地方政府再造策略研究

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告 地方政府再造策略研究

The Reinventing Strategy of Local Government

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一、中文摘要

本計畫研究台灣省各縣市現階段推動政 府再造的成果，並提出檢討與評估。根據中央 政府推動政府再造三大工作項目：組織再造、

人力及服務再造、與法制再造進行分析，在組 織再造部份，普遍可以發現各縣市均在組織架 構、業務職掌、員額配置上重新調整，除了配 合政府再造的精神與目標外，也由於地方制度 法、地方行政機關組織準則的通過，讓地方政 府在組織權、員額增用上有較高自主性，從而 進行組織再造。不過研究也發現，雖經組織調 整，各縣市總員額量普遍卻增加，僅宜蘭縣例 外。在人力及服務再造部份，人事制度改造涉 及中央人事法規，雖經人事單位推動相關業 務，但成效有限。其他電子化政府、單一窗口 由中央一元化推動，效果較顯著，而過去所推 動的「品質圈」幾已消失，取而代之的是數縣 市政府推動的「全面提昇服務品質方案」以及 結合 ISO 認證的品質管理。在法制再造方面，

關於調整政府職能的「公辦民營」或委外在多 個縣市均大幅成長，幾已變成法制再造的主 流。至於其他檢討管制方式、法規鬆綁事項，

改革進度相當緩慢。

關鍵詞：組織再造、人力及服務再造、法制再

二、英文摘要(Abstract)

This project has targeted and evaluated the outputs of reinventing governments in county-city

level at the present stage. According to the reinventing programme activated by the central government, three main parts are included:

organizational reinvention, human power and service reinvention, and legal statute reinvention.

For the organizational reinvention, it is commonly found that almost all county-city governments have readjusted its organizational structure, job duty, and quantity of employee, following the guideline of central programme, the enactment of Local Institutional Law, and the promulgation of Local Administrative Agency Fundamental Principle, all of which have empowered the local government at organizing autonomy, and personnel recruitment. However, our research also found, with the exception of I-Lan County Government, downsizing appeared as only illusion, as all local governments have grown to different extent. For the human power and service invention, since the central personnel laws remained unchanged, local personnel units could only marginally improve its personnel institutions and relevant regulations. However, efforts on electronicizing government, “unitary window”

required by the central government showed quite success. Several county-city governments have engaged in the so-called “Total Upgrading of Service Quality Program”, and ISO verification

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for quality management. For the statute reinvention, privatizing or contracting out has became the main stream at the local level, and has grown steadfast in the past several years. As for other programs, evidences show that little has been done.

Keywords: organizational reinvention, human

三、緣由與目的

根據行政院自 1998 年初宣佈「政府再造 綱領」，將政府再造的工作推動區分為組織再 造、人力及服務再造、和法制再造等三方面，

並進行任務編組與方案規畫。

「政府再造綱領」中對地方政府的角色 僅在推動策略中提出「結合民間政府資源，中 央與地方共同推動，發揮協力效果」的策略，

縣市政府推動政府再造目前部份工作配合中 央政府推動，部份工作自訂方案。作為國家政 府體系下基層組織，地方政府提供服務的第一 線作業單位，因為能就近了解地方民眾的需 求，且能在考量地方的環境特性後，將地方民 眾的需求，反應在政策的規劃與執行上，所以 地方政府與民眾的關係最為密切，所提供的服 務也直接攸關民眾的利益與福祉。再者，地方 的發展與國家整體發展是相連結的，地方政府 效能、效率、競爭力的提昇，也就等同於國家 整體競爭力的提昇。|D. Osbrone 與 T. Gaebler 亦曾指出，在各級政府面對全球性政經社會快 速變化及人民高度自主意識中，地方政府的求 新求變，往往是中央政府所不及的，在充分的 自治分權下，地方政府可以成為政府再造的引 擎（engine）。

本研究針對全省二十一個縣市政府再造 實行推動的情況做深入的訪查了解，並寄發問 卷，進行個別訪問，透過比較檢討各縣市政府 推動的情形。計畫進行目的原本包括理論應用

與實務兩層次。就理論層次的目的來看，主要 的分析焦點在於透過對現階段縣市政府的再 造策略的比較。就實務層次的目的，本研究的 研究成果可提供各縣市政府比較的參考架 構，有助於修正補強其現行再造策略。

四、結果與討論

本計畫的研究結果可分成數個部份說明 討論，以下分別說明之。

1. 縣市政府推動政府再造現況

（1） 、組織再造

組織再造工作大都為各縣市人事室所推 動承辦，調查結果普遍發現各縣市均在組織架 構、業務職掌、員額配置近一、兩年內均曾進 行重新調整，除了配合政府再造的精神與目標 外，也由於地方制度法、地方行政機關組織準 則的通過，讓地方政府有權在組織權、員額增 用上增加自主性，據以進行組織再造。首先，

各縣市政府將「科」改為「局」，並在一級單 位的增減上做變動，因此各單位的職掌、權限 也隨之有所變動。在總員額量方面，各縣市員 額普遍是增加的，但均受員額總量管制的約 束，節制員額的成長。其中，宜蘭縣政府是員 額量減少，也就是說機關單位增加，但是員額 卻減少，是二十一縣市中較為獨特的一例。

在組織再造工作的推動過程中，其中台 南市、苗栗縣、新竹縣、南投縣等縣市有特別 成立「組織再造小組」推動組織再造，台南市 政府更訂定「台南市政府組織再造實施方 案」、南投縣訂定「南投縣政府推動新政府再 造工程方案實施綱領」來執行，其餘大都由縣 市政府各單位一級主管參與討論組織再造的 工作，並參考中央組織再造方案執行，並無自 行訂定縣市政府的組織再造方案。

在行政層級簡化工作方面，各縣市政府 均有「分層負責明細表」，隨著組織再造工作 的具體執行，勢必需要做修正，大部分縣市在 2000 年 9 月之前完成修正，如高雄縣、嘉義縣

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等，有的則計畫於 2001 年完成修正，如彰化 縣。不過由於縣市政府本身層級就不多，所以 層級簡化並不是那麼必要，頂多簡化文書過 程，增進公文處理時效。

在員額及人力績效評鑑方面，部份縣市 已經不再辦理人事評鑑（如嘉義縣、高雄縣）， 有的則繼續進行中（如台北縣、基隆市、苗栗 縣、雲林縣等）。不過受訪者中部份表示，人 事評鑑意義不大、成效不佳，因為如何評鑑、

評鑑標準何在難以斷定，最後易流於形式化。

（2） 、人力及服務再造

在有關人事制度改造方面，仍由縣市政 府人事室來推動，包括成立人事種籽部隊、舉 辦人事制度公聽會讓各室人員在座談會中進 行意見交流、舉行人事主管會報對行政院人事 行政局提出建議案，不過由於地方政府在人事 制度、人事法規上並沒有太大的權力，頂多就 是提出建議案，能不能有所改善還是需要靠中 央政府的配合。

在電子化政府、單一窗口化業務方面，

則大部分依照中央發行的公文加以推動，採中 央一元化的推動方式，效果較顯著。

在推動全面品質管理的推動方面，在 1994 年左右曾配合行政院人事行政局推動「品 質圈」，但地方只居於配合的角色，目前部份 縣市政府則不再推動，部份則制定「全面提昇 服務品質方案」，加以提昇縣市政府的服務品 質，如高雄縣、台中市、嘉義縣、基隆市、雲 林縣、台南市、新竹縣等，有的縣市更是推動 ISO 品質管理標準來作為提昇服務品質的佐 證，如宜蘭縣、高雄縣政府。

（3） 、法制再造

在調整政府職能方面，公辦民營為主要 方向，亦即將適合委託或外包民間機構辦理的 業務，交由民間辦理，如垃圾清運、停車場管 理、汽機拖吊、社會福利業務。例如基隆市將 公車業務部份交由民間業者經營；高雄縣的鳳

山、岡山醫院民營化。各縣市簽約外包的案例 逐年增加，以嘉義市而言，委外從 1986 年到 1995 年約十年期間，保持每年一件或二年一件 的低度成長，到 1995 年則變成每年至少二件 的成長速度，1998 年度更有八個案例進行委 外，使得委外案例數大幅成長。

在檢討管制方式、法規鬆綁事項方面，

縣市政府設立興革意見信箱，讓相關業界、民 眾及所屬單位進行討論，蒐集並檢討法規鬆綁 的事項，成效有限。

2、縣市政府再造策略比較

觀察部份縣市在規劃政府再造工作上相 當積極，不斷地開會、制定推行方案，有的縣 市則是依照中央指示形式，並無特別特殊規 劃。各地方政府對於政府再造的看法會有所差 異，其中，行政首長領導風格、價值觀會影響 整個組織達成目標的能力，且他有權力指揮一 個具體組織機構的資源來實現其目標，本研究 也發現縣市首長的態度是影響政府再造方向 與方式的關鍵變數。行政首長可以是機關改革 的啟發者，其意願及態度足以影響機關的作 為，若領導者力求創新，則機關的人員、資源 則都必須加以配合運作；若領導者趨於保守，

則機關所有的一切只會維持現狀，不會有太大 的改變。領導者的理念、膽識與企圖心均可以 透過政府再造來一一呈現，更有效的因應國家 社會的需求，並展現領導者政策執行的決心，

一展不同於以往的全新風貌。行政首長會因其 施政理念的不同而有不同的施政計畫與政策 規劃，尤其是當執政政黨或是民選首長更迭，

基於回應外在政治壓力及選舉承諾，更需要從 政府組織的革新開始做起。

3、策略建議

除較細部的結論將於日後發表論文中闡 述，以下僅就部分重要問題對於地方政府未來 再造的方向提出數點提出策略性建議：

（1） 、鬆綁縣市政府組織權規定

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地方行政機關組織準則根據地方制度法 第六十二條制訂，但無法充分考量各縣市的管 轄區域、管轄人口數、產業結構等差異因素，

建議應進一步鬆綁，給予縣市政府更多自主的 彈性空間。

（2） 、以人事制度彈性化帶動組織調整活化

（3） 、推行地方政府間的合作模式

1995 年底，臺灣地區約有六成人口集中 於北、竹、中、南、高五大都會區。跨行政區 域的公共問題越來越難以單獨解決，必須儘早 建立地方政府間的合作模式來共同解決問 題。地方政府自主權限增加，中央協調整合能 力相對降低，更應及早建立縣市協調機制。

（4） 、透過民營化方式加強組織效能

藉由簽約外包、業務分擔、共同生產等 民營化方式活化地方政府運作與解決財政赤 字，將部門職能業務轉由民間經營，但政府部 門仍需負擔財政籌措、業務監督、以及績效成 敗之責任。

（5） 、加強組織成員的授能與溝通

組織結構的變動必會造成權力、資源重 分配，既得利益者的反彈與心裡上的不安必然 會出現，必須進行充分的疏導與溝通，保障員 工權益。此外，組織結構之變遷必須配合組織 建立誘因結構，來促使成員行為模式改變，可

以對組織成員實施授能，即對成員授權外，並 持續不斷強化其專業知能，以成就其自我能 力。

（6） 、提倡「顧客導向」的觀念

顧客導向使藉將「顧客-供應者」合作關 係行政運作，使組織每一樣資源的投入、人員 活動、服務或產品的提供，都能真正有效地符 合民眾需求，包括業務單位與幕僚單都須配 合。目前有一些縣市政府已經積極以 ISO 品質 管理標準來作為提昇服務品質的佐證，應持續 加強此一趨勢。

五、計畫成果自評

整體而言，地方政府再造工作應視為當前 政府改造工作其中一個階段，但中央政府推動 政府再造並未持續與深化，反而滿足於口號式 的再造「幻覺」(The Illusion of Reinvention)，

以至於對地方政府再造工作缺乏全盤規畫與 統一規範。各縣市政府自行制訂辦法推動相關 工作，造成各縣市在執行上目標不清、缺乏評 估準據、沒有配套獎懲、相關措施雜亂、推動 人員認知殊異。因此本研究在資料蒐集、面訪 過程中迭遇困難，又由於研究主題的政治敏感 度甚高，縣市政府行政人員自我保護色彩濃 厚，致使本研究無法依照原先目標達成更完整 比較。目前蒐集較完整的縣市為基隆市、台北 縣、桃園縣、新竹縣、苗栗縣、彰化縣、嘉義 縣、台南縣、台南市、與高雄縣，其他縣市資 料較為缺乏，原本預計蒐集二十一縣市資料目 標並未達成。最後，計畫主持人研究過程中接 任行政職務，相當影響研究進度，也是此一計 畫申請延期主因。

目前相關學術研究成果已完成一篇學術 論文，與一篇碩士論文，其他成果仍在後續整 理中，將逐步發表。