台灣與聯合國
李登科* 壹、前言 1993 年 8 月 12 日，尼加拉瓜等七個中美洲國家的駐聯合國代表，共同 致函聯合國秘書長蓋里（Boutros-Ghali），要求聯合國成立一個「特別委員 會」，俾研究我國參與聯合國案1。這是自我國於 1971 年被迫退出聯合國以 後，首次透過友邦，正式對國際社會表示要爭取參與聯合國2。 從1993 年到 2004 年，我國十二度叩關聯合國，可是都未能成功，儘管 如此，我國顯然並不放棄。事實上，為展現我國爭取進入聯合國的決心，陳 水扁總統曾在今年 9 月 15 日，以視訊會議的方式，與聯合國記者協會進行 對話，公開呼籲各國支持我國參與聯合國3。 到底我國為何要爭取參與聯合國？過去十二年來，我國爭取參與聯合國 的策略是否相同？我國在爭取加入聯合國的過程中，最主要的障礙有哪些？ 因應之道為何？本文的目的即在探討這幾個值得國人共同關切的問題。 本文除前言外，包括四個部份，分別為：我國爭取參與聯合國的主要考 量、我國爭取參與聯合國之回顧、我國爭取參與聯合國的主要障礙與因應之 道，以及結語。 * 本文作者為政治大學國際事務學院院長。 1 這七個中美洲友邦是：尼加拉瓜、哥斯大黎加、巴拿馬、貝里斯、薩爾瓦多、宏都拉斯、瓜地馬 拉。詳見聯合國報，中華民國82 年 8 月 13 日，第二版。 2 1992 年 9 月，尼加拉瓜等九個我國友邦，在聯合國大會總辯論發表政策性演說時，曾公開呼應 我國參與聯合國之訴求，但並未向聯合國大會提案。見國史館，中華民國與聯合國史料彙編－重 新參與篇（下）。台北：國史館，中華民國91 年 12 月初版，頁 29。 3 自由時報，中華民國 93 年 9 月 16 日，第二版。貳、我國爭取參與聯合國之主要考量 我國爭取參與聯合國的努力始於國民黨籍的李登輝總統任內。2000 年 民進黨籍的陳水扁總統上任後，並未改變爭取參與聯合國的政策，仍然積極 進行。由此可知，不論是李前總統或陳水扁總統，顯然都認為我國具有參與 聯合國的重要考量。歸納起來，我國爭取參與聯合國的主要考量包括以下幾 點： 一、維護台灣二千三百萬人的尊嚴與權益。聯合國是當前國際社會最重 要的政府間國際組織，除處理安全議題之外，諸如經濟發展、生態保護、衛 生與疾病、交通運輸、犯罪防治，以及勞工等議題的探討與因應，也都與聯 合國及其周邊組織密不可分。在未能參與聯合國的情況下，我國二千三百萬 人不但不能參與這些重要國際議題的討論，而且更得不到聯合國應有的協 助。譬如，我國因無法成為1987 年「有關損耗臭氧層物質之蒙特婁議定書」 之締約國，而處於可能遭到貿易制裁之危險4。 再如 2003 年，我國爆發自香港傳入的嚴重性呼吸道症候群（SARS）， 急需得到世界衛生組織的協助。但因係非聯合國會員國，我國竟未能獲得世 界衛生組織的適時協助。在另一方面，當台灣願意對阿富汗及伊拉克提供醫 療及糧食等援助時，聯合國居然沒有任何一個機構願意接受5。這些事例在 在顯示，如果我國不能參與聯合國，台灣二千三百萬人的尊嚴與福祉，就得 不到應有的尊重與保障。台灣二千三百萬人的「集體人權」也將繼續受到剝 奪6。 二、提升國際地位，擴大國際活動空間。聯合國及其周邊組織乃是當前 國際社會最重要的多邊外交活動舞台。聯合國的周邊組織如國際原子能總 4 外交部，中華民國與聯合國。台北：外交部，中華民國 84 年 8 月，頁 7。 5 外交部，93 年我國參與聯合國提案文件頁 4，外交部網站 http://www.mofa.gov.tw 6 陳隆志，「台灣與聯合國」，載於國史館編，中華民國與聯合國史料彙編。台北：國史館，中華民 國91 年，頁 455。
署、聯合國糧食及農業組織、世界衛生組織、國際貨幣基金會、國際民航組 織、國際勞工組織、聯合國教育、科學及文化組織，以及國際海事組織等等， 在處理許多重要的國際議題方面，都扮演十分重要的角色，發揮甚大的影響 力。如果我國能進入聯合國，我國即可以順利地成為聯合國所有周邊組織的 會員，如此一來，我國的國際地位將大提升，而我國的國際活動空間將十分 寬廣7。 三、凸顯中華民國與中華人民共和國在臺海兩岸並存分治的客觀現實。 中共聲稱「世界上只有一個中國，即中華人民共和國。台灣是中國領土不可 分割的一部份，台灣作為中國的一個省份，根本無權加入聯合國。」8但中 共這種論調根本與台海兩岸的客觀現實不符。事實上，自1949 年 10 月 1 日 中華人民共和國成立以來，台海兩岸及一直隔海分治，任何一方都未受到對 方的控制和管轄。因此，我們爭取參與聯合國，正可戳破中共的神話，讓國 際社會瞭解到，中華民國（台灣）乃是一個主權獨立的國家，台灣絕非中華 人民共和國的一個省。 四、增進國家安全。聯合國的確無法百分之百保障每一個會員國的安 全，但加入聯合國卻可增進一個國家的安全。以 1991 年波斯灣戰爭為例， 固然聯合國無法阻止伊拉克入侵科威特，不過聯合國授權會員國籌組多國部 隊協助科威特驅逐伊拉克軍隊，無疑地，是協助科威特得以復國的關鍵。 就我國而言，成為聯合國的會員國，無法保證中共一定不會對台灣使用 武力或武力威脅，但是中共對台用武的可能性應該降低很多。因為我國成為 聯合國的會員國之後，一旦面臨中共的侵略，我國將比較容易獲得國際上協 助9。 五、強化我國與中共談判的籌碼。台海兩岸欲進行有意義的談判，先決 7 同前註，頁 456。林正義、林文程，「台灣為何與如何參與聯合國？」新世紀智庫論壇，第14 期， 民國90 年 6 月，頁 30。 8 中國時報，中華民國 82 年 8 月 14 日，第二版。 9陳隆志，前揭文，頁四五五。林正義、林文程，前揭文，頁31-32。
條件是彼此平等相待，不歧視或矮化對方。不幸的是，中共長期以來即一直 設法矮化我方，並將台灣視為其領土的一部份。中共全力阻撓我國參與聯合 國及其他任何政府間的國際組織，其實也正基於此一策略10。因此，我國為 強化與中共談判的籌碼，的確也要爭取參與聯合國。 參、我國爭取參聯合國之回顧 從1993 年首次洽請友邦向聯合國大會提案，到 2004 年為止，我國已經 十二次爭取參與聯合國。依據友邦提案的內容來區分，過去十二年裡，我國 爭取參與聯合國的策略呈逐漸調整趨勢，茲扼要說明如下： （一）1993 年至 1996 年─主張設立特別委員會。在這四年裡，我國爭 取參與聯合國的策略是，洽請友邦駐聯合國代表聯名致函聯合國秘書長提 案，以基於會籍普遍化原則及分裂國家在聯合國已建立的平行代表權模式， 審議「在台灣的中華民國」在國際體系的特殊狀況。提案並要求聯合國大會 設立「特別委員會」進行研究，且向下屆大會提出適當建議11。 （二）1997 年至 1998 年─要求撤銷聯大第 2758 號決議中對我不利部分。 1997 年至 1998 年的兩屆聯合國大會，我爭取參與聯合國的策略已做調整， 友邦提案的主旨改為「由於國際局勢的根本改變以及兩個政府同時存在於台 灣海峽兩岸」，要求撤銷第2758 號決議中，關於將在台灣的中華民國排除在 聯合國之外的部分決定，並恢復在台灣的中華民國人民和政府在聯合國及其 所有有關組織的一切合法機制12。 （三）1999 年至 2001 年－要求設立「工作小組」。在這三年裡，我國 友邦的提案強調，聯合國應設立一個大會工作組，審查「中華民國在台灣所 處的特別國際環境，以確保其二千三百萬人民參與聯合國工作和活動的基本 10 文匯報（上海），1997 年 6 月 6 日，第四版；人民日報，1989 年 10 月 11 日，第一版；文匯報 （香港），1991 年 6 月 15 日，第七版。 11 國史館，中華民國與聯合國史料彙編－重新參與篇（下），頁 31。 12 同前註，頁 31、184-193。
權利得到尊重」13。 （四）2002 年至 2004 年－要求確認在台灣的中華民國二千三百萬人民 在聯合國體系擁有代表權。自 2002 年以後，我國爭取參與聯合國的策略又 有調整，提案的主要訴求是聯合國大會第 2758 號決議只處理中華人民共和 國在聯合國及其他相關組織中的代表權問題，必沒有確定台灣是中華人民共 和國的一部份，也未授與中華人民共和國在聯合國和所有有關組織中代表中 華民國（台灣）二千三百萬人民的權利。提案因此要求聯合國大會承認在台 灣的中華民國二千三百萬人民（2004 年改用台灣人民）在聯合國體系擁有 的代表權14。 比較四個階段的提案主旨，爭取參與聯合國的策略顯然也與我國對台海 兩岸的定位有關。例如在第一個階段中，我國對兩岸的定位是分裂國家，第 二個階段傾向一國兩府，第三個階段則將中華民國與中華人民共和國並列， 但強調我參與聯合國不會阻礙一個分治中國未來的統一。2002 年以後則將 逐漸凸顯中華民國（台灣）與中華人民共和國。 肆、我國爭取參與聯合國的主要成果與障礙 一、成果： 過去十二年來，我國儘管仍未能成功地參與聯合國，但是在這項持續不 懈的努力中，我國其實也獲得一些重要的收穫，這些收穫或成果包括： 1.引起國際社會對我爭取參與聯合國之重視。我國在退出聯合國多年 後，決定爭取參與，且不顧艱難，本來就是一個值得報導又引人注意的新聞。 而最近引起國際矚目的是，我友邦提案在聯合國總務委員會的熱烈爭辯。從 1993 年以來，聯合國總務委員會每年辯論最激烈、運用時間最長的議程， 13 同前註，頁 32、199-205。 14 今日台灣，台灣年鑑，2003 年，第七章，外交與國防，我國參與聯合國提案情形比較（二）。中 華民國外交部，93 年我國參與聯合國提案文件，頁 118。
就是我爭取入會案。2001 年（第五十六屆聯合國大會）的聯合國總務委員 會，爭辯我入會案的討論時間竟超過四個小時（總共二百五十六分鐘）。又 如今年9 月 15 日陳水扁總統與聯合國記者協會的視訊會議，出席的各國記 者媒體超過五十位，其中包括美國有線電視網、美聯社、路透社、日本每日 新聞、金融時報，以及北京人民日報等等15。 2.增加我國與中共談判的籌碼。我國雖然在爭取參與聯合國的努力中連 續遭到挫敗，並引起中共的強烈反彈，但只要我國不停止這項行動，爭取參 與聯合國就成為我國與中共談判的一個重要籌碼。簡單說，如果中共不對我 國作讓步，我國即繼續爭取入會。反之，若中共願意對我做重要讓步，我當 然可以針對爭取參與聯合國一事重新思考。 3.提升國內各界對聯合國及其相關組織的重視並增進瞭解。在我國正式 爭取參與聯合國之前，由於長期未能參與，且當年被迫退出，因此國內各界， 包括學術界在內，對聯合國及其相關組織之功能與角色，幾乎都未予以應有 的重視，瞭解也有限。然而經過十幾年來的爭取參與聯國，國內各界可說都 已相當重視聯合國的功能與角色。學術界對聯合國的研究也日亦積極，部分 大學生，更開始參加國際間的模擬聯合國活動。這確實是在爭取參與聯合國 的過程中，一項不可忽視的收穫 二、主要障礙 我國迄今仍不得參與聯合國，其實就是無法克服一些重大的障礙。這些 障礙包括： 1.中共強力的打壓與阻撓。中共的強力阻撓與打壓，當然是我國爭取參 與聯合國的最大障礙。倘無來自中共的阻撓，我國應已順利入會。由於中共 擔心我加入聯合國之後，台灣即獲得國際公認的主權國家地位，中共也難以 再以所謂的「一國兩制」來統一台灣，因此在可預見的未來，中共似乎不太 15 自由時報，中華民國 93 年 9 月 16 日，第二版。
可能改變阻止我參與聯合國之強硬政策16。 2.我國的邦交國不多。我國目前所採取的爭取參與聯合國策略，接近過 去學者們所建議的「平行代表權」17方式。此一策略是不挑戰中故在聯合國 的代表權，但要求由我代表台灣二千三百萬人參與聯合國。這個策略可算是 較溫和的一種，但欲達到目的，卻不容易。首先，支持我入會案要獲得聯合 國總務委員會過半數以上的同意，才能將提案送交聯合國大會處理，而大會 又需獲三分之二以上的票數才能通過。目前我國的邦交國只有二十六國，其 中二十五國係聯合國會員國。除非我國的邦交國能大量增加，而且其中屬於 聯合國會員的能超過會員總數的一半以上，否則我國參與聯合國的機會，的 確十分微小。 3.各主要強權不願冒犯中共。如果聯合國會員國的主要強權，譬如美、 英、法、德、日、俄等國，願意協助我加入聯合國，我國參與聯合國的機會 一定很多，因為這些強權都可影響許多會員國的立場。但在這些強權大都不 願與中決裂，甚至到刻意拉攏中共的情況下，我國很難期待這些強權願意為 我入會案而開罪中共。 4.國內共識仍有不足。我國朝野各主要政黨雖然支持爭取參與聯合國， 可是對以何種方式加入以及何種國號加入，迄今仍無共識。欠缺這項共識的 後果不但分散有限的力量，而且還相互抵銷。 伍、我國的因應之道 以我國的國力及所處的國際環境而言，欲在可預見的未來，一一克服各 項障礙，進入聯合國，的確困難重重。換言之，參與聯合國的錦囊妙計，也 16 關於中共對台灣的基本政策，參見中共國務院，「台灣問題與中國統一」白皮書，1993 年 8 月 30 日，載於國史館編，中華民國與聯合國史料彙編－重新參與篇（下），頁 250-268。 17 周煦，立法院聽證會證詞，載於立法院（第二屆）第二會期外交及嚼物委員會第十七次會議，「總 結近年來參與聯合國女力之得失」聽證會紀錄。台北：立法院外交及橋務委員會印，民國84 年 2 月 10 日，頁 298；芮正皋，參與聯合國及其週邊組織的分析˙問題與研究，第 32 卷，第 10 期， 民國82 年 10 月 10 日，頁 6。
難以獲得。正因為如此，下列所提出的因應之道，絕非錦囊妙計，僅是一些 淺見，但盼能拋磚引玉。 （一）教育部應將我爭取參與聯合國之說帖，列入國高中補充教材。外 交部擬的參與聯合國說帖，甚具說服力。這項說帖如能透過教育部分送各個 高中（職）與國中，並列為補充教材，一則可增進眾多中學生對我爭取參與 聯合國之了解，一則也有助於提升這些學子對從事國際事務的興趣。 （二）教育部應建議各大學校院在通識教育開設「台灣與國際社會」課 程。。目前各大學校院開設的通識教育課程相當多元，可惜真正與通識相關 的課程並不多。如果「台灣與國際社會」能被各大學校院普遍列入通識課程， 不僅能開拓大學生的國際視野，同時亦將有助於培育國際事務人才。 （三）外交部應積極協助朝野各主要政黨，提升對爭取參與聯合國之共 識。爭取參與聯合國需要人力、物力，更需要朝野堅定的支持。何況朝野立 場日益接近之後，不但可促進海外僑民力量的整合，而且也更能爭取到國際 友人的支持。 （四）有計畫地增加邦交國。我國並不容易增加新的交國，但增加邦交 國卻是爭取參與聯合國的必經之路，除非中共突然不再阻撓。 （五）各部會駐外人員都有我爭取參與聯合國之說帖，並且能說服國際 友人支持我國。我國有許多部會都沒有駐外單位，派駐不少具外交官身分的 人員。如果這些各部會的駐外人員都充分瞭解我國為何要爭取參與聯合國， 同時又能說服國際友人支持我國，將可提升國際社會對我國入會案之支持與 瞭解。 （六）教育部應要求各大學校院，運用適當場合與時機，爭取各國留台 學生支持我國參與聯合國。在教育部積極鼓勵各大學校院爭取國際學生來台 求學之後，將有更多的國際學生來到台灣。如果各大學校院都能讓這些國際 學生瞭解並支持我國參與聯合國，這些學生學成返國後，極可能成為我爭取
參與聯合國的外交尖兵。 （七）外交部應協調交通部郵政總局，發行我國爭取參與聯合國之郵票， 協助推動國際文宣活動。 （八）積極爭取無邦交國家的重要國會議員與各界精英，支持我參與聯 合國。 陸、結語 從過去十二年來的經驗可以發現，爭取參與聯合國，確實是一項路途遙 遠，充滿障礙的外交大挑戰。不過如果國內各界都能瞭解，即使無法在一定 期間內成功地參與聯合國，我國在爭取參與的過程中，已有相當顯著的收 穫，或許朝野各界將對爭取參與一事，持著更務實的看法，並且更具有耐心。 事實上，如果我們都瞭解，中共在邦交國持續增加的情況下，仍然耗上 二十二年才進入聯合國，我國在邦交國數目不易增加之情況下，欲參與聯合 國，當然格外困難。但反過來說，如果朝野各界在明瞭爭取參與聯合國的艱 難之後，仍然有繼續爭取的決心和毅力，台灣的未來一定充滿希望，而我國 進入聯合國的機會也將水漲船高。
附錄一 聯合國第2758 號決議 「大會， 覆按聯合國憲章之各項原則，認為恢復中華人民共和國之合法權利對維 護聯合國憲章及聯合國依據憲章所需致力達到之目標，均屬必要， 確認中華人民共和國政府的代表為中國出席聯合國之唯一合法代表，中 華人民共和國並為安全理事會五常任理事國之一， 決議恢復中華人民共和國之所有權利，並承認其政府的代表為中國出席 聯合國組織之唯一合法代表，並立即驅逐在聯合國及一切與有聯繫之組織內 非法佔據席位之蔣介石的代表。」 註：提案國為阿爾巴尼亞、阿爾及利亞、緬甸、錫蘭、古巴、赤道幾內亞、 伊拉克、幾內亞、馬利、茅利塔尼亞、尼泊爾、巴基斯坦、南也門、布市剛 果、羅馬尼亞、獅子山、索馬利亞、敘利亞、蘇丹、坦尚尼亞、也門、南斯 拉夫、尚比亞，共二十三國。 資料來源：國史館。《中華民國與聯合國史料彙編－中國代表權》。台北市： 國史館，2001。頁 588-589。
附錄二 我國邦交國清單 帛琉共和國 Republic of Palau
吐瓦魯 Tuvalu
馬紹爾群島 Republic of the Marshall Islands 索羅門群島 Solomon Islands
一、亞太地區國家
吉里巴斯共和國 Republic of Kiribati 哥斯大黎加共和國 Republic of Costa Rica 瓜地馬拉共和國 Republic of Guatemala 巴拉圭共和國 Republic of Paraguay
聖文森及格瑞那丁 St. Vincent and the Grenadines 貝里斯 Belize 薩爾瓦多共和國 Republic of El Salvador 海地共和國 Republic of Haiti 尼加拉瓜共和國 Republic of Nicaragua 多明尼加共和國 Dominican Republic 格瑞那達 Grenada 宏都拉斯共和國 Republic of Honduras 巴拿馬共和國 Republic of Panama 二、中南美洲國家
聖克里斯多福及尼維斯 Saint Christopher and Nevis 布吉納法索 Burkina Faso
查德共和國 Republic of Chad 馬拉威共和國 Republic of Malawi
聖多美普林西比民主共和國 Democratic Republic of Sao Tome and Principe
史瓦濟蘭王國 Kingdom of Swaziland 甘比亞共和國 Republic of The Gambia 三、非洲國家
塞內加爾共和國 Republic of Senegal
四、歐洲國家 教廷 The Holy See
資料來源：中華民國外交部網站（網址：
http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct?xItem=11624&ctNode=123）
