防災社區制度建立之研究
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防災社區制度建立之研究
防災社區制度建立之研究
內政部建築研究所研究報告
內政部建築研究所研究報告
內政部建築研究所研究報告
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中華民國
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中華民國
中華民國 100 年
年
年
年 12 月
月
月
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防 災 社 區 制 度 建 立 之 研 究 內 政 部 建 築 研 究 所 研 究 報 告 一 〇 〇 年
防災社區制度建立之研究
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研究人員：吳秉宸
內政部建築研究所研究報告
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中華民國
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中華民國 100 年
年
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年 12 月
月
月
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目
目
目
目次
次
次
次
目次... I
表次...III
圖次...V
摘要... VII
第一章 緒 論...1
第一節 研究緣起與背景...1
壹、研究緣起...1
貳、研究背景...2
第二節 研究方法及流程...3
壹、研究方法...3
貳、研究流程...4
第三節 預期成果及效益...4
第二章 文獻回顧...5
第一節 防災社區組織之定義...5
第二節 防災社區相關研究回顧...23
第三節 防災社區案例分析探討...29
第三章 問卷設計與調查...47
第一節 調查之目的...47
第二節 問卷設計...47
第四章 問卷調查結果...55
第一節 問卷調查過程...55
第二節 問卷調查結果分析...58
壹、整理統計資料...58
貳、分析統計資料...71
第五章 結論與建議...73
第一節 結論...73
第二節 建議...74
附錄一 期中簡報意見回覆...77
參考書目...81
表次
表次
表次
表次
圖次
圖次
圖次
圖次
圖 1-1 研究流程圖...4
圖 2-1 組織分類架構圖...11
圖 2-2 抗災社區之組成因子...16
圖 2-3 防災社區推動步驟概念圖...21
圖 2-4 台北市文山區明興里推動流程架構圖 ...38
圖 2-5 南投縣上安社區防災社區推動流程圖 ...41
圖 4-1 本研究所使用之問卷...57
圖 4-2 性別分佈圖...58
圖 4-3 年齡分佈圖...59
圖 4-4 職業或系所分佈圖...59
圖 4-5 教育程度分佈圖...60
圖 4-6 居住地區分佈圖...60
圖 4-7 居住社區及建築型態分佈圖...61
圖 4-8 有無遭受災害造成生命財產損失之經驗分佈圖 .61
圖 4-9 曾經遭受的災害分佈圖...62
圖 4-10 居民認為可能會遭受災害分佈圖...62
圖 4-11 問題 10 答題分佈圖...63
圖 4-12 問題 11 答題分佈圖...63
圖 4-13 問題 12 答題分佈圖...64
圖 4-14 問題 13 答題分佈圖...64
圖 4-15 問題 14 答題分佈圖...65
圖 4-16 問題 15 答題分佈圖...65
圖 4-17 問題 16 答題分佈圖...66
圖 4-18 問題 17 答題分佈圖...66
圖 4-19 問題 18 答題分佈圖...67
圖 4-20 問題 19 答題分佈圖...67
圖 4-21 問題 20 答題分佈圖...68
圖 4-22 問題 21 答題分佈圖...68
圖 4-23 問題 22 答題分佈圖...69
圖 4-24 問題 23 答題分佈圖...69
圖 4-25 問題 24 答題分佈圖...70
摘要
摘要
摘要
摘要
關鍵字：都市防災、防災社區、社區防災士一
一
一
一、
、
、
、研究緣起
研究緣起
研究緣起
研究緣起
台灣位處於菲律賓海板塊和歐亞板塊交界之地震帶上，並位於熱帶海洋面上颱 風生成的鄰近區域，且台灣山坡地約佔土地面積四分之三，近十餘年來因平地土地 使用近趨飽和，山坡地遭過度開發致使生態環境失衡，平地都會區中人口集中，再 加上近年來地球氣候及環境變遷所造成，熱浪、暴雨、洪水及乾旱等天災更頻密且 強度更大；從 1999 年發生的 921 集集地震、2004 年 12 月南亞大地震引發的海嘯及 2005 年美國的 Katrina 風災等連續災難，全球環境變遷造成的氣候異常，又加上都 市的無限制擴展與環境敏感地的過度開發，不但造成開發地區遭受自然災害侵害的 機率大增，亦使城鄉發展的脆弱度大幅提高。 在上述的環境下，一般民眾的防災意識及觀念養成相當重要，根據日本火災學 會出版的「兵庫縣南部地震火災調查報告書」一項阪神地震的調查統計顯示，在阪 神大地震發生初期，民眾受困的救助方式，有 34.9％民眾係由自己力量脫困；31.9 ％民眾由家人協助脫困；28.1 民眾係由鄰居或友人協助脫困，2.6％民眾由路人協助 脫困；祗有不到 1.7％民眾直接由救助隊協助脫困。這項調查統計結果，後來推演 出極為重要的災害防救法則，即是大災害來臨時，「自助：互助：公助」比例是 「7：2：1」。陳亮全（2001）亦指出近年來台灣各類天然災害趨於頻繁，災害的 預防及應變已很難僅靠行政或特定專業的力量。由過去的經驗可知，社區在災害防 救，尤其是災害初期的救災應變以及災後的重建皆扮演重要的角色，近年來，世界 各國都開始強調社區災害防救的重要性，陸續研訂強化居民對災害認知、提升社區 災害防救能力的方法與相關對策。 因此如何促進社區居民積極參與防災工作，以增進社區防災意識，凝聚社區防 災共識，編組社區防災組織，進而強化社區自主防救災管理能力，為當前社區防救 災管理方面之重要課題。二
二
二
二、
、
、
、研究方法及過程
研究方法及過程
研究方法及過程
研究方法及過程
本研究透過下列的研究方法加以進行：VIII 一、利用文獻回顧方式，針對社區防災相關課題、國內外防災社區相關文獻及 案例進行分析探討。 二、透過問卷調查的方法，以社區自主發動的概念，利用問卷瞭解民眾於社區 防災的瞭解及需求，以建立由下而上可持續發展的防災社區制度。 三、提出有關社區防災制度建立之結論與建議。
第一章
第一章
第一章
第一章 緒
緒
緒 論
緒
論
論
論
第一節
第一節
第一節
第一節 研究緣起
研究緣起
研究緣起
研究緣起與背景
與背景
與背景
與背景
壹 壹 壹 壹 、、、研究緣起、研究緣起研究緣起研究緣起 台灣位處於菲律賓海板塊和歐亞板塊交界之地震帶上，並位於熱帶海洋面上颱 風生成的鄰近區域，且台灣山坡地約佔土地面積四分之三，近十餘年來因平地土地 使用近趨飽和，山坡地遭過度開發致使生態環境失衡，平地都會區中人口集中，再 加上近年來地球氣候及環境變遷所造成，熱浪、暴雨、洪水及乾旱等天災更頻密且 強度更大；從 1999 年發生的 921 集集地震、2004 年 12 月南亞大地震引發的海嘯及 2005 年美國的 Katrina 風災等連續災難，全球環境變遷造成的氣候異常，又加上都 市的無限制擴展與環境敏感地的過度開發，不但造成開發地區遭受自然災害侵害的 機率大增，亦使城鄉發展的脆弱度大幅提高。 在上述的環境下，一般民眾的防災意識及觀念養成相當重要，根據日本火災學 會出版的「兵庫縣南部地震火災調查報告書」一項阪神地震的調查統計顯示，在阪 神大地震發生初期，民眾受困的救助方式，有 34.9％民眾係由自己力量脫困；31.9 ％民眾由家人協助脫困；28.1 民眾係由鄰居或友人協助脫困，2.6％民眾由路人協助 脫困；祗有不到 1.7％民眾直接由救助隊協助脫困。這項調查統計結果，後來推演 出極為重要的災害防救法則，即是大災害來臨時，「自助：互助：公助」比例是 「7：2：1」。陳亮全（2001）亦指出近年來台灣各類天然災害趨於頻繁，災害的 預防及應變已很難僅靠行政或特定專業的力量。由過去的經驗可知，社區在災害防 救，尤其是災害初期的救災應變以及災後的重建皆扮演重要的角色，近年來，世界 各國都開始強調社區災害防救的重要性，陸續研訂強化居民對災害認知、提升社區 災害防救能力的方法與相關對策。 因此如何促進社區居民積極參與防災工作，以增進社區防災意識，凝聚社區防 災共識，編組社區防災組織，進而強化社區自主防救災管理能力，為當前社區防救 災管理方面之重要課題。2 貳 貳 貳 貳 、、、研究、研究研究研究背景背景背景背景 防災社區的建構，由防災觀念的培植至居民能真正自我動員，往往需要長期的 薰陶與訓練，才可在災害事件裡發揮出成效。雖然國內對防災社區的推動時間並不 是很長，並且也未累積足夠的操作經驗。但目前政府與民間對於防災工作逐漸重視 的趨勢，因此本研究希望透過問卷調查的方式，瞭解社區民眾對於防災課題真正的 需求，進而建立由下而上自主推動的防災社區制度。 針對國內防災社區的發展研究，至今已有許多學者就其推動方式、推動流程、 教育訓練等範疇進行過深入的探討。例如詹桂綺（2003）於「社區防救災推動方式 與流程之比較」之研究中，發現專業團隊本身的學術專長，將影響防災社區推動目 標及操作方法。以中興大學水土保持學系為例，其主要工作重點在於疏散避難路線 及據點之規劃，乃因本身專長在於潛勢溪流之勘察及繪製。而中央警察大學的專長 在於公共行政與組織運作，又加上且本身對於國內警政系統較為熟悉，因此造成防 災社區的發展，較著重於社區應變組織運作與警政系統援助。因此本研究將透過文 獻探討的方式瞭解目前台灣防災社區落實及應用的現況，便選擇社區居民進行問卷 調查工作，透過問卷的分析瞭解社區居民在防災面向上的需求及盲點，期能對於國 內防災社區未來發展有所助益。
第二節
第二節
第二節
第二節 研究方法及流程
研究方法及流程
研究方法及流程
研究方法及流程
壹 壹 壹 壹 、、、研究方法、研究方法研究方法研究方法因台灣推動防災社區已有數年，且相關研究成果豐碩，但防災社區實際
落實與操作尚待加強。因此如何讓社區民眾自發性的持續社區防災工作，必
須由民眾自身的需求開始，由下而上才能永續發展。因此本研究所採用之方
法，係以問卷調查為基礎，對社區民眾對於防災工作的認知、生活環境中災害潛勢 瞭解及對於社區防災工作的需求等進行調查，再加以分析探討。故本計畫將以文獻 蒐集、問卷調查及統計分析等三個程序，進行相關工作。本計畫之推動步驟、內容 與方法，可彙整說明如下： 一、文獻回顧 防災社區的推動並非新興課題，在台灣亦推動有年，因此本研究將透過 文獻蒐集，經由文獻的整理與回顧，以瞭解防災社區相關課題，包括相關理 論基礎、其必須達成之目標及相關法令等，並透過案例加以分析防災社區所 進行之相關工作。 二、問卷調查 防災社區的工作必須透過居民自發，自主的運作，才能持續進行。因此 瞭解社區民眾對於社區中環境的擔憂，或是災害來臨時的需求，以及對於災 害認知的程度，才有辦法真實回饋到防災社區工作的進行，並建立真正符合 居民需求的防災社區制度。因此本研究將針對社區民眾進行相關的問卷調 查，瞭解社區民眾對於社區防災工作的認知與需求。 三、統計分析並提供建立防災社區制度之建議 根據前述問卷調查結果，加以分析社區民眾對於防災工作的相關意見， 並將分析結果針對防災社區建立提出建議，期能提升防災社區的落實及應 用。4 貳 貳 貳 貳 、、、研究流程、研究流程研究流程研究流程
圖
圖
圖
圖 1-1 研究流程圖
研究流程圖
研究流程圖
研究流程圖
（ （ （ （資料來源資料來源資料來源資料來源：：：：本研究自行整理本研究自行整理本研究自行整理本研究自行整理））））第三節
第三節
第三節
第三節 預期成果及效益
預期成果及效益
預期成果及效益
預期成果及效益
一、針對社區民眾進行問卷調查，瞭解社區民眾對於防災工作的認知與需求。 二、分析社區民眾對於防災社區的相關調查，針對防災社區的建立、落實與應用提 出建議。研究主題
文獻回顧
建立有關防災社區之問卷
進行問卷調查
統計分析
提出相關建議
第二章
第二章
第二章
第二章 文獻回顧
文獻回顧
文獻回顧
文獻回顧
第一節
第一節
第一節
第一節 防災社區組織之定義
防災社區組織之定義
防災社區組織之定義
防災社區組織之定義
2.1.1
社區的定義與要素
社區的定義與要素
社區的定義與要素
社區的定義與要素
壹 壹 壹 壹、、、、學者論述學者論述學者論述學者論述 社區（community）一詞，有學者譯為社群、共同社會或共同體。文崇一 （1984）1表示「社區」原是社會學上的一個專有名詞，後來也被用於行政事務 上及日常生活中。因此，在不同研究領域中，對於社區的定義亦有其差異性。 徐震（1985）2認為「社區」的定義為：居住於某一地理區域，具有共同關 係、社會互助及服務體系的一個人群。而由此定義「社區」之內涵應包括：居 民、地區、共同關係、社區組織、以及社區意識等 5 個要素。徐震（1994）3並 提出社區之分類為：（1）地理結構與觀念的社區：是從社區的地理疆界與服務 設施方面著眼，即社區的疆界可以按組織結構、服務體系及居民一體的關係加 以區分。一般對社區的通稱包括村落、鄉鎮、城市、甚至是國家，這是最普通 的用法。（2）心理或互動概念的社區：是從社區的心理互動與利益關係著眼， 意指具有共同利益、共同目標、共同背景，生活在一個較大的社會單位中，而 自認屬於一個較小的單位。（3）社會與行動概念的社區：是從社區的社會變遷 與參與活動方面著眼，意指具有地域基礎，又具有社會互動及組織行動，以克 1文崇一，當前經濟發展過程中之社會變遷及其因應措施之研究，中華民國社區發展研究訓練中 心，1984。 2徐震，社區發展－方法與研究，中國文化大學出版部，1985。 3徐震，社區與社區發展，正中書局，1996。盡社區發展的功能。此種社區，通常指市鎮中幾個鄰近的鄰里，可以作為一個 集體行動共同的建設者，或稱為目標性社區。 薛文郎（1987）4則是從社會學角度認為「社區」應有的特徵，包括： （1）每一個社區都有一群生活方式與風俗習慣類似的居民，而且這群居民對於 該社區有一種歸屬感，進而和該社區發生休戚相關，榮辱與共的社區意識； （2）每一個社區是一個可以界定的地域；（3）每一個社區都有服務該社區居 民的規章，這些規章乃是約束居民的行為，以增進或便利全體居民的共同生 活；（4）每一個社區都有一個社區活動中心或若干活動團體，以做為溝通意見 或聯絡感情的管道，透過這些管道，社區居民才能有共識，並且團結一致。 莊 翰 華 （ 2000 ）5表 示 在 社 會 學 的 領 域 當 中 ， 「 社 區 」 是 其 中 最 浮 泛 （Elusive）及含混（Vague）的名詞之一，並不具有特定意義。因此，對於社 區的定義，隨著各個研究者不同的目的與需要，而有所變動，而且不同的時空 背景下社會思潮的影響也是不可忽略的重要因子。以人類由傳統社會、工業社 會到後工業社會的歷史演進為軸線，社區可區分為「傳統社區」、「工業化社 區」及「現代化社區」。 姜逸群（2006）6表示「社區」的概念，可依下列的界定方式，而有不同的 定義：（1）人口學：依人口的社經地位、居住地方、都市化程度等人口學特性 來區分社區；（2）人種學：依民族背景來區分；（3）社會學：依生活方式、 人們的分布或交流而劃分；（4）共同具有的其他因素：就是團體內的組成份子 具有共同的價值觀、傳統習慣等。由以上概念可知，社區的界定並不一定限於 地理區域、城鎮等行政單位，亦可依人們的共同特徵來界定其社區。 4薛文郎，我國社區發展的理論與實務，曉園出版社，1980。 5莊翰華、吳郁萍，社區總體營造之闡釋，社區發展季刊第 19 期，2000。 6姜逸群，社區組織與社區營造，國民教育第 46 卷第 5 期，2006。
林清文（2006）7指出社區的意涵可以「社區的形成」、「社區的共識」及 「社區的文化」來闡釋。 一、社區的形成： （一）群居共同體：人是社區概念的主角，群居是人類的本能，人類為了安 全、食物、養育、而選擇群居，群居也形成族群及組織，以維護群居者 的共同需求及利益。 （二）空間共同體：有一群人，居住生活在一個生活可及的空間範圍裡，如一 個城市、一個村莊、一棟公寓、一條街道、一個街廓、一個小鎮，甚至 一個國家，都可以視為空間共同體。 （三）生活共同體：社區有了空間範圍、有人與人之間生活的交集及互動，產 生生活上的共同利弊關係，加以時間約累積就形成了生活共同體。 群居的人、群居的空間、及群居的生活互動，於是形成了社區，社區形成 於人類為了安身立命而群居的本能，由散村而聚落、而城鎮、而都市。 二、社區的共識： 社區共識也就是社區居民對社區的共同認知，對社區的共同價值觀，亦稱 為社區共識。包括：（一）對空間範圍的認知；（二）對共同生活利益的認 知；（三）對團體及組織的認同。有了以上的社區共識，才能封社區或團體或 族群產生關懷，故云「有愛才能經營」，用愛經營的社區自然具有蓬勃的生命 力，所以社區意識亦可謂對社區及地方的愛和關懷。 三、社區的文化： 形成社區文化首先，要有一個地理範圍的空間；再來就是社區強調居住或 工作在一個地理範圍空間裡的人，且有存在一定的關係，包含了人與人之間的 關係，以及人是否認同社區有所謂的社區意識及參與感？亦即社區和人組合成 一個共同體共同生活，為社區共同打拚，形成所謂的生命共同體。由此可知， 7林清文，認識社區營造，內政部，2006。
社區有了空間範圍、有人、時間的累積，就會形成一種生活，進而發展出具在 地特色的社區文化。 Warburton（1998）8卻認為「社區」不應被定義。定義「社區」將過於簡 化社區的意涵，因為在不同的內涵下，對於不同的人們而言，社區的意義就不 同。因此，社區是一種熱望（aspiration），而非被發現的事實。它不是東西， 而是一種力量引動的過程（process）；在此力量下，透過有意識的，願意為更 好生活一同努力的一群人，以行動創造或再創造社區。
Innes J（1999）9則提出「好的社區」（good communities）的規範性原則， 包括：（1）一個可以在地理及社會上界定的區域，讓多數居民認為在某種程度 上屬於此地區；（2）具有居民可以從事日常活動的場所；（3）具有可辨認的 界線，但不一定是圍牆；（4）居民共享某些共庭生活經驗；（5）居民對於安 全、財產權、公共災害等有共同的顧慮；（6）具有可供活動聚集和人群交流的 場所；（7）具有居民心理上認同的形象標誌或社區名稱；（8）有方便的鄰里 性商業服務及其他共同的生活性服務；（9）社區尺度有一定限制的，可讓居民 徹底走入社區人群之中；（10）居民間有一定的社交性；（11）有適當的社區 治理機制；（12）有適當的規劃資訊傳播管道。 貳 貳 貳 貳、、、、歸納分析歸納分析歸納分析歸納分析 綜合以上論述，雖然有多位學者認為「社區」不應被定義，或者認為「社 區」在不同的領域中有不同的定義；但是由更多的論述發現，「社區」一詞仍 可被定義及被描述的。「社區」基本上指的是一群人，居住於一個特定區域， 形成一個生活群體，群體成員透過對社區共同認知，包括共同之生活空間、利 益及組織等，形成社區共識，進而發展出社區文化。因此，所謂「社區」即包 8
Warburton, D., Community and Sustainable Development: Participation in the Future, Earthcan, London.,1998。
9引自吳綱立，永續社區理念之社區營造評估體系建構之研究：以臺南縣市社區營造為例，住宅
含實質層面及精神層面的要素。實質層面的要素包括：「人」（居民）、 「地」（地區或區域）及「組織」（村里或社區組織）等；而在精神層面的要 素則包括：「群體」（族群或共同關係）、歸屬感（社區共識）、及認同感 （社區文化）等。 因此，對於「社區」的意涵可詮釋為：「一群人共同生活在共同的地方， 形成共同的社區組織，對於社區有共同的歸屬感，而凝聚出社區共識，同時對 於社區有共同的認同感，而發展出在地特色的社區文化」。
2.1.2
組織之定義
組織之定義
組織之定義
組織之定義
壹 壹 壹 壹、、、、學者論述學者論述學者論述學者論述 Barard（1938）10以「合作體系」的觀點指出組織的意義：組織係指二人或 二人以上所刻意組成的合作體系，此一群體應具備四項條件方能構成組織形 態，即（1）成員共通追尋的特定目標與共識，（2）成員自願為目標效力的行 動，（3）成員具有相互溝通的網路，（4）組織的成果由全體共享。 Terry（1964）11認為組織乃在建立有效的人群關係，俾使在某種客觀的環 境，達成企業目標的前題下，能有效地在一起工作，同時分別獲得滿足。 Schein（1965）12則認為組織具有四個基本概念，即（1）組織能達成個人 慾望的滿足，（2）組織能達成共同目標，（3）組織具有分工的功能及(4)組織 需有權力階層。 Scott（1967）13認為組織是一個系統，因此組織不能只注重其成分，而應 著重其整體性。就組織的系統觀念而言，主要在瞭解組織這個系統的成分、相 互依賴性、協調的程序及追求的目標等。依 Scott 的分析：10 Bamard, C.I., The Functions of the Executive, Harvard University Press, Cambridge, Mass.1938。 11 Terry, G. R., Principles of Management, 3rd ed.,lll. R.D. lrwin, Homewood.,1964。
組織的成分包括：（1）個人（individuals）、（2）正式組織（the formal organization ） 、 （ 3 ） 非 正 式 組 織 （ the informal organization ） 、 （ 4 ） 地 位 （status）與角色期望（role-expectancy）系統結構、以及（5）工作的實際環境 （Physical environment）； 協 調 連 繫的 程 序 包 括 ： （ 1 ） 溝 通 （ communication ） 、 （ 2 ） 平 衡 （balance）及（3）決策（decision） 而組織系統整體努力的目標則為：（1）穩定性（stability）、（2）成長性 （growth）及（3）相互影響（interaction）等。 Simon（1969）14從「組織均衡」的觀點說明組織實質上為「一群互有關係 的活動所構成」，認為組織應具備「協調合作體系」、「溝通網路」及「層級 順序」等三個條件。 Shorde（1974）15則從「要素理論」的觀點說明組織意義，認為組織的基本 要素，包括人員、技術、資訊、結構及目標等五項。 陳惠馨（1997）16從組織存在的目的來看，組織可分為營利性組織（profit organization）與非營利性組織(Non-Profit organization；NPO)。有關組織的分 類，詳如圖 2.1 所示。若依據法律制度分類，區分為自然人與法人兩種，非營 利組織是指三個自然人以上所組成的非營利團體，具有法人資格者稱之為「法 人團體」，如果不具有法人資格者，則為「非法人團體」。團體組織依法人之 界定來區分，則可區分為公法人與私法人，其定義說明如下： （1）公法人：指依據公法而成立者，即國家、地方自治團體或是法律明定具公 法人資格之人民團體。 13
Scott, W. G. (1967), Organization Theory: A Behavioral Analysis for Management, III., R. D. lrwin, Homewood.,1967。
14 Simon, H. A., Sciences of the Atypical, MIT Press, Cambridge, Mass.,1969。 15
Shrode, W. A., Organization and Management: Basic Systems。 Concepts, III. : R. D. lrwin, Homewood.,1974。
（2）私法人：指依私法（如民法、公司法）成立者，分別為社團法人與財團法 人。其中財團法人乃是多數財產的集合體，一律為公益性質。有關法人的 性質、類別和依據法條。 （3）社團法人：乃是多數人集合成立的組織團體，區分為營利性社團法人、中 間社團法人、以及公益社團法人。
圖
圖
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圖 2-1 組織分類架構圖
組織分類架構圖
組織分類架構圖
組織分類架構圖
（ （（ （資料來源資料來源：資料來源資料來源：：陳惠馨：陳惠馨陳惠馨，陳惠馨，1997〔，， 〔〔8〕〔 〕〕）〕）） ） 公寓大廈管理條例17第三章（管理組織），共計 16 條條文，內容雖無明確 定義「管理組織」，然從該章條文所揭櫫有關「區分所有權人會議」之組成、 效力與運作模式等；以及「管理委員會」或「管理負責人」之組成、任免與權 責區分等，均隱含管理組織之要素，因此，就公寓大廈之管理而言，管理組織 亦可定義為包括「區分所有權人會議」及「管理委員會或管理負責人」之組 成。 17內政部營建署網站 http://www.cpami.gov.tw，2008。 組織（團體） 獨資事業 社團法人 合夥事業 非法人團體 公法人 中間社團法人 公益社團法人 財團法人 非法人團體 營利 非營利貳 貳 貳 貳、、、、歸納分析歸納分析歸納分析歸納分析 綜合以上論述，可以歸納出所謂「組織」是一個整體的系統，此一系統包 括人員、技術、資訊、結構與目標等 5 項基本要素，透過溝通、平衡及決策等 聯繫之程序運作，達成組織之穩定性、成長性及相互影響等群體努力之目標。 因此，就「社區組織」而言，可以定義其乃是由社區居民共同組成之整體 性管理系統，透過前揭 5 項基本要素，對於社區日常事務，進行有效之管理， 並透過社區公共議題，包括社區發展及社區防災等之探討，以達成社區共識之 凝聚，維繫社區文化之形成與永續發展。
2.1.3
社區營造的定義
社區營造的定義
社區營造的定義
社區營造的定義
壹 壹 壹 壹、、、、學者論述學者論述學者論述學者論述 行政院文化建設委員會（1994）18闡述「社區營造」是根據社區特色分別 從單一的不角度切入，再帶動其他相關項目，逐漸整合成一個整體的營造計 畫，就是以社區共同體的存在和意識作為前提和目標，藉著社區居民參與公共 事務，凝聚社區共識，經由社區的自主能力，使各地方社區建立屬於它自己的 文化特色，使得空間美化，生活品質提升，文化產業經濟再復甦，進而促使社 區活力再現。 西村幸夫（1997）19表示社區營造工作都是以獨到的眼光來發覺地方的資 源，以積極的思考方式來重新評估地方發展方向，即使受到一些限制也能換一 個方向來進行，而得到非常好的成果，更重要的是，不再是僅僅以不滿來面對 現狀，而不能平實地去勾勒出今後將要如何前進的情景。 18引自陳亮全，近年台灣社區總體營造之展開，住宅學報第 9 卷地 1 期，2000。 19引自陳亮全，近年台灣社區總體營造之展開，住宅學報第 9 卷地 1 期，2000。陳其南（1999）20指出「社區營造」代表一種思想模式的轉變，是在進行 一場寧靜革命，從營造一個新的人開始，進而營造一個新的社會、新的國家； 要推動一種民主化和公共化的觀念，由下而上，強調居民的參與性。「社區營 造」是一種人性化的追求，是要追回人的感性，創造寂靜、溫潤、乾淨、舒 適、健康、安全、自在與愉悅的生活環境；「社區營造」是一個創造性的理 念，要讓每一個社區居民發揮創意，都有個性與特色。「社區營造」提倡一種 由生活者立場出發的思考模式，要營造一個可永續和生活的家園。 呂嘉泓（1999）21研究指出「社區營造」包含以下特點：（1）以社區為主 要運作對象與範圍；（2）社區發展應是兼顧社區全面性議題，著重多元發展， 不僅追求外在有形的建設，也包含文化、精神層面的發展，故其介入的層面不 僅深入而且廣泛；（3）重視社區的集體參與，鼓勵居民自主性的參與，合力解 決社區問題，分擔行政部門的部分業務，並且以由下而上的方式議定與推行公 共政策；（4）著重社區資源的運用，包含有形與無形資源；（5）著重社區目 標的達成，亦透過發展過程，使居民從中成長，提升公民意識、社區認同與感 受自決的能力，願意為社區貢獻。 林昕（ 2006 ）22表 示 「 社 區 營 造 」 的 意 義 、 價 值 與 內 涵 就 是 「 兩自 三 同」：「自主」－居民自己當家作主；「自傲」－對自己的社區感到光榮與驕 傲；「同體」－居民結合為生命共同體；「同夢」－居民共同擁有夢想；「同 演」－共同投入行動一起完成夢想。居民建立共同體的情感，透過互助合作的 方式，共同找出解決社區問題的方法，如社區環境清潔、社區安全、托育、老 人照顧等等，讓社區成為可以放心生活的地方。 20陳其南，從社區營造談永續台灣，文化視窗，1999。 21呂嘉泓，社區營造在永續發展中之角色--以嘉義縣山美社區為例，中正大學政治學研 究所碩論，1999。 22林 昕，社區營造研習教材－心訣要義篇，內政部，2006。
貳 貳 貳 貳、、、、歸納分析歸納分析歸納分析歸納分析 從社區營造定義的論述中，可以歸納出所謂「社區營造」的要素，包括： 「居民參與」、「由下而上」、「社區共識」、「自主能力」、「社區文化」 等。因此，「社區營造」的意涵可詮釋為：透過社區組織的良性運作，啟發並 鼓勵社區居民參與社區公共事務，以由下而上的方式討論社區公共議題，合力 解決社區問題，並凝聚社區共識，提昇社區自主能力，從而建立獨特的在地社 區文化，使社區發展達到「兩自三同」之境界。 因此，可以看出「社區營造」是一種手段，也是一種工具，隨著社會經濟 的發展，多樣化、複雜化的人、事、物變化，均對傳統之社區文化造成衝擊， 而「社區營造」則提供一個衝突、溝通、協調與融合的運作平台，不僅提供一 個社區文化提昇的契機，也是維繫著社區永續發展之策略。
2.1.4
防災社區的定義
防災社區的定義
防災社區的定義
防災社區的定義
壹 壹 壹 壹、、、、學者論述學者論述學者論述學者論述 Tumothy Beatley（1999）23指出「永續社區」是降低人與財產暴露於自然 災害，如颶風、水災及地震的機會，這樣的社區就是能做到隨災害做應變的耐 災社區，對於災害，雖然迴避是更好的方法，但是永續社區承認部份暴露於災 害是不可避免的，而且可以達成其它重要的社區指標。 Graham A. Tobin（1999）24：表示「永續及耐災社區」是指一個結構的群 體有系統的將災害的影響最小化，同時有能力快速的重建社區之社會經濟活 力，然而，永續社區與災害的關係是複雜的，不能在沒有適當的考量社會、經 23David R. Godschalk, Timothy Beatley, Philip Berke, David J. Brower, Edward J. Kaiser, Charles C. Bohl, R. Matthew Goebel, Natural Hazard Mitigation Recasting Disaster Policy and Planning, Washington, D.C., 1999。
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Graham A. Tobin, Sustainability and community resilience: the holy grail of hazards planning, Environmental Hazards1,1999。
濟與政策的因素下去說明，甚至在部分情況下，將永續及耐災分析的概念架 構，立於減災模型、重建模型及結構認知模型等 3 種理論模型。
Kathleen S Crittenden （ 2001 ）25指 出 「 防 災 社 區 （ disaster resistant community）」是一個較小的概念，目的在於促進與形塑在災害地區的社區架構 與設計，以確保安全、健康、生活品質與最小化人們在巨大的災害事變中的生 命財產損失。「防災社區」的目標在於增加災害回復力，以及具災害彈性的社 區，這樣的社區可以避免災難事件或者當災害發生時，所造成災難的結果。 洪鴻智（2001）26表示「抗災社區」（disaster-resistant community）建立的 主要目標，乃希望所有的社區在遭受任何自然災害侵襲時，生命財產的損害與 重建成本能降到最低（引自 Taylor，2001），且能藉由社區組織力量，彈性與 即時進行防災、救災與災後重建。故所有防救災的工作與計畫推動皆須回歸社 區，政府或社區外之其他社區或團體扮演的角色只在幫助與教育（或風險溝 通）社區去尋求與建立社區需要的防救災模式，以使社區能執行保護自我生命 與 財 產 的 防 災 工 作 。 抗 災 社 區 的 建 立 ， 依 美 國 聯 邦 緊 急 事 務 管 理 總 署 （FEMA）的經驗，須從災害風險溝通與風險教育做起，而欲進一步建立抗災 社區，則須包含三項因子（其關係如圖 2.1）（引自 Taylor，2001）：（1）由 地方或社區自行決定抗災行動方案；（2）私部門、非營利團體與社區參與； （3）長期及永續性投資育抗災工作。而社區抗災行動方案，可以以下列三個層 面來建立：（1）讓社區居民瞭解居住環境所面對的災害特性、資訊與防救災問 題；（2）與社區居民一起工作，發展出適合自己的災害對抗策略；（3）引入 適當之公益或非營利團體參與執行防救災策略。從此三個向度可發現建立抗災 社區，其實可與社區總體營造的理念結合，因此抗災社區的建立應緊密結合地 25引自詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為 對象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。 26洪鴻智，建立抗災社區與災害風險管理，立法院院聞，2001。
區發展計畫，以問題為導向，彈性反映社區居民需求，以建立穩定、永續及持 續改善問題的抗災導向社區。
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圖 2-2 抗災社區之組成因子
抗災社區之組成因子
抗災社區之組成因子
抗災社區之組成因子
（ （（ （資料來源資料來源資料來源：資料來源：：：洪鴻智洪鴻智，洪鴻智洪鴻智，，，2001（（（（引自引自 Taylor，引自引自 ，，2001）， ））〔）〔〔16〕〔 〕〕）〕）） ） 陳亮全（2002）27對防災社區的定義為：所謂的「防災社區」是具有防救 災功能，朝向永續發展的社區。亦即，以社區民眾為主體，建構一個較不曾發 生災害，或是萬一發生災害時耐得起災害的考驗，將災害損失降至最低，進而 迅速重建，能夠永續經營的社區。 依據 FEMA28的定義，「防災社區」是指長期以社區為主體進行減災工 作；促使社區於天災來前，做好預防災害的措施，以減低社區的易致災性，避 免讓災害變成災難事件。除了硬體設備之外，還必須從居民、社區組織與計畫 方面著手，透過制度的訂定及居民的共識，逐漸朝永續的目標邁進。透過公部 門與社區建立夥伴關係、進行社區災害評估，進而確認社區面臨的風險以進行 減災計畫，將是達成防災社區的重要步驟。防災社區著眼於災前階段就能夠更 主動的避免災難損失及傷亡的發生。能夠推動災前減少易致災因子，災時緊急 27陳亮全，社區防災的推動，北投文化雜誌，2001。 28引自詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為 對象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。 私 部 門 與 社 區 參 與 地方與社區為主體的 抗災社區＋政府與外 界的協助 長期及永續性投資育抗災工作應變、自救互救、降低災害損失，前於災後迅速參考推動復原重建，與天然災 害共存的防災社區更適合作為永續社區推動的基礎指標。 行政院災害防救委員會（2006）29指出「防災社區」是一個以社區為主 體，經由民眾參與、培力（empowerment）的過程，凝聚社區共識與力量，並 藉由推動減災的措施來減少社區的易致災因子，降低災害發生的機率。當萬一 發生災害時，社區可以防止災害不斷擴大。在災害發生後，更能迅速推動復 原、重建邁向安全、永續社區發展。為了達成「防災社區」的目標，社區應該 進行各項防救災工作： 一、動員、參與、學習：透過民眾的動員、參與來凝聚社區意識，並經由學習 來獲取對災害及防救災的知識。 二、調查與分析：定時檢視社區的環境，調查社區的防救災軟體與硬體，以瞭 解社區內人、物、環境的特性，並分析、掌握社區在安全與防救災上的諸 項問題。 三、研討與執行：共同討論社區防救災議題、研擬防救災對策與相關計畫，然 後執行減災措施，減少可能導致災害的因素，以降低災害發生的機率。 四、整備與演練：定期整備防救災相關物資與設備，演練緊急救災工作，以備 不時之需。萬一有大規模災害發生時，則依事先規劃的應變計畫，在第一 時間進行自救互救，減輕災害的損失。 五、重建的參與、推動：災後則透過社區的溝通、協調，於最短時間內形成共 識，在建構一個更安全環境（亦即減災）的目標之下，研擬重建計畫，並 依優先順序展開重建大業，為朝向永續社區而努力。 詹桂綺（2003）30彙整 Beatley 的研究後，歸納出「耐災社區」之形成要 素： 29防災社區指導手冊，行政院災害防救委員會，2006。 30詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對 象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。
一、社區了解居住環境之易致災性：永續社區是一個具彈性的社區。它是一個 瞭解其居住貿質環境，並與災害共存的社區。 二、社區參與：在實踐永續社區步驟中，強調永續社區規畫根本土是以參與 （participatory）和社區（community）二者為基礎，共同發展未來願景。 三、防災知識與技術：Beatley 認為必須同時運用地理資訊系統、電腦模擬等技 術，將能幫助社區做出具永續性的發展計畫。 四、與公私部門建立合作的夥伴關係：促進社區與公私部門、自願團體或其他 社區建立合作關係，可整合其共同的社會、經濟願景，而夥伴關係的建 立，將有助於社區資源的取得，並廣泛達成區域永續耐災的目標。 五、公部門政策的支持：Beatley 表示政府各層級（scale）做的政策或計畫，都 會相互影響，甚至產生衝擊，因此若公部門可加強內部的協調和溝通並提 供協助，則可減少社區與公部門協商的時間成本或造成計畫間的衝突。 貳 貳 貳 貳、、、、歸納分析歸納分析歸納分析歸納分析 從防災社區定義的論述中，可以歸納出所謂「防災社區」，除了包括「社 區營造」的意涵外，尚須考量社區災害風險因子、社區脆弱度與回復力等。經 由民眾參與、培力的過程，凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減 少社區的易致災因子，降低災害發生的機率，同時使社區具有自主的災害應變 能力。在災害發生時，能透過社區群體力量，有系統的將災害影響最小化，並 在災害發生後，更能迅速推動復原、重建邁向安全、永續社區發展。 尤其隨著經濟快速發展、科技進步與人們對於就業機會及物質需求之提昇 等因素，使得人口集中之都市化情形，日益加深，致使都市週邊土地超限利用 問題也日益嚴重。且部分社區位居山坡地，以大台北地區（北北基）為例，據 民國 86 年內政部營建署統計資料顯示，列管之大型山坡地住宅社區共有 230 個，佔全台灣總數約 71.4%，顯見山坡地土地超限利用問題由來已久。隨著全 球氣候變遷之影響，氣象災害造成嚴重之損失，時有所聞，因此，如何建構一
個妥適的坡地防災社區，藉由社區自主防災意識之提昇，進而擬訂社區災害預 防與應變對策，使社區朝向防災、耐災社區之正向發展，已是當前重要課題。
2.1.5
防災社區的推動流程
防災社區的推動流程
防災社區的推動流程
防災社區的推動流程
壹 壹 壹 壹、、、、防災社區現行推動流程防災社區現行推動流程防災社區現行推動流程防災社區現行推動流程 行政院災害防救委員會所訂「防災社區指導手冊」（2006）指出防災社區 的推動，一方面在於災害防救相關知識與技術的學習，另方面則要講求如何建 立一個強而有力、具備社區意識、願意參與防救災工作的社區。在此同時，由 於每個社區具有各自的自然與社會環境，所面對的災害也未必相同；因此，要 依據社區的特性與資源，掌握社區的需求與限制等條件，來規劃防災社區的推 動事項與流程。如此一來，才能培養民眾自動自發、自立自足的精神，以及具 備能分析問題、懂得彼此溝通、討論解決方法，甚至執行落實等的種種能力。 該手冊對於防災社區的推動流程整理為下列八個步驟，茲分述如次：（如圖 2.3） 步驟一 步驟一 步驟一 步驟一：：：：啟蒙與啟動啟蒙與啟動啟蒙與啟動 啟蒙與啟動 先要對社區的狀況有基本的了解，再開始拜訪社區幹部，以尋求社區的認 同及支持；然後由專業團隊與社區共同籌組推動小組，一起討論推動事宜，並 達成推動共識。接下來可以舉辦社區說明會，引發或鼓勵居民對此一問題的重 視與興趣；同時要促使社區內部的團體或組織與外部的機關、團隊建立良好的 夥伴關係，彼此都能認同，以獲得最大的支持。 步驟二 步驟二 步驟二 步驟二：：：：社區環境調查社區環境調查社區環境調查 社區環境調查 經由社區災害經驗的蒐集、自然與社會環境、防救災資源等的調查，界定 社區需要考量的災害類型，並掌握社區內比較可能被災害影響的區域。按著由相關專家陪同社區民眾在社區裡走一遍，記錄各種的發現，並製作為實地踏勘 地圖，以作為日後分析、討論的重要基礎。 步驟三 步驟三 步驟三 步驟三：：：：防救災對策討論防救災對策討論防救災對策討論 防救災對策討論 整合各項社區環境調查的結果，共同討論、分析社區的易致災因子，並進 一步整理出社區在災害防救上可能存在的諸項議題；然後針對各項議題研擬出 要如何解決的方法，或如何執行、處理的策略。 步驟四 步驟四 步驟四 步驟四：：：：防救災組織建立防救災組織建立防救災組織建立 防救災組織建立 以先前研擬出的社區防救災對策作為基礎，討論社區防救災組織的工作內 容並進行任務分工與編組；然後依照社區的特性，研擬合適的組織架構，建立 起社區的防救災組織。 步驟五 步驟五 步驟五 步驟五：：：：社區防救災計畫研擬社區防救災計畫研擬社區防救災計畫研擬 社區防救災計畫研擬 基於先前討論的基礎，依照社區的特性與需求，安排合適的防救災活動； 同時考量推動所需的時程、預算與預期成果，整理成為日後可以付諸執行的社 區防救災計畫，以作為社區未來推動、落實防災社區的依據。 步驟六 步驟六 步驟六 步驟六：：：：社區說明與溝通社區說明與溝通社區說明與溝通 社區說明與溝通 透過社區說明會或個別溝通的方式，將防災社區的推動成果與相關訊息傳 達給社區民眾，引發大家的興趣，並促使更多人願意參與，達到提昇社區整體 防救災能量的目的。 步驟七 步驟七 步驟七 步驟七：：：：應變技能的演練應變技能的演練應變技能的演練 應變技能的演練 考量社區內可能發生的災害類型，邀請地方的相關行政單位或民間組織到 社區教導民眾應變救災所需的基本技能；並透過與外部組織、機關合作的方 式，舉辦符合社區真實災害情境的演習，以強化社區的應變能力。 步驟八 步驟八 步驟八 步驟八：：：：落實落實落實、落實、執行、、執行執行、執行、、評估、評估評估 評估
防災社區需要長期且持續地推動，因此社區日後應定期針對各項計畫的推 動與執行成果，予以評估、檢討，並針對其結果進行調整或強化，以朝向永續 防災社區的目標邁進。
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圖 2-3 防災社區推動步驟概念圖
防災社區推動步驟概念圖
防災社區推動步驟概念圖
防災社區推動步驟概念圖
（ （ （ （資料來源資料來源資料來源資料來源：：：：行政院災害防救委員會行政院災害防救委員會行政院災害防救委員會行政院災害防救委員會，，，，2006）））） 貳 貳 貳 貳、、、、歸納分析歸納分析歸納分析歸納分析 由前揭現行防災社區推動流程，所揭櫫之完整的「防災社區」推動步驟， 在台灣已推動多年，累積相當豐富之推動經驗，亦相當成熟，然就長期而言， 這種站在輔導與指導的立場，由外而內的推動方式，短期內成效頗佳，但易隨 著輔導團離場而終止，且是屬於「點」的示範性推動方式。 因此，在考量如何進行「防災社區」全面性之推動，透過「防災社區組織 之建構」，轉而使得社區居民站在自發與自主的立場，經由社區營造手法，由 內而外的推動方式，是一個值得深思與探討之課題。第二節
第二節
第二節
第二節 防災社區相關研究
防災社區相關研究
防災社區相關研究
防災社區相關研究回顧
回顧
回顧
回顧
壹 壹壹 壹、、、相關研究論述、相關研究論述相關研究論述 相關研究論述 一、魏雅蘭（2000）31透過文獻回顧彙整出形成防災社區的基本要素，並針對汐止 市長青社區、埔里鎮蜈蚣社區以及中寮鄉龍安社區等三個具災害防救行動能力 的社區進行訪談，以分析社區進行減災或應變動員的關鍵因素。最後進行比較 分析，歸納出影響台灣本土性防災社區形成的要素。研究結果歸納出促使防災 社區形成的重要因素：（一）實質環境要素方面：防災社區是在居民容易認知 的地理範圍、地方村里行政之中心、位於易致災環境之區域，以及具備固定可 使用的公共空間與完善的防救災設備。（二）非實質要素方面：社區的互動、 民眾參與、學習教育等有助於凝聚社區共識、建立社區共同體之基本要素；而 「社區組織」與「社區領導者」以及共同的災害經驗與災害（危機）意識等亦 是落實防災社區的非實質因素。（三）社區資源取得方面：社區具備內生資源 的能力、有符合社區需求的防救災計畫、設施裝備等；而外界資源則包含政府 與民間團體的協助、社區防救災學習的輔導等。 二、陳哲昌（2002）32利用問卷調查與實地訪談，首先針對國內山坡地社區安全維 護管 理 工 作 執 行 現 況 進 行 調 查 ， 根 據 調 查 結 果 ， 應 用 網 路 層 級 分 析 法 （Analytic Network Process, ANP）研擬最適防災社區管理組織型態評估模式。 其次利用專家問卷，彙整政府相關專責人員、專家學者、以及社區管理人的專 業看法，據以進行最適組織方案的評估。最後本研究以台北縣市山坡地社區為 例，進行實證分析。評估結果顯示，最適防災社區管理組織型態為「政府規 劃，輔導社區成立管理小組，由社區委聘專業機構執行」，其次為「政府設立 專責部門，並委聘民間專業機構執行安全維護工作」，而「社區自行成立管理 31魏雅蘭，本土性防災社區形成要素之探討--以長青、龍安、蜈蚣社區為例，臺灣大學建築與城鄉研 究所碩論，2000。 32陳哲昌，最適防災社區管理組織之研究：以山坡地社區為例，華梵大學工業管理學系碩論，2002。小組執行安全維護工作」則最不受專家學者的重視。 三、張聖杰（2002）33以問卷的方式，調查國內現行鄉鎮市公所對於社區防救災推 動的現況，並蒐集部分鄉鎮市公所的預算及活動方式，以及就部份案例加以分 析。研究發現：國內因經費及人員能力的考量，在短期內若要大規模的推動社 區防救災的工作實屬困難，但如利用現有社區內的組織加以訓練，並賦予責任 與災害防救之器材，則可快速使社區具有災害防救的初步能力，如此必能在面 對災害的第一時間緊急應變，進而減少人命及財產的損失。 四、詹桂綺（2003）34以現階段各專業團隊所推動、曾遭受颱風引起之土石流及水 災侵襲之社區防救災工作為探討範圍，並依地區特性及操作進度做為研究對象 之篩選條件，選定五個專業團隊及八個試辦社區為研究對象。透過資料分析與 深入訪談，對於專業團隊推動社區防救災之方式及現況有所了解，對各專業團 隊之推動方式及操作方法進行了比較分析。並分析現階段專業團隊在推動過程 中所遭遇之困難包括：社區與專業團隊對推動社區防救災工作看法的落差、社 區與專業團隊在推動過程中面臨的困境，而社區防救災推動之影響因素則可由 社區、專業團隊以及政策背景三個角度分別分析。 五、康良宇（2004）35透過文獻回顧方式，探討社區參與、社區總體營造、防災社 區理論以及國內外推動案例經驗進行，並針對案例社區，進行深度訪談，探討 防災社區運作、專業組織協力、以及政府軟硬體援助等議題。研究發現：目前 實施社區普遍因產業發展困境，以及防災社區組織經營不良等問題，讓社區防 災社區工作陷入了推動困境。而專業團隊本身也受限於學術研究價值、政府經 費援助、以及本身協助角色等因素，於「社區防救災總體營造計畫」實施結束 後，均中斷了後續推動援助。此外，專業團隊防災教育內容，以及目前政府所 推動的防災社區政策，由於均側重於災害整備、應變向度，如此即顯示出國內 33張聖杰，地方政府推動社區防救災之初研，臺北科技大學土木與防災研究所碩論，2002。 34詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺 灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。 35康良宇，專業團隊協助推動防災社區之研究，銘傳大學媒體空間設計研究所碩論，2004。
社區防災工作，尚未具備健全災害管理概念。 六、吳亭燁（2005）36採用層級分析法，將社區承受度分為「社區抵抗災害資源」 以及「居民抵抗災害能力」等兩類，分別進行問卷調查。在社區抵抗災害資源 方面採用的評估方式是針對村里長的檢核表；而居民抵抗災害能力採用的評估 方式是使用針對居民的問卷調查。研究結果：建立社區承受度評估的模式，並 探討承受度應包含綜合承受度、危害度以及易致災性等三個項目，得到各社區 土石流災害的風險值分布。利用計算出之風險值繪製風險地圖，藉由風險地圖 瞭解承受度對風險的影響，以供未來進行風險研究時，瞭解消減風險之方式。 七、梅嘉純（2005）37利用 task ontology 之理論，以三階段五個步驟實際運用，第 一階段：語意分析，包含步驟有：（一）探討社區防災之防災流程，並以「應 變」為例，其流程項目有：成立前進指揮所、監控災害可能發生的地點、疏散 居民、搶救工程、急救患者與管理物資，（二）建立防災社區詞彙，之後第二 階段：概念分析，是以塑模工具─（三）IDEF0 與（四）Perti net 將流程結構 化，並且驗證與分析，其中以研究者三角驗證方式檢視資料內容分析的信度， 而 PN 是檢驗邏輯表示方式，最後第三階段：正規化分析，（五）PNML 正規 化方式呈現，將知識概念化並且重複利用，使得解決問題方法可廣泛被使用。 八、羅億田（2006）38以美國的 Project Imapect 及日本神戶市防災福利社區事業計 畫與印尼洪水減災方案等國外案例，與國內近年推動方式加以比較分析，並以 實驗個案進行推導理論的驗證。研究結果推導出防災社區推動機制，可分為三 大階段，（一）啟動與資料蒐集；（二）災害分析及製作地圖；（三）應變技 能訓練及綜合演練。另並發現防災社區推動機制之演進過程，分為從「消極承 受」（耐災社區）到「積極防治」（抗災社區、防災社區）；從「政府主導」 （社區總體營造計畫）到「社區自主、全民參與」（六星計畫）；從「救災搶 36吳亭燁，土石流防災社區承受度評估之研究，中興大學水土保持學系所碩論，2005。 37梅嘉純，社區防災流程塑模之研究：以 Task Ontology 為基礎，雲林科技大學資訊管理系碩論， 2005。 38羅億田，防災社區推動機制之研究，─臺北科技大學土木與防災研究所碩論，2006。
救」（社區總體營造計畫）到「減災、整備、應變、復建」（行政院災防會 3 年中程計畫）等 3 的面向的改變。 九、顏宏松（2006）39首先依社區執行防災社區時所涉及之相關事項建構出組織、 設施設備、行動、空間以及制度等五個層面的社區防救災需求項目，並選擇三 個具有颱洪災害、地震災害及火災爆炸災害潛勢的社區進行調查；其次分別探 討不同社區及居民特性，對於社區防救災需求兩者間之需求，以瞭解不同社區 及居民特性所反映出之防救災需求差異；最後藉由社區基本分析找出具代表性 之社區及居民特性作為影響社區防救災需求之因素。 十、林欣霓（2007）40以專家問卷與模糊德爾菲法，從日本災害弱勢族群相關文獻 歸納出社區災害弱勢族群資料庫管理模式主要面向（資料庫建置、使用和維護 與管理），得到社區災害弱勢族群資料庫管理模式之初擬架構，透過實證研 究，訪談社區幹部和資料庫使用者與進行居民問卷調查，以了解對社區災害弱 勢族群資料庫管理模式的看法，以描述性統計、次數分配和交叉分析，加以了 解目前個案社區實施社區防災中對於社區災害弱勢族群資料庫的現況與課題， 進而得到社區災害弱勢族群資料庫管理模式。研究結果發現，在資料內容中的 「災害弱勢者的緊急連絡人」認為是很重要的項目，且在災害弱勢族群資料庫 管理模式中以「村里辦公室」為主要單位。而不同處在於「資料共享方式」、 「資料分享內容」、「資料庫更新時間」及「資料取得方法」這四個部份。尤 其資料取得方法，希望是由自己本人或家屬來提供，以保障社區居民隱私權。 貳 貳貳 貳、、、歸納分析、歸納分析歸納分析 歸納分析 一、 透過以上防災社區相關研究之回顧，其研究面向與成果，有以歸納出影響台灣 本土性防災社區形成的要素，包括實質環境要素、非實質要素與社區資源取得 等課題；有以評估最適防災社區管理組織型態為「政府規劃，輔導社區成立管 39顏宏松，社區防救災需求認知之研究，長榮大學土地管理與開發研究所碩論，2006。 40林欣霓，社區防災社區災害弱勢族群資料庫管理模式之研究，長榮大學土地管理與開發學系碩論， 2007。
理小組，由社區委聘專業機構執行」；有以利用現有社區內的組織加以訓練， 並賦予責任與災害防救之器材，可快速使社區具有災害防救的初步能力；有以 分析現階段專業團隊在推動過程中所遭遇之困難，包括：社區與專業團隊對推 動社區防救災工作看法的落差、社區與專業團隊在推動過程中面臨的困境等課 題；有以推導出防災社區推動機制，可分為三大階段，（一）啟動與資料蒐 集；（二）災害分析及製作地圖；（三）應變技能訓練及綜合演練等。 二、綜合以上各專論研究發現，對於防災社區之各種面向及個別課題，均有深入之 探討，然而對於居民與專家學者之間意見的落差，或是傾向由專家主導之防災 工作是否可在移交後持續運作，這些問題仍須持續探究。
第三節
第三節
第三節
第三節 防災社區案例分析
防災社區案例分析
防災社區案例分析
防災社區案例分析探討
探討
探討
探討
2.3.1
國外防災社區案例
國外防災社區案例
國外防災社區案例
國外防災社區案例
國外推動防災社區案例部分，本研究引用詹桂綺（2003）41分析案例，包括：美國 FEMA 所推動的 CERTs 案，以及在 CERTs 方案下所延伸出 San Francisco 海灣 區域的 BayNet 組織所推動的社區整備方案；日本東京都防災生活圈構想和足立區 防災輪中構想；以及印尼所推動的 CBFM 方案等案例，做為研究之參考。
一 一一
一、、、美國、美國美國 FEMA 的 CERTs 案例美國 案例案例案例
Community Emergency Response Training programs(CERTs)，該方案的設計在於 增加社區第一線的應變能力，並透過一連串的訓練進行整備之教育以及應變的技 巧，所著重的主題包括：災害分類、災害醫療、都市研究與救援、抑制火災、損害 評估及相關主題。 主要的共通性在於：應變的單位立基於來自相同社區或鄰里的核心受訓居民； 訓練是由地方的消防局所提供；此方案的訓練成本相對而言是較便宜的；此方案的 協調是透過地方的緊急管理辦公室或消防局人員。 CERTs 的方案設計，包括三個與社區永續減災直接相關的原則，原則一、維 持、增加人們的生活品質，原則二、培養地方對災害的彈性與應變，原則三、地方 層級採用一致的建築法令。 （一）早期 CERTs 方案的特性 早期的 CERTs 有幾個共同的特性，這些相同的特性存在於 1992 至 1994 年 San Francisco Bay Area 的 12 個案例當中，屬於早期 CERTs 方案的特性：
1. 社區／草根激發：社區團體與個人會尋找工具、技術以及知識以在災害中支援 他們。他們期待由自己的鄰里加以應變，而非依賴地方政府。
41詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺
2. 使用既存的社區網絡：方案中發現地方的社區組織對災害整備團體提供大量協 助。 3. 地方政府的支援及方案的架構：地方政府支援典型的訓練、部分方案的行政管 理以及不同層級的資金，在組織架構的檢測中，發現有部分相似的型式：（1） 強調教育與訓練，（2）鄰里的組織是以街廓為基礎，（3）最低限度的成員支 援方案的協調及方向，（4）組織的力量典型地依賴個人對於鄰里的熱情上。 4. 正名及定位：社區居民期望對於他們本身的方案有獨特的定位，他們傾向於分 享相同的主要標題，而方案的名稱經常可以看出社區的觀點，以及參與方案的 榮譽感。 （二）發展成熟的 CERTs CERs 方案的執行概念經過幾次的成長與轉變，一直到此方案被定義為 FEMA 的 CERTs 模型的過程中，有幾個重要的因素：l.先前的災害經驗以及現存的大規模 威脅：若非經歷過數次重大的災害事件，CERTs 的方案在州的層級中是不存在的， 社區在經歷大規模的災害事件後，才對於地方在災害中的需求及能力有所了解。2. 重要的角色（big player）在過去的經驗當中，較大的城市具有較多的資源去嘗試並 經歷失敗，以尋找適合他們的方式，若將一個經過嘗試及檢測的方案變成模型，則 在較小的社區在執行該方案時，可以減少其失敗的機會。3.名稱的確認：透過標準 的訓練過程、聯邦政府的經費支援以及與其他方案的網絡連結關係，CERTs 的名稱 正式地被國內從事緊急管理者以及相關之研究者所接受。 （三）末來的 CERTs CERTs 的方案執行已提供將近 10 萬的受訓人口，其創造了社區在第一時間應變 的能力，未來 CERTs 要在社區達到更高層級並建立一致性的整備行動，然而還沒 有被證明的是這個方案在大規模災害中對於個人、家戶或社區的衝擊或影響，但可 以證明的是這些組織在災前或災後都扮演正面的角色。
二 二二
二、、、美國、美國美國 San Francisco, California 的社區訓練與整備方案美國 的社區訓練與整備方案的社區訓練與整備方案的社區訓練與整備方案
Northridge, California 經歷規模 6.8 的地震，以及在 1994 年 1 月 17 日訓練工作坊 開始的第一天，這兩個事件促成了 Bay Area 社區基礎的訓練及教育方案的形成，而 在經歷地震之後，同時證明了地方對於自救的需求不同於過去依賴政府系統的應變 方式。
BayNet（Bay Area Neighborhood Emergency Training）組織在於促進 BayNet 區域的 社區透過網絡的緊急應變、資源分享與服務，其支持地方社區基礎方案的發展以鼓 勵其自足。其成員包括該市、社區以及社區基礎的組織，在 1996 年 4 月，BayNet 更成立以區域為範圍的演習日，鼓勵該區所有的社區參與。根據最新統計資料， Bay Area 已增加超過 100 個社區行動方案，該方案的內容整理如下： （一）社區地震整備方案概觀 根據 Simpson（2002）過去幾年對於社區整備組織的觀察與研究發現該組織可 以有效地鼓勵個人以及鄰里的整備行動，而社區的地震整備方案則會增加社會支援 的感覺，特別是對於地震以及自我保護的行動，他們會立即提供像是過去災害醫療 分類及援助，以及新的公部門與私部門整備的處理模式。 而大多數的社區整備方案在成立之初都相當關心社區的成員，個人以及團體都 希望地方政府在平時給予支援，他們尋求在災害中可以支援他們的工具、技術以及 知識，並期望是由他們自己的鄰里居民進行應變而不需依賴政府的應變支援。而這 些組織架構顯示了一些相同的型態，如：1.強調教育以及訓練的混合，2.鄰里組織 是以街廓為基礎單元，3.城市員工成員對於方案協調的分派，4.組織的生存能力高 度依賴個別的鄰里居民。 這些方案的訓練、教育活動以及課程內容都相當類似，訓練的課程內容包括： 地震整備的基礎，例如，水與食物的儲存、如何使住家更安全、如何組織鄰里居 民；應變的技巧課程，例如：急救護理、CPR、搜救與疏散以及火災的處理方法 等。
（二）原有訓練範例的問題
過去的操作訓練方式，存在以下的問題： 1. 難以模擬大規模的混亂。
2. 在操作訓練當中，皆為 EOC（Emergency Operations Centre）的成員在進行應 變，然而在真實的地震情境中，這些人無法到達災害現場。 3. 地方的應變系統在操作訓練時通常是可受管理的劇本。 4. 除非是在 EOC 的自願組織成員當中，否則這些操作訓練很少包括鄰里或社區居 民。 且過去的操作訓練過程中，多半只包括了政府部門，並沒有提供給一般民眾受 操作訓練的教育機會，而現在這樣的操作訓練滿足了多種目的，其中包括： 1. 他們讓居民了解在地震發生時會直接影響鄰里的事情為何，幫助居民想像災害 發生時可能的狀況。 2. 它使得在部分壓力以及威脅環境下的事件可以進行思考。 3. 它鼓勵居民彼此之間有對話的主題。 4. 它增加選區支持緊急服務事項的壓力及可能性，例如資金、員工以及增加對於 鄰里訓練的支援。 （三）檢測方法及其成果 為了檢測社區整備方案的操練成果，研究者透過 BayNET 所提供的名單找到 48 個組織，並且該組織已至少運作六個月以上，已開始訓練課程或其他活動。研究者 透過問卷的方式，調查各個社區地震整備方案的管理者，若該組織也參加 BayNET 在 4 月 20 日所舉辦的演習訓練，則會透過電話方式再進行訪談。 研究者依所調查的組織依四個特性將其方案分類，包括方案領導者的地位、方 案的目標及訓練方法、自願組織的任用以及設定組織單位的目標。 方案的領導者主要影響社區整備方案的成敗以及方向，包括方案的協調與方向 以及由誰提供方案的政策方向。在訪談的組織當中，有大多數為消防部門主導其方 向，次之為市政府，社區自願組織為主導主體僅佔 7%。
而各個方案的目標則包括強調個人及應變單位的應變能力、家戶和鄰里的應變 行動、家戶和個人的整備行動以及災害發生時如何反應及支援等，而這些不同的方 案目標也說明了其背後所持有的態度，例如技術的訓練課程是讓個人具備最小的災 害應變技術，得以在地方應變組織無法立即運作時可以有機會保全性命。 自願組織的角色則在管理方案使其影響他們所要建立的方法。在案例中部分方 案的自願組織必須完成完整的訓練課程才能成為該市的應變組織成員。其中 71%的 方案是以鄰里為優先的概念，13%的則有預定的區域，而 5%的方案則預期靠他們 自己。 方案執行的組織單元部分設定為在災害發生當時可以運作的成員，有些方案所 提供的課程，則讓一般居民自由參加，有些方案則設定鄰里為一個訓練單元。 三 三三 三、、、日本東京都防災生活、日本東京都防災生活日本東京都防災生活圈構想日本東京都防災生活圈構想圈構想 圈構想 東京都於 1980 年在鄉鎮構想懇談會報告中，對發生地震時，作為「不引起火 災」、「防止延燒火災」城鎮建設，提出防災生活圈構想。並依先前的記錄調查資 料為主，依「都市防災設施基本計劃」來表示防災生活圈形成的方向，再策劃於東 京都長期計劃上，實施「延燒遮斷帶的整備」及「防災生活圈模型事業」，於 l985 年開始實施模型事業。 所謂防災生活圈是指為了防止在大地震時發生市區大火之「延燒遮斷帶的整 備」及包含在這範圍內的「圈域內上的防災城鎮建設」，來形成「不引起火災」與 同時「不帶來火勢」之分區，期望建立起「不需逃避也能安全居住之城鎮」。 圈域內的防災城鎮建設依以下二個方向進行： （一）為了建設一個在災害中屹立不搖且在日常上也居住舒服的城鎮，因應地域特 性來運用市區再開發事業、地區計劃等全面性各種事業方法，實行都市設施 的整備，期待達到木造住宅密集地區的改善。另外，活用學校或公園等身邊 附近的公共設施，策劃該周邊的安全性，用以作為該地域在防災上的據點。 而在推動防災城鎮建設上，要先取得廣大範圍住民的參與，而後才進行實
