行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
捷運場站周邊土地使用規劃模式之研究--TOD 理念與多目
標規劃方法之應用
計畫類別： 個別型計畫
計畫編號：
NSC91-2415-H-004-017-執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日
執行單位： 國立政治大學地政學系
計畫主持人： 賴宗裕
計畫參與人員： 林楨家、李家儂、賴品劭、張雅惠
報告類型： 精簡報告
處理方式： 本計畫可公開查詢
中
華
民
國 92 年 8 月 15 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
þ
成果報
告 □期
中進度
報
告
捷運場站周邊土地使用規劃模式之研究─
TOD 理念與多目標規劃方法之應用
計畫類別：
þ
個別型計畫
□ 整合型計畫
計畫編號：NSC 91－2415－H－004－017－
執行期間：民國九十一年八月一日至九十二年七月三十一日
計畫主持人：賴宗裕
協同主持人：林楨家
計畫參與人員：李家儂、賴品劭、張雅惠
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：
þ
精簡報告 □完整
報告
本成果報告包括以下應繳交之附件：
□赴國外出差或研習心得報告一份
□赴大陸地區出差或研習心得報告一份
□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份
□國際合作研究計畫國外研究報告書一份
處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究
計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開
查詢
執行單位：國立政治大學地政學系
中華民國九十二年七月三十一日
壹、研究動機
十八世紀工業革命以來，工業技術提升與科技文明的持續發展，促使都
市地區工作機會增加、生活物質充裕，人口不斷地由鄉村向都市集中，都市
化現象導致都市不斷的擴大，至現在大型都會仍不斷的產生，然而在都市土
地資源有限的情形下，郊區化促使都市朝向郊區蔓延，呈現線狀、放射狀及
蛙躍式的發展型態，將衍生「住業失調(Housing-Job Imbalance)」、交通建設
成本的增加、公共設施資源的浪費、地方財政與公共支出的負擔日劇及生活
與自然環境遭受到嚴重污染。
以美國為例，其自「1954 年聯邦援助公路建設法案(the Federal-Aid
Highway Legislation of 1954)」通過立法後，小汽車已成為各都會區與城市之
主要運輸方式。而都會區的公路建設也助長了都會區漸漸向外擴張，將都市
發展導向低密度、單一土地使用之郊區化發展，也促使都市間大眾運輸旅次
嚴重衰退，此一現象不但使得工作與住宅間的分離加劇，亦加速無大眾運輸
地區的發展，郊區朝向「汽車化(motorization)」發展(Cervero and Bosselmann,
1994；White
et al, 1999)。而許多以公路運輸為發展主軸的大都市，近年來發
現若以私人汽車為發展政策，即使加快道路與高速公路的建設，非但無法追
上私人汽車成長的速度，還成了汽車迅速成長的主因，伴隨而來的是日趨嚴
重的交通問題及都市發展的窘境，諸如能源使用效率降低、環境污染提高，
運輸效率低、社會及環境成本增加以及個人效用降低。
就環境面來看，據 Kenworthy and Laube(1996)的研究指出，在 1990 年歐
洲都市居民所得較美國高出 18%，但小汽車使用之平均里程數僅有美國之
40%，且大眾運輸的搭乘率比美國高達 6 倍，其每人平均排放之 CO
2只有美
國的 41%；另外，亞洲已開發國家都市居民之所得雖較澳洲都市居民所得高
出 8%，但小汽車使用之平均里程數僅有澳洲之 43%，且大眾運輸的搭乘率
比澳洲高達 8 倍之多，其每人平均排放之 CO2 僅為澳洲的 41%。由以上數據
可以發現，所得高低並不會影響到汽車的使用率，然而小汽車的使用比大眾
運輸對環境產生的污染卻高的很多。
的研究結果中指出「越開車越花錢(driven to money spend) 」。其透過實證調
查分析發現，在有大眾運輸系統的地區，公路建設投資最多前三名的地區
（Houston, Atlanta and Dallas）每戶家庭的交通花費之預算比最少的前三名
（Honolulu, New York and Baltimore）竟高出了 30%。此外，其又對美國有大
眾運輸系統的 28 個地區調查，發現都市蔓延(urban sprawl)程度較高的前三分
之一地區，比較低的後三分之一地區，在交通建設成本上的花費竟多達 20%。
由此可知，公路的開發除了導致私人交通成本大幅提昇，促使都市向外蔓延
發展，更增加了政府在交通建設上的成本負擔。
緣此，國外近年來強調「智慧型成長(Smart Growth)」，採用「大眾運輸
導向發展(Transit-Oriented Development,以下簡稱 TOD)」的方式，沿著捷運廊
帶進行高密度集合住宅與購物中心之開發，大幅度提升民眾使用大眾運輸的
便利性，而減少使用私人運具旅次，且強調大眾運輸系統與土地使用作統一
規劃之「新都市主義 (New Urbanism)」也蔚為風潮，特別是沿著捷運線發展
高密度、混合土地使用的 TOD 都市，其也成為各大都會之都市計畫與大眾運
輸規劃的新興趨勢。
反觀我國過去以公路為主的都市發展型態，也面臨相同的課題，根據經
濟部能源委員會統計，台灣地區歷年來小汽車運輸能源消耗佔總運輸能源一
直居於首位，民國 80 年以來一直維持 87.0%上下，約接近九成。顯示，以往
的都市發展型態造成大量使用公路的私人運具需求，造成嚴重的能源消耗問
題，影響環境的永續發展。同時，根據台北市環保局委託台大環工所之研究
報告指出，台北市空氣污染物中約 99.5%的一氧化碳（CO）
、99%的碳氫化合
物（HC），以及 98%的氮氧化合物（NOX）來自機動車輛，並且台灣地區歷
年來運輸部門溫室氣體排放量的情形，以民國 85 年公路為最高，佔 84.04%，
其次為航空，佔 13.16%；民國 69 年至民國 85 年溫室氣體排放量的成長率而
言，公路亦成長 3.4 倍。可見國內因機車、汽車等私人運具的使用增加惡化
了空氣污染問題。
由上文觀之，台灣的都市發展已違反了永續發展的理念，而為求解決這
些課題，將須以智慧型成長為目標，並以 TOD 為規劃理念，來抑制都市不合
理且無效率的擴張、節省公共財政支出、促進土地發展有效利用及環境資源
保護、重構都市空間的利用型態及提供高可居性的都市空間環境。然而，TOD
的理念是否完全適用於台灣？台灣又要如何發展 TOD 的規劃理念？以及如
何設計實用且有效的分析工具來輔助規劃者作有系統的規劃分析？這些重要
的課題在過去尚缺乏完整的研究，亟待進行深入的探討。
貳、研究目的
基於上述研究動機之說明，本研究主要可以分為三大部分，第一，文獻回
顧；第二，發展台灣 TOD 的理念與目標體系；第三，建構一個規範性的土地使
用規劃模式，因此，本研究之目的如下所述：
一、廣泛地蒐集與整理大眾運輸導向發展相關理論與文獻，一方面以釐清
TOD 的真正涵義；另一方面可供本研究建構台灣 TOD 規劃理念之參
考。此外，再蒐集近三十年來規範性土地使用規劃模式之研究，一方
面檢討現今的土地使用規劃模式尚可改進之地方；另一方面亦可供後
續建構模式之參考。
二、從文獻回顧的心得與腦力激盪法發展出台灣的 TOD 理念與目標體系。
三、以多目標規劃與 TOPSIS 求解方法，建構捷運車站周邊土地之使用規劃
模式，以協助政府單位有系統地研擬發展計畫。
四、以台北市範圍內之捷運車站周邊土地為實例研究對象，確保所建構模
式在實務操作的可行性，並透過敏感度分析瞭解各種因素變化對規劃
結果的影響，以提供政府與規劃者於決策時之參考，並展示模式應用
之價值。
五、從捷運場站周邊土地再發展之觀點，建構土地使用規劃型態與研擬發
展策略，以供政府之參考。
參、研究內容
本研究擬藉由國內外相關理論與文獻之歸納分析，以理論及實例並重為
基礎，研擬台灣 TOD 的發展理念及目標體系，並建構土地使用規劃模式。因
此，乃以理論與實例並行之方式，進行如下之研究：
一、相關理論與文獻回顧
本研究將蒐集如下二個面向之文獻，並進行分析比較，以供建構台灣
TOD 發展理念與土地使用規劃模式之參考：
（一）TOD 理念相關文獻
廣泛蒐集國內、外 TOD 理念的相關文獻，包括：(1)規劃理念：
包含 TOD 的重要內涵、特性、政策實施要素及其公共目標；(2)規劃
原則：包含 TOD 的規劃區域、密度與強度、混合土地使用、都市設
計及管制；(3)相關文獻認為 TOD 對都市發展會產生的效果；(4)TOD
理念應用的層面，並加以分析其可行性與效果；(5)TOD 土地使用規
劃模式的文獻綜整；(6)實際操作案例評估；並就其發展歷程與理念
進行整理、分析及比較，深入瞭解 TOD 之重要政策、實施方式與實
施程序，並評析彙整建立完整觀念。
（二）土地使用規劃模式
廣泛蒐集國內、外土地使用規劃模式的相關文獻，並深入瞭解
每一個模式中的規劃目的、輸入與輸出、模式型態、目標與限制、
決策變數、已知條件及其案例應用對象，從中獲取經驗以作為建構
本模式之參考。
二、台灣 TOD 發展理念與目標體系
根據文獻回顧之心得與台灣城鄉發展之環境與社經背景，設計出台
灣的 TOD 理念與目標體系及各項目標的權重。
三、建構土地使用規劃模式
由於本研究之目的在期待能分析符合 TOD 理念之最適土地使用規劃
內容，故研究方法屬於數學規劃中的「最佳化」問題。研究將先確立 TOD
規劃之關鍵因素，據以建立模式構想，並引用灰色規劃方法來處理其中的
不確定性條件。決策變數設為各種活動的分布規劃量，目標式與限制條件
係依據專家調查之結論待整而成，並經由簡例測試反覆修正，以確立其操
作的可行性與分析結果之合理性。
四、實例研究
本研究以台北市設有捷運車站周邊土地為實例研究地區，將先介紹
實例地區的區位、計畫內容及模式所需輸入的資料，其次根據規劃結果進
行討論，驗證模式的實用性及提供政府研擬土地使用綱要計畫之參考。
五、政策敏感度分析
本研究針對台北市，分析在各項不同政策設定下的規劃結果，諸如
大眾捷運搭乘率的變化、重大土地開發建設及都市發展策略等，即以敏感
度分析方法，調整各項政策參數，以模擬各項政策設定下本模式之規劃結
果，並進行比較討論。
六、土地使用調整與規劃策略之研擬
透過嚴謹的土地使用規劃模式實例分析後，將模式試算出來的土地
使用規劃量，供作檢討現況的土地使用情形，並據此提出未來土地使用規
劃量調整之方案，進而研擬規劃策略，以期智慧型成長理念下的 TOD 政
策能有效的引導台灣都市邁向永續發展。
肆、研究流程
為完成上述之內容，本研究建立如圖 1 之研究流程，首先確立研究之動
機、範圍及目的，繼而整理相關之理論與文獻，從中發展出台灣 TOD 理念與
目標體系，進而建構土地使用規劃模式，透過簡例測試，檢核分析結果之合
理性據以進行模式修正，直至符合需求即可設計土地使用規劃量，最後，將
案例代入模式進行實例研究，並以調整參數之變化進行敏感度分析，驗證各
種因素變化在本模式反映的結果，以期能提供政府與規劃者於研擬土地使用
初步綱要計畫之參考，並達到都市永續發展之目標。
圖 1 研究流程圖
研究動機與目的
研究範圍與內容
理論及文獻回顧
大眾運輸與都市發展
TOD 相關理念
土地使用規劃模式
模式構想
建構土地使用規劃模式
實例研究
合理？
不合理分派土地使用規劃量
發展策略之研議
結論與建議
台灣實施 TOD 的發展課題
建構台灣 TOD 的發展理念與目標
簡例測試
修正 合理多目標規劃方法
台北市範圍內之大眾
捷運系統初期路網
伍、研究成果
本研究之主要內容可以區分為三大部分「理論與文獻回顧」
、
「台灣 TOD 的
發展理念與目標體系」及「土地使用規劃模式的建構與實例分析」
，其各個部分
得到如下的重要結論：
一、理論與文獻回顧
本研究主要針對「大眾運輸導向發展理念」與「土地使用規劃模式
（LDP）」進行回顧。
（一）大眾運輸導向發展
本研究從 TOD 相關文獻回顧與分析，得到如下幾點結論：
1.受到「永續發展」與「智慧型成長」的影響，近年來 TOD 理念形
成一股潮流，其倡導混合土地使用、都市設計及以大眾運輸為主要
交通工具等，成為一種新的且有效率的規劃方向。
2.而 TOD 配套策略或理念包括：行人導向發展、多樣化住宅型態、
傳統鄰里發展、新傳統發展、新都市主義、都市設計與混合土地使
用等。
3.六個面向的 TOD 文獻
（1）規劃理論的部分：發展 TOD 理念首先須從「區域的角度出發」
，
有計畫性地規劃城鄉整體發展策略，進而才落實到「捷運車站
周邊土地」的規劃。而這二個面向之規劃皆是為了達到引導居
住、工作、購物、休閒等活動空間於大眾運輸路線廊帶上有秩
序之分布，以形塑高可居性、可及性及有效率的都市發展型態
與土地利用模式。
（2）規劃原則部分：TOD 的規劃原則可以從四個基本方向進行，
第一，劃設 TOD 的規劃區域，以捷運車站周邊 500 公尺為最
適範圍；第二，捷運車站周邊土地提高發展密度及混合使用；
第三，以人行為導向的都市設計原則；第四，為了配合上述三
個原則的落實，須對建築物設計與市中心停車加以管制。
（3）實施手段部分：可以透過特定區計畫、計畫單元整體開發、
開發協議、資本門改善計畫、與聯合開發等方式一併進行，以
減低實施 TOD 過程中的阻礙。
（4）預期效果部分：TOD 可以改變都市空間結構、並引導都市朝
向更緊密發展，以抑制都市的蔓延；此外，TOD 都市以大眾運
輸為主要之交通工具，亦提升了土地利用效率、減少交通擁
塞、環境污染及節省社會與國家財政成本。
（5）理念應用部分：TOD 理念可用於土地使用規劃與都市發展策
略，並具有正面的成效。
（6）規劃模式部分：以 TOD 為核心思想的規劃模式，可以使土地
使用的配置更客觀，也更有效率。
4.文獻中有關 TOD 的規劃理念、原則與其特性，為美國依其國情與
都市發展背景所設計，甚少有研究以客觀的角度來建購台灣的
TOD 理念與策略。
5.在 TOD 的規劃理念與設計原則中，大部分的研究都以「捷運車站
周邊土地」為探討對象，在影響 TOD 實施成功與否的先決條件「區
域與都會 TOD 理念與策略」卻較少涉略。
6.TOD 理念中雖有明確的規劃原則與面向，然而其原則下實施的內
容僅有在「都市設計」部分較為完整，其餘的部分皆未深入探討，
此將使實施 TOD 的政府部門缺乏立論的基礎。
（二）土地使用規劃模式
本研究從國內外土地使用規劃模式的回顧與比較分析，得到如
下幾點結論：
1.以土地使用為主的決策變數：在 LDP 問題中大部分文獻的決策變
數以「連續實數」為主，且大部分的文獻決策變數採用「土地使用
的容積率」與「活動量」
。
2.目標式應當包含多元的面向：文獻中以最大化「經濟效率」與最小
化「環境品質」為最多，而在社會面少有研究探索，然而 TOD 規
劃模式旨在追求都市的永續發展，因此，三個面向的目標同時並存
應為模式建構的基本考量。
3.朝向非線性關係線性化及多目標的規劃模式：由文獻經驗可知，很
有可能面對複雜的非線性關係，基於實用及簡化之考量，設法將非
線性關係化為線性模式求解。另外，為產生多個替選方案，及在這
個多元的都市發展情境下，未來多目標規劃在擬定土地使用計畫時
應是較為適用且有效的模式型態。
二、台灣 TOD 的發展理念與目標體系
旨在探討在台灣背景下，要如何發展 TOD 理念，並藉此理念透過分
析階層程序法建構台灣 TOD 的目標體系，而此部分內容所獲取結論如下：
（一）大眾運輸理論上是可以有效地引導都市朝向正面發展，然而在實
務上操作將會受到政策面、理論面、技術面與效用面的限制，而
使得大眾運輸未必能引導都市朝向正面發展，唯有透過政府部門
的推行 TOD 的概念，方能真正的引導都市邁向永續發展。
（二）國內無論在城鄉發展背景與經濟社會環境，都是一個適宜發展
TOD 城市的國家，唯有不能全然實施國外的理念，應當建立一套
我國的 TOD 發展理念與策略。
（三）本研究經由評述文獻與台灣都市發展特性，建議 TOD 都市規劃
應就區域與車站周邊兩個層面依序進行整體規劃設計，並考量評
估發展需求總量（evaluation）提高捷運車站周邊土地使用強度
（density）、土地使用多樣性（diversity）、人行導向的都市設計
（design）、建築設計及停車空間規劃與管制（regulation）、考量
不動產市場發展趨勢（real estate market）、健全的財務機制與基
金（finance/fund）等七項發展因素，簡稱為 E3D2RF 發展理念。
（四）在專家學者問卷的部分，對於本研究所提出的台灣的 TOD 理念
諸多贊同，並指出：
（1）台灣現況的都市發展課題，將有賴「大
眾運輸導向發展」理念的落實來改善；
（2）台灣在實施 TOD 的
時候，應當注重「大眾運輸」
、
「都市設計」與「土地使用」三個
層面，並建立一套目標體系，此一觀點也是本研究探討的重要核
心課題；
（3）TOD 的實施並不只著落於學術研究與技術報告，應
當以「中央政府」支援地方政府，並由地方政府發揮創意，形塑
一個高品質的 TOD 城市。
（五）在目標體系建構的部分，利用 AHP 分析方法，可以得到三個總
目標：
（1）維護都市內部環境品質，創造一個可居性、便利性、
自足性並重的都市生活機能；
（2）加速大眾運輸興建效率及提升
大眾運輸搭乘率，減少小汽車進入市中心，將可減少交通擁塞、
減低空氣污染；
（3）大眾捷運系統設計成為「步行、自行車或公
車轉乘的大眾運輸工具」且鄰車站或廊帶的建物入口須順暢地連
結車站以達到提升運輸效率。
三、土地使用規劃模式的建構與實例分析
本研究對於模式本身與規劃結果有如下之結論：
（一）目標一對目標二及目標三，存在強烈的衝突關係；而目標二與目
標三亦有衝突存在，而其之所以不明顯，乃受限於本研究有設定
最小經濟規模及現況不可變動比例，使得在已發展趨於飽和的台
北市各分區，即使減少活動量也會達到經濟規模，使得目標二達
成率始終為 100％，與目標三僅存在輕微的衝突關係。
（二）由於本模式設定最小經濟規模的限制，因此，其可適用於已開發
地區，亦可適用於未開發地區（但須有捷運系統的規劃構想）
。
從實例分析所得之規劃結果，有如下幾點結論：
（一）各種活動所規劃的量與集中情形，其符合台灣 TOD 的發展理念
以及台北市的發展狀況，若依此規劃方案檢討或修改捷運場站周
邊土地使用計畫，將可以引導台北市朝向永續發展與智慧型成長
的 TOD 城市。
（二）本模式之規劃結果，係提供政府都市規劃單位擬定土地使用計畫
參考之用，規劃者或決策者可以制訂一個既可滿足施策的總目
標，又可符合實際發展需求的計畫。
大眾運輸搭乘率之參數調整：此敏感度分析除驗證目標一對目標二
及目標三的衝突性外，於分析結果的內容可以發現，當有設捷運站的分
區，透過政府的政策獎勵大眾搭乘捷運系統或其他配套措施，提升全區平
均搭乘率約高達 34％時，可使得捷運容量將近 100％被使用（上午尖峰時
間）
，又可降低行使商業行為的旅運時間，而雖然環境污染防制成本將會
增加，僅增加約 6 億元左右，然而，其所帶來的大眾捷運系統搭乘旅客數
與減少旅運時間的利益，將會更有助於台北市發展成為 TOD 城市。
經過上文之分析與探討後，在本研究所設定之課題，雖已提出一套解決的
構想，並在實例中證明其可用性，然而在研究的過程中，受到時間與人力的限制，
部分研究無法更深入探討，因此，乃提出如下的建議。
一、台灣 TOD 理念與策略的深入研究
在台灣實施 TOD 理念與策略的相關研究上，提出如下之建議：
（一）本研究提出台灣 TOD 的七個向度的理念，尚屬於初期的階段，
後續可針對每一個主題做一個深入與完整的研究，以架構台灣發
展 TOD 的策略體系與操作工具。
（二）從策略與理念當中可研擬出一套可實施的「政策」，其中亦包括
實施後在法規上與實務上的相關配套措施。
（三）在目標體系的部分，可以多準則評估方法將其轉變成可操作之評
估準則，而該準則可用於評估都市 TOD 發展成效。
二、模式應用分析
在模式分析應用上，本研究提出如下之建議
（一）由於本模式建議以交通分區為分析單元，然而實例的分析過程中
發現，以交通分區作為資料的統計基礎微乎其微，本研究為此花
費大量時間重新建檔處理數百萬筆的資料（台北市又是資料蒐集
統計最齊全的行政區），因此，未來模式應用時，可以考量所在
縣市資料的統計基礎，再依據地區發展特性，訂定分析單元。
（二）本模式中由於將有捷運之交通分區，依其發展型態設定其活動量
比例，而在沒有捷運站交通分區的部分，其僅仍呈現三種活動一
起提升或下降的現況趨勢。因此，若捷運車站數除以分區數的比
例若能提升，越能符合本模式之需求。
（三）國外 TOD 僅強調大眾運輸車站周邊的規劃，而本研究則考量整
體的發展需求，同時規劃有車站與無車站地區，後續將可針對此
二個情境，做一探討與比較分析。
（四）大眾捷運系統的路線容量乃是採取「上午尖峰時間」的限制，因
此，當敏感度分析「大眾運輸搭乘率」增加原比例的 70％已達到
飽和，但非尖峰時段並未將其考慮進去，後續模式的修改與擴充
可將其納入考量。另外，為使模式能夠更正確地模擬分析單元間
的互動關係，未來應加強模式在旅次分布與路網指派上的分析能
力。
（五）不動產的發展趨勢對於土地使用規劃雖有影響，然而，在目標體
系之調查中卻未擠進前 10 名，因此，被本研究排除在模式設計
的過程中，而為了模式的規劃結果能達到「供需均衡」的效果，
在後續模式的修改與擴充可將其納入考量。
（七）本規劃模式著重在於土地使用的規劃，並未考量到路網結構，在
模式的後續研究可以結合路網設計問題（NDP），形成土地使用
與路網設計的整合規劃（LNDP），以擴充模式之規劃功能。
（八）本研究在實例分析部分，僅以台北都會區大眾捷運系統初期路網
為資料輸入範圍，在後續的研究可以將公車路網與大眾捷運系統
遠期路網納入模式中分析，將可使得規劃之結果更貼合實況發
展。
三、其他相關的後續研究議題
在其他相關的後續研究議題上，本研究提出如下之建議：
（一）在國際上有諸多實施 TOD 的國際案例，然而卻缺乏案例間實施
成效的比較，以致無法得知究竟哪一個城市或國家的 TOD 策略
是最具有成效，因此，亦無法歸納出共識，本研究建議後續可以
透過國際案例的比較分析，以建立 TOD 發展的通則。
（二）最適居的 TOD 城市究竟為何？本研究建議透過國際城市型態的
生活環境績效評估方式（以有或無落實 TOD、或落實 TOD 程度
的城市相互比較）
，以確立究竟 TOD 是否是最適居的。
（三）本研究之模式只著重在區域與都會的角度，然而一個都市的發展
應當包含宏觀（區域與都會）、折衷（主要計畫）與微觀（細部
設計）等不同尺度，因此，後續研究可以建立不同尺度的土地使
用與運輸路網整合設計的規劃模式。
陸、參考文獻
一、中文部分
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