2008金融風暴後金融監理改革之研究

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東吳大學法學院法律學系碩士在職專班涉外商務談判組

碩士論文

2008 金融風暴後金融監理改革之研究

The Financial Regulatory Reform post the 2008 Financial Crisis

指導教授：林育廷教授研究生：游沛慈

中華民國 1 0 7 年 2 月

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中文摘要

2008 年金融風暴使全球金融市場及投資人都蒙受巨大損失，也使得全球景氣大幅衰退。金融風暴至今已近十年，十年來各國均對其金融監理制度進行了相當的改革。英國更是將其自 2000 年以來創建的金融監理一元化體制，於 2012 年進行大刀闊斧的修正，廢止了原監理單位 FSA，並於 2013 年與 2016 年進行大幅度改革。有鑑於我國單一金融監理制度乃參考英國 FSA 所設立，本文期能藉由研究英國金融監理制度於 2008 年金融風暴後之演變，對於英國金融監理制度的重大變革掌握完整脈絡，以為我國比較研究之基礎。本文並繼而探討金融風暴後，我國金融監理制度所進行之制度上的修正或革新。

隨著科技進步、市場需求與金融創新，金融技術不斷提升，各種結合新技術的產品也應運而生。金融業不但已跨業經營，金融技術與科技發展日新月異，為監理單位帶來莫大的挑戰。金融監理機關應記取金融風暴的教訓，在發展金融科技創新時建立一完善的架構以防止金融危機。我國亦師法英國，將金融監理沙盒制度引入法制，以使金融創新在彈性的監理政策中發展。而監理科技(或稱法遵科技)能夠提供監理單位新的監理工具及技術來輔助監理，經由發展監理科技，

使金融科技能在周全的金融監理制度下發展。

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Abstract

The 2008 financial crisis is the worst economic disaster since the Great Depression of 1929. It occurred despite Federal Reserve and Treasury Department efforts to prevent it. It brought tremendous losses to investors and global financial markets and led to the Great Recession. It has been nearly a decade after the 2008 financial crisis, the financial regulator of most of the countries in the world have made drastic reforms in their financial supervision system over the past decade.

After the 2008 crisis, the UK government reformed the regulatory system in the UK and replaced the tripartite system, consisting of the Bank of England, HM Treasury and Financial Services Authority (FSA), with three new regulatory bodies supervised by the Bank of England, central bank of the UK, with effect from April 2013. Meanwhile, the list of the law and regulations amended is lengthy. In 2016, the UK continuously it’s reform to better accommodate the dramatically changing financial market. Since our single-regulator framework for financial industry was referred from the UK, it worth to grasp the complete context of major changes in the UK's financial regulatory system and discuss the important structural reform as a benchmark. This thesis then turn to financial regulatory system in Taiwan and conduct a similar research in what has been done for the past 10 years.

With the developing of financial innovation, the financial technology continues improve to meet the market demands. Various products combined with new technologies brought up to the market. While the financial institutions do the business across different financial sectors to grab the synergy during the past decade, the changing financial and technology progress bring great challenges to the supervisory agency. The supervision agency should remember the lesson of the financial crisis and make effort to establish an appropriate regulatory structure while developing financial technological innovation. In Taiwan, learning form the experience of UK, we also introduce the sandbox system into our legal system. Therefore, the financial innovation can develop in flexible supervision framework to best accommodate the needs of the new technology. The development of reg-tech will also provide new supervision tools and techniques to assist supervision agency. We expect that the improved regulatory technology and the regulation will promote the financial technology developing under strengthen financial system.

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Abstract ... 2

第一章緒論... 5

第一節研究動機... 5

第二節研究目的... 5

第三節論文章節架構... 5

第四節研究方法... 6

第二章金融監理目的與金融風暴之始末... 7

第一節金融監理的定義及目的... 7

第二節國際金融監理體系... 8

第一項巴塞爾銀行監理委員會... 8

第二項金融穩定論壇與金融穩定委員會... 8

第三節金融風暴背景... 9

第四節金融風暴的始末... 11

第一項 2007 年英國北岩銀行事件... 12

第二項房利美和房地美... 13

第三項雷曼兄弟控股公司... 15

第四項美國國際集團... 16

第三章英國金融監理改革... 18

第一節金融風暴前英國之金融制度... 18

第二節 2012 年金融服務改革法... 21

第三節 2013 年金融服務銀行改革法... 25

一、業務分隔制度(Ring-fencing) ... 25

二、內部紓困制度(Bail-in option)... 26

三、高階管理人員責任制度(Responsibilities of senior managers) ... 27

四、小結... 27

第四節 2016 年英格蘭銀行和金融服務法... 27

第五節小結... 29

第四章我國金融監理制度改革... 30

第一節金融風暴對我國的影響... 30

第二節金融消費者保護法... 31

第三節金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法... 34

第一項 2012 年以及 2014 年修正... 35

第二項 2015 年修正... 36

第三項 2016 年修正... 36

第四項 2017 年修正... 37

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第五項金管會銀行局重大裁罰案件統計、分析與建議... 38

第四節小結... 40

第五章金融科技發展所生之金融監理制度改革... 41

第一節金融創新(Financial innovation) ... 41

第二節金融科技(FinTech) ... 42

第一項英國監理沙盒報告... 43

第二項新加坡金融科技監理沙盒指引... 47

第三項香港金融科技監理沙盒文件... 50

第四項我國金融科技發展與創新實驗條例... 53

第三節法遵/監理科技(Regtech) ... 59

第六章結論與建議... 62

參考文獻... 64

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第一章緒論第一節研究動機

2008 年金融風暴使全球金融市場及投資人都蒙受巨大損失，也使得全球景氣大幅衰退。西方國家曾以「看不見的手」及「市場自律」功能為豪，直到發生如此大規模的損失後，倏地驚覺金融政策與市場狂熱導致風險過於集中的現象才是致命傷。金融市場與金融監管有如駕駛一部車子，要讓車子安穩前行，油門或煞車不能總是踩著同一邊，唯有油門與煞車一踩一放相互制衡下，才能穩定安全的到達目的地，而建立一個健全的金融安全網亦能確保金融市場的穩定與發展。

金融風暴自發生以來已經過了近十年，有鑑於我國單一金融監理制度乃參考英國 FSA 所設立，本文期能藉由研究英國金融監理制度演變，對於英國金融監理制度的重大變革掌握完整脈絡，並探討金融風暴後，我國金融監理制度進行了哪些對應措施或修正。十年來，隨著科技進步、市場需求與金融創新，金融技術不斷提升，金融科技公司如雨後春筍般出現，各種結合新技術的產品也應運而生。從較普遍的企業網路銀行及個人網路銀行，到近兩年發展的手機銀行、行動支付以及近期的網路貸款業務等。金融業不但已跨業經營，金融技術與科技發展日新月異，

對監理單位而言更是莫大的挑戰。監理單位應記取金融風暴的教訓，要求金融機構強化自身體質並防止類似事件發生，在遭遇重大危機時，能夠快速反應以降低損害並避免損害範圍擴張。面臨複雜多變的金融環境，金融監理單位應如何在發展金融科技的同時達到金融監理的目的？我國於 2017 年 12 月 29 日經立法院三讀通過「金融科技發展與創新實驗條例」，成為全球第一個將監理沙盒制度入法的國家，而我國金融監理制度能否藉由本條例之實行，在維持金融市場穩定的前提下為金融產業開創新局？除了金融制度改革與修法外，監理單位是否有新的監理工具或技術能夠輔助金融監理? 期透過本研究對我國金融監理體制有全面性瞭解，並就現況提出建議。

第二節研究目的

金融風暴引發全球金融市場動盪不安，導致全球景氣大幅率退，影響投資意願及消費信心。為恢復消費者信心，各國均致力於金融改革與發展金融創新科技。

本研究主要目的在分析自全球金融風暴後，英國與我國對於金融監理之變革，同時對各國金融創新科技之發展及其相關規定並進行分析與比較，希望藉由檢視近十年的發展與變革，對我國金融監理制度提出建議，以利我國發展出具有本土化特色的金融監理制度。

第三節論文章節架構

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本論文第一章說明研究動機、目的與範圍。第二章說明金融監理之定義及其目的，並依據文獻資料庫敘述金融風暴之成因及始末。第三章詳述英國為因應金融環境變化所作之金融改革，第四章簡述我國金融監理制度之演變，第五章導入各國為因應金融科技創新所為之監理方法及案例，並整理我國學者針對金融科技發展與創新實驗條例之建議，末於第六章提出本研究結論與建議。

本論文第一章為「緒論」，說明研究動機、章節架構與研究方法。

第二章為「金融監理目的與金融風暴之始末」，本章第一節介紹金融監理的定義，

藉此了解金融監理之目的及金融監理制度之必要性。第二、三節依據文獻資料庫簡述金融風暴之成因及代表性事件始末。

第三章為「英國金融監理改革」，本章詳述英國歷次金融監理制度的重大改革。

第四章為「我國金融監理制度改革」，本章第一節詳述我國自 2008 年金融風暴後，

金融監理制度之演變，第二節將說明金保法之制定背景、重要規定與相關子法，

第三節則就金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法之重點修正，第四節分析金管會銀行局之重大裁罰案件並提出小結。

第五章為「金融科技發展所生之金融監理制度改革」，本章第一節簡述金融創新之內涵，第二節介紹金融科技(FinTech)之發展，並依序介紹英國、新加坡及香港等國家為因應金融科技發展所訂定之制度，以及我國

「金融科技發展與創新實驗

條例」之規定和學者針對前揭條例所提出之檢討及本文建議。第三節則介紹法遵 /監理科技。

第六章為「結論與建議」，回顧金融風暴的發生與始末，我們可以發現某個產品或產業在它最蓬勃的時候，潛在風險往往最大。金融科技、金融創新是近年最火熱的關鍵字之一，金融產業也順應潮流投入大量資源研發新產品或提供新服務，

努力將傳統金融業務結合金融科技以回應客戶期待。雖然金融機構隨著時代進步及需求提升而有了扶持產業發展的功能，但金融產業在競爭市場中追求利潤最大化的同時可能會採取過度冒險的經營策略，以達到整體營運績效及獲利目標。主管機關除鼓勵金融機構追求金融創新外，在瞬息萬變的環境中應有能力觀察出異常徵兆，並引導金融業者審慎面對新產業的潛在危機，共同維持穩定的金融環境。

第四節研究方法

本研究先採歷史研究法，蒐集金融風暴相關資料後作成文獻資料庫，依據文獻資料庫探討金融風暴發生的成因，並檢視英國及我國因金融風暴後金融監理制度之變革，再以比較分析法比較國內外金融監理改革內容，並彙整各國對於金融科技創新所制定的監理法規，針對我國近年因違反內部控制制度遭金管會裁罰之個案提出分析，將金融裁罰的案件類型化，最後以歸納分析法客觀的對我國金融制度提出建議。

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第二章金融監理目的與金融風暴之始末第一節金融監理的定義及目的

金融監理係指針對金融市場、金融機構或金融活動所為之監督及管理。金融監理之主要目的在穩定金融體系，對金融機構審慎監理，防止系統性風險，避免金融危機之發生¹。系統性風險乃指一個或數個金融機構之倒閉，因其與其他金融機構甚或部門(sector)之連結，致直接導致其他金融機構之危機或增加其他金融機構發生危險之機率，從而危及整體金融市場之謂²。二則應採取完善之金融監督技術，嚴密監控金融機構之營業活動，以保護消費者或投資人權益，三則維持金融體系及市場價格之誠信³。有學者認為⁴金融監理可包含三個不同層次，第一個層次為金融機構本身的自律系統，主要包括內部控制系統、內部稽核系統、風險管理及自行查核等；第二個層次為外部的金融監理，主要包括金融主管機關對於金融機構之監督、管理與會計師參與金融檢查；第三個層次則來自金融市場本身的制裁力量，包括存款人、投資者、貸款人等之制裁力量以及金融同業工會之自律，此三者構成嚴密且完整的金融體系。然而，金融機構內部之自律系統，必須依賴金融機構內部經營管理人員的道德與職業操守，而市場制裁則有賴資訊透明與金融消費者具備足夠的金融知識，始能彰顯其功能。在金融機構內部自律系統不足和金融市場尚未發揮制裁功能的情形下，大量錯誤的金融交易很容易造成嚴重損失，因此，由金融主管機關主導的外部金融監理能夠在金融機構違反規定時及時的施予糾正與裁罰，對於維持金融市場的穩定有其重要功能。

而金融主管機關對於金融機構之監理方法可區分為：法規命令、行政監督、

金融檢查以及行政裁罰。在法規命令部分，金融主管機關透過擬定法令草案，經立法程序後制定具強制力的基礎法規，並得依法律授權或其職權發布行政命令，

指導金融機構應遵循之規則；金融機構日常業務部份則以一般行政監督方式管理，

例如金融業務資訊揭露、金融市場統計資訊公開(如金融機構家數、人員統計、

存放款餘額、逾放比例或呆帳揭露等)；而金融檢查則係金融主管機關於必要時派員實地檢查金融機構之帳務或報表、提出說明報告等，藉由金融檢查使金融主管機關得了解受檢機構之經營狀況，進而評估受檢機構是否違反規定；行政裁罰則係金融主管機關於發現金融機構違反規定時，得命受檢機構限期改善、處以罰鍰，於必要時得採取重大裁罰措施如命令停止一部或全部之業務、勒令停業或命令解散或廢止營業許可等行政裁罰措施。透過這四種監理方法，形成一個完整的

1 孫慧芳，從金融監理法制環境論我國金融市場競爭力，國立臺灣大學科際整合法律研究所，2016 年 7 月，頁 56。

2 張冠群，自金融監理原則與金融消費者保護觀點論金融科技監理沙盒制度，月旦法學雜誌，第 266 期，2017 年 7 月，頁 7。

3 王志誠，現代金融法，一版，新學林書局，2009 年 10 月，頁 4-5。

4 蕭文生，金融監理法制化之研究-以德國法為參考，經社法制論叢，第 25 期，2000 年 1 月，頁 29。

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監理體系。

第二節國際金融監理體系第一項巴塞爾銀行監理委員會

1970 年代以來，由於金融自由化、國際化以及資訊科技的進步，各國金融機構無不積極投入國際金融市場進行投資或市場開發，國際金融市場的規模迅速擴大。在國際化的趨勢下，金融機構的跨國營運日漸普及，各國金融產業變得環環相扣，為了維持國際金融市場的穩定，逐漸形成了國際金融體系⁵。

1974 年，聯邦德國赫爾斯塔銀行(Herstatt Bank)和美國的富蘭克林國民銀行 (Franklin National Bank)這兩家銀行相繼倒閉，引發相當大的問題，於是當時全球十大工業國的央行，共同設立巴塞爾銀行監理委員會(Basel Committee on Banking Supervision, BCBS)⁶，其成員有：美國、英國、法國、德國、義大利、

日本、加拿大、荷蘭、比利時、瑞典，並以各國中央銀行官員及銀行監理當局為代表。巴塞爾銀行監理委員會屬於國際清算銀行 (Bank for International Settlements, BIS)轄下，總部設在瑞士的巴塞爾，目標是消弭世界各國監管差異。

根據巴塞爾銀行監理委員會的規章(Basel Committee Charter)，巴塞爾銀行監理委員會不具有法定跨國監管的權力，其所公布的監管標準與指導原則等亦無法律上的強制效力⁷，但由於 BCBS 成員來自世界主要發達國家，仍鼓勵各國立法或以其它措施結合各國實際情況，逐步實施 BCBS 所訂監管標準或實務處理建議事項。

BCBS 自 1988 年起發布了一份資本協議(Basel I: the Basel Capital Accord，簡稱為巴塞爾協議)，並發布監管標準與指導原則，BCBS 至今共發布了三份協議，分別為 1988 年 Basel I、2004 年 Basel II 以及 2010 年 Basel III。而我國於 2004 年起，配合 Basel II，修訂我國「銀行資本適足性管理辦法」及「銀行自有資本與風險性資產計算方法說明」等規定，以健全銀行資本配置並強化銀行風險管理制度及改善市場資訊揭露品質。BCBS 所發布的協議，是為了補充單一國家在商業銀行監管體制的不足，並能減輕銀行倒閉產生的風險與引發連鎖效應的代價，這些文件的制定與推廣，對穩定國際金融秩序起了積極作用。

第二項金融穩定論壇與金融穩定委員會

1997 年亞洲金融危機發生後，國際間紛紛提出各種討論及改革建議，有鑑

5 李儀坤，後金融海嘯全球金融監理新趨勢(上)，臺灣經濟金融月刊，第 50 卷第 9 期，2014 年 9 月，頁 21。

6 History of the Basel Committee, https://www.bis.org/bcbs/history.htm (最後瀏覽日:2018/1/17)

7 3. Legal status 前段： "The BCBS does not possess any formal supranational authority. Its decisions do not have legal force." http://www.bis.org/bcbs/charter.htm (最後瀏覽日:2018/1/17)

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於此，1999 年 2 月 20 日，七國集團(Group of Seven, G7⁸)財長暨央行總裁會議成立「金融穩定論壇」(Financial Stability Forum, FSF)，希望藉由統合各國意見形成國際政策。1999 年 4 月 14 日，八國集團⁹(Group of Eight, G8)將 FSF 設立於美國華盛頓特區(Washington D.C.)，由八國集團中負責金融穩定的政府單位組成，

旨在加強全球金融監管方面的訊息交流與合作，以及研究為解決這些問題而需要採取的行動，進而維護全球金融體系的穩定。同年 9 月，八國集團的財政部長為防止類似亞洲金融危機的重演，提議建立二十國集團(Group of Twenty , G20)，讓發達國家與有影響力的開發中國家就國際經濟、貨幣政策進行溝通，以利國際金融和貨幣體系的穩定。1999 年 12 月 16 日，G20 在德國柏林正式成立，成員分別為：美國、英國、日本、法國、德國、加拿大、義大利、俄羅斯、澳大利亞、

中國、巴西、阿根廷、墨西哥、韓國、印尼、印度、沙烏地阿拉伯、南非、土耳其以及歐盟。G20 的宗旨是推動發達國家和新興市場國家之間就實質性問題進行討論和研究，以尋求合作並促進國際金融穩定和經濟的持續增長¹⁰。由於 2007 年到 2008 年間的金融風暴引發了全球經濟衰退，G20 自 2008 年起每年召開領導人高峰會。2009 年 4 月 2 日，G20 在倫敦舉行了金融高峰會，與會各國領導人一致認為，隨着新興工業國家對全球經濟增長與金融穩定的影響日益顯著，FSF 的成員應接納新興經濟體如中國、巴西、印度等國家，同時決議設立金融穩定委員會(Financial Stability Board, FSB)，取代先前的 FSF 作為全球性的金融監管機構¹¹。2009 年 6 月 26 日，FSB 在瑞士巴塞爾舉行成立大會，於 6 月 27 日正式開始運作。

第三節金融風暴背景

2007 年之前，G6/G8/G20 等國際高峰會中各國產生低利共識，共同創造了全球低利率與房地產榮景。FED 從 2001 年 1 月~2003 年 6 月共降息 13 次，將聯邦基金利率由 6.5%降至 1.0%¹²。在資金成本低廉之下，市場流動性大增，美國房地產市場開始活絡，消費者受低利率鼓舞，大量申請房屋貸款購買了過去買不起的房子，購屋置產比例逐漸上升。隨著低利率環境及美國政府鼓勵人民置產的刺激下，房價及房屋自有率持續攀升。在正常市場機制下，房屋價格上漲會使需求下降，但是在泡沫時期，房價上漲可能反而導致需求上升。因為民眾預期房

8 1975 年 11 月，美國、英國、法國、德國、義大利、日本為共同研究世界經濟形勢、協調各國政策及重振西方經濟，在法國巴黎郊外的朗布依埃(Rambouillet)舉行了首次最高級經濟會議。

1976 年 6 月，六國領導人在波多黎各首府聖胡安(San Juan)舉行第二次會議，加拿大應邀與會，

形成七國集團。每年一次輪流在各成員國召開，也被稱為「西方七國首腦會議」。

9 1997 年，七國集團會議在美國丹佛(Denver)舉行，柯林頓總統邀請俄羅斯總統葉爾欽以正式與會者的身份參加會議，七國集團會議演化為八國集團會議，而 1998 年的伯明翰峰會上俄羅斯加入後，正式形成了八國集團。

10 二十國集團（G20 集團），http://politics.people.com.cn/BIG5/8198/233126/233131/16045851.html (最後瀏覽日:2018/1/17)

11 Financial Stability Board, http://www.fsb.org/about/history/ (最後瀏覽日:2018/1/17)

12 陳美菊，全球金融危機之成因、影響及因應，經濟研究年刊，第 9 期，頁 264。

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價會不停上漲，所以持續貸款來購置新屋，直到手中持有的房貸總額遠高於不動產的實際價值。低利率環境刺激了消費，也使民眾的儲蓄率大幅下降，進而墊高了隱藏的金融危機。銀行也在此時將其持有的債權由傳統的貸款留置模式 (originate-to-hold)轉變為貸款出售模式(originate-to-distribute)¹³。透過將房屋貸款債權出售給專業金融機構的方式，不但能夠轉移房貸的違約風險，還能節省評估借款人信用及資力等複雜步驟，也可以迅速取得資金來放款給信用條件不佳的借款人，這類貸款即為次級房貸¹⁴。而買入債權的專業金融機構，將眾多房貸債權包裝成「房貸抵押擔保債券」(Mortgage backed securities, MBS)，或將其他非房貸債權如車貸、信用卡債權等包裝成為「資產擔保債券」(Asset backed securities, ABS)賣給其他投資人或以證券化(Securitization)為手段，透過衍生性金融為工具達成風險移轉效果，並發行由不同等級和信貸風險的 MBS 和 ABS 資產組成的「擔保債券憑證」或稱「抵押債務債券」(Collateralized Debt Obligation, CDO)，在投資組合中參雜了不同風險評等，不同到期日的債券，藉由分散風險，以取得高於一般定存的利率收益。組成 CDO 的資產類別通常為公司債務（包括貸款或債券），但並不僅侷限於此。為了籌措投資資金，特殊目的機構(SPV)會藉由對投資人發售債券的方式借款，而購買債券之投資人則會在資產到期時獲得償付。資產組合的違約風險將由投資人承擔；但由於債券會依償付順序區分為幾個不同等級，因此所有投資人所承擔之風險並不相同¹⁵。

金融市場的惡化是由次級房貸開始，但主要的原因卻是信用違約交換(Credit Default Swap, CDS)。CDS 是一種以 MBS 與 CDO 作為基礎的產品，屬於信用衍生性商品，主要是用來規避信用風險或違約風險(Credit Risk)，其原始目的在為買方(投資人)提供類似保險功能的契約。所謂信用風險是表達借款人或債務人於宣告破產後無法償付其借款及無法回收貸款金額，信用違約事件(Credit Event)係指借款人發生了償債能力下降之事件，其償債能力降低則等於信用風險增加。信用衍生性商品及類似之金融工具主要目的在於管理信用違約事件的曝露。買賣雙方可以透過財務契約之約定，得知信用風險之價值。簡單來說，CDS 是以契約方式連結交易雙方，買方定期支付款項給賣方，並將參考資產(reference asset)的信用風險轉移給契約賣方，當參考資產之信用品質惡化時，契約賣方則依契約提

13貸款留置模式：一般銀行會對借款人的信用資料進行嚴謹審慎的評估，俗稱為授信 5P，分別是：

借款人(person)、借款用途(purpose)、還款財源(payment)、債權保障(protection)以及該筆貸款的前景展望(perspective)。貸款留置模式即是銀行會對借款人的信用資料進行審慎評估，且徵提借款人的房屋作為該筆債權的擔保物，並持有該貸款債權並按期收取本金及利息直到期滿為止的模式。

貸款出售模式：仍以借款人的房屋作為擔保，但金融機構不將債權留在手中，而轉賣給其他銀行或是專業的金融機構的模式，使得金融機構失去了對於借款人的信用資料進行嚴格分析的動機。

Adrian Buckley 著，梁維仁譯，金融風暴的第一本教科書，初版，五南圖書出版股份有限公司，

2013 年，頁 49。

14 所謂次級房貸（Subprime Mortgage）是指對信用品質較差的借款人承作的房貸，或以原有房屋貸款再融資的房屋貸款，因違約風險較高，借款利率也比較高。

15 中華信用評等，CDO 與標準普爾全球 CDO 評等釋義，

http://www.taiwanratings.com/portal/front/list?categoryCondition=D (最後瀏覽日:2018/1/17)

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供補償¹⁶。CDS 是一種工具，對特定公司違約的風險提供保險。買方定期支付 CDS 賣方一定的款項，直到契約到期或信用違約事件發生。當該特定公司(或參考資產)發生信用違約事件時，CDS 的買方有權以面值出售債券，而 CDS 的賣方必須同意以票面價值購買債券¹⁷。對於主要資產為債權之銀行等金融機構，可利用信用衍生性商品主動地進行信用避險之交易，管理其債權面對之信用風險。例如金融機構可透過信用衍生性商品分散企業之信用風險，以彌補債權資產損失。

第四節金融風暴的始末

2004 年，廉價中國進口商品的通貨緊縮效應開始消失，油價開始上漲。2003 年到 2005 年，油價從每桶 30 美元漲到每桶 60 美元，主要來自中國自身經濟成長的推動，追隨之前鬆懈的西方政府鼓勵本國經濟繁榮的腳步。通膨上升，美國英國與歐元區利率也開始上揚，2006 年到 2007 年，美國利率由 2.5%上升到 4.5%。

隨著利率上升，房屋市場開始降溫，2007 年前期美國次級房貸市場的違約率逐步上升，為金融風暴第一個徵兆¹⁸。

2008 年 9 月 14 日星期日，雷曼兄弟控股公司(Lehman Brothers Holdings Inc.) 在美國聯邦儲備委員會(Federal Reserve Board，又稱美聯儲或聯準會，以下簡稱 Fed¹⁹)拒絕提供資金支持援助後提出破產申請，同一天美林證券(Merrill Lynch)出售給美國銀行(Bank of America)。這兩件事揭開了全球金融風暴的序幕。9 月 16 日，美國國際集團(American International Group, AIG)因持有許多信用已經違約的到期合約而被調低其信用評級，該保險集團自身也陷入了流動性風險(Liquidity Risk)²⁰。在 AIG 證實其已經無法找到願意提供貸款給它的情況下，Fed 應 AIG

16 鉅亨網，市場不說謊從 CDS 看出投資人對脫歐的擔憂，http://tw.money.yahoo.com/市場不說謊-從 cds 看出投資人對脫歐的擔憂-103107072.html(最後瀏覽日:2018/1/19)

17 Adrian Buckley 著，梁維仁譯，金融風暴的第一本教科書，初版，五南圖書出版股份有限公司，

2013 年，頁 95。

18 Adrian Buckley 著，梁維仁譯，金融風暴的第一本教科書，初版，五南圖書出版股份有限公司，

2013 年，頁 52-53。

19美國聯邦儲備系統(Federal Reserve System) 於 1913 年根據聯邦儲備法(Federal Reserve Act)成立，

負責履行美國的中央銀行的職責，主要由聯邦儲備委員會、聯邦儲備銀行及聯邦公開市場委員會組成。聯邦儲備系統的核心機構是聯邦儲備委員會(Federal Reserve Board,全稱為 The Board of Governors of The Federal Reserve System，簡稱 Fed)，又稱美聯儲或聯邦儲備系統理事會，辦公地點位於美國華盛頓特區。

20 依 BCBS 於 2008 年 9 月發布之「健全流動性風險管理與監控原則(Principles for Sound Liquidity Risk Management and Supervision)，對流動性風險的解釋為：流動性係指一家銀行以資產增加資金能力以履行到期的契約義務，且不會發生無法承受損失的能力。當銀行將短期存款轉換為長期貸款款時，銀行已經承受了流動性風險，而當個別銀行流動性不足時，就足以影響整個金融市場。

每個交易行為和付款承諾均會使銀行面臨隱藏的流動性風險。由於銀行所面對的外部事件和代理人的行為是無法確定的，有效的流動性風險管理有助於確保銀行有足夠的現金流以支應其契約義務。流動性風險管理是相當重要的，因為單一銀行的流動性不足將會影響整個金融系統。過去十年金融市場的蓬勃發展以提高的流動性風險的複雜性，凸顯了其管理的重要程度。(“Liquidity is the ability of a bank to fund increases in assets and meet obligations as they come due, without incurring unacceptable losses. The fundamental role of banks in the maturity transformation of short-term deposits into long-term loans makes banks inherently vulnerable to liquidity risk, both of an

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要求，向 AIG 提供高達 850 億美元的同業信貸融資(Credit Facility)。有學者認為，

金融風暴的成因包含下列因素:低利率催生房市泡沫、金融創新鼓勵過度放貸、

按公平市值提列損失，造成流動性的惡性循環、券商間複雜交易對手風險引發系統性風險升高、高度財務槓桿操作(Excessive leverage)以及金融監管不足等原因²¹，綜合以上因素，本文僅就金融風暴的四個代表性事件，一窺全球金融風暴的始末。

第一項 2007 年英國北岩銀行事件

英國北岩銀行 (Northern Rock)的前身是北岩建屋互助會(Northern Rock Building Society)，建立於 1965 年，1997 年改制成為商業銀行並於倫敦交易所上市發行股票。北岩銀行主要業務是房屋貸款，房屋貸款佔其總資產近 90%，是英國前 5 大房屋抵押貸款機構。雖然北岩銀行房貸比重偏高，但由於具備良好的授信審查程序，不良債權比率仍低於整體英國銀行業的一半。與大多數依靠存款戶的存款為購屋者提供貸款的銀行做法不同，北岩銀行的資金來源主要依靠向其他銀行借款以及在金融市場出售抵押貸款證券產生的資金。北岩銀行自 1999 年發行證券(如商業本票 Commercial Papers，CP²²)，2004 年發行房貸為擔保品的資產擔保債券(Covered Bond²³)自市場籌措資金。此兩種資金籌措方式分別占北岩銀行的總資金來源各約 50%及 10%²⁴。而其存款比例自 1997 年約 60%，下降至 2006 年僅約 20%²⁵。隨著其資產快速增長，北岩銀行依賴市場進行資金調度的程度越來越高。而由於 2007 年房貸市場開始惡化，北岩銀行的資金調度轉趨困難。直到 2007 年 8 月 9 日，法國國家巴黎銀行(BNP Paribas)表示：「美國證券化市場中某些市場流動性完全蒸發，無論其品質或信用評級如何，我們都無法對某些資產進行公允估價²⁶。」隨後便宣布暫停旗下三個規模達 20 億歐元的資產擔保證券

institution-specific nature and that which affects markets as a whole. Virtually every financial transaction or commitment has implications for a bank’s liquidity. Effective liquidity risk management helps ensure a bank’s ability to meet cash flow obligations, which are uncertain as they are affected by external events and other agents’ behavior. Liquidity risk management is of paramount importance because a liquidity shortfall at a single institution can have system-wide repercussions. Financial market developments in the past decade have increased the complexity of liquidity risk and its management.”」

21 陳美菊，全球金融危機之成因、影響及因應，經濟研究年刊，第 9 期，頁 264-269。

22 商業本票(Commercial Papers)是一種籌資工具，由企業簽發一定金額，於指定到期日，由自己無條件支付予受款人或執票人之票據。

23 資產擔保債券(Covered Bond)最早起源於歐洲，它是銀行等金融機構用其資產負債表中的部分資產項目做擔保並對外發行的一種債券，其中擔保資產的種類主要包括抵押貸款(mortgage loans)、

船舶貸款(ship loans)等。資產擔保債券允許發行機構利用抵押品的特性(如高信譽、長到期日等)，

可以降低資產和負債的差距。

24 劉一成，2008 年至 2013 年間英國金融制度改革之探討與啟示，臺灣經濟金融月刊，第 50 卷第 7 期，2014 年 7 月，頁 51。

25 同上。

26 “The complete evaporation of liquidity in certain market segments of the U.S. securitisation market has made it impossible to value certain assets fairly regardless of their quality or credit rating,…”

http://www.nytimes.com/2007/08/09/business/worldbusiness/09iht-09bnp.7054054.html (最後瀏覽

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基金進行贖回交易。這個消息加深了銀行對於房貸市場的疑慮，並且懷疑其他同業持有大量問題債券而無法返還借款，一時之間同業拆借市場停止運作，而這對於高度依賴貸款證券化以及銀行間短期貨幣市場的北岩銀行產生巨大影響，而形成了流動性危機。2007 年 9 月 10 日，北岩銀行與英格蘭銀行與監管機構三方達成共識，接受英格蘭銀行的援助措施。但 2007 年 9 月 13 日，北岩銀行將接受紓困的消息被媒體提前披露，引起眾多北岩銀行的存戶到當地分行提取存款，人龍甚至排到了戶外，民眾也透過網路帳戶或電話轉帳方式將存款移出北岩銀行。在媒體的報導下，情況越演越烈，引發了民眾恐慌性擠兌，這場風波持續到 9 月 17 日，當局宣布將為北岩銀行的存款提供全額擔保，並於 9 月 20 日財政部正式公布了保證北岩銀行存戶存款的辦法，才平息了這場擠兌風波。而在北岩銀行多次尋找私人收購失敗的情況下，英國政府於 2008 年 2 月 17 日宣布暫時將北岩銀行收歸國有，最後於 2011 年 11 月 17 日宣布出售給維珍集團旗下的金融公司維珍金融公司(Virgin Money)²⁷。

第二項房利美和房地美

房利美(Fannie Mae，舊名聯邦國民抵押貸款協會 Federal National Mortgage Association, FNMA)和房地美(Freddie Mac，舊名聯邦住房抵押貸款公司 Federal Home Loan Mortgage Corp., FHLMC)，分別是美國政府贊助企業第一大和第二大的公司。這兩間公司的主要業務都是在美國房屋抵押貸款二級市場中收購貸款，

並通過向投資人發行機構債券或證券化的抵押債券，以較低成本賺取利差。

在經濟蕭條時期，房利美擔任政府發行房屋貸款的擔保人，幫助許多低收入家庭取得房貸，而房利美在 1968 年轉變為民營公司後，擔任政府發行房屋貸款的擔保人的工作就交給了政府國民房貸協會(Government National Mortgage

Association, GNMA)，簡稱吉利美。1970 年美國政府成立了聯邦住房貸款抵押公司(房地美的前身)來與房利美競爭，以促進更健全房屋貸款次級市場。而房利美和房地美的經營方式是在次級市場(Secondary Market)²⁸購買房屋貸款，並將許多房屋貸款包裝在一起，以房屋抵押擔保債券(MBS)在公開市場上出售給投資人，

經由出售房屋抵押擔保債券可以增加資金供應，有利於房屋抵押貸款公司將資金提供給需要購屋的家庭。

日:2018/1/17)

27 綜合參考自: Adrian Buckley 著，梁維仁譯，金融風暴的第一本教科書，初版，五南圖書出版股份有限公司，2013 年，頁 250-260、巫和懋，全球金融風暴對金融監管體制之衝擊，證券公會研究報告-98 年專案研究，頁 126-142、BBC, Timeline: Northern Rock bank crisis,

http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/7007076.stm

28 次級市場(Secondary Market)是指可供己發行的有價證券進行買賣的市場，是從首次投資人轉給第三人的交易市場，也就是一般投資人買賣股票的市場。次級市場的功能，在於讓最初向新上市公司買下股票的投資者，可以賣出持有的有價證券。相對於次級市場，初級市場(Primary Market) 是指資金需求者(包括政府單位、金融機構及公民營企業)為籌集資金，出售有價證券給最初購買者之發行市場，初級市場的功能，在於讓發行機構籌措資金。

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1970 年，吉利美公司發行了一種創新的債券，其內容是向持票人承諾在特定時期內僅支付利息，並在約定的日期返還本金，此種創新債券被稱為住宅房貸抵押擔保債券(Residential Mortgage Backed Security, RMBS)，此種債券將一些房屋貸款綁在一起，並以房貸借款人每個月支付的還款作為現金流，來支付利息給持票人。而由於大部分的房屋貸款均由房屋抵押貸款公司作為擔保，所以這種房貸債券的風險得以大幅降低，因此得到了信用評等公司的高信用評等。這種創新的房貸債券獲得各方投資者的青睞，因此房利美和房地美公司也跟著仿效，並造成了房貸債券市場的迅速擴大。1983 年房地美發行了第一檔擔保房貸憑證 (Collateralized Mortgage Obligation, CMO)，內容由房貸和房貸債抵押擔保債券憑證(MBS)組成，高順位批次的購買者可以優先獲得房貸債務人每個月應付的還款，

在高順位批次購買者皆取得還款後，剩餘的由中順位購買者取得，低順位購買者則僅能得到最後剩餘的現金。類似的債券和憑證不斷推陳出新，在這種房貸債券的進化和吸引下，銀行為了使資金得以活絡運用，便將原先所持有的貸款債權以及房貸以外債權(如信用卡債權)經由證券化方式向外出售，使原先的貸款留置模式轉變成為貸款出售模式。

受到美國政府鼓勵大眾置產政策和證券化熱潮影響，投資人與一般大眾並未意識到市場已將過多風險聚集在不動產及房貸市場。事實上，房貸市場的運行主要來自於房貸債務人每個月按期還款，倘若房貸債務人違約，現金流馬上就會消失，進而引發一系列連鎖效應(與房貸連結的 MBS 受損、CMO 的買方無法取得現金、CDS 的出賣人必須給付保險金等)。而如果銀行或房屋抵押貸款公司審慎評估借款人的信用或資力的話也許還能夠避免過高的違約現象，但當他們開始把債權以證券化方式賣出去後，他們對貸款人徵信的把關誘因就變低了，加上 CDS 的出現，使銀行和房屋抵押貸款公司都認為不但已將房貸違約風險轉移出去甚至還有 CDS 契約保障，所以他們並未對貸款人的信用資料審慎評估，使信用不佳的借款人也能取得房貸。隨著貸款利率上升，2007 年開始，借款人開始無法支付房貸，房貸違約現象增加，法拍案件越來越多，而房價也隨著法拍而下降，房利美和房地美兩間公司的虧損不斷上升，股東也不斷出售房利美和房地美的股份，

直到 2008 年 8 月，房利美和房地美的股價於前一年相比，下跌了超過 90%。由於房利美和房地美兩間公司承擔了美國房貸額度 50%以上，且由於其虧損合計已經高達 149 億美元，隨後，在 9 月 7 號，美國財政部宣佈由美國聯邦住宅金融管理局(Federal Housing Finance Agency, FHFA)接管房利美和房地美公司，並承諾以 2000 億美元優先股資助這兩間公司，並延長信用貸款至 2009 年，以保持這兩家公司可以繼續經營並償還債務²⁹。兩房事件被稱為是金融風暴第一個強烈的警鐘，

當時人們不曉得後續還有更大的事件。

29 綜合參考自: Adrian Buckley 著，梁維仁譯，金融風暴的第一本教科書，初版，五南圖書出版股份有限公司，2013 年，頁 242-248、巫和懋，全球金融風暴對金融監管體制之衝擊，證券公會研究報告-98 年專案研究，頁 98-113。

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第三項雷曼兄弟控股公司

雷曼兄弟控股公司(Lehman Brothers Holdings Inc.）於 1850 年創辦，是一家國際性金融機構及投資銀行，業務包括證券、債券、市場研究、證券交易業務、

投資管理、私募基金及私人銀行服務，亦是美國國庫債券的主要交易商。環球總部設於美國紐約市，地區總部則位於英國倫敦及日本東京，在世界各地亦設有辦事處。1844 年，23 歲的亨利·雷曼(Henry Lehman)在阿拉巴馬州的蒙哥馬利開了一家乾貨商店名叫「H. Lehman」，1850 年變更為「Lehman Brothers」。早期雷曼兄弟主要從事棉花貿易、農產品期貨生意和經紀商業務。1858 年棉花貿易中心由美國南方轉移到紐約，因此雷曼兄弟在紐約市曼哈頓區開設第一家分支機構的辦事處。18 世紀下半葉雷曼兄弟幾經美國內戰以及公司整併，並將總部搬遷至紐約市，1887 年才加入紐約證券交易所並開始首次公開募股，直到 1906 年才從一個貿易商真正轉變成為證券發行公司。而由於 1929 到 1933 年發生了經濟大蕭條，美國國會於 1933 年通過了《格拉斯-斯蒂格爾法》(Glass-Steagall Act)，確立了投資銀行與商業銀行分離經營的模式。經濟大蕭條後，市場對資本的需求增加，

雷曼公司憑藉著創新技術在許多業務成為先驅者，雷曼兄弟簽署了第一電視製造商杜蒙的首次公開招股(IPO)，並為美國廣播公司(RCA)提供資金協助，也為快速增長的石油工業提供金融協助，為短波通信、電視技術和石油開採的發展形成莫大助力。隨者事業規模逐漸壯大，雷曼兄弟也積極進行企業併購，並陸續在香港、

東京、新加坡、曼谷、北京及臺北設立辦事處以擴展事業版圖，在 1986 年與 1988 年分別於倫敦證券交易所及東京證券交易所取得交易資格，並於 1994 年以雷曼兄弟控股公司(Lehman Brothers Holdings Inc.)的名稱在紐約證交所上市。

雷曼兄弟在 2008 年之前就借入了大量的資金從事槓桿投資，並將很大一部分投資在房地產及相關資產(包含 MBS 和 CDO 等)，2008 年中，隨著房屋市場的惡化，受到次級房貸風暴連鎖效應波及，雷曼兄弟在財務方面受到重大打擊，

股價下跌了 73%，並陸續裁員六千人以上。在美國財政部、美國銀行及英國巴克萊銀行相繼放棄收購談判後，2008 年 9 月 15 日星期一，雷曼兄弟正式依美國破產法第 11 章所規定之程序申請破產保護。雷曼兄弟因 6130 億美元的債務和 6390 億美元的資產，創下美國史上最大金額的破產案。2008 年 9 月 17 日紐約證券交易所將雷曼兄弟下市，與雷曼兄弟簽訂衍生性商品合約的交易對手陷入恐慌。出於恐懼，銀行間拒絕互相貸款，銀行間拆款市場幾乎完全失靈，進而產生巨大的信用緊縮和股市崩盤³⁰，雷曼兄弟的破產被認為是全球金融危機失控的標誌。

30 綜合參考自: Adrian Buckley 著，梁維仁譯，金融風暴的第一本教科書，初版，五南圖書出版股份有限公司，2013 年，頁 226-230、巫和懋，全球金融風暴對金融監管體制之衝擊，證券公會研究報告-98 年專案研究，頁 64-72。

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第四項美國國際集團

美國國際集團(American International Group, AIG)是美國最大的工商業保險機構，歷史可以追溯到 1919 年，1962 年 AIG 的業務從人身保險轉移到利潤較高的機構保險業務。AIG 於 1969 年公開上市。由於 AIG 高層觀察到房地產出現低迷的走勢，2005 年退出了對次貸債券提供保險的業務。金融風暴期間，AIG 出現的大量曝險並非由其本身所經營的業務所致，而是由於金融產品部門的投資策略失敗導致 AIG 面臨重大危機。AIG 的金融產品部門是由索辛(Howard Sosin)領導，其本質是一個避險基金。金融產品部門認為 AIG 取得了 AAA 及的信用評等，

所以其交易成本不但能夠比較低，AIG 本身也能承受比較高的風險。而金融產品部門注意到摩根大通公司的新型信用衍生商品稱為「廣泛指數擔保信託商品」

(Broad Index Secured Trust Offering, BISTRO)，這個產品主要是為了降低因為壞債所產生的風險，其本質跟 CDS 相同。而 AIG 認為除非有另一次大蕭條，否則大規模同時發生違約的機會並不高。因此 AIG 的金融產品部門認為，CDS 的持有人可以預期每年有幾百萬的收入，同時承受不高的風險。而在摩根大通提議以證券購買或是簽署 CDS 合約的方式，將風險轉移到 AIG 身上，AIG 也欣然同意，

並轉而向其他保險公司、銀行和再保險公司出售超高順位債務的風險。而與其他交易對象不同的是，AIG 並不是投資銀行，所以沒有短期融資的必要，每一次的保險費收入不但為交易員帶來豐厚的獎金，大量的現金收入也能夠不斷地提供保險。而在 2007 年秋天，許多銀行的會計師強迫銀行減計所持有高風險債券的帳面價值，一開始 AIG 不願配合。但在 2008 年 2 月，AIG 被會計師強迫承認其帳目中的一個重大缺失，AIG 於是面臨大量的損失，並宣布減計 430 億美元的資產價值。消息曝光以後 CDS 和 CDO 市場信心快速惡化，AIG 本身的信用評等遭降，

且根據 CDS 交易合約，當一方信用評等明顯受損或因為 CDS 產生大量虧損時，

CDS 的持有人可以向 CDS 出賣人要求額外的抵押品。更有甚者，由於雷曼兄弟有超過 7000 億美元的 CDS 由 AIG 承作，當 MBS 開始出現違約時，AIG 即須提供當初 CDS 合約承諾的保險理賠。同時在 CDS 的持有人要求 AIG 增加抵押品，

以及房貸次級市場大量違約而需要 AIG 給付理賠金這兩種龐大的壓力下，AIG 發生了流動性風險而瀕臨破產危機。

AIG 透過販售 CDS，對 CDS 市場的大量承保，提供給各大金融機構約 5000 億美元的保險，使得整個房貸次級市場有恃無恐，無形之中以自身信用讓全球銀行、保險及再保險投資市場共同面臨了史無前例的巨大風險，在 AIG 宣布籌資失敗後，Fed 為避免 AIG 破產導致骨牌效應，於 2008 年 9 月 16 日宣布向 AIG 提供高達 850 億美元的擔保信貸融資(credit facility)，條件是獲取 AIG 79.9%的權益性資本(equity interest)，並有權對普通股、優先股暫停派發紅利或股息。而這麼做是為了確保向 AIG 購買 CDS 的金融機構能獲得 AIG 的全額支付。

AIG 雖依靠其在 CDS 市場的高佔有率，幸運地獲得了美國政府的緊急注資而免於倒閉一途，但是房貸次級市場中的有毒資產就像病毒擴散一般，仍引發全

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球經濟衰退、失業率大幅上升、就業率逐年下降，而由於金融風暴導致美國和歐洲的進口需求減少，中國出口下降，三大經濟體的衰退引發了全球性的通貨膨脹，

使許多國家同時面臨通貨膨脹和經濟增長趨緩的雙重壓力。次貸危機加大了匯率風險和資本市場風險，進一步對經濟構成深層衝擊。金融危機爆發對全球的影響，

體現在通貨膨脹率上升、實質工資下降、資產價格縮水、失業率上升、貧困問題惡化、生活水準下降、社會發展指標下滑，眾多問題亦導致了社會問題惡化³¹。由於世界各國均遭受了嚴重衝擊，各國政府於發生初期提出救援方案，對瀕危的金融機構提供短期融資，並對金融制度全面檢討並啟動了金融改革。

31 綜合參考自:Adrian Buckley 著，梁維仁譯，金融風暴的第一本教科書，初版，五南圖書出版股份有限公司，2013 年，頁 237-242 以及巫和懋，全球金融風暴對金融監管體制之衝擊，證券公會研究報告-98 年專案研究，頁 86-97。

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第三章英國金融監理改革

英國雖非引發 2008 年金融風暴的起始國，但自 19 世紀以來，英國發生了數次金融危機，均因英國當局的危機處理能力以及持續不斷的改革創新，而能順利平息，未使國內金融危機擴散。如第二章所述，英國因北岩銀行財務周轉危機，

一度發生金融市場恐慌而造成擠兌，然而在英國當局宣布為北岩銀行的存款提供全額擔保後，有效緩解了北岩銀行的金融危機。英國能夠安然度過歷次金融危機以及 2008 年的金融風暴，奠基於其深厚的歷史背景、完備的制度、完善的設施以及持續不斷的改革創新，使英國在世界經濟金融系統中，始終佔有舉足輕重的地位，且英國主要金融機構平均獲利高於許多國家，使英國金融機構的經營模式、

金融制度或監理模式等，為各國效仿的對象。例如英國成立了最早的單一金融監理機關，為金融監理一元化的先驅，我國金融監理一元化之制度亦以英國為範本。

金融風暴後，各國無不著手進行金融改革，英國自然成為了各國的參考對象。

由於美國之金融監理制度為多元監理體制，金融監理機構除聯邦政府層級之銀行監理機關，分別監管不同類型之商業銀行或儲貸機構外，尚有其他不同業別之金融主管機關，如：證券主管機關(證券管理委員會)、商品期貨交易主管機關 (商品期貨交易委員會)及保險主管機關(州保險監理機關)。多元監理體制著重在監理機關之整合，並及時察覺與防止系統性弱點。除多元監理制度與我國單一金融監理制度較為不同外，我國之金融監理一元化乃參考英國之 FSA 所設立，故本文希望藉由研究英國的金融監理制度之演變，觀察英國長久以來金融制度的變化，充分了解英國對於金融市場的監理思維，對英國金融監理邏輯掌握完整脈絡，

期能對我國金融監理制度提出建議。

第一節金融風暴前英國之金融制度

英格蘭銀行(Bank of England)成立於 1694 年，是英國的中央銀行，也是世界上歷史最悠久的中央銀行。英格蘭銀行早期為英國政府提供貸款，直到 1833 年才獲得銀行法授權，將該行發行的銀行券訂為法定貨幣。早期英國當局重視市場機制，金融市場大都為自律組織規範的「自我管制」型態，直到 1970 年代後期才開始針對不同業別具體立法，出現了「分業監管」方式，如 1979 年訂定銀行法、1982 年訂定保險公司法等。這段期間，各業自律組織仍保有監理職權，而各業法重點集中在禁止跨業經營，以及規範各業別的財務情形。英格蘭銀行在 1980 年將銀行業和貨幣市場監督部改為銀行業監理局，用以管理銀行的營業活動，這是英國政府對於銀行監理的初步嘗試。此後，1987 年銀行法(Banking Act 1987)增加了英格蘭銀行的權力，包括：加重外部稽核人員責任；取消兩層制度³²，

32 英國著名的兩層制度(Two-tier System)，銀行淨資產大於五百萬英鎊，即歸類為認可銀行，至於其他收受存款的特許機構只要二十五萬英鎊即可。(參閱陳英昌，英國一九八七年銀行法與銀行管理，存款保險資訊季刊，第 1 卷第 1 期，1990 年 9 月，頁 66。)

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引進「單一授權」的觀念，統稱存放機構為「授權機構」，對其業務不加限制；

規範鉅額授信風險；擴大英格蘭銀行的監督許可權至所有「授權機構」，並得要求授權機構提供所有有關經營、財務之報告，同時設立超部會具獨立性的銀行監理委員會予以制衡；管制銀行所有權更替及股權分散³³等，但為避免英格蘭銀行實質監理權力影響了大型銀行的商業活動，這些規定大多為原則性規定，且較著重在銀行的自我管理。英格蘭銀行透過勸說和協議的方式進行靈活的管理，與被監理的銀行保持著良好的合作關係，且藉由銀行規定授權的最低標准，強調對銀行高級管理人員素質(包括品質與能力)的嚴格要求。

英國於 1986 年制定金融服務法(Financial Service Act 1986)，該法主要目的是推動金融自由化、降低金融管制。由於該法在不同層面造成了巨大的影響，故又稱英國金融大改革或金融大爆炸(Big Bang)。在證券交易方面，1986 年金融服務法將證券交易方式由原先公開叫價改由電子系統撮合；廢除固定手續費制度，實行證券交易代理手續費自由化，並嚴禁內線交易。金融投資方面，解除了外資限制，使外資可以投資英國的上市公司，容許非會員收購倫敦交易所會員席位，也廢除了金融投資管制，允許金融機構以子公司型態跨業經營，商業銀行紛紛收購或合併證券經紀商，開始提供包括證券業務在內的綜合性金融服務，促進了英國金融機構的跨業經營整合，刺激了金融產品、技術和市場創新，也使得「分業經營、分業監管」的模式日益模糊。英國政府當局為提升倫敦國際金融中心之地位，

配合金融大改革，尊重業者自律之傳統特質，依 1986 年金融服務法將保險、證券及投資各業之金融監理權由貿易產業部門(Department of Trade and Industry, DTI，現為商業能源和工業策略部 BEIS³⁴)，委任新設立的監理機構證券投資委員會(Securities and Investment Board, SIB)。SIB 並非政府機關，為政府指定之代理機構，對於自律監理機構、公會(會計師、律師等公會)、投資交易所、清算所等具公認監理權限³⁵，經費來源是向金融業者徵收而來。SIB 本身並不直接監理市場參與者，直接監理工作是由數個券商自律組織³⁶(Self-Regulating Organizations, SROs)負責，而有關保險、證券、投資等業務，則由 SIB 下設 4 個公認自律監理機構包括 SFA、IMRO、FIMBA、LAUTRO³⁷，分別就不同業務範圍進行監理。

33 郭佩珊，論我國金融監理之統合-有效發展監理一元化之建議，世新大學法學院碩士論文，2005 年 6 月，頁 32。

34 貿易產業部門(DTI)於 2007 年 6 月被商業公司監管改革部(Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform , BERR)和創新大學技能部門(Department for Innovation, Universities and Skills , DIUS)取代，BERR 和 DIUS 又於 2009 年 6 月 5 日合併為商業創新技能部(Department for Business, Innovation and Skills, BIS)，而 BIS 又與能源和氣候變化部門(Department for Energy and Climate Change)在 2016 年 7 月 14 日合併為商業能源和工業策略部(Department for Business, Energy and Industrial Strategy, BEIS)。

35 李儀坤，英國金融監理體制之沿革、內涵與具體措施，存款保險資訊季刊，第 27 卷第 1 期，

2014 年 3 月，頁 107-108。

36 王緯豪，從英國金融監理改革論我國金融監理制度，逢甲大學財經法律研究所，2014 年 8 月，

頁 36。

37 SFA(Securities and Futures Authority)以證券、期貨與選擇權之經紀商與自營商參加為會員；

IMRO(Investment Management Regulatory Organization)為投資經理人、投資信託之經理人與受託人、年金基金之經理人與受託人、機構投資人等投資諮詢業者之自律監理機構；FIMBRA(Financial

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依據 1986 年金融服務法，形成了獨特的保險、證券業由自律監理機構監理，銀行業由英格蘭銀行監理之政府民間分別監理的體制。惟如業者欲成為自律監理機構的會員，必須繳納會費以及承擔法令遵循成本，而自律監理機構對相關規則解釋不一致，一般民眾認為自律監理機構代表業者利益，並不能保護一般投資者權益，故當時的金融監理制度普遍受到批評。英國當局乃於 1994 年 7 月將 FIMBA 及 LAUTRO 合併，設立代表個人投資者的個人投資局(Personal Investment Authority, PIA)初步統合了自律監理機構。此時英國監理制度由英格蘭銀行(負責銀行業監理)以及 SIB 為首(下設 SFA、IMRO 及 PIA，分別就不同業務進行管理) 的民間自律監理機構的雙軌體制³⁸。隨著金融跨業經營程度加深，產生的金融監理問題日益複雜，又發生國際商業信貸銀行(BCCI)破產和霸菱銀行(Barings Bank) 倒閉等事件影響，突顯英格蘭銀行與自律監理組織的監理不彰，對英國金融市場信心造成重大影響，因而啟動了英國金融監管體制的改革，開始向統一監管模式發展。

1997 年 5 月 20 日，英國首相布萊爾(Tony Blair)宣布成立單一金融監理機構，即金融服務局(Financial Services Authority，簡稱 FSA)。1997 年 10 月，SIB 正式改制為 FSA，英格蘭銀行與自律監理機構均將監督權及職權移轉予 FSA，

由 FSA 統籌管理銀行、證券和保險業。FSA 先後併入六個監理機構及三個自律組織。被併入的監理機構分別為：英格蘭銀行銀行監理局、證券投資委員會(SIB)、

建築委員會(Building Societies Commission)、貿易產業部門(Department of Trade and Industry)、互助委員會(Friendly Societies Commission)及互助協會登記處 (Registry of Friendly Societies)。被併入的自律組織為：個人投資局(Personal Investment Authority) 、投資顧問監理組織(Investment Management Regulatory Organization)及證券期貨管理局(Securities and Features Authority)。

FSA 之成立，使英國已具備金融監理一元化的樣貌，惟因各業法仍尚未統一，

仍有分業監管的問題。英國政府為確保 FSA 具有足夠職權以落實金融監理以及消費者保護，進而實現高度自由但穩定安全的交易市場，以維持英國倫敦世界金融中心的地位，於成立 FSA 的同時啟動了整合多部金融法規的工作，歷時三年，

於 2000 年 6 月通過金融服務市場法(Financial Services And Market Act 2000, FSMA 2000)，取代 1986 年金融服務法，實現了金融法規一元化，而 FSA 也在 2001 年 12 月正式依 2000 年金融服務市場法，確立為金融監理一元化的監理機構。

依 FSMA 2000 規定，FSA 非屬政府機構，而是一個獨立的擔保責任有限公

Intermediaries, Managers and Brokers Regulatory Association)為管理仲介業者之自律監理機構，換言之，以投資人為顧客提供仲介服務業者，均為 FIMBRA 之會員；LAUTRO(Life Assurance and Unit Trust Regulatory Organization)為人壽保險公司、單位型信託投資經理人、友愛合作社等業者之自律監理機構，但 LAUTRO 僅就人壽保險、單位型投資信託商品之銷售面加以監理。(參考：

李儀坤，英國金融監理體制之沿革、內涵與具體措施，存款保險資訊季刊，第 27 卷第 1 期，2014 年 3 月，頁 108-109)

38 李儀坤，英國金融監理體制之沿革、內涵與具體措施，存款保險資訊季刊，第 27 卷第 1 期，

2014 年 3 月，頁 111-112

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司(Company Limited by Guarantee)³⁹，其董事會成員包括由財政部指派的董事長及執行長，部分成員由金融業者及消費者團體代表擔任，而 FSA 的經費直接來自於其所監管的金融機構。FSA 具有監理金融業之權，其主要目的和任務為：保持公眾對英國金融系統和金融市場的信心；向公眾宣傳，使公眾能夠瞭解金融系統及與特殊金融產品相連的利益和風險；為消費者提供必要的保護；降低和阻止金融犯罪⁴⁰。FSA 成立後，英格蘭銀行對銀行業的監管職權移交給 FSA，而其制定和執行貨幣政策的職能則被強化。英格蘭銀行有權獨立地設定基準利率，獨立制定並實施貨幣政策。鑒於貨幣政策與金融監管之間的關係相當密切且相互影響，

英格蘭銀行與 FSA 負責人互相參加對方的理事會，以確保 FSA 所負責的金融監管與英格蘭銀行負責的貨幣政策，在宏觀層面上的決策能夠保持較強的互通性。

FSMA 2000 創造出全球首見，由獨立的公司依法律授權行使金融監理權限的監理機構，各國普遍認為單一監理機構既可統一監理事項，又可避免眾多機關解釋不一致的問題，能有效使金融機構降低法令遵循成本。因此，金融監理一元化廣為當時世界各國包括日本、韓國及我國採行。

第二節 2012 年金融服務改革法

自 2007 年北岩銀行擠兌事件、蘇格蘭哈里法克斯銀行(Halifax and Bank of Scotland, HBOS)、蘇格蘭銀行(The Royal Bank of Scotland)倒閉以及全球金融風暴後，英國全面檢討金融監理制度，認為 FSA 已無法因應全球化及金融機構集團化的趨勢，因此英國財政部長歐斯本(George Osborne)於 2010 年 6 月宣佈將裁撤 FSA，改設三個單位：審慎監理局(Prudential Regulation Authority, PRA)、消費者保護與市場管理局(Consumer Protection and Markets Authority)(後更名為金融行為監理局)及打擊金融犯罪的專責部門，恢復並強化英格蘭銀行的金融監理權。

而後，英國政府於 2012 年 12 月 19 日宣布以金融服務法(Financial Services Act 2012, FSA 2012)修正 1998 年英格蘭銀行法、2009 年銀行法以及 2000 年金融服務市場法等金融法規，並自 2013 年 4 月 1 日起實施。

依照 FSA 2012 規定，英格蘭銀行董事會下設立金融政策委員會(Financial Policy Committee, FPC)，由英格蘭銀行總裁擔任金融政策委員會主席，負責監控整體金融穩定的系統風險，擁有對審慎監理局(PRA)和金融行為監理局(FCA)的指示權。英格蘭銀行另外以子公司形式設立 PRA，負責對各類金融機構進行審慎監理並執行金融政策，在金融市場扮演個體監理的角色。英格蘭銀行另設立了 FCA，負責監理各金融機構的業務行為，保護消費者並促進金融市場競爭，對於金融市場扮演總體監理的角色。於是 FPC、PRA 與 FCA 三個監理單位取代了原本的 FSA，共同為維護金融穩定的目標合作、分別執行其監理職責，形成了新的金融監理架構，其目標與職權分述如下：

39 在英國的公司法中，擔保責任有限公司(Company Limited by Guarantee)是另一種類型的公司，

主要用於需要法人資格的非營利組織。LBG 公司通常只有保證人沒有資本或股東，公司清算或解散時，保證人僅需提供當初承諾的金額即為已足。

40 Financial Services and Markets Act 2000,Part I, section 3~6

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一、金融政策委員會(Financial Policy Committee, FPC) (一) 目標

根據 FSA2012 規定，金融政策委員會(Financial Policy Committee, FPC)的目標是致力於金融穩定，以達成英格蘭銀行金融穩定的目標並促進經濟成長及提高就業率⁴¹，並能辨識、監控以及採取具體措施來消除或降低金融系統性風險⁴²。而金融系統性風險即為：金融市場的結構性問題所引起的金融系統性風險，如金融機構之間的聯繫，或金融機構的內部風險分配以及過高之財務槓桿操作，過多之負債與信貸增加等⁴³。

(二) 成員

英格蘭銀行轄下的 FPC，成員應包含：1.英格蘭銀行總裁(the Governor of the Bank)；2.英格蘭銀行副總裁(the Deputy Governors of the Bank)；3. FCA 局長(the Chief Executive of the FCA)；4. 英格蘭銀行總裁與財政大臣討論後共同決定的成員(one member appointed by the Governor of the Bank after consultation with the Chancellor of the Exchequer)；5.由財政大臣任命的四位成員(4 members appointed by the Chancellor of the Exchequer)；6.一名財政部代表(a representative of the Treasury)⁴⁴。截至 2018 年 1 月 17 日，FPC 共有 13 名成員，六名為英格蘭銀行的成員，包括英格蘭銀行總裁(Governor, Bank of England)和四名副總裁，分別為:

貨幣政策副總裁(Deputy Governor, Monetary Policy)、市場和銀行業務副總裁 (Deputy Governor, Markets and Banking)、金融穩定副總裁(Deputy Governor, Financial Stability)、審慎監理副總裁，同時也是 PRA 執行長( Deputy Governor for Prudential Regulation and Chief Executive Officer of the Prudential Regulation Authority) 。並派任金融穩定策略和風險管理執行董事 (Executive Director, Financial Stability Strategy and Risk)、FCA 執行長(Chief Executive Officer of the Financial Conduct Authority)以及四名擁有金融服務經驗和專業知識的專家擔任外部成員，另設一名由財政部指派但不具有投票權的成員⁴⁵。

(三) 職權行使範圍

FPC 應制定政策，以達成英格蘭銀行金融穩定的法定目標。FPC 的職權包含：

1.監測英國金融體系的穩定性，以識別和評估系統性風險；2.在宏觀審慎的前提下，對 FCA 與 PRA 提供指引；3.針對特定議題，得向各金融監理機構(含英格蘭銀行、財政部、PRA 與 FCA)提出建議；4.提交金融穩定報告⁴⁶。

為執行 FPC 之法定任務，須採取具體措施來消除或降低整體系統風險，其具體措施包括對 PRA 與 FCA 傳達指示和建議⁴⁷，而 FPC 對個別金融機構則無直

41 FSA 2012, Part1,section 4, 9C (1)

44 FSA 2012, Part1,section 4, 9B(1)

45 https://www.bankofengland.co.uk/about/people/financial-policy-committee (最後瀏覽日:2018/1/17)

46 FSA 2012, Part1,section 4, 9G

47 FSA 2012, Part1,section 4, 9H

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接指示或勸告等權力。法規授權 FPC 得針對特定議題，向英格蘭銀行獲財政部提出建議，如建議英格蘭銀行向金融機構提供財政援助，或向英格蘭銀行所管轄之支付系統、結算交割系統或票據交換所/結算所等方面提出建議⁴⁸。FSA 2012 並要求 FPC 一年公布兩次金融穩定報告⁴⁹。金融穩定報告內容包含對金融部門穩定及健全展望之評估，以及為降低系統風險而採行的行動措施，並檢視先前 FPC 建議或指示事項的進展⁵⁰。

二、金融行為監理局(Financial Conduct Authority, FCA) (一) 目標

為強化落實消費者保護，英國政府將原金融服務局(FSA)單一機關的任務功能區分為審慎監理與消費者保護，其中審慎監理屬 PRA 職權，而消費者保護功能為原消費者保護與市場監理局(Consumer Protection and Markets Authority)之職責，其後該局更名為金融行為監理局(Financial Conduct Authority, FCA)，由 FCA 管轄消費者保護事宜，於 2013 年 4 月 1 日取代原 FSA 開始營運。FCA 繼承了 FSA，仍然為一獨立的有限責任保證公司，獨立進行運作並向金融機構徵收費用作為其資金來源⁵¹。根據 FSA 2012，FCA 的目標在於：消費者保護；維持公正性並增加英國金融系統之健全；確保金融市場有良好競爭性⁵²。英國財政部掌管金融系統，對國會負責，而 FCA 則受英國財政部管轄，並向財政部負責。

(二) 成員

依 FSA 2012 規定，FCA 必須組成管理組織。管理組織的成員應包含：1.由財政部任命的主席；2.由財政部委任的執行長；3.PRA 副總裁；4.由國務卿和財務部共同任命的二名成員；5.至少一名由財政部委任的其他成員⁵³。 (三) 職權行使範圍

依 FSA 2012 規定，在消費者保護方面，FCA 應對於不同程度的風險與知識經驗的程度，提供不同等級的消費者保護措施⁵⁴。而在維持市場公正性方面，

則應確保金融市場價格形成過程透明與公平性為，以防止金融犯罪與不法行為⁵⁵。透過確保消費者權益，促進金融市場的競爭性⁵⁶。

三、審慎監理局(Prudential Regulation Authority, PRA) (一) 目標

PRA 的目標是避免個別金融機構倒閉導致影響金融體系穩定，並在倒閉事件中避免對金融系統造成連鎖性的傷害。根據 FSA 2012 規定，PRA 於行使職權

48 FSA 2012, Part1,section 4, 9O(2)

49 FSA 2012, Part1,section 4, 9W(2)

50 FSA 2012, Part2,section 4, 9W(3)(4)

51 FSA 2012,Schedule 3,Schedule 1ZA, Part 3, section 23

52 FSA 2012, PART 2, section 6, 1B

53 FSA 2012,Schedule 3,Schedule 1ZA, section 2,3

54 FSA 2012, PART 2, section 6, 1C

55 FSA 2012, PART 2, section 6, 1D

56 FSA 2012, PART 2, section 6, 1E

2008金融風暴後金融監理改革之研究

東 吳大學 法學 院法律 學系 碩 士在職 專班 涉外商 務談 判組

碩 士論文