行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
轉型經濟下的中國城市住房改革─以上海為例(第 2 年)
研究成果報告(完整版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 99-2410-H-004-077-MY2 執 行 期 間 ： 100 年 08 月 01 日至 101 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國家發展研究所 計 畫 主 持 人 ： 魏玫娟 報 告 附 件 ： 赴大陸地區研究心得報告 出席國際會議研究心得報告及發表論文 公 開 資 訊 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 101 年 10 月 31 日
中 文 摘 要 ： 本文嘗試透過對上海與重慶這兩個城市住房改革政策之比較 分析，來探討中國轉型的理論與政策意涵。始自 1970 年代末 期的改革開放政策給中國帶來的快速經濟成長大幅地提升了 中國人民的平均生活水準，中國的經濟實力也是它被認為是 崛起中的大國的主要原因；在 2008 年的全球金融危機中，中 國甚至被認為是世界經濟的拯救者。城市發展通常被視為帶 動中國整體經濟發展的成長機器，而住房政策則是城市發展 的核心。在中國城市住房改革過程中，上海可以說是中國城 市住房政策從社會主義計畫經濟下的「福利住房」制度轉型 到社會主義市場經濟下以「商品房」為主的典型案例；上海 是第一個全面實行住房商品化與市場化的城市。然而，伴隨 住房商業化而來的房產價格上漲卻導致社會分配方面的問 題，多數的城市居民（特別是目前仍無法落籍城鎮的農民 工）事實上無力負擔高漲的房價。在此脈絡下，作為中國西 三角經濟區中心城市的重慶提出創新的住房政策/制度改革， 主要是推動「住房供給雙軌制」與「農民工落戶城鎮」的戶 籍改革。 本文認為，上海與重慶兩個主要城市之住房改革政策思維的 差異，不僅反映出中國國家發展戰略的調整，也顯示中國領 導人似乎正嚴肅、認真地實踐「社會主義市場經濟」或「市 場社會主義」的理念，以期讓中國成為一個有充分能力提供 公共財、具有強大公共政策能力的「強國家」。 中文關鍵詞： 住房改革、福利分房、戶口制度、上海、重慶
英 文 摘 要 ： This article seeks to draw attention to recent changes in China＇s urban housing policy through a comparative study of housing reform in Shanghai and Chongqing. Recent years have seen a change from the market-oriented policy which originated in the late 1970s to a dual-track housing provision system. The purpose of the change has been to curb skyrocketing urban housing prices, the issue which has been at the top of China＇s policy agenda over the past few
months. Since 2004, macro measures have been taken by the Chinese central government to regulate urban housing markets with a view to cooling down its overheated economy and to helping sustain its long-term urban housing development. In the history of China＇s urban housing reform since the late 1970s, Shanghai and Chongqing can be said to represent two
different approaches. Reform in Shanghai, which is the most urbanised and internationalised city in China , is overtly market-oriented. In contrast, housing reform in Chongqing, an important
municipality in the western inland area and the centre of the newly approved project to establish China＇s fourth special economic zone ｀Two-Rivers New District＇, is characterised by its emphasis on the provision of public rentals by the local
government. Different views of the purpose and
function of ｀housing＇- as the ｀growth machine＇ of urban development or as an important measure of
social protection – have resulted in correspondingly different housing reform policies in the two cities. The paper will analyse the housing policies that have been implemented in the two cities as well as the guiding principles of these policies in the context of China＇s transition from a socialist system to a socialist market economy. It will conclude that China＇s recently announced macro-economic
readjustment policy, of which urban housing reform is an important part, should be taken seriously as a significant step in its attempt to realise the so-called ｀Beijing Consensus＇ (as opposed to the ｀Washington Consensus＇).
英文關鍵詞： housing reform, welfare housing, household registration system, Shanghai, Chongqing
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
□期中進度報告
期末報告
轉型經濟下的中國城市住房改革─以上海為例
計畫類別：個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC 99-2410-H-004-077-MY2
執行期間：2010 年 08 月 01 日至 2012 年 07 月 31 日
執行機構及系所：國立政治大學國家發展研究所
計畫主持人：魏玫娟
共同主持人：
計畫參與人員：吳欣純
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 2 份：
移地研究心得報告
出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
中 華 民 國 101 年 10 月 31 日
轉型經濟下的中國城市住房改革：
上海與重慶之比較及其理論與政策意涵
（初稿，請勿引用） 魏玫娟† 政治大學國家發展研究所助理教授 Email: [email protected] 2010 年臺灣政治學會學術研討會 2010 年 12 月 4-5 日，台北：東吳大學。摘要
本文嘗試透過對上海與重慶這兩個城市住房改革政策之比較分析，來探討中國轉型的理論與政策 意涵。始自 1970 年代末期的改革開放政策給中國帶來的快速經濟成長大幅地提升了中國人民的平均生 活水準，中國的經濟實力也是它被認為是崛起中的大國的主要原因；在 2008 年的全球金融危機中，中 國甚至被認為是世界經濟的拯救者。城市發展通常被視為帶動中國整體經濟發展的成長機器，而住房 政策則是城市發展的核心。在中國城市住房改革過程中，上海可以說是中國城市住房政策從社會主義 計畫經濟下的「福利住房」制度轉型到社會主義市場經濟下以「商品房」為主的典型案例；上海是第 一個全面實行住房商品化與市場化的城市。然而，伴隨住房商業化而來的房產價格上漲卻導致社會分 配方面的問題，多數的城市居民（特別是目前仍無法落籍城鎮的農民工）事實上無力負擔高漲的房價。 在此脈絡下，作為中國西三角經濟區中心城市的重慶提出創新的住房政策/制度改革，主要是推動「住 房供給雙軌制」與「農民工落戶城鎮」的戶籍改革。 本文認為，上海與重慶兩個主要城市之住房改革政策思維的差異，不僅反映出中國國家發展戰略 的調整，也顯示中國領導人似乎正嚴肅、認真地實踐「社會主義市場經濟」或「市場社會主義」的理 念，以期讓中國成為一個有充分能力提供公共財、具有強大公共政策能力的「強國家」。 關鍵字：住房改革、福利分房、戶口制度、上海、重慶 † 本研究為國科會補助專題研究計畫（NSC99-2410-H-004-077，99.08.01-101.07.31）。作者同時感謝國立政治大學中國大陸研 究中心對這項研究計畫的部分經費補助，也感謝王振寰教授、湯京平教授、耿曙教授與冷則剛教授的鼓勵、支持與協助， 以及研究助理吳欣純協助蒐集與整理資料。Abstract
This article seeks to draw attention to recent changes in China’s urban housing policy through a comparative study of housing reform in Shanghai and Chongqing. Recent years have seen a change from the market-oriented policy which originated in the late 1970s to a dual-track housing provision system. The purpose of the change has been to curb skyrocketing urban housing prices, the issue which has been at the top of China’s policy agenda over the past few months. Since 2004, macro measures have been taken by the Chinese central government to
regulate urban housing markets with a view to cooling down its overheated economy and to helping sustain its long-term urban housing development. In the history of China’s urban housing reform since the late 1970s, Shanghai and Chongqing can be said to represent two different approaches. Reform in Shanghai, which is the most urbanised and internationalised city in China , is overtly market-oriented. In contrast, housing reform in Chongqing, an important municipality in the western inland area and the centre of the newly approved project to establish China’s fourth special economic zone ‘Two-Rivers New District’, is characterised by its emphasis on the provision of public rentals by the local government. Different views of the purpose and function of ‘housing’- as the ‘growth machine’ of urban development or as an important measure of social protection – have resulted in correspondingly different housing reform policies in the two cities. The paper will analyse the housing policies that have been implemented in the two cities as well as the guiding principles of these policies in the context of China’s transition from a socialist system to a socialist market economy. It will conclude that China’s recently announced macro-economic readjustment policy, of which urban housing reform is an important part, should be taken seriously as a significant step in its attempt to realise the so-called ‘Beijing Consensus’ (as opposed to the ‘Washington Consensus’).
Keywords: housing reform, welfare housing, household registration system, Shanghai, Chongqing.
一、前言
2009 年年終，國際與中文媒體上的兩則新聞：「中國 2009 年極有可能超越德國成為世界第一大出 口國」（BBC 中文網，2009/12/28；聯合報，2009/12/28）、「中國今年（2009）將超過日本成為全球第 二大經濟體」，（聯合報，2009/12/28）似乎「再次」確認了去年全球性金融危機發生時論者所稱「中國 是世界經濟的拯救者」的說法不無道理，似乎也「證明」了中國 1970 年代末所採取的以「漸進式經濟 轉型」為主的改革開放政策是成功的。同樣是在 2009 年年終，以描述「都市白領階級宛如蝸牛居無定 所、唯有蜷曲在蝸牛殼般的小租屋裡解決基本住的問題」的電視劇「蝸居」，成為中國「最火紅」、「收 視率破十」的電視劇（聯合報，2009/11/26），「蝸居」熱「熱到政府怕了，電視台不播了，人們爭相擠 到網路上去看」；（聯合報，2009/12/14）而「房奴」一詞的流行，則說明了中國城市高房價對一般民眾 所造成的經濟壓力，特別是「80 後」這一代中國年輕夫婦所承擔的購屋經濟壓力。（聯合報，2009/12/11） 在中國以「住房商品化與私有化」為主要政策原則的城市經濟快速發展下，房地產及相關產業做 為城市「成長機器」帶動中國整體經濟發展的正面影響廣泛受到學界跟實務界的關注跟研究，然而城 市高房價所導致的多數城鎮居民所面臨的、同時也攸關中國未來社會發展的「住的問題」，顯然被忽略 了。2006 年 10 月中共中央委員會第六次全體會議中確立以「構建社會主義和諧社會」為國家發展目 標，1顯示出中國政府意識到因為經濟快速發展所導致的社會貧富差距問題不僅可能影響中國持續的經 濟發展、也可能危及中國共產黨的統治正當性，而調整其國家發展戰略目標，在持續堅持改革開放的 原則下，也堅持「必須正確處理改革發展穩定的關係」，「把改革的力度、發展的速度和社會可承受的 程度統一起來，維護社會安定團結，以改革促進和諧、以發展鞏固和諧、以穩定保障和諧，確保人民 安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。」二、中國城市住房政策改革的脈絡
中國開始實施城市住房的商業化或商品化改革至今已過了 30 年。1978 年改革開放以來，中國所 進行的各項城市住房改革是國家試圖改善城市治理的一連串努力；其住房改革政策基本上是以城市住 房的商業化或商品化為主，希望以建立、發展房地產市場的方式，一方面解決過去城鎮居民住房面積 1根據新華網的報導，中共領導階層在「中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定」中指出：「目前，我國 社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要是：城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人 口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會至單等方面關係群眾切身利益的 問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失範，一些領導幹部的素質、能力 和作風與新形式新任務的要求還不適應；一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社 會穩定。（斜體自行加註）」 http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm過小、住家環境不佳、住房分配不均、住房資源分配沒有效率等問題，一方面藉由房地產的建設帶動 相關產業與城市整體的發展。在中國社會主義意識型態下，由國家/公部門提供「公有住房」（public housing）是社會主義福利制度的重要內容，「提供住房」（連同「工作保障」）也因此成為社會主義國家 的重要責任，特別是對任職於國有企業、大型集體企業以及政府機構的職工而言。（Lee, 2000; Wu, 2001; Wang, 2004） （一）「先生產、後生活」原則下的住房建設投資不足與住房短缺問題 1950 年代初期新中國成立之初所面臨的城市住房狀況，是中國政府進行城市住房社會主義改造的 背景條件。中國自清末以來，特別是抗日戰爭之後，戰亂頻仍、社會動盪不安，房屋不可避免地受到 損害，房屋數量也因此不斷減少；同時，大量的農村人口逐漸移住城市，而使城市面臨嚴重的住房問 題。另一方面，中國建立之初的房產稅負很重，然而因為經濟惡化、租金偏低使得有些屋主的租金收 入甚至不足以用來繳交房稅，屋主在必須補貼房屋稅的種情況下自然不願意再多花費用來維修房屋， 而使城市住房的狀況十分不理想，居民往往有安全之虞。新中國成立之後，基於新民主主義理論與社 會主義意識型態，中國政府宣布要承擔人民的住房保障責任讓「居者有其屋」，因此，一方面實行房租 管制，一方面則在接收公房、沒收（前國民政府主政之下的）官僚資本私房的基礎上建立城市職工的 住宅福利制度；其中，對私有房屋的管制和社會主義的改造是關鍵。（張群，2009，頁 173） 1950 年代初期，中國城市住房的主要問題為房屋毀損嚴重、房荒問題普遍；其次則是居住環境惡 劣，居民的生命與財產安全因此受到威脅。居住環境條件惡劣的例子是人均居住面積偏低，居住空間 擁擠；以上海市為例，根據 1949 年的調查，市區住房面積為 2359.4 平方公尺，人均居住面積為 3.9 平 方公尺，其中棚戶簡屋佔了約 13.68%；2直到 1956 年，上海還有約 100 餘萬人住在棚房裡。（張群，2009， 頁 175）1959 年棚戶簡屋的比例下降到 13.8%左右，十年之後再下降到約 11.8%；直到 80 年代以後， 棚戶簡屋的面積才以比較快的速度減少；90 年代以來上海棚戶簡屋每年都在減少，到了 2001 年上海 市的棚戶簡屋數量為 59 萬平方公尺。（江建軍、趙嘩琴，2006，頁 21-22） 表一 上海市主要年份各類房屋構成情況 （單位：平方公尺） 指 標 1978 1980 1990 1995 2000 2001 2上海棚戶區的歷史可以追溯到鴉片戰爭；鴉片戰爭之後，黃浦江兩岸陸續建造了許多碼頭，在各碼頭的附近則出現了最早 的一批棚戶區，居民大多是附近碼頭的工人。之後的近一世紀，由於戰爭和上海誘人的生活機會，許多來自蘇北、安徽、 山東等地農村的難民紛紛從水路進入上海，在沿江地帶搭起簡易房屋或直接住在船上，此時期為上海棚戶區出現的主要時 期。剛開始棚戶區主要分佈在黃浦江跟吳淞江（今蘇州和）兩岸，之後向工廠周圍的空地及鐵路兩旁蔓延，最後遍及全上 海市。對日抗戰前後是上海棚戶區形成的高峰期，到 1949 年 5 月上海解放，全市 200 戶以上的棚戶區共有 322 處，其中 2000 戶以上的有 4 處，1000 戶以上的有 39 處，500 戶以上的有 36 處，300 戶以上的有 150 處，200 戶以上的有 93 處；棚 戶區佔地面積 1109 萬平方公尺，棚戶簡屋有 197500 間，建築面積有 322.8 平方公尺，共有居民 115 萬人。「簡屋」為棚戶 的四種主要類型之一，其他三種為「滾地龍」棚戶、草棚、水上閣樓。上海的簡屋大都分佈在棚戶區或零星散落在市區邊 緣地帶，其建築結構比棚戶稍微好一點，大致可以分為簡樓房、矮樓房和平房三種，一般以立柱單牆和木屋或築木混合結 構，總體佈局雜亂無章、排列密集、人行通道狹窄彎曲，沒有下水道而經常積水、污穢四溢、道路泥濘不堪。（江建軍、趙 嘩琴，2006，頁 15-18。）
居住房屋 4117 4403 8901 11906 20865 23475 花園住宅 128 134 158 179 250 443 公 寓 90 92 118 111 206 412 職工住宅 1140 1402 4884 7998 17939 20316 新式里弄 433 434 474 454 428 420 舊式里弄 1777 1822 3067 3004 1896 1763 簡 屋 464 437 123 85 84 59 其 他 85 82 77 75 62 62 資料來源：上海市統計局，《2002 年上海市統計年鑑》，中國統計出版社，2002 年。 「低房租、高補貼、福利制、實物分配」的住房分配制度是社會計畫經濟體制的產物，也是 1949 年到 1978 年間中國的城市住房制度的主要原則。城鎮住房基本上全部由政府出資建造，建設基金則來 自於財政基金。（陳伯庚等，2003）城鎮住房被視為職工的福利品而近乎免費居住，租金不以成本而是 以承擔能力來決定；1970 年代末期全國城市每月公房租金為每平方公尺 0.13 元，還不到住房維護成本 的一半。（于思遠等，1988，頁 88；轉引自陳杰，2010，頁 93） 中國建立之初確立了優先發展重工業的國家發展戰略，一方面以國家的力量壓低各種要素價格， 以降低重工業資本形成的門檻，另一方面則是以計畫與行政命令來配置資源，以確保稀少的資源能夠 優先滿足重工業的發展需求；（何帆，1998）「住房」基本上被視為是「非有效」（non-useful）的生產 成本，支付這項成本的主要目的在於它最終會有真正有價值、以製造成品（manufactured goods）為主
的產出。（Chen and Wills, 1999, p.123）在社會主義計畫經濟體制下，一部分本來應該用於消費的資金，
包括住房消費，被集中用於國家建設，而使勞動力價格長期低於勞動力價值，工資基本上只是以貨幣 的形式對勞動力再生產費用的補償，其他的再以水準相對較低的實物配給代之，這包括住房分配。（洪 亞敏，1999，頁 104） 在強調「先生產、後生活」的年代，住房的建設資金不斷被挪用至所謂的生產性投資，而低度或 不足的住房建設投資則導致 1949 到 1980 年期間中國城鎮整體的住房條件非常差。（洪亞敏，1999； Wang, 2004）1949 年到 1978 年，中國在住房建設方面的總投資累計只有 343 億元，僅佔同時期累計基 本建設投資的 5.8%；同期年均住房建設投資 12.7 億元，僅佔 GDP 的 1.5%。（朱亞鵬，2007，頁 48-49） 住房建設資金佔基礎建設投資的比例長期以來呈現下降的趨勢，在 1970 年甚至下降到只佔當年基礎建 設投資的 2.6%，即便在這種情況下，有限的住房建設資金仍被用於新建的大型國有企業。（表二） 表二 1950-1989 年 住宅投資佔基本建設投資比例 年份 基本建設投資(億元) 住宅投資(億元) 住宅投資占基本建設投資比例 (%) 1950 11.34 1.25 11.0 1951 23.46 8.21 11.0 1952 43.56 4.48 10.3 1953 80.01 9.47 12.5
1954 90.62 8.44 9.3 1955 93.02 6.16 6.6 1956 148.02 12.74 8.6 1957 138.29 12.84 9.3 1958 266.96 8.10 3.0 1959 344.65 13.74 3.9 1960 384.07 15.70 4.1 1961 123.34 7.43 6.0 1962 53.62 3.16 5.9 1963 94.16 7.28 7.7 1964 138.69 11.16 8.0 1965 170.89 9.43 5.5 1966 199.42 8.77 4.4 1967 130.52 4.96 3.8 1968 104.13 5.21 5.0 1969 185.65 10.21 5.5 1970 294.99 7.62 2.6 1971 321.26 13.71 4.3 1972 312.79 17.97 5.7 1973 321.26 19.85 6.2 1974 333.01 21.55 6.5 1975 391.86 22.94 5.9 1976 359.52 28.16 6.1 1977 364.41 25.06 6.9 1978 479.55 37.54 7.8 1979 500.00 73.79 14.8 1980 558.89 111.66 20.0 1981 442.91 111.19 25.1 1982 555.53 141.05 25.4 1983 594.13 125.08 21.1 1984 743.15 134.50 18.1 1985 1074.37 215.18 20.0 1986 1176.11 189.41 16.1 1987 1343.10 181.24 13.5 1988 1525.78 198.07 13.0 1989 1551.74 189.39 12.2 資料來源：根據歷年中國統計年鑑中有關資料整理（轉引自洪亞敏，1999） 一來因為住房建設資金原本就嚴重不足，再加上城市人口不斷增加，便使得城市居民的住房問題， 包括不理想的居住條件、住房短缺等問題加更惡化，也很難加以改善。住房投資不足導致城鎮人均居
住面積由 1950 年的 4.5 平方公尺下降到 1978 年的 3.6 平方公尺（人均建築面積為 6.7 平方公尺），缺 房戶共有 869 萬戶，佔當時城鎮總戶數的 47.5%。（鄒東濤，2008；轉引自陳杰，2010，頁 93；朱亞鵬， 2010，頁 77-78） 1949 年中國建國之初，城市住房約有 2 億 5200 萬平方公尺，但是因為年久失修多屬危樓；從 50、 60 到 70 年代，國家投資住房建設逐漸增加，分別為 2 億 4300 萬平方公尺、3 億 4400 萬平方公尺到 8 億 6200 萬平方公尺。但是在同一時期，城市居民人口的增加卻從 1949 年的 5765 萬增加到 1978 年的 1 億 7245 萬，30 年人均住房投資不到 300 元，年人均住房投資不到 10 元。1978 年，城市人均居住面 積從 1949 年的 4.5 平方公尺下降到 3.6 平方公尺。（洪亞敏，1999，頁 106）為了解決長期低度投資或 投資不足而導致的住房短缺問題，中國建造了不少房屋；根據估計，自 1980 年初期以來，中國城市房 屋建造的速度已經達到每年建造 20 億平方公尺。（環境部，1995）1980 年，中國城市人均居住樓面積 只有 3.1 平方公尺；在 1994 年末，城市人均居住樓面積增加到約 4 平方公尺，但是仍有約 25%的家庭 所居住的公寓房間數過少。一般中國城市的住房為公寓的形式，除了人均居住樓面積狹小的問題之外，
公寓整體的基本設備也不理想；1990 年初期，只有約 60%的公寓有廚房。（Chen and Wills, 1999, pp.122-3）
（二）社會主義城市住房改造—福利分房制度的建立 建國之初非常落後的經濟條件與有限住房資源的限制加上意識型態的影響，中國政府為了滿足人 民的住房需求而採取了一系列的政策措施：首先是在住房領域實行所謂的社會主義改造，將城鎮中的 私有房產收歸國有；政府試圖透過國家經營租賃、公私合營、收歸國有等方式來加強國家對住房的控 制，以期達到改善城鎮職工住房分配與城鎮居民住房條件的目的，其次是興建福利住房，建立城鎮職 工住房福利分配制度；這種福利住房政策是以「住房產權公有、實物分配、低租金使用」為核心，由 國家擔負起全部的住房責任，單位成為城鎮住房的投資、建設、分配和修繕的主體。（朱亞鵬，2007； 2010） 職工憑藉行政職級而獲得相應的住房分配，並向單位繳交象徵性的租金；嚴格禁止公房的私租與 私售，住房不具有商品性質，也幾乎不存在房產市場，所有的住房問題全由政府解決。福利分房制是 建立在單位制的基礎上，城市職工的住房保障主要是透過單位制來落實；至於極少數沒有工作單位又 面臨住房困難的城市居民，其住房權利主要是由地方政府負責來保障。在計畫經濟體制下，住房因此 被視為城市職工的福利與權利，3與社會主義制度下低工資的制度相應。（朱亞鵬，2010，頁 77）具體 地說，中國社會主義計畫經濟體制下，城鎮住房的提供是由國家建造公共住房，再透過行政分配的方 3
這裡的「權利」主要是 T. H. Marshall 所說的「社會權（social rights）」的概念，從社會保障的角度來思考城市住房的問題， 而不是 Marshall 所說的自由權（civil rights）的概念。基於自由權概念而強調的的住房權利（housing rights）基本上會傾向 從商品的角度來看住房，將住房政策視為經濟/產業政策，強調公民在住房佔有模式、區位、戶型等方面的選擇權利。（參 考朱亞鵬，2010）
式租給職工居住，收取低房租，租金基本上是不足以維護跟保養住房的；而北方的暖氣費則是由國家 補貼。（洪亞敏，1999，頁 104）
三、中國城市住房改革的目的與過程
（一）以商品化/市場化為原則的城市住房改革 中國之所以要進行城市住房改革，主要是因為國家作為「福利住房」（welfare housing）舊制度下 的「公共福利提供者」並沒有辦法有效率且均等地透過「單位」（work units）來分配住房，而導致前 述種種住房問題（包括城市住房短缺、城市居民的居住條件差、每人可居住的空間狹小、住房分配不 公平）的出現與惡化。在城市地區，提供住房的責任主要由「單位」跟「住房局」來承擔。「單位」包 括國有企業跟其他公部門組織負責提供住房給它們的職工；而住房局則是負責提供跟分配住房給那些 需要住房但是沒有「單位」的家戶、或者是那些有「單位」但是它們的「單位」沒有住房的家戶。這 些「單位」跟「住房局」在每一個地方城市提供超過 80%的城市住房。（Barlow, 1988）要如何解決上 述城市住房治理的種種問題？多數研究指出、也建議，只有透過將城市住房商品化、發展房地產市場 才能真正解決前述住房問題；換句話說，「有效的住房改革所牽涉到的不只是找到一個方法可以將住房提供的責任由公共所有轉變為私人所有（from public to private ownership），更重要的是要找到一個方法
能夠徹底地改變傳統社會主義處理住房問題的方式。」（Chen and Wills, 1999, p. 123）
1949 到 1980 年，中國城市平均的人均居住樓面積大約為 3 平方公尺；從 1980 年初開始，作為城 市經濟改革與市場經濟轉型很重要一部份的「城市住房提供制度」也有了很大的改變。1990 年代，很 大一部份的公共住房賣給原住戶，而房產開發商逐漸成為中國城市主要的住房提供者。官方資料顯示， 2000 年底約有超過 77%的城市居民擁有自己的房子，而平均的人均居住樓面積達到 20 平方公尺。（Wang, 2004, p. 89）城市住房改革實為中國社會與經濟轉型的重要內容；這項改革涉及國家或市政府所擁有的 住房存量（housing stock）之移轉—即透過「市場」或「準市場」的工具將這些住房存量由國家或市政 府手中移轉到個人。在 1949 年到 1990 年之間，中國城市與城鎮的住房總面積約 1 億 9800 萬平房公尺， 其中 1 億 7300 萬平方公尺（約 87%）為公部門或集體部門所建造，只有約 2500 萬平方公尺的住房（約
13%）為個別家庭（私部門）所建造。（Wang and Maurie,1996）1949 年到 1978 年之間，在社會主義意
識型態下，「私有住房」基本上是被批評為資本主義制度的產物；而為了滿足勞動力的住房需要，「建
造房屋」被視為是國有企業的一項重要資本投資。（Lee, 2000, p. 63）
改革開放前，住房的提供（建造）與分配是「單位」是連結在一起的。基本上，住房的建造與分
問題，因為根據資歷與職位而定的住房分配恰恰反映出組織內部的不平等權力關係。中國當初進行城 市住房改革的目的是多重的，如前所述，解決沒有效率、不均等的住房分配以及改善城市居民的生活 環境條件是其中的兩個重要目的；不過，從 1980 年代以來中國所實施的城市住房改革政策內容來看， 其城市住房改革首要目的仍在於「如何將既有的 housing stock 再資本化以促進中國整體的經濟現代化」， 住房商品化、商業化於是成了城市住房改革的政策原則。從整體制度改革（一致性）的角度來看，在 中國整體經濟轉型往（社會主義）市場經濟的方向發展的情況下，對以國家統包、福利制、低租金、 實物分配為特徵的城鎮住房制度進行以「商品化/商業化/市場化」為主的改革似乎是很自然的事。 面對內生於中國國家社會主義經濟的住房建設低度投資與由此衍生的住房短缺問題，中國採行將 住房提供「商品化」跟「去中心化/地方化」（decentralisation）即「放權讓利」的政策。1980 年代至 1990 年代之間，中國逐步實行城市住房私有化與市場化；住房提供的模式由中央分配預算轉變為由國家（「單
位」）、地方政府與個人（家戶）共同進行的投資（shared investment）。（Wu, 2001 ,p. 1741）住房改革在
中國北方的一些小城鎮開始試行，隨後在上海、廣州、北京等都會城市進行主要的住房改革。1990 年 代初期，當中國進一步發展其出口導向經濟時，中國政府也實施了全面性的城市住房改革政策，目的 在於將房地產部門的發展作為累積資金的重要手段；1990 年代開始，中國以市場化為主的經濟轉型因 為全球化的迅速發展而變得更為複雜，外資對中國城市不動產市場的投資逐漸增加，促使中國城市出 現前所未見的「建築熱」。（Wu,2001,p.1742） 外資對中國城市房地產市場進行投資，一方面固然是房地產開發商看準中國城市化過程中房地產 市場發展所可能帶來的經濟利益，一方面也是因為中國既有的資源並不足以因應住房改革的需求。根 據 1994 年中國經濟部的資料，中國預計在 2000 年之前建造 150 個城市與 2000 個城鎮，並對 20%的市 場小鎮進行現代化工程，這些工程計畫還不包括上海、北京、天津等大城市約 3 億平方公尺老舊危險 建築的改建維護工程；就中國政府當時的評估，必須引進外資才會有足夠的資源來進行、完成這些建
設工程。（Chen and Wills, 1999, p. 123）
（二）中國城市住房改革的過程 1979-1988 1970 年代末期的「住房危機」（住房短缺、居住條件惡劣）脈絡下，鄧小平提出「出售公房、調 整租金、提倡個人建房買房」的構想，啟動了中國城市住房改革。中國城市住房改革基本上採取務實、 漸進的途徑。關於中國自改革開放以來所進行的城市住房改革，一般認為可略分為：1979-1988、 1989-1993、1994-1997、1998-2007 等四個階段。1979-1985 為「試點售房」階段，住房改革的重點在 「試售住房」，又可分為「全價售房」（即「以土地建設成本價出售住房給城鎮居民」）跟「補貼售房」
（即個人只需支付三分之一的房價款，其餘三分之二由地方政府及職工所在單位分擔補貼，故簡稱為 「三三制」）。1985 年，「補貼售房」因為被視為低價售房而取消；另外，由於全價與補貼售房政策實 施不成功，而出現了進行公房租金改革的意見，並於 1986 提出、試行「提租補貼」政策。「提租補貼」 政策主要是為了實現「以租養房」（以收租金來維護公有住房），其主要政策架構是根據折舊費、維修 費、管理費、投資利息和房產稅等因素合理調整公有住房租金。同時，由於城鎮職工收入較低，因此 決定在提高房屋租金的同時給職工適當的住房補貼；根據調租幅度發放一定數量的住房券用於抵交新 增租金，住房券則是按個人工資的一定比例來發放。在此同時，中國也進行財政、金融和信貸方面的 配套改革。 改革進行的第一個十年（整個 1980 年代），其過程基本上是謹慎且漸進的；一系列以將公部門住 房商品化為主的改革政策在幾個選定的城市試行，包括以建造成本出售住房給城市居民（1979-1981）、
政府補貼購屋（1982-1985）、全面性的住房改革（1986-1988）。（Wang and Murie, 1996; Wang, 1992; 2004）
這些住房改革政策在前述幾個大城市試行成功之後，中國政府決定在所有城市進行相同的住房改革； 而這裡所謂的實驗「成功」，主要是從房租的增加跟公有住房的出售來評斷。 1988 年的「全國住房制度改革工作會議」確認住房改革將帶來經濟與社會效益，也是中國城市住 房改革由試點試行到全國全面性實施的轉捩點。「全國住房制度改革計畫」的目標為「根據社會主義計 畫市場經濟原則實現住房市場化」，而當時的住房改革跟薪資與配給制度的改革是連結在一起的。1988 年中國中央政府採行的住房改革政策工具包括前述的「提租補貼」跟「出售公房」；需要強調的是，這 時候的住房改革僅涉及住房「使用權」的出售，亦即改變使用付費的基礎並確保家戶對住房的使用權 及使用權的繼承，但是並不確保公有住房的「交易權」。（Wang, 2004, p. 89;許秉翔等，2008） 這個時期中國城市住房改革的重要成就在於「住房的社會化」，這裡所謂「社會化」的意思是透過 「提租補貼」將住房分配制度跟國有企業脫鉤；更具體地說，所謂的「社會化」的目的就是要理順住 房建設投資與融資的關係，減少政府在住房方面的財政負擔（陳杰，2010，頁 94）。然而，這個過程 仍有「不公平」的問題存在，主要是規模與收入水準不同的國有企業之間的不公平問題；規模大、收 入多、擁有較多住房存量的國有企業會比規模較小、收入較低、住房存量較少的國有企業獲益較多， 因為前者可以賺取房租跟補貼之間的價差，而後者則可能面臨補貼支出多於房租收入所產生的赤字問 題。（Lee, 2000, p. 64）但是，同一年（1988）出現嚴重通貨膨脹問題，中國政府因為擔心提租補貼可 能導致進一步的通貨膨脹，加上提租方案觸及部分當權者的利益而遭到一些執行者的抵制和反對，所 以原本計畫以三到五年完成的「提租補貼」政策遂告夭折。 1989-1993
1989 年發生的天安門事件延緩了中國改革開放以來以商業化為導向的城市住房改革進程，但是城 市住房改革在事件發生之後則繼續進行。中國城市住房改革的分水嶺為 1991 年 5 月中國國務院公開宣 布支持「上海住房改革計畫」；從 1991 年起，中央政府權力下放，鼓勵地方政府進行積極的政策探索、 找出適合當地的改革方案，上海市率先設立住房委員會與住房公積金制度，這兩項制度設立對全國的 住房制度改革產生深遠的影響。（朱亞鵬、肖飛飛，2008，頁 128） 1980 年代以公房出售、提租補貼等為主要內容的商品化導向住房改革遭遇到的最大問題為住房投 資資金來源跟以往一樣仍舊依賴國家與單位的積累資金來籌資，這對國有企業來說是一大財政負擔， 也排擠了資金的運用。另一方面，由於職工低工資制度，城市居民的儲蓄有限影響了住房消費的能力， 即使政府大力推行公房出售或提租改革，改革效果有限。也因此，住房投資跟消費的融資問題被視為 是城市住房制度進一步（往商品化/市場話方向）改革的主要障礙；也是在這種情況下，上海市政府學 習新加坡的公積金制度，嘗試解決住房投資與消費的融資問題。時任上海市長的朱鎔基主持 1991 年的 上海房改方案，認為房改核心為「為職工住房投資與消費資金提供一個穩定、長期和廉價的來源」，而 公積金制度就是此時建立的主要制度。（陳杰，2010，頁 94） 在先前實施的房租補貼政策的基礎上，上海實施了一種「綜合式」的住房改革，力圖結合「住房 公積金」、「房租補貼」跟「住房券」發放等種種政策努力，創造了所謂的「上海效應」，也引發許多其 他城市爭相模仿上海模式。上海模式的兩項主要政策為內容為：一、住房的發展必須反映出城市居住 條件的持續改善；二、政府必須開始將住房建設的財政負擔由中央政府跟單位移轉到個人與市場上面 （即前述的「社會化」）；政策最終的目標為在 2000 年前將國家的住房提供完全商業化。（Lee, 2000, pp. 64-5）同年 10 月，國務院批准國務院住房制度改革領導小組提出的「關於全面推進城鎮住房制度改革 的意見」，中國城市房改進入所謂「以售帶租」的階段，提出社會主義有計畫商品經濟的要求，從改革 公房「低租金」與「無償分配」著手，將現行公房的實務福利分配制度逐步轉變為貨幣工資分配制度； 長期目標則為公有住房租金達到包含管理費、維修費、折舊費、投資利息、房地稅、土地使用費、保 險費和利潤等八項因素的商品租金水準，以期完善住房商品機制的轉換、實現住房商品化、社會化。（洪 亞敏，1999，頁 129-30） 由於「以售帶租」改革政策基本上是強調「通過售房以改變住房的所有權構成」，顯然是以從增量 入手、以售房為主，這樣可以減少改革的難度，但是在住房分配體系沒有配套改革（仍透過單位進行 住房分配）的情況下出現了低價售屋的問題；同時，由於 1992 年起房地產市場蓬勃發展帶動建材價格 上漲，建房成本也因此上漲，政府出售公有住房回收的資金不足以平衡建房支出而使得各級財政單位 和國有企業對解決其事業單位職工住房問題的投入越來越大、財政負擔也越來越大。（洪亞敏，1999；
Wang, 2004）一般認為，「低租金」、「缺乏住房財政制度」以及「尚未完備的財產相關法律與規範」是
導致這項住房私有化改革政策失敗的主要原因。（Chen and Wills, 1999, pp. 124-5）
1994-1997
1994 到 1997 年被認為是中國城市住房改革「全面推進/全面改革」或「深化改革」的階段。（洪亞
敏，1999；朱亞鵬、肖飛飛，2008）1994 年初中國國務院公布了「關於繼續加強固定資產投資宏觀調
控的通知」；由於先前階段的經濟改革成功地透過新的管理制度與市場機制加速經濟成長，中國中央政
府遂進一步推行預算、財政、宏觀經濟管理、企業與勞動制度等各方面更基本的改革，這項基本改革
的重點為國有企業改革，旨在增加國企的可課責性（accountability）跟效率。（Chen and Wills, 1999, p.129）
同年 7 月中國國務院公佈實施了「國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定」，該「決定」指出「實現 住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求」是住房政 策改革的根本目標；房改的根本目的是要建立與社會主義市場經濟相適應的新的城鎮住房制度，住房 制度改革的方向逐漸清晰：即是從以公有制為主的、無償的、行政分配為主、福利性住房制度轉變為 以市場供應為主的、私有制為主導的、商品化的市場住房分配制度。（洪亞敏，1999；Lee,2000；朱亞 鵬、肖飛飛，2008；朱亞鵬，2010） 這項全面性的深化改革政策從住房的投資、管理與分配等制度進行改革，旨在：一、建立一個包 含「社會住房供應」與「商品房供應」體系並存的「雙軌」住房提供制度；前者主要是供應經濟適用 房給中低收入家庭，後者供應相對高價的商品房給高收入家庭。二、建立公積金制度。三、發展住房 金融與住房保險，建立政策性和商業性並存的住房信貸體系。最後則是建立一個健全的、標準化的與 受到規範的房產交易、維修與管理市場。（洪亞敏，1999，頁 135-6；Wang, 2004, pp. 90-91） 前述「國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定」中有關「公積金制度」的設立與「安居工程方 案」的實施，對一般城市家庭參與新的住房市場有很大的影響。公積金制度是由雇主與職工共同提撥 一定比例的資金而成的儲蓄基金，職工的部分由其月薪提撥 5%到 10%不等的薪水；這些儲蓄基金只能 用於購買住房或房屋維修，只有在職工退休之後，這筆基金才能挪作他用。學者指出，住房公積金制 度在上海的出現有一定的偶然性，但是在中國各地的流行則有一定的歷史的必然性。4 4 住房公積金制度在中國的流行有一定的歷史的必然性主要是因為：第一，在 1990 年初期，中國職工人均工資水準不高， 透過住房公積金這種既有強制性又有互助性的長期儲蓄金制度來匯集住房資金和轉變住房分配機制，比直接提高職工個人 工資、增加住房補助津貼可產生更高的社會與經濟效益，同時也有利於培養民眾的儲蓄習慣。第二，住房公積金制度充分 利用了國家的強制力和政府動員的能力，而這一直是中國政府的強項；中國政府有很強的動力去推動擴大資源供給並把資 源掌握在手中進行制度革新。第三，公積金制度也體現了歷史的繼承性；福利住房制度下的中國城鎮居民已經習慣將住房 供應視為國家的義務，居民的住房儲蓄如果沒有政府的鼓勵，特別是資金配給的部分，是很難推動與發生作用的。最後， 住房公積金制度與當時國際有關住房政策變革以需求主義為主的論述相符合；1990 年代初世界銀行給中國的政府的建議就 是其房改的總體戰略應該讓住房資金更多地依賴個人積累。此外，論者也認為住房公積金制度之所以能在中國盛行跟主要 推動者為中國當時經濟政策主政者朱鎔基有很大的關係。（陳杰，2010，頁 95-96）
至於「安居工程方案」則是從 1995 年二月開始實施，計畫在原有住房建設規模基礎上新增建築面 積 1.5 億平方公尺作為社會化住房的建設，以五年的時間完成。安居工程由國家（中央政府）無息貸 款 40%、城市配套資金 60%的比例籌集，後者主要為房改資金；所需建設用地則由所在地城市人民政 府按行政劃撥的方式供應，並相應減免有關費用，住房建成之後直接以成本價出售給中低收入家庭， 且優先出售給「無房戶」、「危房戶」跟「住房困難戶」，不出售給高收入戶。（洪亞敏，1999，頁 135-7； Wang, 2004, p. 90） 1998-2007 1998 年至 2007 年中國城市住房改革的重點為「住房/住房分配貨幣化」。經過近 30 年的城市住房 改革，住房制度的不斷深化的確改善了城鎮居民的居住條件，但是漸進的改革並沒有觸及原有住房體 系的核心分配機制，亦即福利住房制度事實上持續存在，多數的城市居民仍然依賴單位供應住房而不 是透過市場來解決住房問題；改革過程中單位繼續介入住房供應而使政治權力與單位行政職別依舊影 響著住房的分配，以及職工個人對單位的依賴有增無減、大部分城市居民仍無力支付商品房，皆導致 了住房市場的嚴重扭曲，且使住房分配不公的問題惡化。由於舊有的福利住房制度持續存在，導致享 有極大折扣的內部公房市場和實行開放市場價格的商品房市場並存的現象，即所謂「住房雙軌制」；論 者認為，雙軌制不僅阻礙了住房改革的進一步深化與房產市場的健全發展，且加遽了住房的不平等。（朱 亞鵬，2010，頁 79） 為了解決這些問題，中國國務院於 1998 年 8 月公布了「關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住 房建設的通知」，明確提出：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用房 為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規範住房交易市場等。（洪亞敏，1999，頁 139；朱亞鵬、肖飛飛，2008，頁 129；林堅等，2009；朱亞鵬，2010，頁 79-80）其中，「住房分配貨 幣化」被認為是比之前所推行的房改政策更具爭議性的措施；透過直接提供住房現金補貼，中國過去 實施的福利分房制度宣告終止，而福利分房制度的終止則是代表著過去存在於個人與國家（單位）在 住房問題上的「臍帶」被切斷、國家（單位）與住房建設與分配系統徹底脫鉤。（林堅等，2009，頁 220）政府不再提供住房而是透過增加工資、提高住房補貼和住房公積金制度的推行等形式，讓居民透 過購房與租房行為參與商品房市場來滿足其居住的需求；換句話說，政府將保障住房權的責任推向社 會跟居民本身，形成以市場為基礎的住房供應與保障模式。（朱亞鵬，2010，頁 80） 作為中國整體經濟轉型的一部份，住房補貼/分配貨幣化被視為是整個轉型過程中最複雜的部份， 主要是因為它涉及許多相關制度的改革，包括：建立一套全新的國家會計制度、將資源從住房建設與 管理移轉到各種以地方政府與社區需求為基礎的 pecuniary measures 上。但是對一般民眾（職工）而言，
住房分配貨幣化政策所釋放出的訊息很簡單地就是政府已經決定將過去用於建設住房的經費以現金的 形式付給他們，賦予他們從住房市場租屋或購屋的自由。儘管有了這項自由，實施住房分配貨幣化的 結果可能是更難滿足職工的住房需求，因為他們陷入「住房陷阱」（housing trap）；所謂「住房陷阱」 指的是國企或集體企業的職工在無力負擔自市場購屋的同時又失去享有福利住房的福利。（Lee, 2000, p. 67）這也是近幾年來，特別是中國許多一線城市的房價高漲的情況下，有越來越多學者與實務者強調 「住房」的雙重特性—它既是一項商品又同時具有社會保障功能，進而呼籲中國政府重視將住房政策 與社會政策掛勾的主要原因。
四、上海的住房改革—住房作為城市發展的成長機器
以上海作為探討中國的城市住房改革的案例主要是因為上海是中國經濟最繁榮、房產市場最蓬勃 發展的大城市，更重要的是上海為中國所有城市中以商品化/市場化為導向的房改進行的最全面、也最 徹底的主要城市。上海自 1980 年代改革開放以來由「福利住房」到「住房自有」的城市住房政策改革 促進了與上海經濟蓬勃發展密切相關的房產市場的發展；但是，上海—中國最繁榮、以全部城市人口 為對象、住房改革最全面徹底、創造所謂「上海（房改）模式」、住房公積金制度實施最成功的城市（Lee, 2000, p. 68）—在經過將近三十年的住房改革之後，住房短缺問題卻依舊存在、城市居民的居住條件儘 管有改善但仍舊不理想、住房隔離（housing divisions/segregation）的現象仍存在（例如上海最富裕的 住宅區位於靠近機場的城西及浦東，而住房條件最差的地區則是在以貧民為主的老舊市中心區）。 跟中國許多其他主要城市一樣，1949 之後的四十年，上海的住房提供大體上也都是接受國家高度 補助的租房，主要由「單位」來分配。做為中國最大的城市經濟，相較於其他城市，上海在住房投資 與建造新房方面都居於領先的地位；1949 到 1990 年間，上海的住屋空間與居住條件也改善許多。開 放初期的 1978 年，上海市區的人均居住樓面積只有 4.5 平方公尺，1980 年代房地產經過對外試點開放 後，市區人均居住樓面積仍只有 6.6 平方公尺，一直到 1999 年才超過 10 平方公。1999 年之後，上海 市區人均居住樓面積持續緩慢地增加，到 2004 年增加為 14.8 平方公尺。（見表三） 表三 上海市區人均居住樓面積變化 指標 單位 1978 1985 1990 1995 1999 2000 2002 2003 2004 市區人均 居住面積 平方公尺 4.5 5.4 6.6 8.0 10.9 11.8 13.1 13.8 14.8 資料來源：上海市地方志辦公室，《上海年鑑（1999-2003）--建築業、房地產業》（上海：上海人民出版社，2000-2004 年）； 1985 年數據取自上海市統計局編，《上海統計年鑑（1986）》（上海：上海人民出版社，1986 年）；1995’1999’2004 年數據取 自上海市統計局編，《上海統計年鑑（2001-2007）》（北京：中國統計出版社，2001-2007 年）（轉引自許秉翔等，2008，頁 39） 1991 到 2000 年十年間，上海的住房市場蓬勃發展；住房制度因為市場導向改革也有深具影響的轉變，主要包括不動產市場的成型、政府訂定了與市場經濟相關且有助於住房市場快速成長的法律規 範。1990 年國務院頒佈上海--浦東發展政策；1992 上海政府創行了「雙層行政體系（two-level administrative system）」，賦予區政府比以前更多的責任與權力；在此同時，上海市政府也重新定義了 它的角色並重訂上海市的社會經濟發展策略。新政策決定優先發展服務業/第三類產業（包括不動產）， 而主要城市基礎建設的完成則加速了上海土地的開發與再開發。就制度結構來看，1990 年代初期，為 了有效地除去國家提供公共住房的責任所實施的幾項重要創新政策措施對上海的住房制度產生深遠的 影響，主要包括：住房公積金的設置、公共住屋的出售、倡導可轉售住房的交易、房租改革與「廉租 房（low-rent housing）」的提供。（Lee, 2000）。 很明顯地，在配合前述中央政府訂定的各階段城市住房改革政策原則下，「住房商品化之推動」被 訂為上海市 1990 年代住房改革的基調；1991 年提出的《上海住房改革方案》以推行公積金、提租補 貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會等為主要內容；1992 年提出「內外銷商品房的分軌」，輔 以住房解困、租房補貼、買房優惠及公積金等制度提出、公有住房的釋入市場等，以鼓勵內地居民購 屋；1999 年推動「住房分配/補貼貨幣化」政策，停止住房實物分配，逐步推行住房分配貨幣化，建立 了統一的內銷商品住房體系；2001 年正式推動以低收入戶為對象的「廉租房」。（見表三） 表三 上海市住房土地改革階段 年度 事件或政策 1979 僑匯房首開商品房生產的先河。僑匯商品住房限出售給歸國華僑及其眷 屬居 住，並用外匯結算。 1980 改革住宅投資體制。各區（縣）、局和大型事業單位陸續成立住宅建設 辦公室 和房產開發公司。 1983 開始以中外合資、合作的方式開發辦公大樓、涉外旅館、出租公寓、通 用廠 房。合資、合作期限一般為 20 年左右，期滿後產權歸中方。 1986 開徵三資企業土地使用費，使土地成為有償使用。 1988 推出土地批租（國有土地使用權出讓），居住用地使用年限為 70 年。 批租土 地上的建物為外銷商品房，可以向境內外單位和個人出售。 1991 《上海市住房改革方案》出台，主要內容是：推行公積金、提租發補貼、 配 房買債券、買房給優惠、建立房委會。 1992 實行外銷商品房預售制度：僑匯商品住房改為高標準內銷商品住房。 1994 推出公有住房出售政策，制定《關於出售公有住房的暫行辦法》；推出 外資內 銷房，鼓勵外資從事都市更新；僑匯商品住房停止立項審批。 1995 納入內資六類土地，全部經營用地均有償使用，土地一級市場基本形成。 1996 推出已購公有住房上市政策、進行盤活工商企業國有房地產試點，將企 業集團使用的國有土地和直管公房注入企業總資產；市、區（縣）成立 房地產登 記處，核發房地合一的房地產權證。 1998 頒佈公有住房差價交換辦法。
1999 切斷住房實物分配，逐步推行住房分配貨幣化，建立了統一的內銷商品 住房 體系。 2000 實施房屋租賃條例。 2001 發佈《關於本市內外銷商品住房併軌的若干意見》，正式進行併軌。正 式推動 廉租住房（低收入戶住宅）。 資料來源：主要來自上海市房屋土地資源局編，《滄桑：上海房地產 150 年》（上海：上海人民出版社，2004 年）；1999 年 的內容來自蔡育天，〈加強市場調控，促進房地產業持續健康發展〉，《房地產研究與動態》，第 3 期（2004 年），頁 1；廉租 住房來自上海市房地產科學研究院，〈低收入家庭住房保障運行機制研究〉，《房地產研究與動態》，第 3 期（2004 年），頁 4-7。（轉引自許秉翔等，2008，頁 38）
五、中國城市住房改革的政治社會影響
經過了將近三十年的改革努力，從 1988 年「全國住房改革計畫」確認住房改革將有助於中國經濟 與社會的進一步發展、1990 年第八個「五年計畫」中的「住房改革解決方案」、1994 年的「深化城鎮 住房改革決策」、到 1998 年實施「住房貨幣化政策」取代了原本以住房補貼為主的福利住房制度，許 多城市居民因為無力租用或購買市場住房而依舊仰賴單位提供住房，整體而言住房短缺問題依然存在。 儘管「住房公積金的設置」、「公有住房的出售」、「倡導可轉售住房的交易」、「房租改革」與「供應廉 租房」等創新制度的設計的確提升了城市的居住水準，也成功地改變了城市的面貌，同時並提升若干 地方土地與住房的價值，但是中國社會主義的制度遺緒（institutional legacy）主要是「單位」與「戶口」 制度，相當大程度損減了中國城市住房改革創新措施所可能發揮的正面作用，甚至成為城市住房改革所衍生之分配不均等問題的制度因素。（Lee, 2000; Wang, 2000 & 2004;賈康、劉軍民，2009）
中國進行「市場化導向」城市住房改革的主要目的，除了是透過發展房地產市場帶動金融、建築 等相關產業的發展以促進經濟成長之外，更重要的是要藉由將原本完全由國家負責的福利提供責任改 為國家與國有企業、大型集體企業等「單位」以及城市居民個人共同分攤，試圖將公共福利社會化， 減少國家的福利支出負擔跟人民對國家的福利依賴，最終則是希望能夠達到個人自立，即居民在享有 住房補貼與住房公積金制度之下透過在商品房市場租房或購房來滿足其居住的需求，以期達到「住有 所居」來彌補進行市場經濟改革而取消的福利提供與維持社會秩序與政治穩定。很明顯地，透過城市 住房商品化/市場化的改革，中國政府試圖利用「市場」來達成社會政策目標；然而，在單位、戶口等 舊制度沒有配套改革下持續深化商品化/市場化房改的結果卻反而造成住房不平等、社會分配不正義、 都市貧窮（urban poverty）等問題。 隨著中國住房改革的不斷深入與推進，中國城市住房供應最終實現了由「福利住房」轉變為「住 房私有」制度。從福利到市場的根本性轉變具有多重意義；例如，它實現了住房投資與供應主體多元 化、減輕政府財政壓力、改善城鎮居民的住房狀況、促進房地產發展與繁榮而帶動中國整體經濟成長
等等。（朱亞鵬、肖飛飛，2008，頁 130）中國住房制度改革確立了房地產市場作為住房資源配置的基 礎機制的方向，但是低收入家庭由於支付或住房消費能力不足，難以透過住房市場自行解決住房問題 而被排除在市場之外。（賈康、劉軍民，2009，頁 169）城市住房改革是一個經濟議題，但同時也是一 個政治社會議題；然而，在中國「市場化導向」的城市住房市改革過程中，住房政策被片面與不當地 理解為房地產經濟與產業政策；在過度強調與重視城市住房改革做為都市「成長機器」所（能）發揮 的經濟效益之情況下，而忽略了住房政策所（應）具有的社會保障功能。房地產投資過熱、住房供應 結構失衡、房價居高不下等問題使城市中大量的中低收入戶陷入所謂的住房困境中。 新自由主義全球化下中國為了維持全球經濟競爭力進行經濟重構（economic restructuring）所產生 的嚴重失業問題，導致城市新貧階級的出現，而以「住房市場化」、強調私人房產投資為主的城市發展 策略，則是進一步導致這些失業新貧階級的邊緣化。（Wu, 2001; 2006a; 2006b）中國的快速經濟成長伴 隨著社會不平等；改革開放至今，中國已經從一個最平等的亞洲國家變成一個收入不平等遠超過其他 多數亞洲發展中國家的地方，家戶收入的 Gini 係數從 1980 年代的 0.33 劇升至 2003 年的 0.454，貧富 差距情況不僅比多數富裕的資本主義國家嚴重，也比許多貧窮與轉型經濟還要嚴重，包括俄羅斯。（Lin, 2006）在中國社會主義經濟轉型脈絡下，被視為總體經濟政策重要一環的城市住房政策，其改革在相 關配套制度不完整（不管是城鎮戶口制度的改革或多層次住房保障制度的完善等）、深受新自由主義意 識型態（強調住房商品化/市場化的改革與居民的住房自由選擇權利等）影響的情況下不意外地也導致 了社會不平等。 在中國經濟成長獨霸全球、即便在全球金融危機發生期間仍維持平均兩位數的經濟成長率、超越 日本成為世界第二大經濟體的同時，上海、北京、廣州等大城市的房價高漲不僅引起中國政府對經濟 過熱與泡沫化的擔憂，如電視劇《蝸居》的劇情所描寫的一樣，更引發城市居民對無力購屋的抗議與 無力感。誠如論者所言，當 90 年代中期中國各地開始大規模地進行城市化或城市開發的時候，自 70 年代末開始的經濟改革，由效率優先原則所導致的社會不公問題已經被國內外輿論界和知識界建構為 一個突出的中國問題；而隨著中國「舊城改造」、「城市更新」、「城市擴展」等運動的大規模開展，城 市開發的空間公平問題也很快地受到質疑。當然，對於中國的城市開發體制、開發運動來說，真正構 成價值觀念正面壓力的是：「住房不公」不僅受到源自社會主義記憶的公平觀念的質疑，也受到「住房 權」這些現代的普遍價值的否定，而住房保障制度在現今各國包括已開發國家跟前社會主義國家俄羅 斯、甚至印度這樣的開發中國家都是社會保障的內容之一。在這些價值的對找之下，「為有錢人造房」、 以級差地租原則重新安排各階層空間秩序從而讓土地/空間利益極大化的中國城市開發，不可避免地會 遭受來自公平正義價值的質疑與批判。（陳映芳，2008，頁??）
2007 年 10 月 15 日中共召開第十七次全國人民代表大會，以實現全面建設小康社會為奮鬥目標， 其中一項新要求為「加快推進以改善民生為重點的社會建設」，強調「必須在經濟發展的基礎上，更加 注重社會建設，著力保障和改善民生⋯促進社會公平正義，努力使全體人民⋯住有所居⋯。」5 2007 年 國務院提出《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，強調：「住房問題是重要的民生問題。 黨中央、國務院高度重視解決城市居民住房問題，始終把改善群眾居住條件做為城市住房制度改革和 房地產業發展的根本目的。20 多年來，我國住房制度改革不斷深化，城市住宅建設持續快速發展，城 市居民住房條件總體上有了較大的改善。但也要看到，城市廉租住房制度建設相對至後，經濟適用住 房制度不夠完善，政策措施還不配套，部分城市低收入家庭住房還比較困難。」而提出「進一步建立 健全城市廉租住房制度」與「改進和規範經濟適用房制度」等意見。（2007 年《國務院關於解決城市 低收入家庭住房困難的若干意見》） 2008 年，在全球經濟面臨金融危機的脈絡下，國務院辦公廳發佈《國務院辦公廳關於促進房地產 市場健康發展的若干意見》，提出包括「加大保障性住房建設力度」在內的四項意見。6在加大保障性 住房建設這一項，主要內容為爭取用三年的時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區改造 問題；一是透過加大廉租住房建設的力度和實施棚戶區（危舊房、筒子樓）的改造，二是加快實施國 有林區、墾區、中西部地區中央下放地方煤礦的棚戶區和採煤深陷區民房搬遷維修改造工程，三是加 強經濟適用住房的建設，來分別解決城市低收入家庭、棚戶區住房困難家庭的住房供給問題。另外一 項重要內容則是「開展住房公積金用於住房建設的試點」；為使住房公積金充分發揮其效益，選擇部分 有條件的地區進行試點，在確保資金安全的前提之下將本地區部分住房公積金閒置資金補充用於經濟 適用房等住房之建設。（2008 年《國務院辦公廳關於促進房地產市場健康發展的若干意見》）2009 年國 務院的政府工作報告中「促進房地產市場穩定健康發展」一項的內容除了強調採取夠積極有效政策措 施穩定房地產市場、推動房地產業平穩有序的發展之外，也強調加快落實和完善促進保障性住房建設 的政策，爭取以三年的時間解決 750 萬戶城市低收入住房困難家庭和 240 萬戶林區、墾區煤礦等棚戶 區居民的住房問題。（2009 年 3 月《國務院政府工作報告》） 「中國城市房價高漲、超出老百姓可負擔範圍」已經是廣被承認的事實；中國住房和城鄉建設部 副部長齊驥 2009 年三月接受訪問時就坦言，2008 年中國一半以上的省會城市平均房價每平方公尺逾 人民幣 4000 元，而 2007 年中國城鎮職工的人均收入為 2 萬 4721 元；雖然 2008 年的人均收入較 2007 年提高，但是大部分人，特別是人口相對集中的東部城市，還是很難買得起房子。齊驥進一步表示， 5 6其他三項意見為：「進一步鼓勵普通商品住房消費」、「支持房地產開發企業積極應對市場變化」、「強化地方人民政府穩定 房地產市場的職責」。
中國計畫在 2009 年解決 260 萬戶低收入家庭的住房問題，其中 70%將透過政府提供住房來解決（中央 社，《中國大陸房價高 超出老百姓可負擔範圍》）根據中國房地產業內人士表示，廣州的房價為居民年 均收入的 10.2 倍，遠遠超出國際一般情形，而「房奴」一詞的流行，正說明了高房價對老百姓所造成 的經濟壓力。（《聯合報》，2009 年 12 月 11 日） 在各大城市房價高漲的情況下，一來為了避免房市泡沫化拖垮經濟，二來為了滿足城市居民的住 房需求，中國中央政府「出於政治穩定和經濟均衡的國家需求，在扮演道義權威角色、強調公正價值 （住房保障）的同時，一次次試圖以宏觀經濟調空、政治增壓等方式來推動城市住房保障、控制城市 房價」。（陳映芳，2008，頁???）從 2009 年開始持續至今，考慮採取種種方式例如信用管制、開徵房 屋稅等來「打房」以期抑制房價上升、甚至降低房價，成為中國為求國家持續發展的重要政策之一。 上海市長也在一場國際企業家諮詢會議上重申打房的決心，坦言上海房價實在過高，房地產領域的過 度投資和投機已經嚴重扭曲房地產基本的居住功能；而上海出台的「十二條調控細則」（所謂的「滬 12 條」）就是要還房地產以居住為基本功能的本來面目。（《中國時報》，2010 年 10 月 11 日；《中國時 報-中時理財》，2009 年 12 月 11 日）
六、重慶住房改革政策—住房雙軌制的落實
就在前述中國政經社會發展脈絡下、中國政府如火如荼進行「打房」之際，中國城市住房制度改 革出現了關於「重慶模式」的討論。重慶出現在有關中國城市改革的相關討論中與中國政府於 2000 年 開始頒佈實施的「西部大開發」國家發展戰略有關；「西部大開發」更成為日前公布的「十二五」計畫 的重要內容。西部大開發戰略的提出主要是因為中國改革開放的前二十年，東部沿海地區因為地理位 置跟歷史發展條件的優越性而成為中國經濟發展的重鎮；在全球資本主義蓬勃發展的條件之下，中國 沿海地區以出口為導向的經濟快速發展厚植了中國成為世界經濟強國的實力跟基礎。但是，就在中國 經濟實力蒸蒸日上的同時，中國內部區域之間不平衡發展不僅成為影響中國整體經濟持續發展的重要 潛在問題之一，因為區域發展差距所引發的社會貧富差距問題也被認為可能危急中共的統治正當性。 「西部大開發」戰略之所以成為「十二五」計畫的重要內容除了與中國政府平衡東西部區域發展 的想法有關之外，也是中國為因應國際經濟情勢轉變而提出經濟結構調整計畫，主要是從依賴廉價勞 動力與土地成本為比較優勢的出口導向經濟調整為以擴大內需為主的經濟發展策略。很簡單地說，「西 部大開發」戰略的實施標示著中國現代化建設重心的西移。（李道湘等，2008，頁 1）根據中共中央的 規劃，西部大開發總體計畫分為三個階段：第一個階段為 2001 年到 2010 年，重點為調整結構、強化 基礎建設、建立和完善市場體制等；第二階段為 2011 年到 2030 年，重點為培育特色產業、實施經濟產業化與市場化、專業區域的全面升級等；第三個階段為 2031 年到 2050 年，內容為在現代化經濟體 系自我發展的基礎上加快邊遠山區、落後農牧區的開發、普遍提高西部人民的生產與生活水準，全面 縮小差距。（《中國時報》，2010 年 12 月 03 日） 就重慶市住房政策而言，基本上是依循/配合中央政府自 1970 年代末期改革開放以來所頒佈的主 要住房改革政策來制訂與實施相關辦法；但是，因為整個西部地區的經濟發展速度不若東部沿海地區 快速，重慶市房地產市場的發展相對平穩，不像北京、上海一樣快速成長而出現因投資客炒作房地產 市場而導致的市場過熱與房價過高問題。重慶市政府認為，重慶房產市場有四個協調：一、房地產開 發投資增長與全社會固定資產投資增長基本協調；二、房地產開發投資戰全社會固定資產投資額比重 基本協調；三、房價的增長與城鎮居民可支配收入增長基本協調；四、商品房市場供應結構與市場消 費結構基本協調。（《第十屆市情報告會--重慶市房地產發展現狀、政策及前景》，2006 年 08 月 15 日） 以 2009 年為例，重慶市房地產投資在固定資產投資中的比重為 18.7%，低於全國 23.3%的水準；商品 房銷售額佔 GDP 的比重為 12.9%，遠低於全國 21.1%的水準。這意味著重慶地方經濟對於房地產業的 依賴程度低於全國的平均水準。同年，重慶市的平均房價為 3442 元人民幣，跟全國的平均房價相差 1200 多元人民幣，也說明重慶市房地產市場的運作相對穩定，房價增長的速度與當地 GDP 跟人均收 入基本上呈現一致的趨勢（「協調」）。（巴曙松，〈大陸住房的重慶模式〉，《中國時報》，2010 年 11 月 03 日） 根據中國國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松的分析，「重慶模式」的主要特徵是透過相 關辦法（例如「渝十條」）對房地產市場進行調控並引導「低端有保障、終端有市場、高端有遏制」的 「差別化住房需求政策」或「多層次的住房供應」。重慶模式的基本思路在於：30%-40%的中等偏下收 入群體由政府提供的公共租賃房和棚戶區、城中村改造的安置房予以保障；60%-70%的中高收入群體 由市場供應的商品房解決其居住需求，將房價與「雙職工」家庭年收入比穩定在 6-7 倍左右；最後則 是透過房地產稅的開徵遏制高端商品房市場和投機性炒房。（巴曙松，〈大陸住房的重慶模式〉，《中國 時報》，2010 年 11 月 03 日）重慶市長黃奇帆也表示，重慶目前的住房政策採取雙軌制，30-40%興建 公租房，60-70%興建商品房；公租房可以把經濟適用房和廉租房，實現三位一體。此外，重慶市政府 也將透過徵收特別房產稅來建設與維護公租房。（〈重慶市政府廣建公租房抑房價〉，《中國時報》，2010 年 11 月 03 日） 重慶市目前的住房保障政策包括「一加五」體系，及「公共租賃房」加上原有的「廉租房」、「經 濟適用房」、「危舊房和棚戶區改造安置」、城中村改造安置」、「農民工公寓」等五種保障方式。中共政 治局委員、重慶市委書記薄熙來所重視並著力的是「公租房」的部分，主要是針對所謂的「夾心層」
