破壞等）。因應氣候變遷衝擊之基本途徑（approaches）包括：「減緩」（mitigations）與「調適」（adaptations）；前者主要在減少溫室氣體排放，以減緩氣候變遷；後者主要在調適已經發生且預期會持續下去之氣候變遷現象，以降低氣候變遷所帶來之自然災害損失。如前所述，過去世界各國之努力偏重「減緩」策略，而近年來則逐漸體認「調適」氣候變遷衝擊之重要性。台灣近年來公私部門倡導與實踐「節能減碳」之行動不遺餘力，但對於氣候變遷衝擊之調適作為則顯不足；換言之，政府與民間部門對於氣候變遷衝擊之因應思維與作法仍停留在「減緩」之階段，而有關氣候變遷衝擊之「調適」策略與措施，則顯然被輕忽。爰此，本研究以氣候變遷衝擊之調適策略與措施為研究重點。氣候變遷衝擊台灣之地區範圍甚廣，從都市到鄉村、從陸地到海洋、從高山到平原，無處不受到影響；氣候變遷衝擊所影響之層面廣及社會、經濟、生態、環境、資源基礎、實質設施等層面。本研究將研究範疇侷限在氣候變遷對台灣都市環境（尤其是建成環境，built-up environment）衝擊之調適策略與措施之研究。具體而言，本研究之空間範圍涵蓋台灣之都市地區（urban areas），但因氣候變遷對一個都市地區之衝擊，一般與鄰近都市及都市所座落之集水區息息相關，因此，實際考慮之空間尺度將會涵蓋 3.

(20) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 集合都市（conurbation）與集水區範圍。其次，本研究所考慮之氣候變遷衝擊將侷限在高溫與都市熱島（High temperatures and urban heating islands）、洪水風險（Flood risks）、以及對水源與水質（Water sources and water quality）以及地面與基礎設施（Ground and infrastructure）之衝擊。至於調適氣候變遷之目的則界定在「增進居民安全、舒適、以及健康」（Improve resident’s safety, comfort and health）、「保護建物、財產、產業、以及基礎設施」（Protect buildings, property, industries, and infrastructures）、保護自然資源（Preserve natural resources）、維護生態系統功能（Maintain ecosystem function）、以及調適行為所能一併發揮之減少溫室氣體排放與增進碳吸存容量（Reduced GHG emission and intensified carban sinks（carbon sequestration））。本研究之流程如圖 1-1 所示。. 4.

(21) 第一章緒論. 研究範疇之界定先進國際都市因應氣候變遷衝擊之減輕與調適策略彙整先進國際都市調適氣候變遷之減輕與調適措施中值得台灣都市借鏡者. 台灣氣候變遷趨勢與未來情境分析. 台灣異常氣候事件及對都市系統衝擊案例分析. 氣候變遷與極端氣候對都市建成環境之衝擊評估. 台灣自然環境與都市特徵遭受氣候變遷衝擊之潛在脆弱性. 台灣都市因應氣候變遷與極端氣候事件對建成環境衝擊之減災與調適策略工具之研擬. 專家學者會議與諮詢. 台灣都市因應氣候變遷與極端氣候事件衝擊之減災與調適策略工具之選擇. 國土空間發展策略. 減災與調適措策略工具之實施：相關法令、審議規範、設計標準等之修訂建議結論與建議（含後續研究架構）. 圖 1-1 計畫研究範疇與流程資料來源：本研究整理（2009） 5.

(22) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 第三節. 研究方法. 本研究因受到研究經費與人力之限制，所採用之資料以次級資料為主，分析方法偏向文獻之整理分析，以及借重專家學者之專業與判斷。具體而言，本研究之研究方法如下：一、文獻回顧與評析：蒐集國內外有關氣候變遷衝擊與調適之研究，並加以評析，臚列出先進國家之都市所採取之氣候變遷衝擊調適策略與措施，作為進一步評估其可行性之依據。二、專家訪談：借重專家學者與國內防災規劃業務主管與承辦人之專業知識與經驗，協助界定氣候變遷對台灣都市環境之範疇，以及篩選適合台灣都市採行之氣候變遷調適策略與措施。三、座談討論：邀集專家學者與地方政府相關處室代表，舉行座談，討論台灣在都市土地使用規劃、土地使用管制、公共設施規劃與管理、都市設計、都市更新、以及建築管理等層面可採行之氣候變遷調適策略與措施。四、氣候變遷對都市環境衝擊之調適策略與措施建議：依據先進國家之都市所發展出來之調適策略與措施及實施經驗，以及前述專家訪談與座談所獲得之意見，提出氣候變遷對台灣都市環境衝擊之調適策略與措施建議，作為修訂都市計畫法令、相關審議規範、以及設計標準之參考。. 6.

(23) 第二章資料蒐集與文獻分析. 第二章第一節. 資料蒐集與文獻分析上位政策及相關研究成果上位政策及相關研究成果. 一、生態城市綠建築推生態城市綠建築推動方案行政院於 97 年 1 月核定「生態城市綠建築行動方案」，此為民國 90 年至 96 年第一階段「綠建築推動方案」之接續方案。第一階段方案之實施，在節能、減碳、減廢之效益上成果不錯。接續方案係因應全球暖化及都市熱島效應，推動生態城市及綠建築，將生態城市及城市永續指標納入，以期達成國土永續建設之目標。「生態城市綠建築推動方案」之推行以綠建築為主軸。以下針對該方案在氣候變遷調適及城市生態安全之考量，以及防災調適之建議加以討論。（一）生態城市綠建築推動方案內容該方案之總目標為：因應氣候暖化及都市熱島效應，積極推動生態城市及綠建築，以達成國土永續建設目標。該方案之次目標有七：（1）推動城市與環境共生共利，開創生態城市新紀元；（2）辦理都會區或傳統街區之永續環境改造，降低都市熱島效應；（3）推廣宣傳生態城市、街區與綠建築概念，獎補助地方政府與民間共同參與；（4）提昇室內環境控制技術，建立綠建材市場機制，創造舒適健康與優質居住空間；（5）加強建築節約能源，落實溫室氣體減量；（6）發展營建減廢技術與機制，提昇資源有效利用；（7）獎勵開創性綠建築設計及既有建築物綠建築改善，以擴大生態環境效益。實施策略有十三項： 1. 建置符合生態城市概念之高鐵學研生態村。 2. 辦理競爭型之都會區都市熱島降溫策略計畫。 3. 辦理傳統街區生態改造示範計畫。 4. 辦理生態城市、傳統街區及綠建築永續規劃技術研發推廣工作。 5. 研（修）訂生態城市、傳統街區改造及綠建築相關獎勵機制。 6. 辦理室內環境品質提昇計畫並獎勵民間業者參與。 7. 持續推動綠建材標章制度、加強綠建材標章及評定基準國際接軌。 7.

(24) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 研訂各類建築物合理用電量參考指標。 9. 辦理建築能源效率提昇計畫獎勵民間業界參與。 10. 建立循環型社會之營建廢棄物減量及再生建材推廣機制。 11. 辦理綠建材更新診斷與改造計畫，並獎勵民間業界參與。 12. 建築技術規則綠建築專章之規定，列為建照執照必須抽查項目。 13. 公有新建建物總造價在新台幣5千萬元以上者，應先取得候選綠建築證書使得申報開工；並於取得綠建築標章後始得辦理結算驗收。（二）以試點案例為主之生態城市推動「生態城市綠建築推動方案」之13項執行策略中有5項與生態城市有關，且全部為示範性試點計畫型態。示範計畫所需辦理之調查研究、計畫之審議辦法及評估指標等已有明確之規範。如上所述，「生態城市綠建築推動方案」係以綠建築為主軸所提出之目標、策略與試點示範計畫，此方案之實施對節能減碳與對氣候變遷衝擊如：高氣溫、都市熱島等之調適有正面之功用。此方案可視為減緩氣候變遷與調適氣候變遷衝擊之一個小環節，未來宜納入台灣都市因應氣候變遷方案，結合其他減緩與減輕。二、國土空間策略行動方案行政院經濟建設委員會推動之「國土空間發展策略規劃」，以「再現令全球華人嚮往的現代桃花源」為規劃總願景，研析當前國土空間發展課題，提出空間結構構想及定位，以及進而提出「國土空間發展政策綱領」。「國土空間發展政策綱領」為未來我國永續國土利用政策之重要指導方針，本研究將其視為上位計畫，將其納入研提調適氣候變遷衝擊調適策略之參考。三、全球氣候變遷之衝擊與調適策略之研究（一）氣候變遷長期影響評估及因應策略研議行政院經濟建設委員會之「氣候變遷長期影響評估及因應策略研議」委託研究案（財團法人國土規劃及不動產資訊中心，2009），承國土空間策略規劃之概念，強調氣候變遷下國土空間策略規劃與未來情境設定分析之重要關連，以及後續執行之關鍵行動。該研究計畫所提出之國土與區域調適行動計畫概念架構如圖 2-1 所示，至於其對國土規劃及氣候變遷衝擊 8.. 8.

(25) 第二章資料蒐集與文獻分析. 調適之相關建議如下：. 圖 2-1 國土與區域調適行動計畫概念圖國土與區域調適行動計畫概念圖資料來源：行政院經建會（2009） 1.. 「未來發展情境分析」為國土規劃之前提該整體綱要計畫考量「氣候變遷」因素，檢視荷蘭之國土空間規劃、英國水政策規劃、環境規劃、澳洲調適綱要等，對未來願景（vision）之擘畫提出一些具體之科學依據。該整體綱要計畫指出氣候變遷已成為國土規劃不可忽略之要素，其甚至為國土整體規劃之基本條件。近鄰國家如：中國大陸已藉由國際之規劃支持，逐步將氣候變遷納入實務之水資源規劃任務中；日本、韓國、新加坡等國深知氣候變遷之衝擊將會重整國家在全球及區域中之角色，因此，皆已啟動科學研究之能量，試圖發掘與調適未來可能發生之情境。 9.

(26) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 2.. 3.. 10. 台灣對於氣候變遷之研究起步不算晚，自 1992 年起即啟動跨部門機制及系統性之研究計畫。然相對於先進國家，科學研究與政策規劃之相互運用協調，則仍呈現弱相關性；亦即，「科學研究」缺乏國家政策之強力支持、政策研擬缺少科學研究之立論支撐。以致對於氣候變遷調適方案之規劃，在行政體制中迄未成型，更遑論對未來之情境分析進行政策之研擬。特別在我國國土規劃任務上，由於行政組織改造尚未完成，國土規劃之業務分散由各相關部會主管，重要法制草案尚處於立法程序過程中，學術團體及規劃實務界對於氣候變遷之衝擊尚未警覺其急迫性等因素，使得國土規劃任務一直呈現著與現實脫勾之狀況，並未具體將氣候變遷衝擊之調適納入考慮。該整體綱要計畫指出：面對今後之國土面貌，現階段應該啟動的是一項革新方案，一種思想上及行動上的革新行動；在氣候變遷之趨勢考量下，規劃確實為一項先端科學，是一項高度整合性之科學，應以學術研究之嚴謹度進行跨科際之整合研究以擘畫願景，建立規劃領域與氣候研究之銜接管道，以相互提昇其成果之可運用性；建議審議中之國土相關草案─海岸法、國土計畫法草案、國土復育條例及國土空間策略規劃，應以未來情境設定之考量，建立具國際視野之規劃法制及程序。跨域合作治理機制之建立為國土規劃重要調適工具「流域治理」、「都會區治理」及「城鄉協調」三項跨域治理機制為國土調適之平台工具。於 1995 內政部營建署委託財團法人國土規劃及不動產資訊中心辦理之國土規劃前置作業計畫中，即已提出都會區域之跨域治理規劃雛形，現階段行政院執行中之「流域綜合治理」亦採用跨域治理之機制。另外，早期研擬之城鄉計畫法草案亦有城鄉一體化之空間治理之概念。「流域治理」、「都會區治理」及「城鄉協調」之跨域治理機制，對當前國土規劃議題上中央與地方分治、都市計畫區與非都市計畫區分治之病兆將可發揮一定之矯正功效，未來在研擬氣候變遷衝擊調適策略時宜將此跨域治理之理念落實。氣候變遷對國土空間之影響及調適規劃一般認為未來全球氣候變遷所帶來之極端天氣型態（如：暴雨、乾旱、高溫），將會更為頻繁，惟對於影響台灣主要之幾個天氣系統如颱風、梅雨、西南氣流等，因氣候變遷會產生如何之改變，在科學上則尚未有明確之定論。氣候變遷所帶來之衝擊，因現今科學發展之限制，只.

(27) 第二章資料蒐集與文獻分析. 4.. 5.. 6.. 能確認其大致方向（定性）之衝擊（如：暖化、海平面上升），尚難做到「定量」、「定點」之衝擊評估，且在台灣特殊之地形、地理環境下更為困難。然而，我們知道氣候變遷確實是在發生中，其已經且也會在將來持續對台灣都市環境造成衝擊，吾人有必要及早研擬調適策略與措施，以及付之實施，以將氣候變遷對都市所帶來之負面衝擊降至最低。氣候變遷下之流域治理氣候變遷下中小尺度之強降雨其時間與地點變得難以預報及掌握，水文現象之變化所引發之洪旱災害、水資源之流動及流域整體逕流量之估算等也就更加困難。此時以流域及水網為整體規劃單元之水資源管理策略，就顯得更為重要。當暴雨發生在山區，上游的水土保持、中游之土地利用以及下游的都市城鄉發展地區等，要同時戒備，而平時之疏浚工作、水土保持、山坡地開發、都市建設等，也需要以流域整體規劃為思考，以防止各部門間各行其是而導致之介面落差，以及中央與地方事權不統一之情事（如：中央管河川、縣（市）管河川與區域排水間之介面整合）。本研究之空間範圍以都市地區為主，但都市地區屬於流域或集水區之一部分，於研擬氣候變遷衝擊調適策略及措施時，所考慮之空間尺度有必要納入流域或集水區之因素，以及納入流域治理之思維。流域治理之災害防治與資源管理行政院國家科學委員會國家災害防救科技中心在「綜合性流域洪旱治理」構想中指出，當前五大工作面向為：(1)氣象（水利）監測與預報； (2)流域逕流之總量管制；(3)災害應變管理；(4)國土復育與城鄉規劃，以及(5)水資源永續利用。從中可以得到下列與本研究有關之重要參考資訊：(1)氣象（水利）監測與預報屬於平時及事件（災害）發生前之必要工作，一旦超乎預期之事件發生，應緊急通報防災系統以做因應與預防；(2)流域逕流總量管制；(3)災害應變管理措施應視為平時事件（災害）之預防及事件發生時之應變手段；(4)國土復育與城鄉規劃；(5)水資源永續利用應視為平時之洪旱防治策略（如：滯洪池之規劃、有效農業耕作方式）以及（災害）事件發生後之回復原則（如：與水共存之城鄉規劃、水資源循環再利用）。修改相關建築管理法令，強化建成地區之調適能力人口集中之都市化地區，其脆弱度相對較高，一旦都市內極端洪旱 11.

(28) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 事件發生，受波及之災害損失也較大。提高都市下水道設計之防洪頻率，未必能因應氣候變遷下極端降雨之天氣型態，且就經濟效益及時間成本而言，亦可能窒礙難行。據營建署初步估計：將目前 61％之 5 年暴雨頻率雨水下水道普及率提高至 100％，所需經費約 800 億元，若再提高下水道設計標準，建設工期將逾 30 年。營建署指出目前比較容易採行之道是提高都市區內人行道及街道鋪面之透水率，增加透水性建材之使用及地下水之入滲量，並設計人工濕地公園、滯洪池等設施（台北市僅 0.25%人行道鋪面做透水性工法處理），將都市化地區內所產生之逕流（run-off）就地消化處理，而非排入區域排水系統；其所貯留之水體除可供公園澆灌使用，並調節都市內之熱島效應。如此之治水方式，另一方面相對的也提高堤防工程上之防護標準。本研究之內容涉及都市建築法規及相關設計規範與標準之修正，以調適氣候變遷之衝擊。此等建築法令及相關規定修訂之成本與效益是一個值得重視之議題，於本研究將加以審慎考慮。（二）氣候變遷下之台灣都市災害型態與衝擊評估內政部建築研究所辦理之「氣候變遷下之台灣都市災害型態與衝擊評估先期研究計畫」（何明錦等，1996），係為提出在現今氣候變遷下，都市災害型態之特性與衝擊評估方法，以及透過分析提出後續在都市防災應深入探討之課題。該計畫之結論如下： 1. 台灣氣候變遷現象所衍生議題台灣氣候變遷現象主要由氣溫上升、降雨改變以及海平面上升構成，而上述現象將造成「能源使用改善」、「疾病傳染」、「洪旱災害」、「土砂災害」、「水供給問題」、「農業資源衝擊」、「生態系統改變」、「海岸退縮」、「溼地改變」等九項衝擊。這九項氣候變遷衝擊項目衍生之議題包括：「能源經營管理」、「公共衛生防治」、「天然災害防治」、「土壤資源保育」、「水資源經營管理」、「糧食安全維護」、「生態系統保育」、「海岸棲地保育」等八項。這些議題部份可進一步延伸至都市地區，依據都市地區之空間特性，形成都市地區所面對之氣候變遷議題。 2. 氣候變遷之模擬與衝擊評估氣候變遷之因應需要較為確切之氣候模擬資料，以及衝擊評估資 12.

(29) 第二章資料蒐集與文獻分析. 3.. 4.. 5.. 料，以為基礎，目前已有台大全球變遷中心完成之 IPCC 第三版與第四版模擬成果，該研究將第三版成果轉換為 GIS 格式，可以直接與相關國土資訊中之相關圖資，以及目前空間規劃之環境與社會經濟因素圖層疊合應用，隨著模擬技術之發展，未來若有更精確之科學研究資料，將更有助於瞭解氣候變遷對不同都市地區之衝擊，並進而擬訂更有效之調適策略。都市地區受氣候變遷之影響都市地區為氣候變遷影響之重要空間，都市隨發展之區位與型態不同，所受氣候變遷之影響亦有差異，國際目前關切之都市地區主要為「超大/巨型都市（mega-cities）」與「海岸河岸都市」。「超大/巨型都市」非常容易受到各種環境災害之影響，因其城市組成複雜（包括建築物及人口密度高、人口組成複雜及政治經濟中心所在地），因此當此城市受到災害衝擊時，影響之層面將相當廣泛，不再只是自然、技術、工業、社會或生物問題。其次，全球有許多城市座落於海濱或河岸，當海平面上升、降雨產生變化與極端氣候發生時，海水倒灌與地下水鹽化問題將第一個衝擊座落於此地區之都市。除外，高科技產業都市為產業重鎮，當受到自然災害衝擊時，將直接與間接產生巨額之經濟損失。辨識應優先擬定調適計畫之地區世界銀行（World Bank）與 ISDR 共同研究合作之 Climate Resilient Cities：A Primer on Reducing Vulnerabilities to Climate Change Impacts and Strengthening Disaster Risk Management in East Asian Cities 一文中提到，氣候變遷所帶來之風暴、洪水、山崩與極端溫度，將衝擊都市脆弱度高之地區，導致水資源供給不足，環境衛生與人類健康問題之產生，能源系統與廢料收集問題之浮現，並影響交通設施與生態環境系統。因此，如何辨識都市對於氣候變遷是否為高脆弱度，或為氣候變遷之影響熱點（hot spots），可透過風險檢核表或風險檢核矩陣管理處理，藉以辨識應優先擬定調適計畫之地區。建立民眾意識民眾對氣候變遷衝擊及調適意識之建立非常重要。雖然近年來氣候變遷受到很大之關注，但一般民眾對氣候變遷之認識仍然淺薄。如何提高公眾對氣候變遷及其衝擊之認識，以及瞭解有那些策略與措施可以降低氣候變遷衝擊之風險與損害是一件不可輕忽之工作。 13.

(30) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. （三）因應地球暖化我國調適策略行政院經濟建設委員會辦理之「因應地球暖化我國調適策略之探討」（顧洋等，2007），提出我國為因應未來氣候變遷應採取之調適策略及規劃建議如下： 1. 海平面上升之調適規劃在海平面上升方面，台灣與其他海洋國家一樣面臨日益嚴重的海岸侵蝕，建議未來應採取的調適策略為：（1）完成台灣全區海平面上升影響評估；（2）沿岸地區海岸保護及防潮、排水系統之重新制定；（3）降低海面上所帶來之衝擊；（4）沿岸溼地及生態環境之維持；（5）大型海岸地區開發之管制；（6）參與國際合作吸取經驗；（7）無法復育產業之轉型輔導規劃；（8）洪泛區之劃定與洪災保險制度之實行；（9）建立監測系統（陳文俊、郭金棟，1999）。 2. 水資源衝擊之調適規劃為減輕氣候變遷對我國水資源之影響程度，建議之調適策略為：（1）水資源保育、開發、利用及管理；（2）加強洪災防救；（3）旱災防範與緊急應變等三大項（童慶斌等，1999）。 3. 基礎建設衝擊之調適規劃我國基礎建設之調適規劃，如分別就運輸與住商兩部門視之，建議採用以下策略：（1）運輸部門：提升及增訂汽機車輛號能標準、推動採用省能運具、開發電動機車燃料電池、健全軌道大眾運輸系統、實施運輸系統管理策略、發展智慧型運輸系統、降低運輸活動所衍生之環境衝擊；（2）住商部門：提高用電器具效率標準、推動綠建築與居住環境科技計畫、研發完成具本土化之綠建築七項評估標準、實施綠建築推動方案、舉辦綠建築標章徵選活動、強化建築外殼耗能指標、建立建築節能檢測體系、建立建築能源總量管制制度、執行「能源之星」建築物方案。 4. 因應氣候變遷衝擊之政府組織與推動方案我國對氣候變遷衝擊之因應，早於 1992 年即成立「全球變遷工作小組」，密切注意「氣候變化綱要公約」之發展；1994 年進一步將此小組擴編提昇為「全球環境變遷政策指導小組」；1997 年再進一步將原小組改制擴編於「行政院國家永續發展委員會」下設立「大氣保護及能源工作分組」，負責蒙特婁議定書及聯合國氣候變化綱要公約之推動事 14.

(31) 第二章資料蒐集與文獻分析. 務，擬訂「氣候變化綱要公約」因應策略；2002 年「國家永續發展委員會」重新劃分工作分組，下設有「國際環保組」負責國際環保公約與組織之推動事務。我國各政府主管機關為因應氣候變遷所提出之調適方案自京都議定書通過後，行政院即宣示將積極回應議定書要求，重新檢討釐定我國能源政策與產業政策，推動各項無悔措施，同時分別於 1998 年、2005 年及 2009 年召開全國能源會議，逐步形成國家各部會因應氣候變遷的溫室氣體減量任務策略。由未來交通部將自 2010 年至 2015 年執行「災害性天氣監測與預報作業建置計畫」、水利署將依據 2009 年提出之「水利建設因應全球氣候變遷白皮書」自 2010 年至 2013 年投入四億元制定「氣候變遷對水環境之衝擊與調適研究第一階段管理計畫」等可見，各部會已積極投入人力與資源，逐年進行氣候變遷相關調適議題之研究。四、國際氣候變遷調適國際氣候變遷調適架構與策略氣候變遷調適架構與策略目前國際調適政策，自國家調適計畫開始，到建立相關的調適政策研擬程序及工具方法，研擬不同影響面、不同部門或區域的調適策略等，多包含幾項組成如圖 2-2 所示。. 圖 2-2 氣候變遷與調適行動關係圖氣候變遷與調適行動關係圖資料來源：陳起鳳、柳中明（2008） 15.

(32) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 氣候變遷之調適於國際上目前尚未有標準的策略規劃作法，僅大致上了解調適策略規劃前必須進行衝擊評估與脆弱度分析，而後規劃適當的調適方法；由於調適牽涉層面極廣，所需的研究方法與工具亦各有所異，亟需跨國經驗資訊整合，本研究依「氣候變遷調適架構與流程」及「氣候變遷調適計畫與策略」兩類，分別彙集聯合國、歐盟、英國、荷蘭、美國、日本、韓國、新加坡等國家面對氣候變遷調適之政策建構流程，及聯合國、荷蘭、加拿大、英國、澳洲、日本、韓國、新加坡等國家面對氣候變遷所採取的調適計畫與策略，以呈現重要的國際研究趨勢與新思考方向，並整理國內學者提出之台灣氣候變遷調適政策綱要架構與策略如下。（一）氣候變遷調適架構與流程 1. 聯合國聯合國發展部（United Nations Development Programme, UNDP）發展一套氣候變遷調適政策架構（Adaptation Policy Frameworks, APF），提供各國政府一套彈性的方法與指導原則，於進行調適工作時可有系統的分析氣候變遷衝擊問題，釐清各國面對議題的優先順序，以發展出適用的調適政策與措施，並實行適當的調適策略方法來確保人類與生態的永續發展。APF 將氣候變遷調適與全球永續發展議題串聯起來，其程序可以用來組織以及設計與調適相關的計畫，也可以透過該程序將可能的調適作法帶入其他發展計畫中；其架構如圖 2-3 所示，可分為五個主要步驟。. 圖 2-3 UNDP 氣候變遷與調適架構（氣候變遷與調適架構（APF）資料來源：陳起鳳、柳中明（2008） 16.

(33) 第二章資料蒐集與文獻分析. 由於氣候變遷調適的範圍牽涉廣泛，執行層級差異極大，調適者之需求與資源亦不相同，因此 APF 並非提供所有使用對象一成不變之相同指導，而是摘要敘述氣候變遷調適政策綱要的基本參數與主要之組合元素（APF component），以協助使用者確認調適策略的議題與所包括的政策決定。為提供締約國中受氣候變遷衝擊較嚴重之發展中國家（LDC）適當的資金與技術支援，以使其具備足夠能力進行各項調適，聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）提出一項建立調適方案的系統架構如圖 2-4 ；所有締約國（ LDC 除外）必須提出因應氣候變遷之國家報告（National Reports），在公約下稱為各國的國家通訊（NC），LDC 國家則提出國家適應行動計畫（NAPA）。. 2.. 圖 2-4 聯合國氣候變遷綱要公約之各國建立調適方案系統架構資料來源：陳起鳳、柳中明（2008）歐盟「調適與減緩策略：支援歐盟氣候政策（Adaptation and Mitigation Strategies, ADAM：Supporting European Climate Policy）」，是歐盟一項為期三年（2006-2009）的氣候變遷調適與減緩政策研究計畫，其目的在瞭解調適與減緩的選項、策略，及其在不同尺度下所產生的加持與衝突效果，研究成果將回饋支援歐盟既有與氣候變遷相關政策，並協助發展歐 17.

(34) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 盟的後京都政策，尤其是 2012 年後的全球氣候政策談判。該項計畫發展出「政策評估架構」（Policy Appraisal Framework, PAF）與「政策及治理」（Policy and Governance）兩大主軸；前者為一項反覆回饋的機制，是為了支援歐盟發展氣候變遷減緩與調適策略的創新方法，包括範疇界定（ Scoping ）、願景建立（ Visioning ）、實際運作（Experimenting）、成果評估（Evaluating）等四個不同的政策評估階段（圖 2-5），在此機制下利害關係人得以適時參與，並可提供決策者檢視不同氣候變遷項目其相關策略選項之有效性；後者為全球變遷國際協議及歐盟治理系統與既有政策之連結及分析，其建立了分析歐盟氣候政策工具、政策間之互動、政策目標及組織關聯的理論與方法架構，並建議政府推動氣候政策及治理時應考慮：問題理解與政策目標、治理成本與效益、治理程度與規模、治理模式與工具、治理時機與期程等六大議題。. 3.. 18. 圖 2-5 歐盟政策評估架構與程序資料來源：財團法人中技社（2009）英國英國的氣候變遷相關計畫由環境、食物與鄉村事務部門（Department for Environment, Food and Rural Affairs, DEFRA）負責，該部門為建立國家氣候變遷調適政策，在 2005 年提出調適政策架構（Adaptation Policy Framework, APF），認為策略性之調適方法可以幫助定義主要之氣候風.

(35) 第二章資料蒐集與文獻分析. 險以及尋求可行機會來減輕氣候變遷之影響；英國的 APF 係經過多次專家與地區性、區域性，乃至全國性民間組織團體諮詢協商而成，除說明各部門與各組織的調適角色與責任外，並以提供一個一致性之方法將「調適」整合進各部門之政策決定程序中為目標；如今 APF 已成為英國調適政策發展過程中相關部門之主要資訊來源，並將調適政策優先順序之資訊提供給私部門；其架構如圖 2-6 所示。. 4.. 圖 2-6 英國英國氣候變遷調適架構氣候變遷調適架構（氣候變遷調適架構（APF）資料來源：DEFRA（2005）荷蘭荷蘭於 2007 年 11 月公佈國家調適策略（National Adaptation Strategy, De Nationale Adaptatiestrategie, VROM et al. 2007b），爲氣候變遷預留因應之空間（Make Room for Climate），其與荷蘭治水的主要原則之一：「為河川預留空間」（Make Room for River）之精神互相呼應。荷蘭國家調適策略主要原則有二：風險管理（risicobeheersing）與尊重自然法則（herstel natuurlijke processen）；風險管理在於認知絕對的安全並不存在，除盡可能避免災害外，亦應追蹤長期計畫中的風險及成本效率，減少相關損失；尊重自然法則則在擅用土壤、水和空氣等資源本身之功能，並復育大自然系統及其相關緩衝功能，以建立大規模區域架構之雙贏契機。該調適策略內文包括：「為荷蘭建立永續安全可居之 19.

(36) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 環境（Nedeland duurzaam veilig en leefbaar）」、「調適策略之領導者（Wat gaat ons leiden）」及「調適措施（Wat gaan we doen）」等三章；調適策略之建構流程如圖 2-7 所示，可概分為羅列調適清單、優先排序、成本效益分析及可行性評估等四個步驟。. 5.. 20. 圖 2-7 荷蘭國家調適策略建構流程資料來源：財團法人中技社（2009）美國美國國際發展部門（ United States Agency for International Development, USAID）主要任務為支援開發中國家建設與發展，因此所提出的調適策略係針對開發計畫，而非整個國家或區域特定之氣候變遷調適策略。 USAID 建議在各種開發案的規劃中，應將氣候變遷的影響納入考量，並提出相對應的適應方案，其調適策略規劃流程如圖 2-8 所示。該流程主要有六個步驟，在步驟一中先檢視開發計畫在氣候變遷影響上的脆弱程度，若不嚴重則不需要進一步的調適，若評估嚴重，則進行步驟二，定義並規劃可能的調適方案，而後進行調適方案對計畫的影響分析，步驟四則選擇優先的調適策略，在此步驟若無任何適當的調適策略，仍不貿然進行任何調適工作，若有適當的調適策略則在步驟五開始執行，最後步驟六則進一步評估調適策略對開發計畫的成效，需搭配監測項目。.

(37) 第二章資料蒐集與文獻分析. 6.. 圖 2-8 美國 USAID 調適策略規劃流程調適策略規劃流程資料來源：陳起鳳、柳中明（2008）日本日本成立「地球溫暖化對策推進本部」，由內閣總理大臣擔任本部長，綜理該國含括：國土交通省、環境省、經濟產業省、農林水產省、厚生勞動省、文部科學省及外務省等各部門對氣候變遷相關議題之調適與因應；其調適組織架構如圖 2-9。. 21.

(38) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 7.. 圖 2-9 日本調適日本調適氣候變遷官方組織架構調適氣候變遷官方組織架構資料來源：顧洋（2009）韓國韓國環境研究院（Korea Environment Institute）針對可預測類組的氣候變遷影響與脆弱性進行研究分析，於 2005 至 2007 年間公佈三次韓國氣候變化衝擊評估及調適策略發展報告（ Climate Change Impact Assessment and Development of Adaptation Strategies in Korea I~III, 2005-2007. ），該研究計畫之組織架構如表 2-10。. 圖 2-10 韓國氣候變遷衝擊評估及調適策略架構資料來源：顧洋（2009） 22.

(39) 第二章資料蒐集與文獻分析. 8.. 9.. 新加坡新加坡國家氣候變化委員會（National Climate Change Committee, N3C）組織架構如圖 2-11。. 圖 2-11 新加坡國家氣候變化委員會架構圖新加坡國家氣候變化委員會架構圖資料來源：顧洋（2009）台灣財團法人中技社於 2008 年提出之「氣候變遷調適政策藍圖之建議」，係委託中華經濟研究院以文獻回顧及透過各領域專家共同研議後整理而成，內容包括台灣氣候變遷政策綱要架構（圖 2-12），分為：問題釐清、確立目標、風險評估（衝擊影響）、建構調適策略清單、評估選項、決策、執行與修正等七大步驟，並羅列建構調適政策所應包涵之各項內容與研究。. 23.

(40) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 圖 2-12 台灣氣候變遷政策綱要架構資料來源：財團法人中技社（2008）（二）氣候變遷調適計畫與策略 1. 聯合國目前聯合國締約國中的先進國家、開發中國家與低度開發等三類國家，對於氣候變遷的調適因應如下：（1）先進國家主要指「聯合國氣候變化綱要公約」（UNFCCC）附件一所列各國。根據歐盟 2008 年的報告統計，已採取國家型調適策略者包括丹麥、芬蘭、法國、匈牙利、荷蘭、西班牙、英國等，其餘國家的相關計畫目前仍在規劃準備中。澳洲政府在 2007 年 12 月成立「氣候變遷部」 (Department of Climate Change)，為國際上第一個部會級氣候變遷專責機構。而美國、日本等也都有針對不同議題提出調適計畫，但尚未建立國家型架構。歐盟在 2007 年提出「綠皮書」(Green Paper)，其出發點認為在歐盟的層級上，應採取一個綜合的、協調的方式來處理氣候變遷調適問題。（2）開發中國家 24.

(41) 第二章資料蒐集與文獻分析. 2.. 以中國與印度為主。中國「國家發展與改革委員會」於 2007 年 6 月公布「中國應對氣候變化國家方案」，作為履行聯合國氣候變化綱要公約之義務，加強適應氣候變化的能力也列為總體目標之一，並強調減緩溫室氣體排放與適應氣候變遷並重的原則。印度首相在 2008 年 6 月 30 日公布印度的「氣候變遷國家行動計畫」（National Action Plan on Climate Change），並成立「氣候變遷諮詢委員會」（Advisory Council on Climate Change），來執行並監督這項國家計畫的實行。（3）低度開發國家低度開發國家（LDC）如孟加拉、不丹、薩摩亞等國多以農林漁業為主要經濟，是氣候變遷下最脆弱的產業，目前亦已受到衝擊，因此，UNFCCC 要求 LDC 國家提出「國家調適行動計畫」（National ，並由聯合國組成「專家小組」 Adaptation Programmes of Action, NAPA）（LDC Expert Group, LEG）提供計畫準備上的援助。NAPA 中需列出調適方案的優先次序與資金需求，再向聯合國申請相關基金給予經費與技術上的支援，最後預期減緩氣候變遷的衝擊影響，達到環境與人類社會的永續目標。荷蘭暖冬、夏日高溫、降雨增加、海平面持續上升等全球暖化議題，在荷蘭已受到相當程度的重視，尤其以海平面上升對荷蘭沿海與低窪地區造成的影響最為嚴重。荷蘭政府早於 1995 年即於水政策中納入與氣候變遷相關之調適做法，希望達到減少海岸地區所受的衝擊危害、吸收容納過多的降雨、減少洪水發生等目標。荷蘭政府在 2006 年 3 月首次提出國家氣候變遷調適計畫（Nationaal Programma Adaptatie, Ruimte en Klimaat, ARK），包括農業部、自然資源與食物品質部（LNV）、交通部、公共事務與水管理部（VenW）、空間計畫與環境部（VROM）等各部門都被要求應重視調適問題；這項計畫的目標在於荷蘭空間規劃上納入氣候變遷調適（climate proof）考量，包括設立國家氣候調適議程與策略（national Adaptation Agenda and Strategy），而荷蘭政府即是由此項計畫開始將氣候政策由減量觀點擴大到調適規劃；該項計畫策略自 2007 年開始運行，2008 年擴大全面執行，直至今日，荷蘭已有效降低其水資源風險，惟為未來之永續發展，荷蘭政府仍積極持續於進行調適計畫的更新與全面性調適計畫之產出。 25.

(42) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 3.. 4.. 5.. 6.. 26. 加拿大加拿大環境部於 2007 年 12 月 10 日在巴里島宣布一項為期四年（2008-2011 年）、投入金額約 26 億台幣的「氣候變遷調適行動」，將由該國環境部、自然資源部、公共健康部等數個政府單位共同執行「氣候變遷改變情境研究」、「發展風險管理工具及地區性調適工作計畫」、「評估北加拿大原住民主要脆弱度及改善機會」、「北加拿大居民健康調適計畫」及「氣候變遷與傳染疾病關係」等計畫，以幫助加拿大居民對抗氣候變遷，並以實際氣候變遷調適行動做為國際榜樣。英國 2006 年氣候變遷計畫（2006UK Climate Change Programme）是英國氣候變遷上最主要的國家政策，該計畫建立了多項政策與方法來幫助英國進行溫室氣體減量，同時也代表英國政府意識到氣候變遷對環境所造成的影響已到了需要進行調適的階段；英國雖已建立了國家的調適架構（APF），而該架構亦被納入氣候變遷計畫，但目前英國的調適工作主力在研究發展階段，政府實際投入資金進行氣候變遷衝擊研究，建構相關的工具方法與調適能力（capacity building），希望健全該國調適政策基礎。澳洲澳洲之氣候變遷部（department of climate change）是國際上第一個部會級氣候變遷專責機構，其前身為澳洲環境部下的澳洲溫室氣體辦公室（AGO），在 2007 年 12 月之政府改組中正式成為部會級架構。澳洲政府宣佈將以五年時間（2007-2012 年），投入高達 1 億 2 千 6 百萬澳幣（約新台幣 35 億元）於氣候變遷調適行動上，建構「國家型調適行動架構」（ National Climate Change Adaptation Framework），並成立「氣候變遷調適中心」執行該計畫；該中心主導澳洲的調適計畫，提供決策者氣候變遷衝擊與風險管理等資訊，進行適當之調適政策規劃。日本日本環境省於 2008 年提出之調適策略報告中，提出五項「精明調適策略」（smart adaptation）：（1）活用地區性之脆弱度評估及已達到預警目標之最新監測結果；（2）研究多種多樣之調適策略組合，如軟.

(43) 第二章資料蒐集與文獻分析. 7.. 8.. 硬體整合策略、技術與法規整合策略、經濟策略、資訊情報整備與人才培育等；（3）分別以短程與長程觀點考量調適策略可因應之溫度上升幅度，提供未來構造物更新或損壞修復時之參考；（4）適切之將防災計畫納入既有政策，如土地利用計畫、都市計畫、農業政策、自然保護政策與地方自治環境政策等；（5）讓自然體系與社會經濟體系成為更有彈性與適應力之因應系統。韓國韓國的調適策略研究主要集中於農業、森林、水資源、海洋、公共衛生等五個面向，詳如圖 2-13 所示。. 圖 2-13 韓國因應氣候變遷之脆弱性、韓國因應氣候變遷之脆弱性、衝擊及調適措施資料來源：顧洋（2009）新加坡新加坡「國家氣候變化策略」第二章「脆弱性及調適」中，分別依洪水、沿岸土地流失、水資源匱乏、熱壓迫、高能源需求、疾病所引發的公共衛生衝擊、島嶼與海洋多樣性衝擊等七大面向研擬成組配套的調適措施，以作為該國政府部門因應氣候變遷衝擊之政策依據；所有調適措施之有效性將被定期檢討，以辨識出新之調適措施，同時建立一套國家整體的衝擊監測與管理系統。 27.

(44) 都市土地使用因應氣候變遷衝擊之減災與調適策略研究. 9.. 台灣為增強我國氣候變遷調適能力，降低氣候變遷衝擊的損失，並發展相關之新興產業，財團法人國土規劃及不動產資訊中心（2008）在我國「全球氣候變遷長期評估與衝擊調適策略之整體綱要計畫」建議中，提出國家氣候變遷調適綱要計畫，該綱要計畫架構依層次分為三大目標、五大策略方向以及十六項行動計畫概要，並提出八項原則作為設計行動計畫之參考。對於後續之推動，則期望透過跨部會推動小組之建立，整合並監督各項任務的執行；短期可於行政院下設立『氣候變遷因應辦公室』，中、長期則應擴大該辦公室業務與執行能力，成立『國家氣候變遷調適專責單位』。該項綱要計畫之整體期望為由行政院宣佈「六年百億氣候保護先趨行動計畫」，啟動整體調適行動機制，並於此六年內積極修改「溫室氣體減量法」為「氣候安全法」，以將調適行動法制化；另並建議應加強民眾之教育與宣導，促成大眾參與，以解決地區性氣候變遷調適工作之難題。綱要計畫架構如圖 2-14 所示。. 圖 2-14 我國氣候變遷調適綱要計畫架構資料來源：財團法人國土規劃及不動產資訊中心（2008） 28.

(45) 第二章資料蒐集與文獻分析. 第二節. 氣候變遷對都市環境影響相關研究. （2007）之報告指出，未來全球暖化或亞熱帶國家出現極低溫之極端氣象機率，將是不可避免的；該份報告並對與台灣同樣位居東亞之中國、日本與韓國等三個國家進行觀察，分別分析其過去與現在之氣象型態變化後，提出以下結論（表 2-1）： IPCC. 表 2-1 東亞三國氣象變化趨勢國家氣溫改變降雨改變中國在未來50年內，冬天與夏由過去降雨狀況發現東北天之季節變化將更趨明及北部區域年度降雨量減顯，出現極低溫之機率高少，西部區域、長江流域於出現極高溫之機率。及東南沿岸降雨增多。日本在20世紀，整體氣溫大約儘管20世紀已漸見雨量增上升1℃；都會地區氣溫預加，但未有明顯之趨勢。估將上升2-3℃。韓國. 年內每年日間氣溫約升近年豪大雨之發生機率增高0.23℃。加。資料來源：IPCC（2007） 10. 參考依據. ； Hu et al., 2003 ； Zhai et al., 1999. Zhai. and. Pan,. 2003. Ichikawa, 2004. ；. Japan Meteorological Agency, 2005. Jung et al., 2002 Ho er al ., 2003.. 這些預測意味著同樣位居東亞之台灣必須思考氣候變遷之衝擊，尤其是氣候變遷對都市環境與居民之衝擊，以及採取可有效調適氣候變遷衝擊之策略。另外該份報告以日本為例，預測至 2010 年氣候變遷對日本所造成之氣候極端（氣溫高於 30℃、每日降雨量大於 100mm）發生天數如圖 2-15 所示。. 29. ；.