臺灣地區中小學公辦民營之研究：理論、政策與實施 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學教育學系博士論文指導教授：秦夢群博士湯志民博士. 臺灣地區中小學公辦民營之研究：理論、政策與實施. 研究生：賴志峰撰中華民國 95 年 3 月.

(2) 臺灣地區中小學公辦民營之研究：理論、政策與實施摘要本研究主要目的在於：(1)探究和釐清學校公辦民營的理論，包含定義、範疇、相關概念和模式等，以建構學校公辦民營清晰的理論內涵和架構；(2)探討和分析學校公辦民營政策制定目的、立法意旨、學校屬性定位和評鑑等要素，以提出教育政策的改進建議，提升教育決策的品質；(3)探析學校公辦民營學校使用模式、現況、辦學特色、面臨困難、未來發展，以及教師和家長對於公辦民營、學校滿意度、學生就讀學校動機之看法，並提出學校公辦民營實施條例的重點和政策發展方向之建議。本研究採文件分析法、訪談和問卷調查法等三種方法，針對學校公辦民營的理論、政策與實施三種向度進行探究，本研究所運用之文件分析法，係基於批判性回顧的精神，將中小學公辦民營相關研究的政策主張，包含 26 篇公辦民營博碩士論文及學者研究論文之政策主張，進行文件分析；本研究之訪談人數共 17 位，對象包含：(1)臺北縣烏來鄉信賢種籽親子實驗國民小學、宜蘭縣人文國民小學、宜蘭縣慈心華德福教育實驗國民中小學等三所公辦民營學校之校長、教師、家長及籌備中的公辦民營學校相關人員；(2)學者專家；(3)宜蘭縣政府和臺北縣政府之教育行政人員。此外，問卷調查則以自編之「臺灣地區中小學公辦民營政策與實施之研究調查問卷」，針對 3 所公辦民營學校之教師和家長進行全面性問卷調查，家長 484 人，問卷回收 200 份，回收率為 41.32%；三所學校教師人數合計 41 人，扣除有子女在服務學校就讀之教師 10 人，教師人數為 31 人，問卷回收 9 份，回收率為 29.03%。問卷結果採用描述統計、變異數分析（ANOVA）、多變量變異數分析（MANOVA）和薛費法（Scheffĕ method）事後比較等統計方法進行分析。本研究提出以下的結論：一、國內目前學校公辦民營相關研究數量頗多，但對公辦民營學校的定義並不夠.

(3) 精確和嚴謹。二、現有的四種學校公辦民營模式，均具有某種程度的公私合夥精神。三、教育民營化、學校民營化、學校委託民間經營和學校公辦民營的意義與範疇有明顯差異，但容易混淆。四、學校公辦民營與鼓勵私人興學屬於不同的概念，但目前兩者已緊密連結、不易區別。五、各縣市學校公辦民營政策與中央法律立法意旨之間，存在相當程度的落差。六、公辦民營學校屬性定位問題發生之原因，與研究未重視此議題、政策規劃未盡周延有密切關係。七、學校委託民間經營實施條例的訂定，對於解決當前學校公辦民營的問題有迫切的需要。八、未來公辦民營學校的發展仍不可能完全取代傳統學校，但可提供多元的教育選擇機會。九、公辦民營學校評鑑有助於提供辦學的參考架構，評鑑的設計與實施有待檢討與變革。十、公辦民營學校因其成立目的、運用模式之不同，產生不同之辦學特色和困難。十一、公辦民營學校教師對公辦民營看法、學校滿意度、學生就讀學校動機，整體的看法十分正向。十二、公辦民營學校家長對公辦民營看法、學校滿意度、學生就讀學校動機，整體看法十分正向，不因背景而有太大差異。本研究分別提出對中央、地方主管教育行政機關、公辦民營學校，及對未來研究之建議如下：一、對中央主管教育行政機關之建議（一）儘速完成學校委託民間經營實施條例之立法，以徹底解決目前學校公辦民營所面臨之困境。（二）特許學校的經費和人事應給予自主權，以發揮學校經營的效能與效率。（三）公辦民營學校的屬性定位，應依採用模式不同而有不同的思考和設計。（四）特許學校的功能不只在於提供多元教育選擇機會，宜進一步定位為教育改革的先鋒。.

(4) （五）訂定教育政策影響評估作業辦法，以健全和透明教育決策。二、對地方主管教育行政機關之建議（一）根據地方特性及需要設立公辦民營學校，提供教育多元選擇之機會。（二）依學校公辦民營採取模式之不同，給予學校適當經費補助。（三）以橫向傑出為特色之公辦民營學校，應儘早規劃升學銜接之管道。（四）公辦民營學校面臨的困難與問題，地方政府應有協助解決之機制。（五）公辦民營學校評鑑制度有需要重新思考，以建立合適的評鑑機制。三、對公辦民營學校之建議（一）持續發展公辦民營學校辦學的特色，是採取各種模式的學校存在之重要命脈。（二）特許學校以橫向傑出、自主權和評鑑為基礎，追求內部和外部績效責任之目標。（三）特許學校應勇於面對教育實驗的挑戰，建立公立學校良好的辦學典範。（四）民間承包學校應追求教育理想，建立小型學校良好的辦學典範。（五）BOT 學校應定位為非營利性質，展現出新型態的私立學校特色。（六）特許學校應維持與政府和社區公共關係及溝通管道，對於學校辦學成效有加分的效果。（七）特許學校、民間承包學校應發展學校本位的評鑑制度，建立自我監督與改進機制。四、對未來研究之建議（一）未來學校公辦民營相關之研究，應力求理論與實務的清晰界定，例如：學校公辦民營與公辦民營學校的英文用字、定義嚴謹程度、公私合夥的角色、教育民營化與學校公辦民營之差異，以及各縣市學校公辦民營的實施實例之釐清等，以建立可以累積的知識，提供政策與實踐之參考。（二）分別針對 BOT、民間承包和特許學校等三種模式，進行定位、特性和未來發展方向之深入探究和政策評估，以累積更多學術的知識和決策的參考資訊。（三）公辦民營學校校長領導風格不同於傳統公立學校校長，尤其是特許學校校長，公關功能的適度發揮，有時也必須扮演「情緒勞動」工作者的角.

(5) 色，有需要進行更深入的研究，以建立更多元豐富的學校領導理論與實務。（四）特許學校內部的行政與教學雙重系統，在慈心華德福教育實驗國民中小學是模糊的、融合的，而在人文國民小學則是明顯的，兩種制度之優缺點比較，值得深入探究。（五）公辦民營學校的評鑑制度設計，如何融入「量身訂做評鑑」和「學校本位評鑑」的精神，兼顧內外部績效責任，此課題有待後續研究，為教育評鑑開創新的風貌。（六）公辦民營學校的特殊教育之實施，對於教育機會均等的精神而言，是十分重要的議題，有待深入進一步研究與分析。（七）採用不同模式以及申請單位所經營的公辦民營學校，其組織、特色、規模和社區環境各有不同，目前籌備中的學校運作一段時間後，值得針對公辦民營學校的實施成效進行比較和分析，作為未來政策制訂之參考。（八）以追求橫向傑出為特色的公辦民營學校，其教師需具備之教學設計、實施和環境適應能力，可能不同於其他公立學校教師，值得進一步研究，作為規劃現職公立學校教師在職進修，以及進行師資職前培育之參考。. 關鍵詞：學校公辦民營、公辦民營學校、教育政策.

(6) 臺灣地區中小學公辦民營之研究：理論、政策與實施目次第一章緒論…………………………………………………………..……………1 第一節研究背景與動機…………………………………………………………..1 第二節研究目的與待答問題……………………………………………………..7 第三節名詞釋義…………………………………………………………………..9 第四節研究方法、架構與步驟……………………………………..…………..12 第五節研究範圍與限制……………………………………………..…………..16. 第二章學校公辦民營的理論分析………………………….…………….…21 第一節學校公辦民營的意義與功能……………………………………………21 第二節學校公辦民營的理論基礎………………………………………………33 第三節學校公辦民營的模式與限制…………………………………………....48. 第三章美國學校公辦民營的政策與實施…………………………………67 第一節學校公辦民營的發展背景與階段………………………………………67 第二節學校公辦民營的類型……………………………………………………77 第三節特許學校的立法、現況和評鑑制度……………………………………94 第四節教育經營組織的現況與未來…………………………………………..112 第五節學校公辦民營之相關研究……………………………………………..118. 第四章臺灣地區學校公辦民營的政策與實施…………………………139 第一節學校公辦民營的發展原因與階段……….…………………………….139.

(7) 第二節學校公辦民營中央法令的立法……………………………………….145 第三節學校公辦民營地方法令的訂定與比較……………………………….154 第四節各縣市學校公辦民營的現況、評鑑結果與困境…………………….160 第五節學校公辦民營之相關研究…………………………………………….186. 第五章研究設計與實施.………………………………………….…………227 第一節研究對象……………………………………………………………….227 第二節研究工具……………………………………………………………….231 第三節實施程序……………………………………………………………….232 第四節資料處理.……………………………………………….. …………….233. 第六章研究結果分析與討論.…………….………………………………...237 第一節文件分析結果分析與討論…………………………………………….237 第二節訪談結果分析與討論………………………………………………….253 第三節問卷結果分析與討論………………………………………………….287 第四節綜合討論……………………………………………………………….329. 第七章結論與建議.……………………………………………….………….337 第一節研究結論……………………………………………………………….337 第二節研究建議……………………………………………………………….341. 參考文獻…………………………………………………………………. …..355 附錄……………………………………………………………….…………….379 附錄一地方政府委託私人辦理國民中學及國民中學屬性認定要點…….379 附錄二國民教育法修正條文第五條草案………………………………….380 附錄三政治大學教育系致公辦民營學校函……………………………….382 附錄四訪談題綱…………………………………………………………….383 附錄五專家效度問卷……………………………………………………….390 附錄六專家效度問卷意見及修正情形…………………………………….400.

(8) 附錄七問卷………………………………………………………………….405 附錄八訪談結果逐字稿…………………………………………………….417 附錄九三所公辦民營學校照片…………………………………………….467.

(9) 表次表 1-1. 研究方法與研究向度之雙向細目表………………………………………12. 表 2-1. 公私合夥的頻譜範圍………………………………………………………28. 表 2-2. 1995 至 2005 年蓋洛普民意調查之私立學校選擇贊成及反對比例…….32. 表 2-3. 雙重利基模式………………………………………………………………34. 表 2-4. 學校本位的績效責任制度…………………………………….…………...45. 表 2-5. 教育績效責任系統的模式…………………………………….…………...47. 表 2-6. 學校公辦民營四種模式之比較…………………………………….……...60. 表 3-1. 傳統基金會 2003 年學校選擇現況調查…………………………………..71. 表 3-2. 美國 1-12 年級學生就讀學校類型百分比………………………………..72. 表 3-3. 2000 至 2002 年蓋洛普民意調查之聽過或就讀特許學校之比例……….73. 表 3-4. 2000 至 2002 年蓋洛普民意調查之贊同特許學校理念的比例………….73. 表 3-5. 2000 至 2002 年蓋洛普民意調查之贊成特許學校如同公立學校一般負起績效責任的比例…………………………………………………………74. 表 3-6. 美國 K-12 教育階段之學校選擇類型….…………………………………79. 表 3-7. 中小學教育的教育類型在五種向度之公家和私人屬性………….……..80. 表 3-8. 美國 2005 年各州特許學校的設立情形……………………….….……...96. 表 3-9. Arizona 州 2005 年特許學校現況……………………….…. ……………100. 表 3-10. California 州 2005 年特許學校現況……………………….…. ………..102. 表 3-11. Minnesota 州 2005 年特許學校現況……………………….…. ………..104. 表 3-12. Michigan 州特許學校評鑑的資料蒐集策略和資訊來源………………112. 表 3-13. 教育經營組織數量的發展………………………………………...…….113. 表 3-14. 2001-2002 年度特許學校所擁有的豁免權……………………….…….123. 表 3-15. 2001-2002 年度特許學校和傳統公立學校的學習表現………….…….124. 表 3-16. 特許學校對學生學業成就之影響………………………………...…….125. 表 3-17. 特許學校 2003 年四年級學生之數學和閱讀成績……………….……..126. 表 3-18. 最大的 13 所教育經營組織及獲利情況 ……………………………….127.

(10) 表 3-19. Western Michigan 大學評鑑中心與 Edison 公司之評鑑結果比較……130. 表 3-20. 一般公立學校和特許學校學生成就比較…………………….………..132. 表 3-21. 美國地區學校公辦民營相關研究一覽表…………………….………..134. 表 4-1. 臺灣教育政策與實施成效調查之中小學經營型態調查結果.…..……..141. 表 4-2. 《國民教育法》有關學校公辦民營的立法過程……………………….148. 表 4-3. 《教育基本法》有關學校公辦民營的立法過程………………..……...150. 表 4-4. 臺灣地區各縣市實施中小學公辦民營情形一覽表……..……………...155. 表 4-5. 臺灣地區四縣市學校委託民間經營自治條例經營方式與內容分析….159. 表 4-6. 臺灣地區四縣市公辦民營學校的現況……………………….…………176. 表 4-7. 臺灣地區學校公辦民營相關研究一覽表…………………….…..……..215. 表 5-1. 訪談名單…………………………....…………………………………….228. 表 5-2. 家長有效樣本之基本資料一覽表…………..…………………………...230. 表 5-3. 教師有效樣本之基本資料一覽表…………..…………………………...230. 表 5-4. 問卷專家效度之學者專家………………………………………...……..231. 表 6-1. 公辦民營學校成立之動機與目的相關見解一覽表…………………….255. 表 6-2. 公辦民營學校辦學特色和滿意度相關見解一覽表…………………….257. 表 6-3. 公辦民營學校評鑑之相關見解一覽表………………………………….261. 表 6-4. 學校公辦民營政策制定的目的相關見解一覽表……………………….263. 表 6-5. 公辦民營學校公私立屬性定位相關見解一覽表……………………….264. 表 6-6. 民間承包和特許學校模式之利弊得失相關見解一覽表……………….266. 表 6-7 BOT 模式之利弊得失相關見解一覽表…………………………………267 表 6-8. 公辦民營學校定位相關見解一覽表…………………………………….268. 表 6-9. 學校委託民間經營和學校公辦民營的區別之相關見解一覽表……….269. 表 6-10. 學校民營化與學校公辦民營的差別之相關見解一覽表……………...270. 表 6-11. 學校公辦民營模式是否具有公私合夥的精神之相關見解一覽表…...271. 表 6-12. 地方議會對於學校公辦民營政策的支持程度相關見解一覽表……...272. 表 6-13 BOT 學校屬性定位問題之相關見解一覽表…………………………..273 表 6-14. 學校用地是否得以 BOT 或民間承包委託經營之相關見解一覽表….274. 表 6-15. 縣市政府投入學校公辦民營人力負擔之相關見解一覽表…………...275.

(11) 表 6-16. 學校公辦民營的推動面臨哪些困難之相關見解一覽表……………....276. 表 6-17. 學校的籌設面臨哪些困難之相關見解一覽表………………………....279. 表 6-18. 學校委託民間經營實施條例的重點之相關見解一覽表……………....281. 表 6-19. 學校型態實驗教育實施條例之相關見解一覽表……………………....284. 表 6-20. 學校公辦民營未來發展之相關見解一覽表…………………………....285. 表 6-21. 家長對學校公辦民營之看法一覽表…………………………………....289. 表 6-22. 教師對學校公辦民營之看法一覽表…………………………………....290. 表 6-23. 家長對就讀公辦民營學校的動機之看法一覽表………………………291. 表 6-24. 教師對就讀公辦民營學校的動機之看法一覽表………………………293. 表 6-25. 家長對學校滿意度之看法一覽表………………………………………294. 表 6-26. 教師對學校滿意度之看法一覽表………………………………………295. 表 6-27. 教師和家長對學校滿意度之看法一覽表………………………………296. 表 6-28. 不同年齡家長對學校公辦民營看法之變異數分析摘要表……………298. 表 6-29. 不同年齡家長對學校公辦民營看法之事後比較－對公辦民營學校進行評鑑，確保辦學品質……………………………………………………299. 表 6-30. 不同年齡家長對就讀公辦民營學校的動機看法之變異數分析摘要表………………………………………………………………………...299. 表 6-31. 不同年齡家長對學校滿意度看法之變異數分析摘要表………………300. 表 6-32. 不同年齡家長對三種向度看法之多量變異數分析摘要表……………301. 表 6-33. 不同教育程度家長對學校公辦民營看法之變異數分析摘要表………302. 表 6-34. 不同教育程度家長對學校公辦民營看法之事後比較－學校公辦民營的政策有其必要性，應給予支持…………………………………………303. 表 6-35. 不同教育程度家長對學校公辦民營看法之事後比較－依法對外募款，作為學校經營及改進教學品質…………………………………………...303. 表 6-36. 不同教育程度家長對就讀公辦民營學校的動機看法之變異數分析摘要表…………………………………………………………………………304. 表 6-37. 不同教育程度家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－學校距離的遠近不影響選擇就讀本校之意願…………..………………….305. 表 6-38. 不同教育程度家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－同學.

(12) 素質較好，同儕之間的互動比較好……………………………………305 表 6-39. 不同教育程度家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－認同學校的教育理念……………………………………………..………….306. 表 6-40. 不同教育程度家長對學校滿意度看法之變異數分析摘要表…..……..306. 表 6-41. 不同教育程度家長對三種向度看法之多量變異數分析摘要表…..…..307. 表 6-42. 不同職業家長對學校公辦民營看法之變異數分析摘要表……..……..308. 表 6-43. 不同職業家長對學校公辦民營看法之事後比較－學校公辦民營的政策有其必要性，應給予支持…………………………………..…………..309. 表 6-44. 不同職業家長對就讀公辦民營學校的動機看法之變異數分析摘要表…………………………………………………..……………………..309. 表 6-45. 不同職業家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－師資較佳，教學活潑，能引起學習動機………..……………………………..310. 表 6-46. 不同職業家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－認同學校的教育理念…………………………………………..…………………..311. 表 6-47. 不同職業家長對學校滿意度看法之變異數分析摘要表…..…………..311. 表 6-48. 不同職業家長對學校滿意度看法之事後比較－學生進入本校以後在各方面的進步，令人感到滿意………………………..…………………..312. 表 6-49. 不同職業家長對學校滿意度看法之事後比較－學生希望繼續就讀本校，一直到最高年級為止………………………………………………313. 表 6-50. 不同職業家長對三種向度看法之多量變異數分析摘要表……………313. 表 6-51. 不同家庭總收入家長對學校公辦民營看法之變異數分析摘要表……314. 表 6-52. 不同家庭總收入家長對就讀公辦民營學校的動機看法之變異數分析摘要表………………………………………………………………….......315. 表 6-53. 不同家庭總收入家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－收費的高低不是主要的考慮原因…………………………………..…….316. 表 6-54. 不同家庭總收入家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－課程教學彈性多元，學生有選擇的機會且很喜歡……………..………316. 表 6-55. 不同家庭總收入家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－師資較佳，教學活潑，能引起學習動機……………..…………………….317.

(13) 表 6-56. 不同家庭總收入家長對就讀公辦民營學校的動機看法之事後比較－同學素質較好，同儕之間的互動比較好…………….……………………317. 表 6-57. 不同家庭總收入家長對學校滿意度看法之變異數分析摘要表………318. 表 6-58. 不同家庭總收入家長對學校滿意度看法之事後比較－本校整體的教育品質及所提供服務，令人感到滿意…………………………………….319. 表 6-59. 不同家庭總收入家長對學校滿意度看法之事後比較－本校的經費很充裕，支用很妥當也很合理，可以有效支援校務發展…………………319. 表 6-60. 不同家庭總收入家長對學校滿意度看法之事後比較－校長所帶領的教學、行政團隊充滿活力，校務發展充滿希望…………………………320. 表 6-61. 不同家庭總收入家長對三種向度看法之多量變異數分析摘要表……320. 表 7-1. 特許學校、民間承包和 BOT 模式的屬性定位建議一覽表……..........343.

(14) 圖次圖 1-1. 研究架構圖…………………………………………….…………………...15. 圖 2-1. 學校公辦民營的相關概念圖……………….……………………………...29. 圖 2-2. 學校選擇和成果的連結圖…………………….…………………………...42. 圖 2-3. 傳統官僚模式………………………………….…………………………...50. 圖 2-4. 委外經營模式………………………………….…………………………...51. 圖 2-5. 簽約承包模式………………………………….…………………………...52. 圖 2-6. 公私部門直接競爭模式……………………….…………………………...53. 圖 3-1. 「帶好每位孩子法案」績效責任模式的要素圖…………………………77. 圖 3-2. 特許學校概念的示意圖……..………….………………………………….84. 圖 3-3. 特許學校的績效責任…………………………………….………………...86. 圖 3-4. 教育經營組織、學校與教育方案、模式和願景之關係…………………91. 圖 3-5. 教育經營組織和學校專業發展社群的關係………..……….…………….93. 圖 5-1. 問卷調查之研究變項關係圖………………..……………………………234. 圖 7-1. 臺灣地區特許學校的績效責任建議圖..……………………. …………..350.

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