我國解嚴前後罷免制度之發展

壹、解嚴前我國罷免制度之發展

我國憲法頒布於民國三十六年一月一日，從此保障了人民的權利，並確立了我 國的罷免制度。於憲法第十七條即規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」

；同法第二十七條規定：「國民大會之職權如左：一、選舉總統、副總統。二、罷 免總統、副總統。三、修改憲法。四、複決立法院所提之憲法修正案。關於創制複 決兩權，除前項第三、第四兩款規定外，俟全國有半數之縣市曾經行使創制複決兩 項政權時，由國民大會制定辦法並行使之。」；而第一百三十三條復規定：「被選 舉人得由原選舉區依法罷免之。」自此可見罷免之理念對於我國而言非但僅為國父 之理想，同時也早已訂立於憲法之中，擁有我國最高之法位階權力。

而於憲法頒布前，雖罷免權尚未得到憲政位階之確立，但於我國省、市、縣等 參議會組織條例中，均已規定人民有罷免權（林忠山，1985），其中省參議會組織 條例乃制訂於民國三十一年八月二十日，公布於民國三十三年十二月五日；市參議 會組織條例則制訂於民國三十三年十二月二十九日，公布於民國三十四年一月三 十日；縣參議會組織條例則制訂於民國三十年五月九日，公布於民國三十年八月十 日。而其中各條例均有與罷免有關之規定，列舉如下：

 省參議會組織條例第六條規定：「省參議員得由原選舉之縣、市參議會參議員 過半數之出席，出席人數三分之二議決，罷免之。」

 市參議會組織條例第六條規定：「市參議員得由原選區公民二十分一以上，或

原團體會員十分一以上之連署，舉行公民投票罷免之。」

 縣參議會組織條例第七條規定：「縣參議員，得由原選舉之鄉、鎮民代表會代 表，或職業團體會員過半數之出席，出席人數三分之二之決議，罷免之。」

故由此可見於實際行憲以前，即已有相關罷免權有關之條例訂定，並可以觀察 出省與縣之參議員罷免乃是採取較為間接的代表式罷免，而市參議員則是可以公 民投票罷免，有顯著區別。

而我國現行憲法正式頒佈後，罷免制度之正式法制化與落實始開始發展，首先 乃訂定了中央政府國家之首長，以及民意代表等各種選舉罷免法，作為通用之基本 準則。以中央政府之國家元首部分，於民國三十六年三月二十五日制訂了《總統副 總統選舉罷免法》²，其中第八至十四條之規定即為罷免制度，而後於解嚴後因時 空環境有所變遷，乃於民國 88 年 11 月 30 日廢止，並於同年 12 月 15 日由時任總 統李登輝公布廢止，但罷免制度之核心依然相同。

而於中央民意代表部分，當時可分為國民大會、立法院、以及監察院³三大民 意機關。其中國民大會之《國民大會代表選舉罷免法》，制訂於民國三十六年三月 二十五日，有關罷免之規定為四十一至四十五條，而至今由於時空變遷，國民大會 已於 2005 年第七次憲改時，交由任務型國大予以廢除，故條文已無適用（李炳南，

2008）。而立法委員之部分則為《立法院立法委員選舉罷免法》，罷免部分規定於 四十至四十五條，然該法已於民國九十二年廢止。而最後是《監察院監察委員選舉 罷免法》制訂時期與立法院同，於第十四條至第二十二條有罷免之規定，後因修憲 亦已於民國 92 年廢止（林忠山，1985）。

而後國民政府播遷來臺，為貫徹未能於中國大陸地區實現之憲政，遂進一步制 訂《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》來加以推動全面地方自治。陸續設置了省

（市）議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會等各組織章程，並規定縣（市）

長、鄉（鎮、市）長以及村（里）長需經由民選產生。從而並連帶產生了《臺灣省 議會議員選舉罷免規程》、《臺北市公職人員選舉罷免規程》（含行政官員、民意 代表）以及《臺灣省各縣市公職人員選舉罷免規程》（含行政官員、民意代表）等

2 此與目前現行之總統副總統選舉罷免法不同，本法為舊法，已於民國 88 年廢止。

三種主要之行政規章，正式落實人民地方自治之選舉罷免權，地方罷免之制度始為 確立（林忠山，1985）。

然而上述之中央與地方之選舉罷免制度各自確立後，在施行上卻產生治絲益 棼之困境。由於各罷免制度如同各項規章之名稱意旨，乃分別適用於不同公職人員，

然職別眾多，故於實務上實際推動、實施時常有不便，以民主深化與政治社會化之 目的而言，對於一般民眾亦容易產生混淆。同時於立法制度面來看，各界相關人士 認為行政規章之性質較接近單行規章，其未具有高度規範力，並參照其餘主要國家 均已設立專屬之選舉罷免法作為實行憲政之基礎，故各界均盼望能早日設立予以 統一之選舉罷免專法。最終於民國六十九年五月六日⁴首次制定了統一的選舉罷免 法，然時值動員戡亂期間，因應其時空特殊性，故立法之目的與需求均為適應該階 段所生，而法規名稱即為《動員戡亂時期公職人員選舉罷免法》，並於同法第六十 五條至八十五條中，訂立了罷免制度。至此，我國終於有了第一部完整且通用的公 職人員選舉罷免法（林忠山，1985）。

學者江大樹指出，此法公布後，臺灣之選舉可說是正式進入了法治時期，不同 於過去並沒有專責且固定的組織來負責選務工作。而嗣後本法並歷經民國七十二 年及七十八年之兩次修正，在此 1980 年至 1990 年之期間，江大樹其稱之為「軟性 威權統治時期」（江大樹，2007）。此期間之開始正好為我國政治史上重大之美麗 島事件的第二年，同時這段期間中，美麗島之受刑人家屬與辯護律師團也開始透過 選舉來凝聚反對力量。於此時期，我們可以明顯地觀察出民間之社會力量已經有所 茁壯，政治資源已無法完全被少數特定政治勢力所壟斷，故亦可預見在野勢力將會 以更激烈的手段挑戰當時之威權統治。而後由於其解嚴此一政策鬆綁的緣故，遂化 為極為重要的轉捩點，因而加快了臺灣政治自由化的腳步。

貳、解嚴後我國罷免制度之發展

我國於民國三十八年五月，臺灣省警備總司令部為了維護治安、剿滅親共份子，

遂宣布全省戒嚴，長期限制人民的言論、集會結社、出版等自由，也因此備受輿論 之批評。同時金門馬祖匯入戰地政務實驗區，實施軍事管理，限制住民的自由以及

4 1980 年 5 月 6 日制定，同年 5 月 14 日總統公布施行

參政權，成年民眾編為自衛隊，並支援國軍作戰（江大樹，2007）。

而在戒嚴令所造成的高壓氛圍中，不僅限制了憲法所欲保障的言論自由權與 參政權，同時也造成許多無法挽回的政治冤獄。後亦因時空變遷，民間社會要求解 除戒嚴、回歸憲政之訴求日益高漲，終使執政當局了解無法再施行高壓統治。故前 總統蔣經國於民國七十六年七月十四日頒布總統令，宣布解除戒嚴⁵，從此解除了 各種禁制規定，如黨禁、報禁等也隨後開放，導致社會百花齊放，各種多元的聲音 的以呈現，特別是環保運動、婦女運動以及學生運動等，各界人士也希望被壓抑的 憲政也能逐步回歸軌道。然在此時國民大會與立法院仍尚未全面改選，因此在正當 性上仍不被民間社會與在野勢力接受，不過值得提及的是政府在解嚴的同時，也順 道開放了臺灣人民能赴陸探親的規定，使得隔絕數十年的兩岸人民可再享天倫之 樂，同時也使兩岸關係由敵對、冷戰，從而邁向解凍，並使得兩岸官方的互動，開 始有了新的可能性（江大樹，2007）。

另一方面，雖已解嚴，人民的生命安全與基本自由權已重獲保障，但實質功能 足以取代憲法的《動員戡亂時期臨時條款》仍遲未廢除，隨著輿論壓力累積，終在 民國七十九年爆發了由學生自發性組織的大型學生運動—「野百合學運」，徹底改 寫了我國憲政史，其中重要人員更是影響深遠，直至今日。

野百合學運提出了四大主張：一、解散國民大會，重建一元化的國民大會制度。

二、廢除《動員戡亂時期臨時條款》，重建新的憲法秩序。三、召開國是會議，全 民共謀體制危機的解決。四、提出民主改革時間表，呼應民意的潮流（林美挪，

1990）。

此次學運之影響無遠弗屆，並匯集了各種異議性團體、社運人士、憲政改革團 體聲援，亦包含當時創黨不久的民進黨。最終於同年 3 月 21 日，甫當選第八任總 統的李登輝決定於下午 3 時在總統府接見 53 名學運學生代表。靜坐學生透過各校 討論的機制，形成與李登輝會面的四點要求共識：

一、請李登輝總統接受學生們追求民主憲政的決心情操，以及學生提出的四項 嚴肅要求。並對民眾公開發表。

二、在第 8 任總統就職前，國是會議必須由各階層、各黨派的代表公平組成，

必須討論中止動員戡亂時期、廢除臨時條款、國會全面改選，並訂定政經 改革時間表。

三、全體在廣場上的學生於李總統明確同意以上兩項要求，即結束靜坐活動，

學生將對國政大事的發展繼續保持高度關切。若李總統不能對上述要求作 肯定的答覆，我們將堅持原則、持續抗爭。

四、為了確保上述主張得以落實，我們將即刻組成校際聯合組織，持續監督國 是會議，必要時並隨時號召全國學生再度組織動員，在台灣未能完全徹底

四、為了確保上述主張得以落實，我們將即刻組成校際聯合組織，持續監督國 是會議，必要時並隨時號召全國學生再度組織動員，在台灣未能完全徹底