第二章 立法委員選舉制度與變革

第二章 立法委員選舉制度與變革

我國立法院經歷過大陸時期，有四次重要革新改造：一次是西元 一九 Ο 五年同盟會的改組成功，終能於一九一二年締造中華民國；其 次是民國三年中華革命黨的改組，促成袁世凱帝制垮台；另一次是民 國十三年（1924 年）的改組，終於成就了民國十七年（1928 年）的北 伐統一，更重要的是民國二十五年五月五日定案五五憲法終於贏得八 年對日抗戰勝利。五五憲法草案經國民政府明令宣布五五憲法定案，

故又稱為「五五憲法草案」，或簡稱為「五五憲草」乃是集中國力以 救國之運動，而能全國一致對抗日本侵略。民國二十年日本帝國主義 竟乘我國多事內憂之秋，列強陷於世界經濟恐慌中無暇東顧之際，出 兵瀋陽，以強大軍事佔領我東北三省，造成「九一八」巨大之事變。

後我國全國團結，人不分男女老幼、地不分南北，一致對外，終於贏 得八年抗戰勝利，擠入世界舞台之林，顯現出中華民族是追求正義公 理的民族。

另一方面；民國三十七年（1948 年）在大陸選出第一屆立法委員，

第一屆立法委員的任期，應於民國四十年（1951 年 5 月）期滿。

司法院大法官釋字第二六一號解釋，該號解釋的解釋理由書中提及

「中央政府自應依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，妥為規劃，

在自由地區適時辦理含有全國不分區名額之次屆中央民意代表選舉，

以確保憲政體制之運作，肯定全國不分區代表的構想肇始於法統的法 理環境」 。當時之所以提出全國不分區代表，有很濃厚的政治考慮，主 要是配合過去的統治意識型態

，亦即「法統」的延續而發

，認為必須

1由於思想是由社會所決定的原則，在政治知識中不可能有超越時空的絕對的永恆的真理；只能有 與一特定時空相關的相對的真理，那就是意識型態。使自己有能力從競爭中不同的意識型態中，除 去錯誤的部份，保留正確的部份；最後，建立一在特定歷史時代及特定社會環境之內正確的綜合性

要有全國不分區代表才可以代表全中國，而不致淪為地方議會

。在大 法官解釋提出全國不分區代表之後，這個類似「訴外裁判」

或「判決 旁論」的法律見解為修憲者所採納，而成為中華民國憲法增修條文所 規定的選舉制度之一，又而因無法「在全中國」依法辦理第二屆選舉，

於是於臺灣地區居於代表中華民國全中國依司法院大法官釋字第三十 一號解釋，凍結憲法第六十四條，讓第一屆立委「延任」繼續行使職 權。延任 18 年（等於七屆未改選）之後，其間曾於民國五十八年（1969 年）依「動員戡亂時期臨時條款」增補選出十一位立法委員，與第一 屆立法委員共同行使職權，1972 年再依修正後之動員戡亂時期臨時條 款，選出五十一名三年一任、定期改選之增額立法委員，為立法院注 入新生命、新血輪。中間適逢與美國斷交一度停止中央民意代表選舉，

以後恢復並於 1992 年底舉辦第二屆立法委員選舉，（第二屆立委 161 席）之後三屆、四屆…以迄今、即將上演的第七屆。

茲簡要述列中華民國立法委員選舉制度之變革過程：

下圖期程及立法委員選舉制度之變革內容過程作一簡圖呈現出中 華民國立法委員大世紀要：

的意識型態。意識型態是替統治階級服務的一種政治與社會理論，統治階級透過此種理論而合理的 解釋事實上由於統治與被統治階級之間、壓迫與被壓迫，或剝削與被剝削關係所產生的不合理的社 會結構現象，使事實上這種社會結構現象的不合理性被否定，而被隱藏起來。（郭仁孚，2001：145-8）

2 參閱黃錦堂在〈我國憲法上政黨比例代表制之可行性座談會〉所作的演講，刊載於《憲政時代》，

第十六卷第二期11-13，頁7。

3 這種將台灣貶為地方的統治意識型態當然有問題，背後涉及的是台灣國家定位的國際法與憲法問 題，限於主題與篇幅本文在此不予深究，有興趣的讀者可參考本文作者著，〈台灣化的中華民國〉，

收錄於黃昭元主編，《兩國論與台灣國家定位》，2000年，頁以下。

4 參閱許宗力在〈我國憲法上政黨比例代表制之可行性座談會〉的評論，刊載於《憲政時代》，第

立法院

年代

圖 2-１民國立法委員大世紀要圖

資料來源：本研究整理

滿清政府末年清廷政治腐敗，由國父領導的十次革命以上、終於於 武昌起義一舉革命成功，推翻了滿清政府，西元 1912 年建立了中華民 國這個國家。國家成立後，力行了

的五權憲法，所謂五權憲法就 是行政、立法、司法、考試、監察五權，各本權責、分工而合作，立 法是當然屬於立法權之範圍，為國家最高立法機關，執行立法之權責 工作分際。

全 國 統 一 軍 政 時 期 結 束 訓 政 時 期 開 始

始

增 補 選 立 法 委 員 第 二 屆 立 法 委 員 選 出 第 三 屆 立 法 委 員 選 出 第 四 屆 立 法 委 員 選 出 第 五 屆 立 法 委 員 選 出 第 六 屆 立 法 委 員 選 出 第 七 屆 立 法 委 員 選 出

1927 1948 1969 1992 1995 1998

1 一

2004 2007

1947

第一節 立法委員選舉制度的基本概念

凡是一套陳述或某些類似定律的通則，其相互間具有系統上的關 聯性及經驗上的可證性者，即為理論。易君博（1984：3）認為理論永 遠有其被修正及被擴充的可能。理論的意義及經驗理論(empirical theory)層次，而經驗理論大致可分為三個層次：

一、基層的理論：其抽象層次低，解釋的現象數量有限，涉及較少變 相。

二、中層理論：其試圖解釋的現象較多而難。

三、一般性理論：抽象層次最高，涵蓋整個科學，涉及變相多。

當前單一選區兩票制所衍生探討之諸多變相是歸屬於一般性理 論，抽象層次最高，涵蓋整個科學，涉及變相多。

壹、基本概念（理論基礎）

理論的功能：綜合現有的知識、解釋已有的事象、預測未來的 事象及指導研究的方向。

本研究以下列為理論基礎 一、精英理論

Elite Theory 認為精英理論之重點：

(一) 中心命題－社會由兩個階級所構成，一為少數的治者，二為多 數的被治者。

(二) 產生的背景－都市化、工業化、科學技藝發展、社會、快速成 長的經濟與政治組織。

(三) 精英補充和觀念更新之道為社會流動。

(四) 精英們之共識，代表社會體系的基本價值與維持該體系的運行。

(五) 精英偏好公共政策。

靈通、孤陋而寡聞的。立法委員幾乎合於精英理論之人才，而 此正是單一選區立法委員之體現。

二、賽局理論

賽局理論其實就是一種策略思考，透過策略推估，尋求自己的 最大勝算或利益，從而在競爭中求生存。

政治選舉、公共政策、法律機制及生物演化等，無一不是強調 賽局理論之邏輯與直觀的素材。此外， 「合作賽局」與「非合作賽局」

的關聯。數學家納許（ John Nash ）證明，多人、非合作、有限策略 的賽局都有至少一組平衡解。賽局的數學分析可以得到平衡解（混 合策略的組合） ，每位參賽者都有一個解，每人都沒有理由偏離這組 解（假設每位參賽者都堅持其平衡方式） 。

像剪刀、石頭、布或撲克牌這類非完全資訊的賽局，就沒有保 證獲勝的純策略。如果玩家太常運用某種策略，就會被其對手識破 利用。這類賽局就是現代數學博奕理論派上用場的地方，能針對最 佳混合策略與勝局期望頻率，提出洞見。

剪刀石頭布是「雙人零和賽局」的例子，因為勝方贏的錢，就 是敗方輸的錢。數學家馮諾曼（ John von Neumann） 證明，雙人零 和賽局中的參賽者都有最佳策略。如果在長期對賽裡，雙方贏錢的 期望值都是零，這種賽局就稱為公平賽局。剪刀石頭布是公平賽局，

但零和賽局不一定是公平賽局。政治選舉即是賽局理論的展現。

賽局理論是數學的一個分支，在社會科學上應用卻極為廣泛，

人際關係的互動、球賽或橋牌的出招、股市的投資、乃至國際關係 中的戰與和，影響二十世紀人類社會至深，本研究不可不察。

三、「博奕理論」 （game theory）

「博奕理論」（game theory）是種形式方法，用來分析決策人

員之間的競爭或合作互動，對棋局或整體社會都適用。先從簡單的 開始，我們可以從普通遊戲（如井字遊戲或西洋棋） ，得到一些賽局 的通則，這類賽局擁有完全資訊，因為所有參賽者都知道規則、可 能選擇和遊戲歷史。這表示參賽者可以對賽局有全盤計畫，能掌握 特定的應對方式來應付賽局中任何可能事件，以純策略贏得賽局。

博奕理論的威力，遠超過上述這些單純賽局的分析。

舉例來說：在多人競爭的情況裡，有些參賽者會結盟以對抗他 人；有些賽局可能有無限多種策略；還有非零和賽局。從這些博奕 理論更重要的意義在於，這些競賽可做為其他互動形式的類比，用 來分析真實世界的情況，例如飛彈防禦、勞資協商、削價競爭等。

然而，值得注意的是，在許多情況裡，博奕理論並不能真正解決手 邊的問題。

不過，博奕理論能提供競爭互動和可能結果的不同詮釋方式，

協助釐清工作的態勢。人生無處不權謀，策略選擇隨時隨地出現在 每一個生活的小細節，甚至包括每天上班的交通動線選擇等，所以 單一選區兩票制之精神意涵是充滿博奕理論內涵的。

四、行為主義

政治學的研究在六○年代由於行為主義與傳統政治學之爭辯而 蓬勃發展，並且對於政治學之研究方法與範圍產生了重大之影響。

除此之外，由於受到行為主義之影響，對於政府以外，及另一方面 可能影響政治過程之非政府組織，如投票行為、民意、大眾傳播媒 體、政黨、政治文化等，行為主義之發展約略分為

1、古典理論—制度研究

2、當代理論—行為主義—系統論(依斯頓)

3、後行為主義

4、現代化理論 5、公共選擇理論 6、新制度論

約在 1950 開始,1960 年代達到顛峰，行為主義盛行為美國。行 為主義認為政治研究應抱持"科學的自豪"，政治的研究應符合科學 的要求，行為主義主要反對:

(1)單純描述:認為社會科學除了描述外，還要解釋，預測。

(2)大而無當的＜巨型理論＞:主張建立科學理論，經驗理論。

(3)法制研究途徑:主張揚棄傳統的研究途徑以法制為主。

(4)與倫理道德糾纏:主張價值中立。

另伊斯頓的政治系統模型亦為本研究主要理論之一，茲以 2-1

簡圖概述如下：

社會外部環境

Extra-social environment

回饋 Feed back

圖 2-2 伊斯頓政治模型圖 資料來源：David Easton﹐1965：112

【系統理論模型】是1950，伊斯頓(David Easton )最早提出，

認為在政治學中也應該有一個論述政治生活中心過程的一般性理 論，政治系統是一種「輸入→轉換→輸出→回饋」的循環過程。

政治系統一如生物系統，最重要的是維持生存

1.由於政治系統處於一個環境之中，本身會受到這個環境的 影響，又會對這個環境有所回應

2.輸入項：環境會對政治系統產生壓力 (1)需求(demand)

(2)支持(support)：a.顯性支持(物質上的支持) b.隱性支持(心理上的支持)

3.輸出項：即產出，指政治系統所產生的決策(policy)和行 動(action)

4.反饋：各種政策輸出後，在環境中所造成的後果或影響，

又變成了輸入項，進入政治系統。

社會內部環境

Intra-social environment

需求 demand 決策 decision 支持 support 行動 action

政治系統

political system

將有崩潰之虞。

依照伊斯頓（David Easton）理論，政治系統所處的環境本 身，可分為社會內部環境與社會外部兩個部份，如前揭所言。

單一選區一票制之困境，派系林立之負面影響，立法委員操 作之表現給人民的觀感而減損社會成本。

單一選區兩票制選區的形成立法，選區的劃分，立委人數減 半，增強政治效能及國際觀感為外部環境。本研究以內部環境經 需求政治能投入技術面，經政治系統轉換後產出單一選區兩票制 之功能性，再回饋新的投入項目，而影響政治系統新的制度。

文獻記載；1960 年代以前的政治學是以法學、歷史學、社會 學、以及文化研究為主流，而 1960-1970 行為主義典範興起對於 社會科學研究之整體影響，1970 年代之後邁入後行為主義的轉 折，至 1980 年代之後理性選擇學派容後詳述，理性選擇興起所帶 來的變革，非理性選擇學派之量化方法與理性學擇學派之論爭，

2000 之後美國政治學界發生「重建」運動，挑戰理性選擇學派的 霸權地位，重新肯定質化方法的重要性及多元方法論的時代。

五、理性選擇主義

從前揭論述理性選擇，理性主義在公共政策上的意義是指，

在做決策時，決策制定者可以依照自己的理性判斷、客觀的制定 一個最好的政策簡單來說，就是假定世界上的一切，都有其意義 根本，因此，該主義的目的，是經由一套系統思考的方式，去認 識整個世界的脈絡。

什麼是理性選擇理論?（Rational Choice Theory），任何人 的選擇，都是有理性的，也就是說在選擇多和少之間，會選擇多，

在選擇好和壞之間，選擇好，即使實際選擇結果並不是多，也不

是好。而有人之所以選擇在外人看來是不理性的選擇，是因為當 時的約束條件下依然是最優的選擇。學過行政學的就知道，沒有 一個人是完全理性的，這包括了一個人的能力、時間、學問....

都是，既然不可能是完全理性的又如何制定理性的決策，且決策 的制定過程，是經過許多的政治、社會、利益的妥協和溝通，到 最後，只能選擇最佳的政策，而非最好的政策。

談理性選擇主義，另一方面要說功利主義，功利主義是指政 策的制定是要符合、追求大多數人的利益。功利主義可以發展成 公共選擇理論，一個政策的制定，是要選擇大多數人最有利的政 策，但是這樣，少數弱勢團體的權益又在此被犧牲了，這樣又不 符合了社會正義原則了。

這兩者之間並不相同。

台灣地區近年來在政治領袖及不同背景的民眾間發生嚴重的 對立與衝突，在衝突過程中，展現高度非理性的成分，從而急需 以理性選擇理論作為本研究之理論概念與基礎，特別攸關立法選 舉機制之相關主題，其他理論為輔。

每種理論有不同的論述核心，不同的解讀與思維方向，因此 有不同的預測與結果評斷。

本節已依序對精英理論、賽局理論，理性主義、行為主義、

理性選擇主義……做探討並進一步了解這些理論對於本研究立法 委員選舉單一選區兩票的關係描述及其解釋效力。

貳、立法委員選舉機制之背景

五權憲法為主要依循；觀察遷臺前立法委員選舉，緣於國父孫 中山先生領導中國革命，倡行「五權憲法」 ，擷取歐美三權分立制度，

與中國御史諫官制度及考試制度之優點，於行政、立法、司法三權

之外，另增監察、考試兩權。民國成立，北京政府仍仿照歐美三權 分立原則，以彈劾權屬諸國會。之後、我國情況仍然實行五權分治，

所謂權力分工、相互合作為其依循。

叄、次藉「法統」壟斷政治權力

前揭一九四九年中央政府遷臺後以中華民國之法統自居，認 為大陸淪陷無法實施全國性選舉為由，凍結中央政府人事，一九 四八年選出之中央民意代表，法統認同不易改選可連任，尤有進 者，國民黨獨攬政權，青年黨、民社黨等在野黨形同政治花瓶，

亦不准組織新政黨，無法參與中央決策，國民黨獨攬政權下以致 黨國不分之政治環境。

肆、中央政府在堅持「法統」有其時空環境

回顧遷來台灣定居的第一屆中央民意代表長久行使職權的權 力，阻礙了台灣民眾參政的機會，故引發政權合法性的爭議。大體 而言，動員戡亂體制是在一個「大陸淪陷、政府遷台，中央政府在 堅持「法統」與「反共復國」的使命感」的特殊環境下的產物，雖 然其與民主政治原則有許多扞格之處，但也不得不肯定其確實維持 了台灣長久的政治、社會安定，並締造了我國高度的經濟成長，為 日後的民主政治的發展奠定根基，的確有其時空因素貢獻。

伍、動員戡亂體制下我國立法院似行政院立法局

動員戡亂體制下我國立法院似行政院立法局，在四十年不改選的 資深立委時代，堪稱為「行政院立法局」的舊立法院時代，台灣在

「動員戡亂體制」下，開始了「威權政體」的政治機制，此一體制 除了限制台灣地區人民的人身、言論、講學、出版、通訊和集會結 社等自由外，在憲政方面也採行了憲法與臨時條款並行的雙軌制，

此設計目的，無疑是為了賦予總統更大的權限。大法官在當時內外

環境下作成會議釋字第二六一號解釋促成以行政院「馬首是瞻」的 舊國會完全解體，除了定期舉行選舉，選舉層次逐步升高外，執政 的國民黨在 1986 年月業已開始研議，諸如：解除戒嚴、開放黨禁、

中央民意全面代表改選、地方自治法制化等重大改革事項。這也是 為何在野黨、反對勢力等一部份於同年 9 月 28 日宣布成立民主進步 黨時，政府並未取締的原因之一，因為，解除黨禁早已在國民黨的 改革議程表中了。

陸、資深立委於 1991 年底全面退職後立法院隨之而起轉型

資深立委於 1991 年底全面退職後，迎接新立法院來臨的「轉型 期立法院」隨之誕生，1992 年底舉辦第二屆立委選舉（第二屆立委 161 席）台灣在海內外民主潮流的激盪下，1991 年 12 月 31 日第一 屆老立委依司法院大法官釋字第二六一號解釋之意旨辦理退職，由 一百三十位增額立法委員，代表「新國會」 ，行使立法權，是為台灣 民主改革的一個重要階段。

柒、立法委員選舉之變動成長

台灣自從增額立委選舉以來，依憲法增修條文，立委選舉採大 選區制(複數選舉區單一選票制)，1992 年底舉辦第二屆立法委員選 舉（第二屆立委 161 席） ，1995 年底舉辦第三屆立法委員選舉（第三 屆立委 168 席） ，1998 年底舉辦第四屆立法委員選舉（配合凍省，擴 增立委席次，為省議員提供轉換跑道之空間） ，第四屆立委擴增為 225 席迄今，第七屆改為 113 席，台灣的民主政治逐漸步入另一里程碑。

捌、政黨體系功能之發揮

雖然我國憲法並沒有將政黨定位為具有準國家機關的地位，但

是政黨作為人民與國家之間的中介組織，是整體民主程序中不可或

缺的一個環節，並非一般的人民團體可比擬，在現代社會中，民主

政治也就是政黨政治，所以在其組織與程序上，即應符合某程度的 民主化要求，尤其在與選舉這種攸關政府組成的事務上，因為只有 透過選舉，才有政黨輪替的可能，所以民主原則的要求更強，因此 政黨候選人的提名程序必須符合民主原則。

立法委員選舉法源基礎，主要是中華民國憲法、中華民國憲法 增修條文第四條以及公職人員選舉罷免法的相關條文等如前面所 說。

1991 年第一次修憲後，關於立法委員的選舉，憲法增修條文皆 採用並立制，亦即同時採用多數決代表制與政黨比例代表制，而有 區域代表（區域立委）與全國不分區代表（全國不分區立委）。

根據憲法增修條文第四條第一項的規定，立法委員自第四屆起 總額二百二十五人，其中區域立委固定為一百六十八人，全國不分 區代表固定為四十一人。我國立委的選舉採取的是「複數選區一票 制」 ，但因如前揭所述賄選買票問題嚴重，黑金政治氾濫，而且參選 人所提出之議題及其表現易走極端，一般參選人沒有政見只有謾 罵、互揭瘡疤，的確選風敗壞、莫此為甚，民主政治之基本精神受 到嚴重的考驗。

我國實施單一選區兩票制之後，選民會受到影響之外，更需經

過一、兩次選舉的「磨合期」 ，才看得出這個選舉制度的特色；預估

初期可能還有靠個人實力出線的情形，但等到制度推行成熟後，候

選人如果沒有政黨奧援，要脫穎而出比較困難。亦有謂由於過往的

實施經驗而針對當前採用單一選區兩票制，將來整個地方民意代表

的代表性可能不足，有矮化其代表層次之虞，且賄選風氣可能會更

加高昂，不宜採用單一選區制。故在選舉制度改革過程中可能涉及

之諸多問題與對策，並評估採行該制度後政黨體系可能發展方向及

對憲政運作之影響等等。所以理性選擇理論，任何人的選擇，都是

須有理性的，也就是說在選擇多和少之間，會選擇多，在選擇好和

壞之間，選擇好，即使實際選擇結果並不是多，也不是好，理性選

擇主義、採用單一選區兩票制趨吉避凶為現階段重要之指標。

第二節 遷台前立法委員選舉制度概況

立法院根據中華民國憲法第六章『立法』暨憲法增修條文第四條 成立。一九四八年選出中華民國第一屆立法委員七百六十人，一九四 八年五月十八日第一屆立法院第一會期第一次會議正式開議。一九五 零年二月二十日假台北市中山堂舉行第五會期第一次會議。一九五八 年起，立法院陸續遷入中山南路現址，並逐漸發展至今日之規模。第 一屆立委隨國民黨政府遷台後，一直未再改選，然而隨著第一屆人數 逐漸減少，國民黨政府首先開放了部分增額的立委選舉，直到一九九 零年，由於民意的強大壓力，終於在三月學運後，首先在一九九一年 選出新任國大代表，於一九九二年通過憲法增修條文，在一九九二年 底選出了第一屆全面改選的立法委員，至此立法院方真正成為最高民 意機關。

壹、立法院是最高民意機關代表人民行使立法權

立法委員之組合， 自由地區各省及直轄市，平地及山地原住民，

僑居國外僑民及全國不分區選出委員組成之。立法院會期每年兩 次，自行集會；第一次自二月自五月底，第二次自九月至十二月底。

惟立法院每會期均為審議法案之需要而延長會期。故一年中實際開 會時間長達十個月。立法院經總統之咨請或立法委員四分之一以上 請求，亦得召開臨時會。一般而言，每年的上半年度會期，立法院 的重頭工作是審查行政院所送的下一年度中央政府總預算案，在預 算案未送立法院前，及預算案通過後（6 月 30 日），則審議法案。

而下半年度則重心就放在法案上。至於法案的審查順序則由程序委

員會決定。憲法第六十二條規定：立法院為國家最高立法機關，由

人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。

貳、立法院之運作

立法院設院長、副院長各一人，由委員互選產生，任期三年，

第七屆改為四年。根據憲法規定，議決法律案、預算案、戒嚴案、

大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項等，都是立 法院重要的職權。他如對行政院院長、監察院審計長任命之同意權，

追認總統發布之緊急命令，擬定憲法修正案，議決補助地方經費，

解決中央、地方權限爭議等，也都屬於立法院的職權。至於由立法 委員個別行使的質詢權，則是監督行政機關的另一種有效手段。

制定或修正法律的第一個步驟就是提案。提案的來源為：行政 院、司法院、考試院、監察院及立法委員。過去以政府提案居多，

近年來委員提案有逐年增加之趨勢。提案到達立法院秘書處後，由 秘書長編擬議事日程，經程序委員會審定後付印。政府提案於院會 中朗讀標題（一讀）後，即交付委員會審查或逕付二讀。委員提案 則需經院會大體討論，並依院會之決議，交付審查或逕付二讀或不 予審議。

二讀會討論經各委員會審查之議案，或經院會決議逕付二讀之 議案。三讀會除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法及其他法律相 牴觸外，祇得為文字之修正。依立法院議事規則規定，除法律案、

預算案應經三讀程序議決外，其餘議案僅需經二讀會議決。

完成二讀之法律案及預算案經院長批閱、用印後，即咨請總統 公布並函送行政院。總統則於收到後十日內公布之，或依憲法第五 十七條規定之程序退回立法院覆議。

1949 年國民政府遷台，因此本節以 1949 年為界，換句話說，之

前為遷台前，之後為遷台後，之前劃分幾個時期，在台灣；第一日

治時期，第二日本投降（1945 年）至 1949 年國民政府遷台時期及在

大陸整個時期。分別敘述如下：

一、在台灣日治時期及之前時期

從文獻記載，臺灣的政治命運十分崎嶇坎坷，歷代外來統治 者計有：荷蘭與西班牙（1624-1662）、鄭氏王朝（1661-1683）、

清朝（1683-1895）、日本（1895-1945）、外來統治的悲情竟是 島民的歷史宿命，在十七世紀之前，臺灣原有住民並未充分利用 臺灣海運及各項接收轉運站之優勢，以致璞石不能化為美玉，亦 未能建立國家組織以自衛，因此引發強權之覬覦、欺凌，以致如 前揭之外患不絕，政權頻頻易手。而臺灣政治、經濟、文化史地 也因此呈現斷裂性，難以進行累積性的、高層次的發展。換言之，

每一統治者都將其文化、典章制度強加諸於島民身上，因此造成 臺灣島民其國家認同的混亂與本土文化之欠缺而延續性的向上提 升中。

然而，自另一角度看，臺灣也因此種遭遇而吸收多元與先進 的文化，因而得以迅速地、跳躍性地進步，而且當外來政權退出 後，它們的文化也成了臺灣的重要遺產，豐富本土文化之內容。

目前之臺灣文化即包含原住民、日本及歐美等文化，堪稱是一小 而美之精品，臺灣歷史正是在這種動盪而前進。

回顧臺灣近代歷史，清光緒十三年、一八八七年臺灣正式建 省，調整行政區。清光緒二十一年、一八九五年訂立馬關修約，

清廷割讓臺灣予日本。八月，日本殖民政府於臺灣設一縣、二民 政支部及一廳，一九二 0 年臺灣總督府制定「地方自治」制度，

地方行政大幅調整，廢廳置州，廢廳改置郡、市、廢區、堡、里、

澳、鄉，改設街、庄社改為大字，土名改為字。陳延輝﹙2005：

21﹚所指出：臺灣三四百年來一直被外來的殖民政權所控制正合

符節。

國民政府一九二八年北伐完成、全國統一，而臺灣ㄧ九二一 至一九三四年，深受國父所倡行之民主國家影響，在林獻堂等人 領導下，台灣人發動十五次的連署請願，爭取民權，要求設立自 治的「台灣議會」民選議員，但因日本政府疑忌而未予採納。

另一方面，蔣渭水有小國父之稱的蔣先生所領導的台灣民眾 黨，蔡培火、楊肇嘉等倡組的台灣地方自治聯盟等政治團體，要 求實施完全的地方自治，由公民普選產生地方首長和民意代表；

經過鍥而不捨地鼓吹、宣傳、請願等，終於迫使日本總督府稍作 讓步，日本總督府也發佈地方自治改革相關法令，規定市會議員、

街庄議員中半數由州知事選任，半數民選，此中間過程於 1934 年 9 月，台灣總督勒令停止「台灣議會設置請願運動」，為近代台灣 第一個民主政治運動劃上句點，而就在短短的 8 個月後(1935 年 1 月)，總督府卻發佈地方自治改革相關法令，規定市會議員、街庄 議員中半數由州知事選任，半數民選；州會議員半數由總督任命，

半數由市會議員及街庄協議員間接選出，於一九三五年四月一日 公布臺灣州制、臺灣市制、臺灣街庄制，明定州、市、街庄為法 人團體，改革地方制度，將原來全部官選的地方民意代表改為並 擴大自治範圍，街庄協議員半由州知事官選，半由民選。合乎規 定資格的男性獲得選舉權和被選舉權；同時，這些運動將自治、

普選、參政權等民主政治基本觀念普及於社會。同年十一月十二 日，舉行第一屆街庄協議會員選舉。一九四五年六月，總督府廢 除保甲制度，這些更印證台灣民主先軀林獻堂、蔣渭水等人之不 朽貢獻。

其次日本在選舉制度方面，引進當時行於日本的「中選舉區

制」 ，根據「台灣州制施行令」第 14 條，州選舉採無記名一票制，

投票對象為候選人；當選概以候選人得票高低判定之(同令第 30 條)。選舉區共劃分為台北州一區等 21 區，每區應選名額三至七 人不等(中越榮二， 1938: 523-524)。在市、街、庄議員方面，

也是採取無記名一票制。市街庄議員的應選名額，在市會方面每 市依人口比例由 24 至 40 人不等，街庄協議會則每區 8 至 20 人不 等(井出季和太，1937: 860)。

對於 1935 年 11 月 22 日所舉行的「第一回市會、街庄協議會 員選舉中越榮二編，1938，《台灣地方制度法規輯覽》，台北，台 灣地方自治協會。井出季和太，1937，《台灣治績誌》，台北，台 灣日日新報社。」 《臺灣總督府警察沿革誌》有著這樣的記載： 「11 月 3 日(自治聯盟)台中支部…等四名候選人商定協調及當選之 策，…但競選活動一開始誰也不遵守前述協定…」(台灣總督府，

1939: 581-582)。結果是兩人落選，但如果四人選票均分，卻可 能四席全上。在其他的選區，凡是有「地盤協定」且被遵守的，

自治聯盟的表現就很好，反之產則生台中選區的問題(陳明通、林 繼文， 1998: 37-38)。所謂「地盤協定」，正是台灣地方派系的 生存基礎，亦是影響台灣日後政治發展的重要因質之一。

地方派系在台灣其實由來已久，雖然係根源於血緣及地緣在 選舉中，各派系推出自己的候選人，每個派系的票源也集中於特 定的鄉鎮市。

然漸漸地在台灣卻透過一次又一次的選舉而建制化，而且影 響力並不隨著現代化的提升而稍減(黃德福，1994: 81)。反之，

缺乏地盤的候選人或政黨則面臨強大的生存壓力，或因內部理念

衝突而衰頹，或因為協調失敗而蒙受不必要的損失。由此以觀；

從日本投降，臺灣光復，日本已經在臺灣建立自治選舉，然僅僅 屬於地方選舉，未及於中央如立委之選舉，此為日治時期及之前 時期。

二、在台灣日本投降（1945 年）至 1949 年國民政府遷台時期 三十四年八月，日本無條件投降。國民政府隨即成立台灣省 行政長官公署，任命陳儀為行政長官，負責接收，台灣民眾熱烈 歡迎前來接收的軍政人員，十月二十五日，在台北舉行授降典禮 和慶祝台灣光復大會，台灣正式脫離日本的殖民統治，而成為中 華民國的ㄧ省，並訂這一天為「台灣光復節」 。

一九四五年十二月十一日，國民政府公布「臺灣省政府組織 規程」 ，據此重行畫分行政區域，一九四六年二月，各地區召開里 民大會，並根據「臺灣省各縣市村里長選舉辦法」選舉第一屆里 長、副里長；同時各里選舉鎮民代表，縣參議員。一九四八年三 月下旬，選舉第二屆鎮民代表，四月九日，第二屆鎮民代表會成 立，推選代表會主席。十月底，鎮民代表選舉鎮長，一九五 0 年 十月二十一日，行政區域調整，隸屬縣。

之後，中共全面發動內戰無數，舉世震驚。民國三十八年（一 九四九年）初，蔣總統 中正 被迫引退，一九四九年年四月，國民政 府三大會戰失利後已無力作為，共軍渡江南下(一九四九年年四 月)，大陸局勢迅速逆轉又拒絕中共所提出的「和平條款」，近百 萬共軍渡長江，先後攻取南京､上海､武漢､長沙､四川､廣西 等，國府自南京撤守後，輾轉遷往廣州、重慶及成都。代總統李 宗仁又置國家危局於不顧，怠職滞美，共軍奪占整個中國大陸。

一九四九年年十月，中華人民共和國成立；蔣總統 中正 先生下令國

府遷台，中華民國政府自大陸播遷臺北(十二月七日)，追隨政府 輾轉遷臺的外省籍各界人士，大約有一百萬人左右。蔣中正總統 先生並早已有預備，退隱前(一九四九年一月)，即任命陳誠為臺 灣省主席(一九四八年年十二月)兼警備總司令，在臺灣地區進行 整備。

陳誠上任後一系列改革措施，在措施上：

1、推動土改制：為避免農村問題予共黨有可趁之機，三十八 年二月實行「三七五減租」以改善農民生活。

2、頒布戒嚴令：為嚴整社會秩序，臺灣開始實施戒嚴令(一 九四九年五月二十日)。三十八年五月，台灣省警備總司令部為了 維護治安，宣佈全省戒嚴，長期限制人民的言論、出版、集會、

結社等自由，而後備受與論的批評。金門、馬祖則劃入戰地政務 區，實施軍事管理，限制住民自由和參政權，成年民眾編為自衛 隊，支援國軍作戰。另發布相關法規，防制非法行為，政府明令 動員戡亂時期。

3、地方自治的實施與擴大：民國三十五年，先實施鄉、鎮、

區民代表及村、里長直接民選，並設立省、縣參議會，參議員為 民間選舉產生。

4、換用新臺幣：為解決通貨膨脹，發行新臺幣穩定金融(一 九四九年六月)；又切斷兩岸匯兌，避免內戰衝擊。

之外；前已述及國民政府於民國三十七年（一九四八年）在

大陸選出第一屆立法委員，選出之行憲第一屆立法委員七百六十

人，並選出孫科、陳立夫為正副院長，至五月十八日中華民國立

法院第一屆第一會期第一次會議正式開議，之後在台灣延續行使

立法權限，因此遷台前國民政府在台灣亦只有基層選舉而無中央

民代的選舉。

第一屆立委隨國民黨政府遷台後，一直未再改選，然而隨著 第一屆人數逐漸減少，過程中；三十九年起，實施縣、市等地方 自治，行政首長和民意代表均直接民選。四十三年起，開放省議 員直接民選，但省主席則始終維持官派。

民國六十年代後期，政治改革運動興起後，要求省長民選及 地方自治法制化呼聲日高。八十三年省縣自治法和直轄市自治法 成立法。同年底舉行第一屆省、市長選舉，台灣的自治法更加落 實。

中央民意機構包括國民大會、立法院、監察院、由於大陸淪 陷，中央民意代表無法接其之改選。儘管五十八年起政府定期增 補選中央民意代表，然而，社會和與論不斷要求全面改選，迫使 政府排除萬難，先於八十年全面改選國民大會代表；八十一年全 面改選立法委員；並透過修憲，將監察院改為準司法機關，完成 中央民意代表全面改選。陳延輝﹙2005：21﹚指出：直到 1988 年 1 月 13 日李登輝繼任蔣總統 經國 未完成的任務開始，臺灣人才有 機會出任國家最高領導人，且在總統直選，因挾著國民黨長期統 治優勢以過半數選票擊敗民進黨籍及其他各組候選人當選臺灣第 一屆民選的總統。遷台後立法委員選舉機制，全面來改選立法委 員，此部份後續之發展於下節再述…。

三、立委在大陸整個時期

第一屆立委由國民大會選舉產生，之後擬訂立法院由選民直 接選舉，職權等於各民主國家之議會，茲將其緣由簡述如下；

(一)君主的大權有所限制，人民的權利有保障

中國制憲運動之歷史，可追溯自清未之時，康有為、梁啟

超諸先生，因為鑒於外國的侵略，日甚一日，即有變法自強的 建議，但不為滿清政府所容納。其後因為 國父所領導的革命 運動，聲勢浩大，滿清政府迫不得已，乃揚言制定憲法，使君 主的大權有所限制，人民的權利有保障，得以緩和民眾的反抗。

然當時民主運動，如火如荼，終於爆發辛亥革命，滿清政府的 君主立憲，並未成功。中華民國成立以後，乃先公布臨時約法，

並由國會著手起草憲法。但因袁世凱有稱帝的野心而解散國 會，爾後大小軍閥復連年爭戰，政局始終難以安定，所以在整 個北京政府時代，迄無一部正式的憲法。民國二十五年五月五 日，由國民政府公布中華民國憲法草案（俗稱五五憲草） ，其內 容頗多適合國家需要和時代潮流之處，於民國二十五年五月五 通過「中華民國憲法草案」，世人稱為「五五憲草」。五五憲草 中的國民大會大體依中山先生遺教而設計，有選舉總統、副總 統、立法院院長、副院長、監察院院長、副院長、立法委員、

監察委員，罷免總統、副總統、立法、司法、考試、監察，各 院院長、副院長、立法委員、監察委員及複決法律、修改憲法 等職權。同時，總統及各院均應對其負責。所以第一屆立委由 國民大會選舉產生。

原定於民國二十六年十一月十二日召集國民大會，以此草 案為藍本，制定憲法，但因民國二十六年七月七日抗日戰爭發 生，國民大會無法召集，而告停頓，實在可惜。

(二)抗戰勝利後選出第一屆立法委員

民國三十四年九月，抗戰勝利，國土重光，政府銳意召集

國民大會，制定憲法，但因當時中共已乘機坐大，政府為促進

團結，重建國家秩序，乃於民國三十五年一月十日，邀請各黨

派及社會賢達人士，召開政治協商會議，旋就一、政府組織。

二、施政綱領。三、軍事同盟。四、國民大會。五、憲法草案 事項，分別作成決議。其中關於憲法草案之決議包括國民大會 無形化，立法院由選民直接選舉，職權等於各民主國家之議會，

行政院對立法院負責，立法院可對行政院提不信任案，行政院 亦得提請總統解散立法院，以及省為地方自治最高單位，省長 民選，得制定省縣等十二項原則。

民國三十五年十一月十五日，國民政府召開制憲國民大 會，審議通過之中華民憲法草案，於民國三十五年十二月二十 五日完成「中華民國憲法」之三讀，嗣由國民政府公布，明訂 於民國三十六年十二月二十五日施行。 「國民大會」係依據孫中 山先生五權憲法權能區分的理論而設計，為中華民國憲法特有 的組織，國民大會大體依中山先生遺教而設計，有選舉總統、

副總統、立法院院長、副院長、監察院院長、副院長、立法委 員等如前揭所言。國民大會終不負所望於一九四八年一月選出 七百六十名立法委員，同時委員互選孫科為立法院院長行使職 權。

叁、我國在台灣一連串改革落實民主憲政含立法委員選舉機制 回顧當時國共內戰，時局變化，近百萬共軍渡長江，使國民 政府無法掌控整個局勢而播遷來台分享行憲後之成果，立委是人 民直接選舉代表民意無法呈現。

之後中華民國在台灣一連串改革於一九九一年及一九九二年 底，我們分別舉行國民大會和立法院的全面改選。在改選之前，

國民大會超過 75%的代表是在中國大陸時期選出來的，他們不用改

選；立法院平均超過 65%是中國大陸時期選出來的立法委員，監察

院 50%的監察委員是中國大陸時期選出來的，之後中華民國在台灣

一連串改革落實民主憲政含立委選舉機制而慢慢地回歸憲政運作

下節再予詳述。

第三節 遷台後立法委員選舉制度

政府對人民負責的程度，權利的區分標準，地域分類標準及選擇 國家之方式各國都有不同，茲將不同的分類標準繪如下表：

表 2-1 各國的政府制度 以是否對人民負責區分 民主

獨裁 極權 威權 以權利的區分類標準 內閣制

總統制 委員制 混合制 以地域分類標準 單一政府

聯邦政府 均 權 制 以選擇國家方式為標準 世襲制

共和制 資料來源：本研究整理

說明：從上表，我們是屬於民主國家、總統制、單一政府及共和制，

一般認為人民是國家的主人，由人民選出之國家各級代表來治理國家。

這彰顯制度相當重要，立委選舉制度更然。

茲再將人類理性的整體線繪圖如下：

圖 2-3 人類理性的整體線圖

資料來源：江明修，1997：156；謝橙旺，1998：17

政府為了有效達成為人服務目標，長久計可運用工具與實用理性 來解決，工具的好壞，端視於理性的程度，硬體不談，軟體之上民主 與正義絕不可缺，如何合乎民主，選出各級民代及各級民選首長為民 謀福利，執行政府政策，務實理性為所必備之ㄧ。

立委選制所代表即是其例之一，因此如何選賢與能，不僅制度面、

執行面、都要落實如機械的有效運轉。

台灣民國三十九年起，實施縣、市等地方自治，行政首長和民意 代表均直接民選採用單一選區一票制不可讓渡式，該制一般認為缺點 多，又於四十三年起，開放省議員直接民選，但省主席則始終維持官 派。民國六十年代後期，政治改革運動興起後，要求省長民選及地方 自治法制化呼聲日高。八十三年省縣自治法和直轄市自治法成立法。

同年底舉行第一屆省、市長選舉，台灣的自治法更加落實，前面已有 硬體：

工具理性 效能、效率 經濟、制度 市場、控制 技能、預測 實證

軟體：

實用理性

解放理性

公評、文化

正義、直覺

民主、仁愛

自由、快樂

道德、詮釋

批判

詳細的說明。

中央民意機構包括國民大會、立法院、監察院、由於大陸淪陷，

中央民意代表無法直接改選，迫使政府排除萬難，先於八十年全面改 選國民大會代表；八十一年全面改選立法委員；並透過修憲，將監察 院改為準司法機關，完成中央民意代表全面改選，前面已有詳細說明。

另一方面國民政府播遷來臺，所出現的是所謂的威權體制移入，

茲說明如下：

一、反攻奠基方面：蔣總統 中正 先生以臺灣預作政府退路與反攻大 陸的基地，奠定日後政府遷臺與統治基礎，如下所述；

(一)軍事上：鞏固臺澎，進圖光復大陸；並與美國簽訂《中 美共同防禦條約》 ，圍堵中共的擴張。

(二)外交上：自立更生盡其在我，改善國際形象，爭取美國 與與國支持，並聯合世界上民主國家一同反共。

(三)經濟上：獎勵生產，提倡節約，推行〈民生主義〉 ，不僅 要追求經濟的成長，而且要顧及社會的均富發展。

(四)政治上：中國國民黨亦改造成革命民主政黨，在蔣總統 中 正 領導下，以黨領政，厲行法治，尊重民意。

二、結果展現如下之成果：第一：臺灣改組軍政機構，次第實施 戰略演練，集中兵力捍衛臺、澎、金、馬，成為世界堅強的 反共堡壘。

第二：內戰結束，中共雖取得了大陸政權，但中華民國政府

仍然存在，並在台灣長期戒嚴、復國備戰，自一九四九 年至一

九八七年，實施長達三十八年破歷史記錄的戒嚴，設立警備總

部總掌國家安全問題，重要案件均以軍法審判，言論、集會、

遊行等基本人權被凍結。換言之，武力成為維護政權安定的支 柱，發揮了立足台灣，放眼世界之偉大力量，值得慶幸。

壹、立委選舉制度

中華民國憲法第六十二條規定：立法院為國家最高立法機關，

由人民選舉之立法委員組成，代表人民行使立法權。第一屆立法委 員於任期屆滿後，因國家發生重大變故，事實上不能依法改選，為 維護憲法樹立五院制度之本旨，在第二屆立委未能依法選出集會以 前，繼續行使其職權，按立委之任期為三年，憲法第六十五條著有 明文。立委出缺時，由候補人依次遞補，其任期至原任任期屆滿之 日為止。第一屆立委於一九五一年五月任期屆滿之後，已無從遞補，

經司法院釋字第三十一號解釋有案，依此解釋，第一屆立法委員任 期屆滿之際，已任立委者，仍能繼續行使其職權。

一九七二年三月二十三日公布之動員戡亂時期臨時條款第六項 第二款所稱：第一屆中央民意代表依法行使職權，與司法院解釋法 意相同。同款所稱： 「第一屆中央民意代表，係經全國人民選舉所產 生。」 ；在立委，乃指一九四八年當選及一九五一年五月七日前已依 法遞補暨依一九六一年三月二十二日公布之動員戡亂時期臨時條款 第五項規定增選之立法委員而言。動員戡亂時期臨時條款第六項，

並無變更憲法所定中央民意代表任期之規定。有關第一屆立法委員 遇缺停止遞補之命令，與憲法尚無牴觸。

貳、宥於環境選出第一屆全面改選的立法委員

由於民意的強大壓力，直到一九九零年，終於在三月學運後，

首先在一九九一年選出新任國大代表，於一九九二年通過憲法增修

條文，在一九九二年底選出了第一屆全面改選的立法委員，至此立 法院才真正名副其實成為最高民意機關。

遷台後；立法院開始設二十一個常設委員會開始運作，立法委 員席次逐年變動；。一九九二年二月二十四日假台北市中山堂舉行 會議，與會委員約三百八十餘人。其後並通過修改立法院組織法，

重新運作。一九六零年起，立法院遷入中山南路現址，並逐漸發展 至今日具有議場、群賢樓、中興樓之規模。立委席次則隨著政局變 遷，從減縮到重新擴編直到目前二二五席的龐大規模。

立法委員因無法「在全中國」依法辦理第二屆選舉，因法統之 關係如前揭所述，再依司法院大法官釋字第三十一號解釋，凍結憲 法第六十四條，讓第一屆立委「延任」繼續行使職權。其間曾於一 九六九年依「動員戡亂時期臨時條款」增補選出十一位立法委員，

與第一屆立法委員共同行使職權。並定期改選增額立法委員，為立 法院運作計。一九七八年的增額立法委員選舉因中美斷交而中止，

及至一九八零年始予恢復，並依動員戡亂時期公職人員選舉罷免法 規定，擴增為九十七人。至一九八九年國會全面改選，選出之增額 立法委員總數為一百三十名。一九九二年第二屆立委改選增為一百 六十一席；台灣國會制度背負著大中國憲法部份條文”暫不適用”

（第 64 條等）和屈就黨派利益協商等，使得問題層出不窮。

另經整理見表 2-2 增補選立法院席次的變化如下：

表 2-2 增補選立法院席次的變化表

年度 事件 人數

1951~1968 年

1951 年 5 月期滿，因無法「在全中國」依法辦理第 二屆選舉，政府依司法院大法官釋字第三十一號解 釋讓第一屆立委「延任」繼續行使職權。因「老立 委」隨年齡老化人數遞減，立法委員逐日減少。

760

1948 年 依中華民國憲法於 1948 年選出行憲第一屆立法委員 760 1950 年 立法院遷台 1950,2,24 假台北市中山堂舉行會議，

播遷來臺整編後之人數。

380

1969 年 1969 年依「動員戡亂時期臨時條款」通過增補選立 委條款通過增補選出十一位立法委員，與第一屆立 法委員，共同行使職權

11

1972 年 1972 年再依修正後之動員戡亂時期臨時條款，選出 定期改選之增額立法委員。

再依修正後之動員戡亂時期臨時條款，選出五十一 名三年一任之定期改選之增額立法委員。

51

1978 年 1978 年的立法委員選舉因中美斷交而中止，立委延 任一年

1980 年底 1980 年始予恢復公職人員選舉（依動員戡亂時期公 職人員選舉罷免法規定）增額立法委員擴增為 79 席

79

1989 年底 舉辦第一屆增額立法委員選舉（國會全面改選） 130 資料來源：本研究整理

回顧一九九零年三月發生學生運動，同年六月召開國是會議，

會中對於國會全面改選的問題，幾乎獲得一致的共識，於是在大法

官會議釋字第 261 號解釋的推波助瀾之下，國民黨主導「一機關兩

階段」的修憲，明定「立法院第二屆立法委員應於一九九三年一月

三十一日前選出，自中華一九九三年二月一日開始行使職權」。自

此，我國立法院進入新的里程碑，其後，並順利選舉產生第二、第

三、第四屆…到第六屆立法院，並且隨著朝野政黨選舉競爭力量的 消長，國民黨在立法院的席次優勢地位也發生變化，無法掌控立法 院一切的議事、立法程序。二屆立委選舉的結果，國民黨在總數 161 席中仍占有過半的 95 席，由於立法權伴隨著民主化浪潮而高張，國 民黨籍立委紛組次級團體聯合問政，讓國民黨中央為行政部門政策 護航的能力受到前所未有的挑戰；而在民進黨方面，民進黨的政黨 得票率為 36.09%，共獲得五十一個席次（其席次比例為 31.68%） ， 民進黨不僅維繫其最大在野黨的地位，並且在席次數上有進一步的 增長（各政黨於立委選舉中所獲席次之統計，請參見表 2-3） 。由於 該屆立法院民進黨席次大增，因而得以分配到一定比例的常設委員 會召集委員的席次，可以在委員會的審議過程中發揮主導法案的力 量，更可以藉此而達到擱置法案的目的，以進行議事杯葛或作為議 事交換的籌碼。此外，民進黨也爭取到程序委員會中部分的席次。

表 2-3 立法委員選舉結果政黨席次和比例之統計（1980-1998) 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 國民黨 席次 56(16)

61(18) 58(17) 72(43) 92 85 123

比例 81.2 87.1 80.6 71.1 57.1 51.8 54.7 民進黨 席次 6 6 12

21 51

54 70

比例 8.7 8.6 16.7 21.0 31.7 32.9 31.1

新黨 席次 - - - - 7 21 11

比例 - - - - 4.4 12.8 4.9 其他 席次 7 3 2 8 11

4 21

比例 10.1 4.3 2.8 8.0 6.8 2.4 9.3 合計 69 70 72 101 161 161 225 註：

a.括弧裏的數字代表職業團體和山地同胞選出的代表數。

b.民進黨於 1986 年 9 月成立,隨即以政黨名義參選,在此之前則被稱為黨外。

c.因花蓮選舉弊案，民進黨籍候選人黃信介於次年三月才宣布當選，本數字包括 黃信介。

d.包括社民黨一席,其餘為無黨籍。

f.本表不包括 2001、2004 之立法委員選舉席位。

資料來源：轉引自劉淑惠、廖益興，1992：1-8

叄、民主轉型開啟了修憲歷程

在威權戒嚴體制下，憲法蘊涵代表著法統以及威權政體統治的 正當性。透過動員戡亂時期臨時條款的確立下，修憲成為敏感的政 治禁忌，更遑論人民對於憲法內容的探討。1990 年代的民主轉型開 啟了修憲歷程，諸如總統直選、凍結省級選舉、推動任務型國大等，

大幅改變憲政運作模式。

肆、立法委員的選舉變遷

六十年代，立委選區動輒橫跨數縣市（如北縣宜蘭縣基隆市；

桃竹苗；雲嘉南等） ；解嚴國會全面改選之後，才逐步漸縮為中選區

（但是平均一個選區應選 7~9 席次，仍算大選區） 。大選區制配合採 行「政黨比例代表制」 ，雖然給與政黨分配籌碼，卻也令原來朝野抗 爭之態勢，產生結構性的變化,各黨黨內初選制度和配票競爭,使得 敵對政黨的對立局面,從實質轉為形式,政黨秩序也逐漸鬆弛。即使 執政黨過半數，也需花費心力，從事派系整合，提昇問政品質等。

伍、單一選區兩票制是劃時代改革

立委的選舉採取所謂的「一票制」亦已經超過二十年，改成單

一選區兩票制，有些人反對變革，主要是不願意放棄長期經營的選

區，同時也是缺乏信心，不敢確定自己在新選制下能否連任。而立

委人數二百二十五人減半，比較其他先進民主國家來說，是偏少的

數目，各方數字解讀各有不同。特別是認為立委人數低於一百五十

人的制度性風險太大。如果立委人數減半，則院會出席人數不到六

十人就可決定法律及預算案，每一政黨所屬立委大約十幾二十人就

可決定國家政策，風險未免太高。屆時立院有委員會每會委員將只 有十人不到，五人出席就可開會，三人就可以做成決議。寡頭決策 的機制，可能的風險不言可喻。

陸、5%的政黨門檻是一可行之處

我國自第二屆國民大會代表全面改選時首度引進的 PR 制，即在

「公職人員選舉罷免法」內增列 5%的政黨門檻。不過當年在立法院 修訂「公職人員選舉罷免法」時，國民黨提出的版本原為「3%」 ，而 民進黨提出的版本卻是「5%」。這種看似違反前述基本認知的現象，

其實是基於「理性選擇理論」 ，更精密的算計結果。因為從民進黨的 立場來看，提高選舉門檻造成其他小黨難以跨越，固然讓國民黨得 到較多的超額席次，但是也同樣的讓民進黨受益。再以立法委員歷 次選舉的實際結果來看，跨過門檻而得以分配「全國不分區及僑選 立委」的政黨，第二屆僅有 2 個（國民黨、民進黨） ；第三屆、第四 屆均為 3 個（國民黨、民進黨、新黨） ，第五屆再增加為 4 個（民進 黨、國民黨、親民黨、台灣團結聯盟） ，雖有逐漸成長趨勢，但都是 出自政黨分裂的結果，而且從來沒有一個真正的「新興政黨」能夠 突破這道「高」門檻。而新黨在第五屆立委選舉中的泡沫化，絕對 與此一門檻標準有關。

次一提的立法院協商法制化階段：依據一九九六年修憲的結 果，第四屆立法院立法委員總額增加為 225 人．為因應此項重大的 變化．無論是立法院本身、立法院常設委員會組織，或是立法程序、

議事規則等都有配合調整之必要，在當年第三屆第六會期即將結束

前夕，朝野有鑑於通過國會改革相關法令的迫切需要，因而在經過

多次黨團協商之後，終於三讀通過「國會改革五法」，而其中有關

黨團協商機制遂依據過去已發展出來的模式，正式被納入「立法院

職權行使法」中，茲將該制度的重要內容歸納整理如下：

1.協商的範圍：為協商議案或解決爭議事項，得由院長召集或 各黨團向院長請求進行黨團協商。包括議程排定、法案審議

（委員會審查或院會二讀階段）以及其他有關立院內部事項 之議決等都可能是協商的標的。

2.黨團協商的種類：約可區分為三種，其一是黨團協商會議；

其二是議案分發協商；其三是院會或委員會階段的臨時性協 商。

3.黨團協商參加的人員：黨團協商會議由院長、副院長及各黨 團負責人或黨鞭出席參加，並由院長主持，院長因故不能主 持時，由副院長主持。至於其他的議案協商，則由各黨團指 派代表參加，但各黨團代表應經黨鞭書面簽名指派。

4.進行協商的時間：由院長召集的黨團協商會議，原則上於每 週三舉行，在休會或停會期間，如有必要時，亦得舉行。院 會或委員會階段的協商則在必要時由主席裁決進行之。

5.協商的記錄與效力問題：黨團協商經各黨團代表達成共識 後，應即簽名，並作成協商結論，再經各黨團負責人簽名，

於院會宣讀後，列入記錄，刊登公報。黨團協商結論經院會 同意後，出席委員不得反對。

6.議案分發協商的順序與召集協商的數量：議案分發協商，依 各委員會向程序委員會提出審查報告之順序依序為之；各黨 團負責召集協商議案之數量，以各黨團在立法院所佔席次比 例為原則定之。

我們瞭解，在舊的選舉制度之下，立法委員只要能得到少部分

選民的強烈支持即可當選，導致其採取偏離常軌的問政方式，例如

出席率低、重關說而輕立法、上媒體而少開會、走偏峰而不問政、

重質詢而少監督、愛表現而無效果等。理論上，這些行為會隨著當 選絕對票數和相對門檻的提高而減少。新制度當然不能保證去除賄 選，當選票基的擴大更讓大財團有動機介入選舉。但同樣的結構，

也讓高知名度、形象良好的候選人當選機率增加。

另一方面，新選舉制度很可能會帶動我國的政黨重組。數年後

我國政黨政治的風貌，或許和目前會有很大的不同。如果新選舉制

度確實能篩選出問政品質良好的新一代政治菁英，即使導出分立政

府，也不至於出現社會的分裂，反而可以透過良性競爭互動而提升

我國民主政治的水準。