第四章 台灣水利組織經營管理一元化之評析
一個國家為提高其水資源的價值，應具備策劃能力針對所有水用戶的 最高利益，做出整體性，一致性、平衡性的管理政策，在科學技術、經濟、
制度各方面的計畫，應具備有執行的可能性和實務性，在面對各種問題和 障礙方面，運用靈活彈性的操作方式去執行，充分發揮水利事業應有功 能；承上一張關鍵問題，以縱向與橫向管理考量檢視現存的「組織型態」 、
「行政運作功能」 、「因應未來發展」等三大方向進行分析探討。
第一節 組織型態分析
水利業務經緯萬端，提供「質」與「量」均佳之水源、 「安全」與「親 水」兼顧之水環境，乃一切水利建設及為民服務之基礎。
一、組織方面：
目前我國水利機關，因不同工作性質分散在各部會公務機 構；如交通部、環保署、經濟部、農委會、更有公營的自來水公 司（台北市自來水事業處） ；提供家用及公共給水，非營利組織的 公法人（農田水利會）負責農業供水，台灣電力公司掌水力用電；
地方主管機構為直轄市和縣（市）政府之建設局、工務局和水務
（利）局，主要職責為河川流域之經理和水利工程之規劃執行。
我國水資源管理體系偏重在水量之管理，水質的管理則為區 域性管理，如德基水庫集水區管理委員會，及台北水源特定區管 理局等；水質的管理在中央另有環保署，和內政部等單位，因此 整體水資源組織常被批評為「多頭馬車」、「各行其是」、「疊床架 屋」 、和「權責不清」 。
依水利法二十八條之規定「水權登記，應向縣市主管機關為
之，水源流經二縣（市）以上者應向中央主管機關為之」 。中央機
構負責水權之管理、開發和分配，地方政府則負責水權實際的核
發和登記，但地方政府受限於水利人力、專業知識、經費和政治
因素，往往無法落實有效的水權管理。
近年在一片「政府再造」、「組織扁平化」的聲浪中，水資源 組織重整與再造，再次成為各界所關心和探討的議題，其中又以
「水資源組織一元化」被廣泛提出討論。 「政府再造」的一個重要 觀念是提升政府效率，因此在管理上漸朝向建立市場機制的方向 推動，實行所謂「小而美」、「小而能」的政府。在水資源管理方 面，一方面因為河川為主要的水源，且河川流域具有整體水體的 自然特性，同一流域的用水人有互相依賴，相互影響的關係，所 以水資源流域組織的管理方式深受重視。各界對水資源流域（區 域）經營管理也有一致性看法。綜合分散業務建構高效率且功能 健全之水利機關組織，重新塑造水資源之活力與生機，實刻不容 緩。今後為達水資源永續利用與水資源災害性減輕之目標，首要 之務即為提昇中央水利行政機關之決策層次，成立直隸於行政院 之「環境資源部」或「水利總署」，進行水利事權一元化之領導，
以充分發揮水利事業應有功能為目標。
二、明訂水利主管機關管轄範籌
目前我國行政體系採水、土、林分離政策，以民生之命脈－河 川而言，上游部份由林務單位主辦；中游由水保單位主辦；下游才 為水利單位之管轄範圍。由於上、中、下游管理單位之不同，政策 及行事方式不一，又礙於中央水利主管機關層級過低，協調往往無 功，致由上游而至下游之災害頻仍發生，故造成各機關都在管，卻 又管不好之奇異現象。為避免水、土災禍之再發生，由上游至下游 一貫性之水管理，實應確切建立。然上游之森林地、中游之山坡地，
乃至下游之平原土地，皆數面狀，而河川於其上僅屬線狀，故應針
對河川兩岸影響所及之範圍，沿河川之上游至下游劃定一帶狀區
域，屬水利主管機關之專司範圍，以達保人民生命財產安全之終極
線狀，故應針對河川兩岸影響所及之範圍，沿河川之上游至下游劃
定一帶狀區域，屬水利主管機關之專司範圍，以達保人民生命財產
安全之終極目標。
三、劃定並公告水利區
（一）擬定「水利區劃分」規劃報告：台灣地區水文情況特殊，西區 與東區、北區與南區之各類水資源情況迥異為健全執行面之水 利行政體系並收水資源統籌規劃與管理之效有必要依據河川 流域、供水系統、土地利用及產業發展等因素將台灣地區規劃 分成若干水利區以落實水利法之規定，並成立各區水資源管理 局以水利區之特性落實區域性水資源開發與分配基本計畫之 規劃、興辦與管理事宜。目前已將最迫切之高屏溪成立高屏溪 流域管理委員會未來將俟水利總署或環境資源部成立後，於其 下籌設各區水資源管理局或流域管理局職司區內之水利事業 興辦事宜解決河川流域跨行政區域之間整治步調不一之困 擾，並提高用水效率與效能促進區域間水資源之統籌調配。如 此可簡化縱向水資源管理體系、納併橫向水資源管理事權藉由 簡化政府層級、統一事權、建構高效能之組織架構，則追求品 質與效率方為可期。
（二）「水利區劃定並公告」：水利區劃分規劃報告經行政院核定後，
即行公告劃定區域，為往後水資源管理局成立時之管轄範圍，
該局直屬中央政府水利主管機關，職司各分區內重大水資源開 發、利用、保育及水資源統籌調配等業務。
第二節 行政運作功能分析
現行水利政策是民國八十五年三月行政院所核定的「現階段水資源政 策綱領」 。其三大目標為：
一、維護自然生態環境，提昇國民生活品質，促進水資源永續利用。
二、致力消減旱澇災害損失，確保人民生命財產安全。
三、配合國土綜合開發規劃，合理調配利用水資源，促進經濟建設與 區域均衡發展，奠定國家長期發展基礎。
將各項水資源政策之發展策略與措施分述如下：
一、健全水利行政管理機關組織與功能
中期措施
（一）研究「經濟部水資源局」與「台灣省政府水利處」除執行水利 法所賦予之主管機關權責外，並納入農田水利會組織通則、自 來水法與水土保持法所賦予之權責，以收事權統一之效。
（二）於「經濟部水資源局」下就跨省市之重要流域設置管理專責機 關，以整合流域內水資源涵養、開發利用、水害防治及水質保 護。
長期措施
（一）研究提昇「經濟部水資源協調會報」位階至行政院層次，以加 強多目標水利事業發展之協調與聯繫功能。
（二）推動設置「水利部」或「水利署」統籌全國水利政策，且整合 水資源管理權責，以強化水利建設，提高水資源服務品質，配 合國家重大建設，促進社會經濟發展。
二、修訂水利法及相關法規
中期措施
（一）詳訂水權管理相關條文，健全水權登記與管理制度，以促進水 資源合理分配。
（二）明定各標的用水，應徵收水權費，專款專用，以符合使用者付 費原則；明定水道治理計畫、堤防用地範圍公告及水道變更之 程序，以釐清權責；明定水利事業之範圍，以避免與其他目的 事業主管機關權責混淆。
（三）修增訂「地下水管制辦法」、「水庫安全評估與檢查」、「水利專 業技師簽證」、「愛護水資源教育宣導」、「警察權之行使」、「獎 勵」等專章或條文，以資周延。
（四）提高罰則條文之罰鍰額度及刑度，增加嚇阻作用，以利法令之 推行。
（五）訂定「水利計畫作業規範」 ，供各水利事業遵循，以利各主管單
位之聯繫協調，促進水利計畫品質。
（六）研修訂「水利設施維護管理辦法」 ，且充實地方政府人力與經費，
以加強維護管理各類既建水利設施。
（七）研究成立「水資源仲裁委員會」 ，以客觀超然立場處理水利事業 之糾紛爭議。
（八）依據水利法，修訂水利相關法規，以利水資源工作之推動。
長期措施
（一）定期檢討修訂水利法及相關法規，以因應社會經濟變遷，符合 民眾需要。
（二）優先研討水利事業民營化之可行性及所需法律規範。
三、加強水資源調配 中期措施
（一）加速推動「健全水權管理實施方案」，以促進水資源合理分配。
（二）訂定台灣地區水資源調配計畫，並配合政策適時檢討修訂「台 灣地區水資源綱領計畫」，以因應未來用水需求量之增加。
（三）積極輔導水利事業團體，強化其營運管理功能，以振興水利事 業並有效利用水資源。
（四）加速完成輸水幹線及自來水管網連結，加強區域性水資源調配 利用，以因應區域性供水問題。
（五）成立「區域性水資源調配利用小組」 ，統籌調配乾旱期水源，以 緊急因應供水需求。
長期措施
（一）研究建立用水經濟價值資訊系統，進而研擬經濟手段，促進水 資源分配效益。
（二）根據各區域水資源開發限制，檢討各地區土地利用，規劃產業 發展與土地開發，合理調配各標的用水。
（三）適當調整農業用水結構，以因應加入世界貿易組織(WTO)後農作
物結構之改變。
（四）水田具有涵養水源之生態維護維護功能，其用水應兼顧生產與 生態機能作整體規劃，並建立合理移用農業水源制度，於乾旱 缺水期，支援民生用水之不足。
（五）依據河川流域、供水系統、土地利用及產業發展等因素，劃分 水利區，全盤檢討規劃最佳水資源開發與分配基本計畫。
（六）加強地表水與地下水聯合運用，以地面水為主，地下水為輔，
俾充分運用地表水，並合理使用地下水。
四、加強水資源開發利用 中期措施
（一）建立各重要河川流域水資源供需評估指標，配合水經濟研究，
規劃最適開發潛能。
（二）全面推動各河系潛能水量調查，以利整體規劃開發利用。
（三）全面檢討民生用水、工業用水及農業用水之合理用水標準，並 儘早規劃各標的用水計畫，循序推動水資源開發計畫，以能及 時滿足供水需求。
（四）加強水庫開發與興建之規劃，滿足各目標年用水需求，並配合 水庫等蓄水設施，興建攔河堰，以提高豐水期地面水源之利用。
（五）全面推動實施「現階段工業用水發展政策綱領」 ，充分且穩定供 應工業用水；提高工業用水效率，降低用水成本；減少地下水 使用量，減緩地盤下陷；防治工業廢水污染，保護河川水質，
以促進台灣發展成為亞太營運中心。
（六）加強海水淡化技術研究，研擬獎勵優惠措施，以減輕水源不足 時對經濟發展之影響。
（七）全盤檢討各水庫運轉規線，以加強水資源之有效利用。
（八）訂定「水源開發回饋辦法」 ，兼顧經濟效益與社會公平原則，回 饋水源區居民，以利水資源開發工作之推動。
長期措施
（一）水源開發以地面水源為主，但應兼顧河川生態之基流量，而地 下水開發以輔助性水源及救旱供水為主，並以多元化與配合整 體生態環境為開發原則。
（二）配合能源開發利用之需要性，水源開發計畫應考慮水力計畫，
穩定調節電力需求，以擴大開發效益。
（三）增闢替代水源，如實施海水淡化、人工降雨、推廣使用雨水收
（貯）集系統、加強灌溉回歸水開發利用、工業冷卻水及廢污 水循環使用等，以減輕水源開發壓力。
（四）定期檢討「臺灣地區水資源綱領計畫」 ，因應社會經濟發展環境 變遷，妥善規劃開發水資源。
（五）持續辦理個案水資源開發計畫規劃，提出可行方案供決策實施。
（六）規劃推動地面水與地下水聯合運用，強化地下水管理，進而保 育地下水資源。
五、積極推動節約用水 中期措施
（一）成立跨部會之「節約用水推動小組」 ，負責計畫推動工作之指導，
並於其下成立「節約用水宣導與技術服務團」，以協助推動節約 用水工作。
（二）全面推動實施「自來水供水系統檢修漏改善方針」 ，並加強改善 維護灌渠，以提昇輸配水效率，減少漏水量。
（三）於水源不足地區加強推廣管路灌溉，以有效利用水資源。
（四）推動政府機關（構） 、公營事業與公立學校率先採用省水設備，
以為民間之表率，並達宣導與推廣之目的。
（五）訂定獎勵補助辦法，鼓勵廠商或個人開發研製與採用省水製程、
省水設備、省水器材及雨水收(貯)集設施，以減少用水需求。
（六）完成「合理水價說帖」 ，釐訂合理水價結構，取消基本度，適度 反應水源開發成本，並採區段遞增費率，以價制量，杜絕浪費。
（七）比照油、電價調整模式，成立「水價審議委員會」 ，以適時調整
自來水水價，合理反應成本，促進自來水事業健全發展。
（八）加強推動衛浴設備之國家標準改採節水型，以利省水型設備推 廣使用。
（九）獎勵及輔導工業、商業及機關等大用水戶採用省水設備及回收 水再利用。
（十）加強民生、工業、商業及機關等大用水戶之用水量查核，選擇 用水浪費之對象作重點追蹤輔導。
（十一）加強國中小學之節水教育宣導，舉辦教師研習會，將節水觀 念及方法納入教材，並藉各類媒體及宣導方式向大眾宣導節約 用水，使節水觀念得以紮根。
長期措施
（一）加速規劃推動中水道系統，回收廢水再利用。
（二）加強節水措施之各項獎勵補助與優惠。
六、整體規劃治理並有效管理河川
中期措施
（一）研擬「河川地整體規劃」政策，釐訂河川土地使用方針與辦法，
以促進河川空間多目標利用。
（二）訂定「河川水利地重劃辦法」 ，採「以地易地」方式解決河川內 私有地徵收問題，以減少私有地徵收經費，並藉以加速整治及 綠化河川。
（三）成立聯合稽查小組或水利警察大隊，嚴加取締河川行水區內傾 倒垃圾、廢棄物、盜濫採砂石等違法行為，以維持河道排洪功 能。
（四）增加地方政府人力與經費，以加強河川管理執行能力與績效。
（五）改進河川砂石採取方法，並配合河川疏濬計畫，減輕採取之不 良影響，以維持河道穩定。
（六）制定高、低水治理計畫之統一規範，並充分考量河防安全，以
加速河川整治。
長期措施
（一）臨近都市河川高灘地，宜規劃建設親水公園、生態保育等設施，
提供民眾遊憩空間，保護河川生態，塑造新的水文化。
（二）規劃「河川地（含新生地）整體利用計畫」 ，促進河川區域土地 合理利用。
（三）加速辦理重要河川水質污染防治計畫，改善水質，以增加可用 之地面水源，並維護河川生態。
七、加強集水區保育治理與管理 中期措施
（一）研訂水庫安全評估之作業規範，以提昇水庫安全評估技術。
（二）加強辦理水庫防淤，提昇清淤及淤沙再利用之技術。
（三）於「經濟部水資源協調會報」下設置「水庫集水區管理指導小 組」 ，以加強水庫集水區之管理。
（四）訂定「水源區水資源保護方案」，以落實水質水量保護工作。
長期措施
（一）建立完善之水庫安全管理制度，加強水庫安全檢查與評估，及 安全監測設備自動化。
（二）研究改善水庫集水區管理體系與法規制度，落實水庫集水區經 營與管理。
（三）研究評估水庫集水區治理技術，引進國外經驗，促進技術本土 化。
（四）健全山坡地管理制度，鼓勵山坡地造林保林，加強治山防洪工 作，以增進水土資源之涵養。
（五）加速整體規劃與興建水源地區污水下水道系統，以改善水源水 質。
（六）加強辦理水庫集水區整體治理工程，並兼顧生態保育與開發利
用，以涵養水土資源。
八、加強地下水保育與管理
中期措施
（一）成立「經濟部地下水觀測站網及地層下陷防治執行中心」 ，加強 各機關之協調工作，以合理解決地下水利用與管理等課題。
（二）加速推動「地層下陷防治執行方案」 ，加強地下水管制與地層下 陷防治，以防止地下水超量使用，紓緩地層下陷。
（三）全面推動「台灣地區地下水觀測網整體計畫」 ，以落實地下水保 育與管理。
（四）協調內政部完成「海岸法」之制定，加強海岸保護與管理，以 維護沿海居民生命財產安全，並遏止國土資源流失。
（五）配合水資源開發及調配運用，統籌規劃工業專用供水系統，以 降低工業界對地下水依賴之程度。
（六）配合「農地釋出方案」 ，採發展許可制，變更地層下陷區土地使 用，提高土地利用價值，創造經濟誘因。
長期措施
（一）加高田埂高度，並於豐水期引灌河川多餘水量於休耕之稻田，
以挹注地下水源及維持水田之生態功能。
九、有效消減旱澇災害損失
中期措施
（一）檢討區域排水計畫、河海堤計畫、大台北防洪計畫及台灣地區 雨水下水道建設計畫之執行成效，並加速規劃後續整體計畫，
以有效消減洪災損失。
（二）建立以流域為單元之河川資訊與預警報系統，並強化防災體系，
迅速掌握正確之洪水警訊，以提高洪災應變能力。
（三）適編列各級政府之救災防災經費，並檢討提昇工程規劃設計及
施工之防災能力，以減輕洪災損失。
（四）加速推動「災害防救方案」 ，建立乾旱缺水預警系統，制定各標 的用水緊急應變計畫，並增加各水源供給管道，建立水源多元 化，以減輕可能災情。
（五）提高區域性排水計畫之保護標準，減小淹水範圍與縮短淹水時 間，以減輕洪災損失。
長期措施
（一）規劃推動非工程防洪措施，例如洪水保險、洪泛區土地利用管 制、防洪設施維護管理、洪災應變計畫研擬與演練等，以防範 未然，強化整體防洪功效。
（二）研究開發替代水源，有效紓解枯旱期離島等局部地區缺水問題。
十、推動水資源科技研究與發展 中期措施
（一）訂定「水文觀測現代化總體計畫」 ，並定期檢討評估「台灣地區 水文網計畫」 ，以加速建立現代化水文觀測與監測網，全面提昇 水文觀測系統與調查技術，改進水資源基本資料品質，提高水 資源工作水準。
（二）擬定「水資源科技發展方案」 ，整合各研究機構與各級政府機關 之研究發展需求、方向及人才，以充分發揮有限之人力與資源。
（三）推動水資源經濟研究，研擬價格策略與各項經濟層面之管理措 施，以利水資源工作之推動。
（四）加強國際合作，適時引進經驗與技術，並協助其他國家之水資 源開發工作，以達成國際合作及敦睦邦交之雙贏目標。
長期措施
（一）研究設立「水資源資料中心」 ，建立台灣地區水資源資訊系統網路，
以加強基本資料之管理及資訊服務。
（二）研究設立國家級「水資源研究中心」 ，培育高級水利科技人才，以
落實水利政策與技術之本土化。
（三）政府機關每年編列一定比例之研究發展預算，提昇水資源科技水 準，以促進水資源之永續利用。
十一、加強推動人力培育與愛護水資源教育
