我國解嚴後罷免運動與罷免制度之研究

(1)

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士論文

Graduate Institute of National Development College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

我國解嚴後罷免運動與罷免制度之研究

The Analysis of Recall Social Movements and Recall System in Taiwan after Lifting of Martial Law

徐佑昇 Yu-Sheng Hsu

指導教授：陳顯武博士 Advisor： Hsien-Wu Chen, Ph.D.

中華民國 106 年 2 月

Febuary 2017

(2)

致謝

這本論文的完成，對於一個研究所整整念了四年的我來說，可以說是終於卸下了心中的大石，使我能早日邁出校門，進入社會，實踐理想。而要萬分感謝的，就是我的論文指導教授陳顯武老師，提供了我論文架構的指導以及論文修正的叮嚀指教，也要感謝我的口試委員李炳南老師、鍾國允老師的修改建議，以及文化大學的林忠山老師對於罷免研究資料的詳述，使得我對於罷免這個甚為冷門的研究，能更臻完善。

而同時也要感謝我的研究所同學乙棋與好友明誼、力維對於我論文研究方法、

研究途徑所提供的建議，使我能夠一步一步地將論文順利完成，也感謝我的父母持續提供生活上與精神上的支持，讓我能夠順利完成學業。

最後，更要感謝我最愛的女友，是妳在我最為無助困頓之時，替我加油打氣，

讓我能更加堅定地完成這艱難的任務！

徐佑昇 106.02.12 於暖暖溫暖的家

(3)

摘要

我國乃世界上少數同時採行公職人員、立法委員與總統副總統罷免制度的國家，而罷免制度運行至今，也產生了相當多的爭議以及大型的社會運動，並造成我國政治板塊因而產生劇烈的變動，甚而導致政黨輪替。

本文將探討我國選舉罷免制度中有關「罷免」部份之演變，並將結合解嚴後之幾大指標性之罷免運動：（1）1994 年第二屆台北縣立法委員林志嘉、洪秀柱、韓國瑜、詹裕仁罷免案（2）2000 年及 2006 年陳水扁總統罷免案（3）2013 年立委吳育昇罷免案（4）2014 年立委蔡正元罷免案暨「割闌尾計畫」運動等為例，另附帶補充近期的立法委員黃國昌罷免運動，說明我國目前罷免制度的結構性問題，並探討未來進一步之修法方向。

本文認為罷免制度於我國適用之結果基本上算是正面的，雖然歷經了 1994 年之不合理修法而大幅提高罷免門檻，而在歷經政權輪替後，終於在 2016 年 11 月 29 日將罷免制度作了大幅度的修正，使門檻得以合理化，而罷免在我國運行的結果也促使選民能夠更加關注公眾議題，進而促進重大政策的進一步討論，使得我國民主得以更加深化，故本文是贊成繼續維持罷免制度的。

另未來修法的部分，本文認為應該對於罷免的理由要設定一定的門檻、總統罷免部分於全國人民投票部分的門檻應也要適當調降、最後立委部分的罷免門檻因為已修正為單選區兩票制，應也要研擬修正。

關鍵字：罷免、核四、割闌尾運動、公職人員選舉罷免法、總統副總統選舉罷免法

(4)

Abstract

R.O.C. is one of the few countries in the world that can recall public officials, legislators and presidential vice presidents. At the same time, the recall system has generated quite a lot of controversy and large-scale social movements, which has resulted in politic violent change, and even lead to political rotation.

This article will discuss the evolution of the "recall" part of the electoral removal system in R.O.C., and will combine several major indicators of recall after the lifting of the campaign: (1) The second Taipei County Legislators Recall in 1994 (2) Recall of president Chen Shui-bian in 2000 and 2006 (3) Recall of Wu Yu-sheng from the Legislature in 2013 (4) Recall of Tsai Chien-yuan from the Legislature in 2014 and the

"Cut-appendix Program" campaign, and also supplemented by the recent legislator Huang Guochang recall campaign, then explain our current structural problems of the recall system, and explore the future direction of further revision.

This article argues that the recall system in R.O.C. is basically a positive result, although after 1994, unreasonable amendment to substantially increase the recall threshold, and after the rotation in power, and finally, the recall system of 29 November 2016 has been substantially amended to rationalize the threshold, and the results of the recall in our country have also prompted voters to pay more attention to public issues, thereby promoting further discussion of major policies, enabling our democracy to more deepening, so this article is in favor of continuing to maintain the recall system.

The other part of the amendment to the law, this article that the reasons for the recall should be set a certain threshold, the presidential recall part of the citizen people to vote part of the threshold should also be appropriate to lower, and the legislator of the recall threshold has been amended as a single electoral district two vote system, should also be developed to amend.

Keywords:Recall, Chen Shui-bian, Tsai Chien-yuan,Cut-appendix Program, Anti-Nuclear

(5)

圖表目錄

圖1：人民政權與中央政府治權關係 ... 16

圖2：人民政權與地方政府治權關係 ... 17

圖3：本文研究架構 ... 30

圖4：我國罷免法規之演進流程...39

表1：雅典曾遭陶片放逐之著名人物...8

表 2：公職人員選舉罷免法歷次重大修法修正內容對照...49

表3：解嚴前鄉鎮市長之罷免...51

表4：解嚴後鄉鎮市長之罷免...53

表5：臺北縣第二屆立法委員林志嘉、洪秀柱、韓國瑜、詹裕仁罷免案之連署、提案與投票結果...71

表6：2015 年臺北市第四選舉區立法委員蔡正元罷免投票結果...76

(8)

第一章緒論

本研究將探討我國選舉罷免制度中之「罷免」部份的演變，並將以解嚴後之幾大指標性之罷免運動：（1）1994 年第二屆台北縣立法委員林志嘉、洪秀柱、韓國瑜、詹裕仁罷免案（2）2000 年及 2006 年陳水扁總統罷免案（3）2013 年立委吳育昇罷免案（4）2014 年立委蔡正元罷免案暨「割闌尾計畫」運動等為例，另附帶提及近期的立法委員黃國昌罷免運動，說明我國目前罷免制度的結構性問題，並探討未來進一步之修法方向。

第一節研究緣起與問題意識

壹、研究緣起

美國建國先賢麥迪遜曾於《聯邦黨人文集》云：「若人是天使，則毋需組織政府；若由天使來統治人類，那政府既不需有外在的控制，也不需有內在的控制。於建構一個由人來管理人的憲法時，最大的困難之處在於，你必須能夠控制統治者；

其次，你才能控制政府。」現代民主社會中，共和國之總統與君主國之元首不同，

總統的職位並非神聖而不可侵犯之，仍應負其相關的法律責任與政治責任。共和國之總統，依憲法規定本賦有實權，且其權限來自於民主機制的選舉制度所授予，故對於其違法之行為與錯誤的政策，自應課予政治責任與法律責任任（陳耀祥，2006）。

同樣的，英國 Lord Acton 爵士曾言：「權力使人腐化，絕對的權力，絕對的腐化。」故於共和國的制度設計，避免掌權者權力慾望的無限擴張，遂透過對於掌權者的權責監督(制衡機制)，以防憲政運作的腐化與沉淪。

那對於如何避免掌權者之腐敗？除歐美之三權分立之外，我國另創設有考試、

監察等行政體系，同時亦有彈劾等制度輔佐，而我國也有讓政治人物負起政治責任的「罷免」制度，以期落實三民主義中，真正主權在民之精神。

罷免在英文為 Recall，乃撤回之意，係選舉之反面，與選舉相輔而行（鍾泰德，

1969）。因人民選舉議員或官吏辦理中央或地方事務，此議員及官吏即係受民眾委任，故選舉權亦可稱為「委任權」，人民除具有此委任權外，仍有一種「撤回權」，

即人民對於所選舉之議員或官吏，如認為未能稱職，可任何時期予以罷免，使其不

(9)

得繼續任職。因為議員及官吏為人民之公僕，其與人民之間永保有主從關係，與私人雇傭關係之經理或管家無異。

我國國父孫文先生，特將罷免權列為四種參政權之一，我國憲法第 133 條即規定：「被選舉人得由原選舉區依法罷免之」。目前世界民主國家中，部分亦有罷免之規定，雖其行使方式不一，然其立論根據可謂殊途同歸。美國目前以州級而言共 19 州有罷免制度，日本亦與我國相同具有首長的罷免制度，由此可見罷免制度在先進民主國家雖然為數並不算多，但亦非罕見。

與我國憲政理論中，有關罷免權，往往與創制、以及複決權並行，彌補代議政治的不足。尤其是選民極度不滿意民選首長、或是相關代表，可在任期屆滿前使用選票將其拉下、或至少當頭棒喝。就政治哲學理論而言，罷免的用意在希望能督促政客，希望他們能用心問政、對選民負責，以杜絕不檢、無能、無心、或是變節。

民主國家中有罷免制度的正如前述，然有國家領導人等級之罷免制度的就較為稀少，因此本該是身為亞洲民主燈塔的我國所引以為傲的一項創舉，但卻因為立國後的軍閥割據、內戰頻仍、日本侵華、國共內戰後遷臺等種種歷史脈絡之下，以及國民兩黨所強勢主導的多次修憲與修法，導致本來的罷免制度早已被扭曲殆盡，

成為一個罷免門檻極高，「遠勝」於各國的「鳥籠罷免」制度。

除了罷免制度結構性問題之客觀因素，主觀因素方面，資訊之透明化與政治開放也對罷免制度開始產生了催化效果。在解嚴之前，國民政府遷台，導致台灣成為一黨獨大的威權國家，政府控制新聞媒體並限制人民集會結社自由，剝奪憲法上許多應有之權利，因此民眾很難透過公開管道得知政府的實際施政作為。且當時政府會透過各種公權力和黨營媒體、專家學者來為自己的施政辯護，所以在威權政府統治下，許多政府利益輸送或是透過公權力來謀取不當利益及相關施政弊端之情事常被掩蓋，報喜不報憂，故除非事情「鬧大」至難以掩蓋，自也難以產生人民因為對於執政者的極度不滿而採取罷免行動之情形出現。

然自解嚴民主化後，開放了黨禁、報禁，各式各樣的社團成立、集會遊行活動與抗爭如雨後春筍般地湧現，致使被壓抑許久的台灣社會遂爆發旺盛的社會力。而此種現象也從社會層面蔓延到政治層面、媒體層面，透過媒體的關注和報導，也有更多的民眾開始關心政治，政治中以往所不為人知的部分開始被一一揪出，並形成台灣近一步民主深化，從威權國家轉型。

(10)

隨著萬年國代廢除、立委、縣市長及總統開放直選，人民得以頭一次嘗到人民作主的滋味，各項公職人員選舉亦百花齊放，讓台灣往往每幾年就有一次選舉，選舉與政治也變成台灣人民相當熱衷與茶餘飯後的話題。然而隨著一次次選舉，與國民兩黨之間的競合、對立、惡鬥，產生了許多政治與憲政僵局；此外於經濟發展之下，隨著生活水平之提升，更多人民願意投入關心社會與環保之發展，各種維護公益之利益團體應運而生，也產生許多社會運動，甚而影響政治，例如 1994 年因為反核團體所發起的反對擁核立委之罷免運動即是。

而於 2000 年總統大選，在國民黨大分裂的情況下，以及興票案的揭發，使台灣提早進入了政黨輪替的階段。然因此政治發展太過突然，原來的執政黨無法習慣在野的政治操作，而在野黨因猶未熟諳政治與行政治理的精髓，再加上行政官僚體系早已浸染國民黨主政時代的行事作風，一時之間也對重大的政治不連續現象，表達出生硬的配合情狀，以致國家機器並不能有效運營。（林水波，2002）而終因核四之停建未能掌握相對性較佳的時機，終使國、親、新三在野黨順利結盟，積極醞釀並提起了我國行憲以來首次的總統罷免案，雖最後送進立院議事處後擱置，為我國憲政史上寫下重要的一頁。而在 2006 年，由於總統陳水扁的貪腐案件爆發，最終形成了空前絕後的「百萬人民倒扁」運動，紅衫軍空前絕後的影響，最終雖未罷免成功，但也開啟了第二次政黨輪替的契機。

而在 2014 年，因為兩岸服貿協議之重大爭議，遂爆發了「318 太陽花學運」，

並徹底扭轉了台灣的政治生態。而在運動結束後，相關團體由於認為服貿協議爭議中，有某些立委已經徹底喪失民意代表的代議制精神，故發起了「割闌尾計畫」之運動，雖然最後依然未罷免成功，但實則深深影響了 2014 年的縣市首長九合一大選以及 2016 年的總統立委選舉之結果，亦值得探討。

而本研究就是由於筆者實際有參與 2016 年的總統立委選舉之競選活動，對於上述之罷免運動造成的影響、以及為何罷免總是難以成案感到極大的興趣，便以我國的罷免制度為研究主軸，輔以這三次重大的罷免運動事件為例，來探討目前罷免制度的現狀與未來之改善方向。

貳、問題意識

本研究之問題意識為：為何我國舉行之公民直選民意代表之罷免，皆無法順利

(11)

罷免之，是否是制度面出了問題？抑或是罷免制度並不適用於我國？還是另有其他原因？本文將試探討罷免制度之演變與實際運行之成效，找出問題所在。

第二節研究目的

壹、研究目的

本文之研究目的，乃是在於透過對於我國罷免制度之演變分析，並輔以上述三大罷免運動實際運行之結果，來探討我國罷免制度的成效與問題，並期能提出往後相關修法建議，使臺灣之民主能夠進一步深化，落實國父之主權在民的真正精神。

貳、主要研究問題

一、我國選舉罷免相關法規立法歷程。

二、我國之罷免案件與他國相關案件之比較。

三、我國人民行使罷免權時之困境。

四、現行罷免制度是否有發揮效用，或是否已不合時宜？

五、往後修法，應解決之問題。

第三節理論回顧與文獻探討

針對本研究主題「我國解嚴後之罷免運動與罷免制度研究」的文獻探討，針對

《憲法》、《公職人員選舉罷免法》、《總統副總統選舉罷免法》等與罷免有關之法制研究內容加以綜合整理與分析比較，透過「罷免」、「選罷法」、「憲政」、

「憲法」、「國父思想」，英文「Recall」等關鍵字，在臺灣大學圖書館、臺灣博碩士論文知識加值系統、臺灣期刊論文索引系統、中文電子期刊服務（CEPS）、

數位化論文典藏聯盟資料庫（PQDT）、立法院圖書館、國家圖書館、Google 學位論文進行搜尋，以圖完善。

壹、罷免概念界定

(12)

各國對於罷免之相關研究較少，於研究上多所著墨於選制本身之整體研究，或探討選舉罷免之法律制度本身之演變，故本文試圖先由罷免之定義下手，釐清有關罷免之意義與目的。

罷免，在《現代漢語詞典》中有兩種解釋：1. 選民或代表機關撤銷他們所選出的人員職務；2. 免去（官職）。進而將罷免權也解釋為：1. 選民或代表機關撤銷他們所選出的人員職務的權利；2. 政府機關或組織依法撤銷其任命的人員職務的權利。中國古代文獻很早就有“罷免”的字樣出現，《舊唐書·睿宗本紀》記載：

“先是，中宗時官爵渝濫，因依妃、主墨敕而授官者，謂之斜封，至是並令罷免。”

這裡的“罷免”是皇帝免去官員官職，為第二種涵義。

另在西方之美國百科全書與美國政治辭典之解釋，罷免乃指人民有以選舉或投票方式，召回任期未滿之民選公職人員的權力。（Americana Corporation, 1978：

266）

我國憲法最重要的核心精神，便是國父孫文先生的遺教。關於罷免部分國父曾言：「……專行這個民權，好比是最初次的舊機器，只有把機器推進到前進的能力，

沒有拉回來的力，現在新式的方法除了選舉權之外，第二個就是罷免權，人民有了這個權，便有拉回來的力，這兩個權是管理官吏的，人民有了這二個權，對於政府中的一切官吏，一面可以放出去，又一面可以調回來，來去都可以從人民的自由，

這好比新式的機器，一推一拉，都可以由機器的自動……」（秦孝儀，1989）。

而憲法學意義上的罷免（權），指的乃是第一種含義，《中華法學大辭典·憲法學卷》將「罷免權」解釋為：選民或人民代表機關依據法定程式撤銷代表或者國家公職人員的權力；將「罷免案」解釋為：向國家權力機關提出的撤銷國家機關領導人職務的議案，民主國家通常稱之為「彈劾案」。

貳、學者對於罷免之定義

學者如鐘泰德指出，罷免系撤回之意，罷免權為近代民主政治之產物，係選舉之反面，而與選舉相輔相行，選舉權亦可稱為委任權，人民除具有此種委任權外，

仍有一種撤回權，此即罷免（鐘泰德，1969）；林紀東認為，罷免權乃人民對於不能稱職之民意代表或公務員，於其任期未滿之前，用投票方法，令其去職之權利（林紀東，1980）；劉慶瑞認為，罷免權乃人民以投票方式罷免其所選出之代表或公務

(13)

員之權利。罷免權與選舉權相對，後者係放出去之權，前者則為收回來之權，兩者相輔而行（劉慶瑞，1976）；林忠山則認為罷免權具有下列特性：一、罷免權之主體在於全體人民；二、罷免權之客體指民選之公職人員（官吏）；三、罷免權之行使系對任期未滿之民選公職人員為之；四、罷免權係源於選舉權，兩者為相對的權利，可相輔相成，均係人民政權運用的主要工具，選舉權是放出去，罷免權是調回來；五、罷免權是人民對於民選公職人員去留的一種選擇（林忠山，1985）。

參、相關理論回顧

我國罷免權制度之產生，追溯其源頭即源自於國父孫文之相關思想，而關於國父本身思想源頭之部分，自不能不論及西方有關罷免思想之起源，而其內涵實殊途同歸。亦即人民既然有權能夠選舉出官員，自也有權可以逕行終止此「委任關係」。然值得注意之爭點在於，許多學說認為既已有彈劾、定期改選等憲政上之制度予以處理，自不應再疊床架屋，動輒使用罷免來使憲政運行不穩定，故此節將會就上述內容，加以論述。

一、西方有關罷免制度之起源

有關西方罷免制度與其基礎論述之起源，無一較確切之說法，但其精神應可追溯自古希臘雅典城邦之運作中，有關「直接民主」與「公民投票」之部分。學者 Ranney 指出，民主政治的基本原理即在於人民主權、政治平等、大眾諮商與多數統治（Ranney, 2001:121-127），人民主權部分又為此四項原則之首，而其展現之方式又有直接民權與間接民權兩種，前者之雛型即為上述之希臘城邦政治。而就罷免制度本身實際之落實，應與十八世紀法國思想家盧梭（Jean Jacques Rousseau）之

「主權在民」思想與近代美國進步主義運動之主張有密切關聯。而罷免之行使方式較常見的型態便是以公民投票的方式為之，故吾人有必要先了解有關直接民主與公民投票之理論淵源，再探究在該前提之下之罷免權行使。以下分述之。

（一）雅典的直接民主與陶片放逐制

於公元前 682 年，希臘城邦雅典廢除了王政，改為共和，以「公民大會」為最高權力機關，但凡年滿 21 歲的自由公民皆有權出席該大會（然女性與奴隸則被排除在外，故嚴格而言並非全民參與），而公民大會本身為議事與行政合一之機構，

(14)

有立法權與選舉官吏權，每一公民皆有權在公民大會上提出議案和參與討論。公民大會乃創造了國民主權至上的一種直接民主之典範（曾建元，1995：13）。至此，

直接民主與公民投票行使參政權利之模式已初步建立。

而至西元前 510 年，雅典政治家克里斯提尼（Κλεισθένης，英：Cleisthenes）

創建了「陶片放逐制」（Ostracism），該制度主要是雅典人民可以透過投票強制將某人放逐，其目的主要在於防範因統治者權力過大產生之「僭主獨裁」（希臘城邦曾出現之類似君主獨裁政體，雖為合法透過選舉等產生之統治者，卻違反民主與人民利益而將自身集團利益至上之謂）（Glad, 2002）。

每年雅典公民大會之常務委員會（亦稱為主席團，為公民大會 500 人之議事常設機構）會詢問公民大會是否需要進行陶片放逐之投票，用以使城邦擺脫影響力過大之人士，若大會表決通過該案，則翌年之 2 或 3 月間即會實施該放逐投票。於投票當日，於雅典之「阿哥拉」（即市集或市中心）中央用木板圍出一圓形場地，並留出 10 個入口，與雅典本身的 10 個部落相對應，以便利同一部落之公民進出。投票者在「選票」—即陶罐碎片較為平坦處—，刻上其認為應被放逐者的名字，再投入自己部落的投票箱。若最終統計選票總數未達到 6000，此次投票即宣告無效；

如果超過 6000，再按票上的名字將票分類，得票最多的人士即為當年放逐的人選，

其放逐期限為 10 年（另一說為 5 年，但都可以因城邦的需要而隨時被召回）。被放逐者無權為自己辯護，須在 10 天內處理好自己的事務，然後離開城邦。放逐期間，被放逐者的公民權和財產權保留，回到城邦後自動恢復。（P.J.Rhodes,1994）

陶片放逐法雖於西元前 509-508 年間即設立，但真正開始落實之時間約為波希戰爭中著名的馬拉松戰役（Marathon）兩年後（西元前 487 年），雅典的公民取得了更大的政治權力後才首次實施，而其中有一次被放逐者為雅典著名政治家阿里斯提德（Aristeides）。根據記載，他於放逐投票時被一位不識字的公民請求，在陶片上寫下「阿里斯提德」，而阿里斯提得如實照辦後，順道問該公民為何要這麼做，

而該人回答道：「不為甚麼，我甚至還不認識這個人，但是到處都稱呼他為『公正之士』，我實在聽煩了。」惟另一說指出阿里斯提德雖貴為馬拉松戰役中優秀的指揮官，然其政治立場實屬於頑固之貴族利益派，於戰役結束後，利用其職權並背離民主原則，反對提高平民地位、操縱貴族會議，同時基於維護貴族既有利益之立場，

反對發展工商貿易，甚而反對新建海軍對付波斯之侵略，故才被罷免。（周洪祥，

(15)

2007）

放逐年姓名姓名拉丁轉寫出身地

前 487 年希帕科斯 Hipparchos 雅典 Collytus 區

前 486 年邁加克利斯 Megacles 雅典 Alopeke 區

前 485 年卡利色諾斯 Kallias （不詳）

前 484 年科桑西普斯 Xanthippos 雅典 Cholargos 區

前 483 年凱勒伊諾斯 Kallixenos 雅典 Xypete 區

前 482 年阿里斯提德 Aristeides 雅典 Alopeke 區

前 471 年地米斯托克利 Themistocles 雅典 Phrearrhioi 區

前 461 年客蒙 Kimon 雅典 Lakiadai 區

前 460 年阿爾巴德斯 Alcibiades 雅典 Skambonidai 區

前 457 年邁恩 Menon （不詳）

前 443 年修昔底德 Thucydides 雅典 Alopeke 區

前 415 年海柏波拉斯 Hyperbolos 雅典 Pherthoidai 區

表 1：雅典曾遭陶片放逐之著名人物資料來源：維基百科¹

(16)

綜上可知，陶片放逐法有其優點與缺點，分述如下：

優點：

每個公民都可以通過陶片表達自己的政治意見和願望，從而體現了古代雅典民主政治的廣泛性；有利於淘汰那些沒有維護公民利益的官員，反對有損公民利益的行為，同時可以約束官員的行為，消除不穩定因素，從而有利於國家的穩定和正常民主秩序的維護。

缺點：

然史實表明，陶片放逐法也有其難以克服的弊病，這個弊病就是依此法作出的裁決，相當程度上取決於公民的情緒，而公民的情緒常受一些政治家的鼓勵而波動不定。因此，公民對官員優劣的判斷未必都能深思熟慮，用貝殼或陶片投票作出的裁決也就未必準確。於雅典民主政治後期，黨派鬥爭頻繁尖銳，一些政客常常以民主為號召，鼓動民眾把放逐法作為打擊政敵的武器。陶片放逐法的弊病更加嚴重地顯露出來，漸漸失去了維護民主秩序的作用，反加劇了無政府主義的氾濫。

而最終於西元前 415 年春季，一位雅典著名之平民領袖海柏波拉斯（Hyperbolos）

即因黨派鬥爭而遭受株連放逐，被迫遠走薩摩斯島（Σάμος，英：Samos），然卻在該地遭受支持寡頭政治之激進份子所殺害。而此事件於雅典平民中造成極大衝擊，

悲憤的雅典群眾儼然將陶片放逐制度視為一場鬧劇，自此不再援用，該制度於雅典城邦之適用到此終結。然其對於往後民主思想與罷免、彈劾等相關制度之影響，實為深遠。

（二）盧梭之民主理論

盧梭之理想乃是建立一個能夠保障全民福祉的社會型態，在其所著之《社會契約論》（何兆武譯，1980）中指出，若欲達成上述理想之方法，自須有一合法之政治權威來加以執行，然其認為「人雖然當初是生而自由的，但卻總是生活在枷鎖之

https://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%99%B6%E7%89%87%E6%94%BE%E9%80%90%E5%88%B6，

2016/12/20 檢索

(17)

中」，而該自然之政治權威於人們的自然狀態下其實並不存在，故須以一「社會契約」建立起一個自治政府，而人民乃是主權最終所有者，政府一切之權力乃是來自於人民之授權，且僅為人民之代理人，須依照契約執行任務。故所有的法律若未經人民之認可即非法律，而民主的最終原則即是以「公共意志」（general will）來決定大眾之福祉。然盧梭本身並未定義如何達成該理想之目標，但建議由公民團體組成的代議機構作為立法者，通過討論來產生公共意志。同時其亦發現，人民本身對於何謂大眾福祉常意見分歧，故將公共意志理論修正為須與少數服從多數之投票原則相結合，透過公民投票做為了解公共意志之途徑（何兆武譯，1980）。

公共意志的對象乃為公共利益，其出發點在於每一個個人之「公心」，而其實踐則在於人民之立法行為以及多數決與一致決的投票行為。就盧梭本身理想而言，

兩者皆不能交付給代表來替代，同時其認為法律是公共意志對於公共有關事務公開且嚴肅的宣告。其中之重點在於其「公共性」，而非「個別性」。法律其所針對之對象永遠是普遍而公共的，絕不考量單一個人或個別行為，而公共意志之實現則須經過人民直接之參與。因為主權於公共意志之目的，就是為了追求公共利益，而秉持此種「公心」的全體人民，其運作方式，即透過投票表決之（徐百齊，2000）。

盧梭認為，若主權者於執政時走向公共意志之反面，則上述之社會契約即會遭受破壞，故人民有決定與變更政府形式以及執政者本身的權力，包含用起義（亦即革命）的手段來推翻違反社會契約的統治者。此推翻不符人民期待執政者之論點，

亦有可能為罷免制度之濫觴（徐百齊，2000）。

（三）美國之進步主義運動

我國憲法中所規定人民具有罷免之權利，其自然繼承國父孫文之思想，而孫 文先生亦於著作中自陳：兄弟的三民主義，是集合中外的學說應世界的潮流所得底……美國前總統（林肯）的主義，就是民有，就是民治，就是民享。他這「民有」、

「民治」、「民享」主義，就是遜總統鑑於世界潮流，大倡民族自決。這民族自決，

就是本黨的民族主義（秦孝儀，1989）。由此可知其思想淵源與延伸出之中華民國憲法，多與美國該進步主義時期之政治家思想有關，故吾人即有必要進一步探究美國之進步主義運動。

1. 美國進步主義的起源

(18)

美國獨立戰爭，在國家型態上僅擺脫了英國殖民統治，然其內部社會階層與社會結構並無太大改變，但是在美國南北戰爭以後，卻標示著國家走向工業化與自由勞動市場的變遷與勝利（謝政諭，2007）。而據研究顯示，在內戰前，美國農業產值在工農業總產值中佔 63%，而工業產值中輕工業產值又占 70% 左右。1860 年，

美國的工業總產值只佔世界工業總產值的 6%，1900 年則佔到 30%，同時國內的工業產值超過農業產值，於 1900 年達到 61%。至 1921 年，美國的工業結構中重工業比重超過輕工業（錢滿素，2001）。而整體之產業結構改變，交通運輸鐵路、

公路由東到西、由南到北的貫通，華工等低廉勞力之引進，造就了社會全面且快速的工業化，並帶來了城市與人口的移動，改變了傳統小城鎮與農村的文明模式，

然而工業化的負面影響如貧富差距、城鄉差距、性別差異、族群差異等問題也接踵而至（謝政諭，2007）。

於是，各種具有社會良心的新聞工作者，在當時的大眾取向雜誌如《大西洋月刊》（AtlanticMonthly）、《世界主義者》（Cosmopolitan）、《競技場》（Arena）

等揭發種種社會不平等之問題，造成十九世紀八十、九十年代的所謂「黑幕揭發」

運動（余志森，2001）。而不僅新聞、文藝工作者揭發種種黑幕，諸多思想家、社會改革家紛紛提出了深具原創性的學說及著作，批判社會黑暗與經濟不公，例如，

亨利‧ 喬治（ H. George）的《進步與貧困》（Progress and Poverty,1879 ）及愛德華‧ 貝拉米（ E. Bellamy ）的《回顧》（ Looking Backward,1888）、韋伯倫

（T. Veblen）的《工商企業的理論》（the Theory of the BusinessEnterprise., 1904）、威廉‧懷特（William Allen White）的《改變古老的秩序：一個美國民主的觀點》

（The Old Order Change: A View of American Democracy）、政治家老羅斯福（T.

Roosevelt）的《新國家主義》（NewNationalism, 1910）及威爾遜（ W. Wilson）的

《新自由主義》（New Freedom,1912）、哲學教育家詹姆斯（W. James）的《實用主義》（Essays in Pragmatism,1907 ）及杜威（ J. Dewey ）的《民主與教育》

（ Democracy and Education,1916）、等等眾多的作品，針對轉型期的各種問題深入剖析，揭發內幕，漸而匯聚成一股思潮，累積為行動的哲學，並化為一股改革的力量，並經由行政、立法、司法行為與政策，以和平的手段來推動社會進步（謝政諭，2007）。誠如學者貝克（ Robert H. Beck）所說：「進步主義一詞，意指從事各種具有改革精神的工作。例如，瑞絲（ Jacab Riis）和亞當斯（Jane Adams）

(19)

從事消除貧民窟；辛克雷爾（Upton Sinclair）揭發肉商的秘密；以及一些揭發貪污腐敗者，要求結束作奸犯科財閥的陰謀，或呼籲進行反貪污、反腐敗。有些進步主義從事改造房屋的規定，或政治改革作為其特殊努力的對象。後者也有許多人有興趣在教育上配合改革。（楊國賜，1978）」

易言之，19 世紀末的美國，固然面臨種種社會結構劇烈的轉變，但美國思想家與行動者並沒有採取如同歐洲激進的社會主義思潮和階級鬥爭的方式來為自己的社會治療與改造，而是以理性務實的改革，通過經濟、法律、心理、教育、社會各方面講求「實用」、「實驗」之革新途徑，達到除惡向善，最後歸於政治途徑的「進步」之境界。簡單地說，當時再激進的進步主義者，充其量也只是一個保守型的自由主義者，尊重憲政程序來改造時代弊病，是當時的行為特色。進步主義教育哲學家杜威就曾指出：「民主就是一種生活方式，對於人類本性的各種可能性具有信心。實際上，它是一種道德的理想，是人類彼此關係應當遵守的陳述。它即使不是信仰，至少是一種假設，指出人若能創造適當的制度，那麼，他的較好的可能性就可以實現。」這種相信經由民主，經由改革可以締造「較好」的制度，解決當前的問題與困境，已成為當時美國人普遍的信念與競爭規則（謝政諭，2007）。而上述之學者當中，尤以後來有當選總統的威爾遜更加重要，以下做簡單之介紹。

2. 威爾遜的進步主義主張

主張進步主義的理論家與實踐家不勝枚舉，本節以威爾遜為例，理由詳述如下：

一者他是一位思想家、教育家，擔任美國普林斯頓大學校長八年（1902-1910），

當州長二年（1910-1912）前已有六本專著，有豐富理念可做探討；再者，他擔任總統八年（1913-1920），並推動多項政治革新，首次將美國變成世界唯一的超級強國（伍啟元，1989）；三者，他的主張多次為國父孫文所引用，他的政策影響同時代中國的若干命運。因此，此節以他為例，做為分析進步主義中對中山先生憲政思想影響的重要事例。學者從政而能達到美國總統高位且又有一定建樹的，威爾遜是絕無僅有的一人（謝政諭，2007）。

1912 年的美國總統大選，在四位參選人中，有三位是主張進步主義者（威爾遜、老羅斯福、塔虎特（William Taft）。競選中，威爾遜呈現出一位有效率的戰將，他是雄辯的、使人信服的，甚至是一富於機智的人物。最後他以 41.9% 的公民票及 81.9%的總統選舉人團票贏得選戰，雖然威爾遜沒有贏得絕對多數的公民

(20)

票，但是他的支持者以及進步黨的老羅斯福的選民都希望威爾遜能繼續進行「進步的改革」（progressive reform）（Yanek Mieczkowski, 2001），而他所謂的進步主義的理念又為何呢（謝政諭，2007）？

於 1912 年前後，威爾遜界定了幾個有關思想名詞的定義：

 激進的（radical）—一個走的太遠的。

 保守的（conservative）—一個邁出的不夠遠的。

 復古反動的（reactionary）—一個全然不行動的。

 進步的（progressive）— 此有兩種意義：（1）承認一個新事實，並且以法律做調適。（2）努力嘗試預先且具建設性地思考。而進步必須建基在組織上，必須是團結的，必須在事物的中心上有計劃。

有了如上定義，在威爾遜第一任執政的強勢與積極的作為中，其政治改革部分取得了輝煌的成就，可說是貫徹、超越了進步主義運動的基本目標（指超越期前兩任總統而言）。例如他以 1914 年通過的克雷頓反托拉斯法，加強了老羅斯福時代通過的謝爾曼（Sherman）「沒有牙齒的怪物」（意指無法對大企業加以制裁）的法案。威爾遜的改革從聯邦貿易、農業貸款、海運事業、鐵路運輸、關稅政策、及獨立的預算總長等等制度與政策著手，不受黨派與財團制約的「獨立委員會」來加強政府的職能，不僅挽救了美國陷入大財團剝削經濟的型態，解決了美國社會危機，

也影響了孫中山民權主義與民生主義的若干理念，如加強政府執政能力的「萬能政府」、提倡民生是社會政治中心的「民生史觀」、以及「節制資本」等，其勞工政策更普遍成為日後各國所效法，聯邦儲備銀行（FRB）不僅對穩定美國財政有益，

至今全球的貨幣金融之穩定與否仍受此「龍頭」莫大的影響（謝政諭，2007）。

而於此進步運動中，與我國罷免權之誕生有密切關連者，便是威爾遜的《新自由主義》及威爾確斯（D. F. Wilcox）的《全民政治》，尤以後者所強調之主權在民之精神，加上我國創建初期，軍閥亂政、國會亂象、行憲窒礙難行之結果，最終在國父五權憲法的修正改造之下，確立了民權部分選舉、罷免、創制、複決的核心概念，也使我們與他國相比，有更為強勢之罷免規定，如允許罷免總統及國會議員、

五院官員等（謝政諭，2007）。

(21)

二、我國罷免權創設理論之濫觴—國父思想

國父之思想與其憲政理念受到美國進步主義之薰陶已如前揭，在此將更進一步探討其如何落實。文化大學陳毓鈞教授曾撰文指出，美國自南北戰爭到十九世紀末，受到社會達爾文主義的影響，許多大公司大企業為「適者生存」找到合理化的根據，但也衍生了許多社會、經濟層出不窮的問題（陳毓鈞，2002），進步主義的興起就是為改革這種放任式工業資本主義所產生的弊病，陳教授並提出羅斯福、威爾遜制定種種政策與主張，例如「反托拉斯法」、「勞工立法」、「社會政策」以解時弊，從而也影響民生主義「平均地權」、「節制資本」等主張，並指出此影響國父孫文修正並提出有限度的主張以政府的力量介入有關「國計民生」的事物，這是不同於進步主義的改革。

我國雖於 1911 年成立，但成立之初由於主客觀環境的阻礙，以及初期依勢各方軍閥之協助等因素，導致憲政遲遲不能如期運行，甚而導致後來的北洋政府與廣州國民政府分裂等窘境，對此，國父於 1918 年於宴請美國領事會上演說指出：

「中國建造共和，已閱七年，尚風潮汹湧，無一定辦法。……吾國共和，是美國首先承諾，即所以承認國會也。

國會不幸被奸人迫而解散兩次，實逼處此，至開非常會議，預料美國當為歡迎。…蓋憲法成立，國之根本，庶難搖動。故望議會諸公，速行正式開會，

早頒憲法。憲法成，國本斯固。

吾國數年來，叠遭變亂，張勳復辟、督軍造反，大逆不道之事，無所不肖，

此為建造共和國應有文章，實足為吾民一大教訓。現又有復辟之謠，以吾國人心論，當信其再無此事實發現。況世界潮流趨勢，集於共和，吾信吾國將必成一光華燦爛之共和國。

總領事是美國人，美國是新世界之老共和國，吾國為舊世界之新共和國，新世界之老共和國民，與舊世界之新共和國民，相聚一堂，曷深欣慰。但美國為先進文明國，事事皆足為吾國模範，尚希進而教之（秦孝儀，1989）。」

由此談話可知，國父時對於當時無法有效運行當初推翻滿清實行共和憲政之理想而感到惋惜，故進而國父提出「直接民權」以補「代議政治」之弊，又

(22)

倡五權憲法，以考、監二權「杜」倖臣於前、再「懲」溺職於後。國父本主張內閣，

但當國會被段祺瑞、曹錕收買時，孫先生便對以國會為核心的「代議政府」展開批判。1924 年在演講民權主義時就認為「歐美代議政體的好處，中國一點都沒有學到」（秦孝儀，1989），而主張人民擁有「直接民權」與「萬能政府」的「權能區分」體制。並引瑞士及美國進步主義人士推動的人民在州權上擁有選舉、罷免、

創制、複決，他認為這種使「民主復活」的制度是促使美國人民精神成長的偉大道德性運動，值得我國效法換言之，此時中山先生從 1910 年代前期主張的總統制，

到後期的內閣制，到 1920 年代具體的轉化成為「五權憲法」制。

綜言之，國父乃先據威爾遜《立憲政府》、威爾確斯《全民政治》進步的憲政理論參考於前，後有交由袁世凱政府之民國政局朝令夕改、永無寧日的「復辟造反」、「總統亂政」、「國會亂象」滋擾於後，而才有「五權憲法」、「權能區分」等獨具匠心的憲政設計與主張，始才為國父憲政思想的完整脈絡。從而也才能得知孫中山憲政思想一方面師法先進國家，但不隨意盲目抄襲的用意，例如他分析美國「聯邦」的政治原因，但中國卻不可走入「聯省」而導致軍閥專政的困境，而提出其中央與地方「均權主義」的修正思維與設計（謝政諭，2007）。

國父孫文先生認為：「若今日人民維持選舉權以與踞國家機關者抗；彼踞國家機關者，其始藉人民之選舉，以獲此資格，其繼則悍然違反人民之意思以行事，而人民亦莫如之何。」（孫文‧國父全集）。故國父認為，若要避免或解決上述之爭端，則必須要有發達的民權始能解決。故又云：「查民權最發達最完全者則為瑞士國，其人民對行政具有選舉權、罷免權，先者所以舉賢才，後者可以救濟誤選...」

（秦孝儀，1989）。也正是因此，國父孫文先生便將罷免制度引入，而成為我國人民之參政權之一（謝政諭，2007）。

而論及到民權與政府之關係時，國父指出：「人民管理政府的動靜要有四個(民) 權，就是要有四個節制，分四方面來管理政府」，「至於民權之實情與民權之行使，

當待選舉法、罷免法、創制法和複決法規定之後，乃能悉其真相……可參考廖仲愷君所譯之全民政治」。至於上述四權的的規劃及運用，國父另於《民權主義第六講》

中指出人民應如何使用該權來管理中央以及地方政府。前者如下圖一，人民擁有四種參政權，來管理中央政府之五種權力—行政、立法、司法、考試、監察。而後者如圖二，人民亦有選舉、罷免縣議會及縣長之權利(現已改制，圖例為國父當時之

(23)

構想設計)，並同時可對地方法令行使創制權及複決權，以便監督地方政府。

圖 1：人民政權與中央政府治權關係資料來源：筆者自行繪製

(24)

圖 2：人民政權與地方政府治權關係資料來源：筆者自行繪製

國父於《建國大綱第九條》亦提及：「一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權……」，而於二十四條規定：「憲法頒布之後，中央統治權則歸於國民大會行使之，即國民大會對於中央政府官員有選舉權，有罷免權……」。

綜上所述，可以歸結出有關國父對於現今罷免之思想如下：一、肯定人民須有罷免權，始有完整之民權可管理政府；二、罷免權之行使對象，同時包括中央政府與地方政府之官員；三、罷免之方式可以分為直接罷免、間接罷免兩種。前者乃指人民可直接行使罷免權，對象為地方政府官員。而後者指人民選出代表，委任其代表人民間接行使罷免權，對象為中央政府官員。而該思想最終落實於我國憲法與公職人員選舉罷免法，直至今日。

三、贊成與反對罷免權之爭議

(25)

對於是否該採行罷免制度，目前主流共有三種學說，即為贊成說、反對說、折衷說。

（一） 贊成說

1. 罷免可以補救代議制度所造成的缺點，亦即導正因選民昧於非理性選擇所造成之弊端，進而使不當之公職人員罷免解任其職務，避免其對於國家與社會造成重大之危害（林忠山，1985）。

2. 採用罷免權可督促公職人員尊重民意依歸，以社會整體公益為重，具有監督之作用（林忠山，1985）。

3. 罷免可確保完整的人民主權，使公職人員之去留，仍可操之於人民（林忠山，1985）。

4. 罷免權有如「門後之手槍」（gun behind the door），可使議員或官吏具有戒心謹慎供職（鐘泰德，1969）。

5. 議員或官吏既係出民選，自屬受公民委託之人，如其不能保有公民之信任，公民當然可以罷免之（林忠山，1985）。

6. 公民對議員或官吏如有隨時罷免之權，則議員或官吏之行事自然不敢蔑視民意，從而貪污舞弊之情形亦可減少（鐘泰德，1969）。

7. 罷免可代替議會之「彈劾」制，而其效用較彈劾為廣，因為一般國家之彈劾制度僅能適用於官吏，而不適用於民意代表；僅適用於犯罪行為，

而不適用於普通之失職行為（鐘泰德，1969）。

8. 罷免權可使官吏始終保持其競選時所主張之政見，避免其變更態度（鐘泰德，1969）。

9. 罷免權可增強官吏與選民之接觸，因其施政必須隨時向選民說明，然後才可轉為支持進而有效執行，因此罷免權具有間接政治教育之價值，增加選民對其政府認識之機會（鐘泰德，1969）。

10. 行政官員之任期若太長，易使官吏陷於官僚專制而與人民隔離；若任期太短，亦足以使健全之政策無法在短期內實施，故人民若有罷免權，則可使官吏以較長之任期職政，同時又能集中其責任並監督，使行政有顯著之效（鐘泰德，1969）。

(26)

（二） 反對說

1. 罷免權極易淪為地方派系鬥爭之工具，鮮少因公共利益之目的而行之。

而地方派系往往又會對於政治有三大負面影響，如：危害地方之團結、

妨礙地方人才之政治甄拔（Recruitment）、以及不利於政治與行政機構之正常運行（林忠山，1985）。

2. 其實任期制度就足可代替罷免權，令不當之公職人員，未能連任而去

職。而行使罷免權耗時甚長，與公職人員之任期相差甚少，因此導致罷免權之時效性大為下降（林忠山，1985）。

3. 罷免制度將造成財政不必要之耗費（林忠山，1985）。

4. 罷免將使議員或官員過與畏縮消極，而不敢負責任做事，亦將使愛惜名譽之人才，不願意為公眾服務。蓋因罷免案之提出，只需要少部分公民之連署，則無論官吏或議員之資質良莠，皆有可能會被提出罷免案攻擊，故重視名譽之人，便極有可能因罷免制度而不願擔任公職。（謝瑞智，1989）

5. 易造成私人派系，增加政黨之激烈鬥爭，使社會陷於不安之狀態（鐘泰德，1969）。

6. 徒增加選民之負擔，因罷免案通過後又需再舉行選舉，而民選之議員官吏不在少數，如依此而頻繁罷免之，公民須投票次數亦多，影響公民操作之時間，形成負擔（鐘泰德，1969）。

7. 如罷免者為受指派之技術性之人員，則更亦發生嚴重問題，因專門技術性之人員之去職與否，一般選民實無法為確切之判斷，若因此賦予人民罷免權，將足以影響行政機關之職能，造成民主政治之倒退（鐘泰德，

1969）。

8. 遠大政策之實施，其收效在於將來，但在施行之初，難免為一般人民所誤解，若濫用罷免權，也將使有為之官吏不能執行其遠大計劃而去職（鐘泰德，1969）。

（三） 折衷說

若無罷免權，公職人員對於國家或社會所可能造成的立即重大危害，便

(27)

無法適時採取應變與補救之措施；反之，罷免權之行使若過於浮濫，將可能嚴重破壞地方之團結。故折衷說主張選民應有罷免權，但不可濫用，在行使應有程序上、期間上與次數上之限制和保障；使罷免權存在，且使罷免權造成之負面效果減至最低，此即「備而少用」之概念。而反對罷免者之理由，多屬運用不當所導致，蓋任何一種本意良善之制度，若運用不當，則有可能發生各種流弊，但不能遂直接否定制度本身之價值（林忠山，1985）。

我國現即採折衷說，主張備而少用。然綜上觀點與我國目前實務觀察，除少數中央官員與立委罷免案外，早先許多地方公職人員之罷免案數量確實不少，嚴重影響地方之民主團結，造成該地地方建設之阻礙。故我國在建構制度上或許無過大之瑕疵，但於實際運作上仍須提升選民之民主素養水準輔之，始能將罷免制度導於建立之初衷。

四、罷免權之法律性質

罷免權之法律性質，於學理上相對於選舉權而言，較乏討論（賴錦珖，2003），

而其與選舉權之差異，乃是於選舉權是由選舉權人投票產生當選人，來建構政治秩序；罷免權則係由少數人連署要否決原先支持者之意思表示，但最後依然交由全部的人，以過半數投票之方式使民選公職人員去職，乃以非常之手段重建新政治秩序，

故為政治上之抵抗權。而罷免權亦明訂於我國憲法第 17 條：「人民有選舉、罷免、

創制及複決之權。」故可知罷免權亦屬於憲法所保障之人民基本權利中「參政權」

的一環。

肆、文獻探討

由於罷免制度屬於破壞性、補救性之制度，且貿然施行影響甚鉅，各國多為備而不用之狀態，往往流於形式化，故在研究上較為冷僻，學生於檢索之結果與斟酌之下，列出較為重要之參考文獻，其餘則多為間接之資料，如我國憲政之形成、罷免相關新聞、公投之理論等，散列於後續本文之中，合先敘明。

一、《選舉理論與實務》

(28)

我國早期政治研究學者鍾泰德教授於此書中初步地介紹了罷免制度的由來，

首先先定義罷免之意義，與國父遺教及憲法之間的關係，並說明罷免制度的爭議。

此外其特別說明了有關罷免應有之限制，以及美國所採取罷免之三種主要不同類型的模式，可做為我國當初立法例之考據。

二、《中華民國選舉罷免制度》

我國政治學者林忠山教授於中央選舉委員會所出版之《中華民國選舉罷免制度》一書中，撰寫第十章〈中華民國之罷免制度〉一文，內容算是我國截至目前為止單純針對罷免制度而言論述最深入的一篇。其對於各國主要的罷免有詳盡的論述，且對於國父中山先生的論述有較為詳盡的論述。在罷免制度的說明另輔有計算公式，使吾人對於罷免實務的運作能有更深入的了解。林教授於本文的第二章中，

特別說明了我國罷免制度法規的演進，其由最初憲法之規定，至遷台後為推動起初於中國大陸地區無法順利推動的地方自治，開始制定省（市）議會、縣（市）議會，

以及鄉（鎮、市）民代表組織章程，同時並因而產生了上述法規的選舉罷免章程予以配套，而地方之罷免制度始臻於確立之過程，而後為了統一選制方便，另訂立了動員戡亂時期選舉罷免法，最終於民國八十年動員戡亂時期結束而刪去動員戡亂時期之文字，沿用至今。以上立法歷程亦使吾人對於我國選罷制度之演進有更深的認識。

三、《公職人員選舉罷免法釋論》

本書作者賴錦珖教授乃採取逐條釋例的模式來介紹我國選舉罷免制度，從各條目之立法意旨與實際適用皆有詳盡說明，使吾人能更加理解罷免制度實際如何運行，輔以他國模式及民國七十九年至九十年之罷免案例統計加以補充，相當詳盡。

四、《憲法政治學》

本書作者林水波教授由政治分析的角度切入我國歷年來重大憲政議題，並以事件綱要的方式來列舉說明，使讀者能夠對於各項議題較輕鬆掌握。本書第六章是市面上少數對於第一次總統罷免案有深入分析的文獻，其分析了陳水扁總統罷免案的前因後果，以及各方政黨角力之過程，對於本文之研究具有極大參考價值。

(29)

五、《臺灣全志卷四政治志．選舉罷免篇》

本書作者江大樹、陳仁海先生，透過以歷史紀錄的方式，將台灣自行憲後至 2007 年台灣所發生的選舉制度變遷、事件、統計皆有完整的闡述，其中更難能可貴的是包含了罷免制度的部分，包含制度、流程、以及歷年罷免案的統計資訊整理，

因而豐富了本文的資訊，使筆者亦更能清楚了解罷免制度對於我國政局造成的影響，而在落實在本書之第三章、第四章的部分。

六、《臺灣貪污防治體制研究》

本書作者為臺大國發所碩士陳乙棋，其有關於法律政治分析之研究途徑與相關研究方法，以及我國憲政史中重要事件之論述，皆提供本文相當豐富的資料，也使本文更加充實。

以上為本文主要參考的與罷免之研究有關專書著作，其餘多為文中提及，後文皆會加以標註，故不在此列出。

(30)

第四節研究設計

本研究欲探究我國罷免制度之現況與問題，因此透過整理、分析我國選舉罷免法相關之立法歷程、於各大重要罷免案之執行經過和遭遇困境來歸納統整之。本章主要說明如何規劃相關之研究設計，以便研究問題的探討。

壹、研究途徑與方法

於論文寫作時，常有研究途徑與研究方法混淆之情形出現，故有必要將兩者作概念上之闡明，通常須先確立論文的「研究途徑」（Research Approach）後，再來決定合適之研究方法，以利後續研究探討。

一、研究途徑

在社會科學研究方法中，研究途徑的相關理論甚多，邱榮舉教授認為，研究途徑是選取問題與資料的標準（邱榮舉，2002）；而朱浤源教授認為，研究途徑乃指研究者對於研究對象的研究，從哪一個層次切入，進行觀察、分析、描述，由於切入層面不同，研究視角也會有所不同（朱浤源，1999）。綜言之，於論文寫作時，

研究途徑乃是將欲描寫的事物加以概念化的過程（陳乙棋，2015）。

本文所採取的研究途徑是法律的政治分析研究途徑以及新制度主義（New Institutionalism）中的歷史制度主義（Historical Institutionalism），藉此兩種研究途徑，探究罷免相關法案設立後，透過以重要罷免之個案為主，他國罷免案立為輔之途徑，以瞭解公職人員選舉罷免法及總統副總統選舉罷免法有關罷免部分之執行成效與遭遇困境，並針對研究成果，提出未來政策建議與展望，以利我國政治達到民主深化之目標。

（一）法律的政治分析研究途徑（Political Analysis of Law）

1. 法律的政治分析之定義

法律與政治之間到底存在著什麼樣的關係？抑或是，如何分析法律與政治之間的關係？法律本身是一種規範的強制力，其源自於不同之政治勢力相互競合、並有現實政治環境的考量後，最終透過立法，以條文的形式表彰之（陳乙棋，2015）。

而此規範一旦被制定，任何的政治勢力、利益團體只能遵循這套遊戲規則進行運作，

(31)

而若有人欲嘗試打破這套規則，便極有可能引發一次政治之震盪，故原有既得利益之政治勢力自不希望打破此規則，因此集體的力量便會壓制反動者。故法律自相較於政治來的穩定，於談論法律與政治不可分離時，不如換個角度思考，法律是規範的政治，少卻許多不確定性（朱景文，2005）。

2. 法律的政治分析與其體系之構成

分析法律與政治的關係，通常可分為三個層次探討：一、從分析實證主義之法律觀點分析來探討法律與政治之一般關係，這主要包括對法律的政治意蘊以及法律對政治的制約功能的揭示；二、聚焦「權力」這一核心的政治概念探討法律的

「二元權力結構」；三、從「權利」這一核心的法律概念出發，分析法律權利與其政治內涵（胡水君，2005），並對於法律作政治分析，目的在於分析和揭示法律與政治之間的真實關係。

(1)法律與政治之一般關係

分析實證主義法學論者主張法學有兩個基本觀點，一、奧斯汀（ John.

Austin）認為將法律界定為主權者的命令；二、盧曼（Niklas Luhmann）認為法律是一個以「基本規範」或「承認規則」為效力起點的規範體系。這兩個觀點使法律能自成系統，然而正是因為這兩個觀點，致使政治因素侵蝕法律規範體系的獨立自主性（胡水君，2005）。

就法律界定為主權者命令的層次，法律因為是主權者的命令，因此會產生法律僅限制從屬者，對從屬者產生作為與不作為的義務，違背義務，則將受制裁

（Sanction），換言之，不受法律限制的主權者構成了法律不能自主的缺陷，造成法律受到政治的支配而處於被動地位。以學者盧曼（Niklas Luhmann）系統論觀點而言：政治應該是要做出穩定可期待而有規範的決定。所以政治決定的結果會是法律，而法律對於所有人都有拘束力。當政治的決定形成法律後，反過來法律會形成外力來馴服政治，可能這個法是無法實行的。在這種情況就要透過政治來決定，產生新的秩序，否則就會產生混亂或失序的狀況。這是一個法治國裡法律失去功能的情況（陳顯武，2007）。分析實證主義法學、法律系統理論此二學派都嘗試建構法律系統意圖獨立於任何體系之外，但此兩者在某種程度上都為法

(32)

律系統留下一個破口，無法避免政治因素進入法律系統進而影響法律，這也之所以會是法律與政治密不可分的現象之根本原因（陳乙棋，2015）。

(2)法律的權力結構

權力(Power)作為人類社會的普遍現象，在東西方古代哲學文獻即被廣泛探討，現代政治學的興起與對權力的分析密不可分。政治學上對權力的界定，注重於權力雙方所具有的不平等性而帶來的控制性與強制性。個體對權力的遵從不是來自於恐懼，而是權利的合法性所帶來的反抗權力可能導致的懲罰。但是國家對權力的行使只依賴暴力的話，則會形成暴政，無法使權力穩固，社會穩定結果

（Walton, 1971）。因此，對法律的政治分析免不了要分析法律的權力結構。政治處理物質利益之間的碰撞，法律則應該作為這一過程的延續以分析。由此，分析法律的權力結構可以進一步讓文化和社會兩個層面著手（陳乙棋，2015）。

a. 文化的權力結構

社會結構以及文化形成源於人的理性的運用，因此，法律不僅在文化層面暗含著理性對非理性的權力統治結構，也在社會層面暗含著一部份人對另一部份的權力統治結構（胡水君，2005）。

b. 社會的權力結構

權力的不對等或非對稱結構既存在於文化層面，也存在於社會層面。文化與社會在這裡的區分是相對的，文化的權力結構與「知識體系」相聯系，社會的權力結構則主要涉及由社會資源的分配不均所導致的不平衡或非對稱結構。這一結構既表現為階級對立，也表現為社會分層（胡水君，2005）。

簡言之，社會資源的分配不均形成社會結構，法律存在精英與非精英的不平等權力結構，社會結構一定程度上決定了制度的規範，因此法律的運作伴隨有社會資源、話語權、政治權力的爭奪，法律在一定程度上是各種社會權力據以「爭權奪利」的重要手段（胡水君，2005）。

(3)權力政治

(33)

權力為法律領域的核心概念。而權利運動帶來了「政治的法律化」，同時也帶來了「政治的法律化」以「人和公民的權利-國家權力」為主導範疇的「權利政治」由此建立起來（陳乙棋，2015）。

a. 權利與社會權力

傅柯（Michel Foucault）認為，人權和公民權利實際上是承認和證明國家權力合法性的主要工具，是國家權力合法存在和進行的主要理由和策略。循著「權利」話語，公民生活更加明確化、細緻化和理性化，這在為國家權力的運作提供準則的同時，也為國家權力更加名正言順地進公民生活提供了便利（Michel Foucault, 1980: 93-95）。因此，有人認為，「權利話語本質上仍然只是政治話語的一種形式。

b. 權利統治與權力統治

「權利統治」與「權力統治」有如「統治」這枚硬幣的正反兩面。就此而言，權利與權力其實並不是完全對立的。在法律意義上，法律所賦予的權利與法律所規定的義務相互對應，一方享有權利，另一就負有相應義務，享有權利的一方可以要求義務一方按照法律規定履行義務，在權利受到侵害或者義務人不履行義務的情況下，權利人還可以訴諸法律強制，而且，不管是權利，還是義務，都以國家法律為標準，以國家權力為後盾。由此，法律權利實際上也可以被視為一種權力，這種權力不是直接的，而是透過法律展現（胡水君，2005）。

儘管政治在某些方面對法律具有決定性的影響，但法律在一定程度上也能起到規範和制約政治行為的重要作用。有學者曾從抽象意義上把法律分為三種類型：壓制型法（repressive law）---作為壓制性權力的工具的法律；自治型法

（autonomous law）---作為能夠控制壓制並維護自己的完整性的一種特別制度的法律；回應型法（responsive law）---作為回應各種社會需要和願望的一種便利工具的法律。它們與政治存在三種遞進關係：壓制型法旨在建立政治秩序，它從屬於權力政治，容易動用政治手段；自治型法注重規則的權威和自治，它雖然仍然與致力於「秩序、控制和服從」的「法治國家」相聯繫，但它被抬到政治之

(34)

上，與政治秩序保持距離，並與分權相聯繫；回應型法側重於對規則和政策的內在價值和政治活動的正義要素的探求，旨在實現某種崇高的政治理想，它的願望與政治願望一體化，並與權力混合相聯繫。就法律與政治之間關係的這種發展趨勢而言，正確處理法律與政治的關係，關鍵在於，在理念和制度上以及在政治和法律實踐中，不僅要在宏觀上把政治理想與正義、民生幸福統一起來，更要在現實生活中使政治權力始終處於正義和民生幸福的目標指引以及法律的有效約束下（胡水君，2005）。

賴特布魯（Radbruch）在 1946 年出版之「法律上之不法以及超法律之法」

（Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht，英： Statutory Lawlessness and Supra-Statutory Law）一文曾提出「法律上之不法」的概念。賴氏將個人主義、超個人主義及超人格主義所提出之要求，並將此三種主義與具體的價值予以連結，

並且以自由主義中之人權為最高無上之價值。

其似乎反省威瑪共和國之失敗及納粹政權對於法律之濫用。因而認為自由主義本身無法形成一種一貫性的國家秩序；然而，賴特布魯亦同時主張，任何一種國家觀必須或多或少採取自由主義的觀點。因此，超個人主義之民族整體概念以及超人格主義之作品價值概念有其不可逾越之界限；換言之，若國家觀完全否認人權，則其所創造之法律為「絕對不正之法」（陳顯武，2007：164），賴特布魯對於法律的不法之見解，恰巧可對應至罷免本身回歸人民主權的重要價值，國家若否認人民具有罷免權之根本權利，即有可能為絕對不正之不法。

4. 小結

我國公職人員選舉罷免法與總統副總統舉罷免法相較於其他法律而言，對於政治之影響深遠，尤其是在當初實行罷免之際而「大修特修」的相關法案，而在各法案其制定過程中，受到現實政治環境與勢力間之角力、輿論關注影響，一定程度上造成最終通過法案的版本跟制定法案的原初構想顯有差異，也導致這些法案在目前的時空環境運作之下，顯得背離了國父與憲法之核心目的。

（二）歷史制度主義（Historical Institutionalism）

歷史制度主義認為政治權力鬥爭是必然的，因此特別重視制度在歷史過程中，

如何因為個體目標、分配權力、產生衝突等因素，在不同政治勢力的折衝妥協過程

(35)

中被型塑出來，在此前提下，研究現實世界就會提出較精確的經驗性解釋（蔡相廷，

2010：54）。本研究採用此途徑為研究途徑之一，主要就是因為其「歷史過程取向」

與「問題解釋取向」的動態研究取向，最關切歷史脈絡對制度形成、作用及變遷的因果關係，公職人員選舉罷免法之制定與修訂，採用歷史制度主義來解釋會較貼近真實情況，因其修正與制定都有其歷史因素。

二、研究方法

研究方法（research method）指蒐集處理資料的程序，在社會科學研究方法中提到許多研究方法，如問卷調查法、文獻分析法、個案研究法、訪談法、比較研究法等等，其中又分為「非實驗性的研究方法」、「準實驗性的研究方法」（邱榮舉，

2002：41）。本研究將採取非實驗性研究方法中的文獻分析法、個案研究法、，說明如下。

（一）文獻分析法

文獻分析法式將目前學術研究成果加以研究，透過客觀、系統的界定，以確定研究的確實性，本研究將蒐集關於選舉罷免法相關之國內外文獻進行分析、歸納、

描述，此外，立法過程中的輿論評價、立法院的立法歷程、以及主管單位針對法案執行成效的研究也視資料蒐集的對象。此方法論的優點為，研究者是站在巨人的肩膀上進行研究，國內雖針對罷免相關之研究尚未屬熱門，但在不同時期對於這些法案有不同的研究成果和輿論評價，可以藉此瞭解法案制訂前後以及執行過程的真實狀況（陳乙棋，2015）。

（二）個案研究法

Eisenhardt 認為個案研究法注重單一背景下的動態狀態（Eisenhardt, 1989: 84- 110），其認為個案研究法結合多重資料庫，並與實務經驗結合，從中推論出符合現實的研究成果；Yin 認為，個案研究是一種務實的研究方式，當研究與現實不吻合時，必須透過不同資料來源對現狀加以調查（Yin, 1994）。本研究透過探討選舉罷免相關法案涉及罷免之重要個案，以瞭解我國罷免制度的運行成效與遭遇困境。

由於被罷免之個案以地方最多，但其較欠缺指標性，所以如何挑選，必須透過立意抽樣法來進行篩選具有指標性意義的案子，故本研究已選定採取「時間序列」之模

我國解嚴後罷免運動與罷免制度之研究

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所 碩士論文

National Taiwan University Master Thesis

我國解嚴後罷免運動與罷免制度之研究

The Analysis of Recall Social Movements and Recall System in Taiwan after Lifting of Martial Law

徐佑昇 Yu-Sheng Hsu

指導教授：陳顯武 博士 Advisor： Hsien-Wu Chen, Ph.D.

中華民國 106 年 2 月

Febuary 2017

致謝

摘要

Abstract

目 錄

圖表目錄

第一章 緒 論

第一節 研究緣起與問題意識

第二節 研究目的

第三節 理論回顧與文獻探討

第四節 研究設計

壹、研究途徑與方法

國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士論文

指導教授：陳顯武博士 Advisor： Hsien-Wu Chen, Ph.D.

目錄

第一章緒論

第一節研究緣起與問題意識

第二節研究目的

第三節理論回顧與文獻探討

第四節研究設計