「公共電視在台灣---一個問責與公共領域理論建構的嘗試」專書寫作計畫

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

「公共電視在台灣：一個問責與公共領域理論建構的嘗

試」專書寫作計畫(第 2 年)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 97-2420-H-004-012-MY2 執行期間： 98 年 08 月 01 日至 100 年 07 月 31 日執行單位：國立政治大學新聞學系計畫主持人：邵翁秀琪計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理人員：劉琮琦公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 101 年 04 月 17 日

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中文摘要：本計畫從行動者導向切入，從我國公共電視法起草開始，經由檔案文獻資料的分析、間或透過重要參與者的訪談，紀錄從 1990 年公視法起草至 2007 年公共廣電集團成立的十七年間所有與公共電視相關的重大廣電政策形成、集團內部重大事件紀錄與分析，特別是透過四個個案的分析(羅大佑事件、公廣新聞平台事件、公共價值指標研究，及第四屆董監事會事件)，除為我國媒體公共化進行總體檢，為參與這項重大工程的參與者留下紀錄外，更重要的事，試圖建立一個問責與公共領域的理論架構。中文關鍵詞：公共電視公共領域問責

英文摘要： This project,starting with the drafting of the Public Television Law in year 1990 till the fonding of the Public Television Group in 2007,aims at keeping records of this seminal project of the past 17 years in Taiwan. The drawing of lively profiles of all the important figures who involved in this project and all the important events which happened in this 17-years of time will be the key concerns of this

research project. furthermore, this project tries to construct a theory which combines the research

concepts of accountability and public sphere. 英文關鍵詞： public television, public sphere, accountability

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行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

█成果

報告

□期中進

度報告

（計畫名稱）

計畫類別：█個別型計畫 □整合型計畫

計畫編號：NSC 97－2420 －H－004－012

－MY2

執行期間：97 年 8 月 1 日至 100 年 7 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學新聞學系

計畫主持人：邵翁秀琪

共同主持人：

計畫參與人員：

成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 █完

整報告

本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國心得報告：

□赴國外出差或研習心得報告

□赴大陸地區出差或研習心得報告

□出席國際學術會議心得報告

□國際合作研究計畫國外研究報告

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處理方式：

除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可

公開查詢

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3 「公共電視在台灣：一個問責與公共領域建構的嘗試」結案報告一、前言全球公共廣電制度下的公共電視台，一般都被視為公共領域的主要論壇，也是媒體問責重要的討論議題。台灣的公共電視成立超過十年，確有被系統性檢驗、評估的必要，以迎向下一階段的發展與挑戰。由於本研究旨在對國內公廣集團這塊日漸擴大的公共領域進行總體檢，並提出相應的討論，故須同時從Global層次的理論與Local層次的個案著手，以完整問題意識。在<公共媒體如何問責：以台灣的公廣集團為例>一文中，作者曾提出了兩個理論路徑來探討此一問題：其一為「問責」概念，其二為公共領域在地的發展情形，即公共領域與人情理論兩大理論脈絡(翁秀琪，2008)。據此，本研究在文獻回顧部分關心的子題是：(1)如何以公共領域概念為前提向公共電視問責及(2)行動者與在地文化(華人文化)如何形塑本地公共領域的發展。在研究方法部份，我們將比較理論文獻和個案研究的結果，以整合抽象理論與具體經驗現象並提出完整的公共媒體問責模式。在<論「弱連結」與「親密性」概念對傳播領域內「公共性」研究的啟發： 以我國公共電視第四屆董監事會爭議事件為例>一文中(翁秀琪，2012)，作者試 圖連結「弱連結」與「親密性」兩個概念，討論它們對於傳播領域內「公共性」 /公共領域研究上可能的啟發。本文除集中在理論概念的耙梳，並選擇我國公共電視第四屆董監事會爭議事件為個案，以之探討分析我國公共電視的困境。在經驗研究的部分，本研究選擇公共電視發展進程中與「公共性」概念相關的四大個案做為進一步分析的對象。這四個個案是：(1)公視羅大佑事件，(2) 公視華視新聞平台合併爭議，(3) 預算凍結與公視法修正案個案， (4) 公共電視第四屆董監事會爭議事件。二、研究目的台灣的公共電視成立已超過十年，外部法律與內部規章制度尚稱完備，節目安排也有不錯的口碑，但長久以來裡裡外外的諸多爭議確實影響了公共電視的整體表現，進而斲喪了公共領域的健全發展。這些爭議包含：第一屆董、監事會權責劃分事件（1998），第三屆董監事會期間發生的羅大佑歌曲事件（2004）、公視華視新聞平台整合事件（2006）、原民台台長事件（2006-2007）、公共價值指標建構意涵（2006-2007），及第四屆公視基金會董監事提名事件（2007）等。本

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4 研究從中篩選出四個深具代表性的個案，作為媒介公領域失能現象的濃縮反映。在本研究欲處理的四個案例中，有些問題涉及國家立法層次，有些與組織管理有關，其它則表現在媒體服務（包含節目製播與爭議處理兩個層次）的面向上。研究者以為這些紕漏並非個別零星的現象，而是結構性問題的反映；因此頭痛醫頭，腳痛醫腳的方法只能治標，無助改善媒介公共領域的失能情形。易言之，我們需要一套具體且完善的問責概念來檢驗公共電視這些年來的功過得失，並提出解決問題的可行辦法。本研究以上述動機為起點，試圖透過資料與理論的交叉比對，為台灣媒體公共領域發展的進程留下紀錄，藉以建構媒體問責及公共領域關連性的理論。此即本研究最主要的研究目的。三、文獻探討 (一)問責與公共領域 McQuail曾指出(1997)民主社會中的自由媒體負有「指定的」、「約定的」、「自我要求或拒絕的」責任，然而在上述三種形式下，「問責」依據的標準究竟是什麼?McQuail認為(1992)，我們可從四個面向切入向媒體究責，即國家、社會、閱聽人和從業人員，更可各自發展出相應的標準對媒介表現進行評估。據此，公共電視作為一「媒體公共領域」，服膺的主要是社會和閱聽人/公民的需求，亦即扮演好「公共利益」(public interest)維護者的角色。然而上述策略仍難免三項潛在的缺失。其一，看似中立普遍的「公共利益」一詞存在著意義的含混性(即便McQuail提出的共同利益看法仍有概念上很大的空白待填補)，任何規定性的「公共利益」概念都有被挑戰和擴充的空間；其二， McQuail提出的問責模式著重的主要是媒介表現層面的評估(媒介內容、產品和服務)，無法就媒介機構(組織效能)、制度、甚或營運本身的疏漏進行檢討。其三， McQuail提出的問責框架原始的設計是針對一般民主國家中的自由媒體，公共媒體理論上應比一般商業媒體擔負更多責任和義務才是，然而這些職責又是什麼呢? 質此，透過理論文獻的蒐尋，論者以為，除了媒介表現外另有兩個可行的問責面向值得對公共媒體提出，包括：1.就公共電視的組織/立法目標向其問責，以瞭解公共電視的組織效能是否符合期待。2.就公共電視的營運爭議向其問責，以瞭解國內公共電視營運過程中來自內部與外部的干擾因素如何影響媒介公共領域的運作。這兩個模式改變了過往由上而下的問責概念，改由現象出發，紮根出在地公領域運作滯礙難行的根本原因；也就是說，公共領域除了是一種規範性的價值和概念，也有實際運作的成份(Bollie, 2007；Levine, 2007)；兩者存在本質上的辯證關係，理應作為修正彼此的參考。

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5 由於對公共電視的問責牽涉到我們對「公共領域」此一概念的想像，因此本研究也透過了相關的文獻論述整理出服膺公共概念的若干價值 (Charlotte&Ostrom,2007; McQuail, 1992)；當然，其內涵意義並非僵固不變的，端視使用者依其問責需要予以填補；是以下述價值不大可能窮盡或完備，主要作為必要條件而存在。概念來源主要價值報業理論，作為公共領域的大眾媒體。自由：獨立自主，不受外力干預；以公共媒體為例，外力係指政治與資本經濟邏輯。平等：自由和多樣性是平等的先決條件，平等一詞尚包含近用的平等以及意見表達的平等 (須滿足客觀和多元兩個條件)。秩序：一方面須維繫既有的社會秩序，另一方面也須適時引進新觀念和新想法。經濟與公共資源理論，作為公共資源的大眾媒體道德正當性社會共識資訊公開/決策透明度永續發展

表1. 資料來源Understanding Knowledges as a Commons & Media Performances

然而，公共領域的成敗與否除須考量制度或組織等結構性因素，行動者於社會中的表現也對公共領域能否健全且永續發展有著具體而微的影響。直言之，如果「公共人」(public man)不復存在，很難想像公共領域何以維繫。美國社會學家Richard Sennett在<<再會吧！公共人>>一書中(1977, 中譯本 2007)，從當代城市空間配置、社會心理學、心理分析等角度，深入歷史脈絡中耙梳「非個人性」（impersonality）如何在歷史發展中逐漸為「親密性」所取代，最終摧毀了現代人的表達能力，終於導致「公共人」(public man)的殞落。參考桑奈特的理論要旨，本書亦試著尋找在地公領域中「以私害公」、「公私不分」現象的文化及人類學根源。以下論者將把焦點轉向本書另一個理論脈絡「行動者與文化脈絡對公共領域的影響」，加以討論之。 (二)行動者與文化脈絡對公共領域的影響學者吳介民和李丁贊(2004)曾提出傳遞「共通感受」對建構台灣社會公共領域的重要性，這種以「搏感情」為基礎的信任模式，非常類似翁秀琪在「批判語言學、在地權力觀和新聞文本分析」一文中所討論的「人情模式」(翁秀琪，1998)。畢竟，華人文化與西方大異其趣，如欲理解「公共領域」在地的發展情形，必須先對國內的社會文化土壤有清楚的認識與瞭解才行。再者，完善的制度和法規仍

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6 須行動者的信念和作為與之配合，才能保障公共領域的根深茁壯。歷史學者陳弱水即從中國的童蒙書、家訓和善書中，追尋傳統心靈中的社會觀，他發現近世中國社會觀的關鍵特色是對親友鄰里以外的世界抱持防禦態度，這個傾向當然妨礙人們對公共事務參與或理解的興趣(陳弱水，2005)。由於公共領域預設了個別性的超脫，因此透過協商和相異立場者取得共識遂變得基本而必要。但在華人傳統裡，黨同伐異的現象非常嚴重，往往黨中有派、派中有系、系中又有小圈圈。加上政治上的藍綠對立如此乖張，台灣人遂養成了『敵我意識』相當強烈的政治觀，這種意識型態進一步影響了公共事務的討論；於是膽敢和不同立場妥協或溝通的人，就會被視為道德上的叛徒。久而久之，不同的意見得不到交流，相同的意見則變得愈來愈極端，這對公共領域的運作自然有相當大的負面影響。不同於外國學者把這種「私政治」的結果歸咎於現代資本主義及個人性意識型態(Sennett, 1977)，本研究將以華人文化為基礎，探討這種不利公領域發展的在地根源。因此，本研究蒐集了諸多本土的「華人文化」研究案例，嘗試從過去文獻中耙梳人際關係、文化潛意識和文化性格如何影響在地公共領域的形成。幾經整理，本研究歸納出幾點探討國內公共領域發展不可或缺的文化面向： 1.人際關係中之人情面向，面子與人情的問題。 2.儒家文化的人際合諧、衝突及道德觀念。 3.中華文化的公、私觀念。過去針對華人行事倫理風格的研究曾試圖從日常俗民的倫理觀念中抽取出得以建立道德社群的行動原則（余德慧，1999），然而上述方式受限於華人文化中講人情、固面子、個人中心信任網絡等人際互動模式的限制（黃光國，2005；羅家德，2006），難免和公共領域的預設扞格不入。不過這些被視為阻礙公領域發展的文化條件，有沒有可能在某些情況下由負轉正，進而刻劃出具有在地特性的公共領域雛形？本研究透過了理論回顧整理出了這樣的思考軸線，希望在研究結論中能進一步回答此一問題。 (三) 弱連結概念的提出〈弱連結的優勢〉一文是美國社會學家 Granovetter（1973）的成名作，他挑出博士論文曾經處理過的就業資訊的流通與傳散，發展出弱連結這個概念。他在文中主張，特別是具有「橋接」作用的弱連結是連接系統中各強連結網絡的重要橋樑。Granovetter 表示，弱連結的重要性在於，透過這種「地方性橋樑」（local bridges, p.1365）可以創造更多、更短的路徑，因此，透過弱連結，可以跨越更大的社會距離而觸及更多的人（Granovetter,1973:p.1366）。也因此，具橋接作用的弱連結對於社會系統中資訊的傳散具有相當程度的重要性， Granovetter 批評

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7 Rogers 等人的「創新傳佈研究」忽略了對於弱連結的理解。 Granovetter 假設，一個「地方性橋樑」需在兩端各有一個聯絡人（liaison person）；但是，一個聯絡人的存在並不等於一個地方性橋樑的存在。（同上引:p.1367 註 12）並且，一個地方性橋樑的聯絡人與兩端間的關係一定是弱連結。同時，對於個人而言，弱連結是造成社會流動的重要資源（同上引:p.1373）。以上是微觀層次的分析，在鉅觀層次上，Granovetter 認為弱連結也是一個檢視組織（或社會）是否得以凝聚/整合或分崩離析的強大分析工具（同上引:p.1373）。他以 West End 和 Charlestown 為例，說明前者因為缺乏弱連結，所以社區最後分崩離析，而後者則因為社區居民擁有豐富的弱連結式的組織生活，所以得以凝聚共識。 Granovetter 在這篇已成為經典的論文中，提出一個看似矛盾，但極具創意的理論預設：一向被社會學者視為是導致疏離的弱連結（Wirth, 1938）對於個人而言非常重要，且是他們得以整合入社區（群）的主要因素; 而強連結雖可強化區域性（例如家庭或小團體）的凝聚力，但最終會導致組織結構（例如較大規模的社區或社會）的分崩離析。十年以後，Granovetter（1983）在〈弱連結的優勢：重訪一個網絡理論〉一文中，以回顧三類文獻的方法來更深入討論「弱連結」這個概念。這三類的文獻分別是：1、弱連結對個人的影響，2、弱連結對於概念傳遞的影響，以及 3、弱連結對於複雜社會系統凝聚力的影響。 Granovetter 在「弱連結對個人的影響」這一類的文獻討論中，論及了 Rose Coser（1975）的論文。Coser 在文中引了 Basil Bernstein 對於限制性溝通符號（restricted codes of communication）與精巧而複雜的溝通符號（elaborated codes of communication）的區別。 Coser 指出，精巧而複雜的語言使用顯示了高度的個人主義，因為它需要個人將自己置放在不同的角色關係，包括自己的角色是什麼，的想像中（p.257, 轉引自 Granovetter, 1983:204）。 Coser 進一步建議應「橋接」弱連結，因為它們確實可以連結不同的團體，而她認為低社經地位的兒童缺乏讓他們發展這種能力的環境。Coser 對於低社經地位兒童的論述受到 Granovetter 嚴厲的批判，他認為高社經地位者同樣會有無法「橋接」弱連結的問題。弱連結提供人們接觸他們自己的社會圈子以外資訊的機會；強連結則提供社會支持，且對圈內人而言較易取得。 Granovetter 引述 Weiman（1980）的研究發現，強連結的網絡容易發展出「愛屋及烏」的關係（transitivity，指某甲的朋友某乙，某乙的朋友某丙，某丙最後也變成某甲的朋友這種現象）。弱連結的網絡缺乏這種趨勢，有時更會發展出 intrasitivity 的關係。 Weiman 同時發現，資訊的流動在強連結中的速度、可信度和影響力均大於弱連結，且絕大多數的影響來自於強連結。她建議強、弱連結間應該要分工合作，弱連結負責將創新的資訊跨越次團體邊界而傳散出去，至於決策，則是在強連結的網絡中進行。 Granovetter 在相隔十年的兩篇論文中雖均未進行經驗研究，大多引述他人的

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8 研究結果來支持其所提出的「弱連結優勢」假設，但是他的理論確實可以用於解釋：1、人際關係對個人的影響，2、新概念和創新的傳散，以及 3、大規模社會系統的組織。（Granovetter, 1983:228）在討論完 Granovetter 的弱連結概念後，現在要從另一個類似，但從完全不同的方法與角度切入的概念「親密性」來探討其對於現代社會的影響及對於傳播研究問題意識可能的啟發。 (四) 親密性導致公共人的殞落美國社會學家 Richard Sennett（1977，中譯本 2007）在《再會吧！公共人》一書中，從當代城市空間配置、社會心理學、心理分析等角度，深入歷史脈絡中耙梳「非個人性」（inpersonality）如何在歷史發展中逐漸為「親密性」所取代，最終摧毀了現代人的表達能力，終於導致「公共人」（public man）的殞落。由於他的論點頗具創意與顛覆性，論據十分深入晦澀，成書後雖引發褒貶不一的評價，但仍不失為討論公共性、公共人、公共領域等議題時的重要參考著作。 Sennett 在第一章中即開宗明義指出，當代社會與羅馬帝國衰亡時有若何符節之處：公共生活與私人生活之間喪失平衡。不過，當公共生活變成一種形式上的義務/行禮如儀的公共儀式時，羅馬人尋求的是一種具許諾與信仰的新慰藉，即宗教（原則）；當代人尋求的則是個人心靈的反省，因此私下獨處成為目的本身。作者在這裡埋下了他全書分析主軸的伏筆，亦即當代的「私」是純粹的個人心理上的問題（作者在書中各處以「自戀」為主軸分析這種現象產生的原因），並不像羅馬帝國時期的人還會去追求更高層次的宗教原則。但是這裡會有一個矛盾產生：因為人的心靈不可能獨立於社會刺激而存在，因此純粹的自溺（把心靈視為有其內在生命）非但不能更了解自己（或心靈），反而會因為無法形成私人的原則而越難感受或表達自己的情感。[5] 如果說羅馬人的問題是以私害公，令私原則（宗教原則）凌駕於公原則之上（當然，這也是當代人的問題），當代則進一步具備了公私不分的狀況，也就是說，一切的事物（無論公與私領域）唯有由私人/私人心靈特質的角度切入，才會被視為顯著/有意義的（significance）。作者認為這種情況的發生，與現代心理學（尤指精神分析）對社會生活的想像產生作用有關，作者將之稱為一種「私密的社會觀」。私密的社會觀對社會人的影響至少包括以下三個面向：（1）期待從所有社會經驗中獲得一種親密性（intimacy），因此那些與個人無關的外在世界即被先驗的視為無意義的。（但事實上確有許多具有意義的社會生活是無法產生這種心理上的回報的）。（2）人們從個人情感出發來處理公共事務，但這些事務實際上唯有透過非關個人的意義才能適當加以處理。

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9 （3）在追求自我的同時（作者言浪漫的自我實踐），卻伴隨著對自我的感覺心生焦慮（這樣的感覺也表現在對私人關係的追求上，因為不斷詢問自己要什麼以致不知道自己要的是什麼，即便得到了什麼，也認為自己得到的不是自己想要的，此即作者所謂的自戀/自我陷溺）。 Sonnett 從現代社會中的現象中找尋十九世紀西方社會公私概念的遺跡，發現以下四種現象： 1. 公共場合中不由自主的揭露（人自以為是的認為）預示著公私界線的消失，因此對公的治理不再是一種（純然的）社會行為。（源於維多利亞時期的概念） 2. 私人意象凌駕公共意象。（這在過去對家和公共空間的概念中已經出現）（Sennett,1977/萬毓澤譯，2007：p.32） 3. 心理意向被突顯（源於傳統上階級支配中反意識型態對抗的武器，ex:中產階級人格上的高貴讓他維持統治的地位） 4. 在公共生活中的原則是保持沉默。（因為一互動就會不小心自我揭露，這樣的狀態源於 19th 都市中的社會交往模式） Sennett 認為上述四項心理上的條件，即是構成私密化社會（藉由否定公共的存在，來解決公共的問題）的主要條件，也是導致當代「公共人」殞落的主要原因。至於現代人如何喪失了表達能力，Sennett 從兒童的遊戲著手分析。他指出，遊戲所蘊含的美學訓練的元素，是藉由各種虛構的規則構成的，它的用意是在讓兒童習慣於相信非個人化行為所具有的表現性。對兒童來說，遊戲與自發性地表達自我，正好是截然相反的兩件事。（同上引）但是，兒童在遊戲中所培養的這種可以「非個人化」地表達的能力，在成人後，卻為「自戀」所削弱了。因此，Sennett 稱自戀是「現代的新教倫理」。Sennett 在本書的結論中指出，「親密性」的兩種暴虐意象，其中一種是生活當中的種種限制，例如：小孩、房貸，或與伴侶吵架等，Sennett 認為這是一種幽閉恐懼症。另一種則可以被視為政治災難，例如：在警察國家中，一個人的所有活動、朋友和信念都會受到政府天羅地網般地監控。包法利夫人是第一種暴虐的隱喻，史大林主義則屬於第二種。（同上引：p. 457）但是，以上兩種暴虐意象都還不夠完整，因為，它們都是赤裸裸的強制（coercion），還有更為幽微而難以捉摸的暴虐。這種「親密性」的暴虐並不是透過強制，而是：激起人們對某種單一真理標準的信念，以此標準來衡量極為複雜的社會現實。這是從心理學的角度來衡量社會。而當這種誘惑性的暴虐成功

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10 時，社會本身便歪曲變形。」（同上引：p.458）我們可以不同意 Sennett 的分析，但是他指出的現代人退縮至親密的暴虐中，喪失了非個人化表達能力的現象，卻不失為觀察公共領域運作的有利分析工具。四、研究方法根據上述理論方向，我們劃定了四個個案嘗試構築實際案例與理論的關聯。原則上，我們將以上述提及的理論框架來拆解這四個個案，但為避免見林不見樹，本研究也會依據個案的個別性質與不同條件修訂或增補我們的討論標的。如果前述理論提供了我們理解事物的概念架構，個案分析的目的即在延展並重構之，以更貼近真實情況。由於公共性是「做出來的」，體現在具體行動及情境中，透過公共電視營運過程中的矛盾、衝突與反差，更能突顯在地公共領域發展的問題與潛在危機。我們以為這些難題有助我們理解在地媒介公共領域的樣貌，以完備問責精神。本研究選定的四大個案如下： 1. 公視羅大佑事件 2. 公視華視新聞平台合併爭議 3. 預算凍結與公視法修正案個案 4. 公共電視第四屆董監事會爭議事件由於四大個案性質有別，我們的整理方式也會因地制宜，配合作調整。不過原則上，個案整理的程序是：1.背景資料蒐集：研究者整理該個案相關的圖文資料以鋪陳出事件的輪廓與可議之處。這些資料包含，公視內部檔案、報告，媒體相關報導、評論，民間社團或民眾個別可見之意見、相關會議資訊、文件等。2. 資料分析：由背景資料整理的結果勾勒出可該個案值得討論的面向，並進一步構築本書問題意識、理論與個案三者的關係。必要時也會進行理論文獻的增補以強化本書立論架構。3.面會訪談：訪談對象主要為事件關係人、幕前幕後工作人員與重要決策者，以深入瞭解公視內部運作的情形。4.資料整合及個案撰寫。五、成果彙報：個案呈現與分析個案一、公視羅大佑事件 2005年3月28日公視於凌晨一點左右在「UBU硬地音樂展」節目中播出了羅大佑演唱的四首歌曲，其中「阿輝仔飼著一隻狗」、「綠色恐怖份子」兩首，因歌詞具高度爭議，播出後立即接到觀眾抗議，甚至有立委直指其違背公視精神揚言刪除預算，受到社會高度關注。公視其後以「播出歌曲違反公視製播原則，傷

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11 害人性尊嚴」為由公開道歉，試圖平息連串爭議，但各界評價不一。公視對羅大佑事件的處理經過之所以值得討論，是因為整個過程觸及了公共電視作為一公共領域必須面對的諸多嚴峻課題，包含自由權的問題（分為「自律與他律(政治干預)」及「言論自由、創作自由vs人權保障」兩個層），品味多樣性與社會秩序發生扞格的問題等。論者根據相關資料整理出討論該議題的四大面向，並佐以相關文獻閱讀，進一步深化議題和本書問題意識之間的關聯性。由該議題衍伸出的討論問題包含： 1. 公視的定位與角色。羅大佑歌曲的播出首先引發公視定位與角色的論辯，部分人士主張公共電視應維持政治立場的中立，然亦有人認為「公共」本質即是多元開放的，故不應迴避爭議內容，甚至應積極建構其一套不同於主流的論述和價值。 2.公視對爭議性內容的處理辦法。由於公視內部將整起事件定調為「播出內容違反製播原則」，因此第一時間便召開記者會對當事人及外界道歉，並在檢討報告中提出未來可能的因應辦法。然而，1.何謂「爭議性內容」 2.公視該不該對爭議性內容作「適當」控管?如果答案是肯定的，怎麼管理才算適當 3.公視目前的審核機制為何?怎麼改善? 3.公共價值與品味。公共電視總經理胡元輝認為「羅大佑事件」涉及的是所謂「人權」與「品味」的問題，保障人權應是公共電視最基本的價值，至於品味的好壞則應保持多元開放。雖然外界的討論甚少導入此一層次，不過其點出了一項重要課題：當具特殊品味的節目在公共頻道播放時如何能令大眾參與理解。 4.言論自由與個人尊嚴的保護。言論自由(特別是公開發言的尺度)和個人尊嚴的保障在一般情況下確實有明確界線：在保障言論自由的前提下，公開發言應對事不對人，避免個人人格的攻擊。然而當言論涉及了藝術或文化創作(如藝術和色情的一線之隔)，對象是可受公評的政治人物或公共事務時，此一規範是否依然合用)? 透過對整起事件的重新鋪述，我們發現， 1.社會各界對作為公共領域的公共電視懷抱不同的理想，批評者主張的價值有時甚至是相互抵觸的。以羅大佑事件為例，當特殊品味或爭議性內容在公視這個公共平台播出時，扞格就十分可能發生。這些落差可能是純文化的，比如小眾品味如何在大眾平台中為人接受(Hesmondhalgh, 1999)；但也可能和法律與道德有關，比如言論自由和誹謗、維護良善風俗間如何畫界的問題(Anderson, 2004； Dworkin, 1996)。由於公共電視具有「向公眾(多數)發聲並兼顧多元品味」的任務，這樣的矛盾很可能是內在的；同時公視面對外界莫衷一是的期許（遠離政治的公視vs監督政府的公視），難免陷入進退維谷的兩難，故上述矛盾也可能是外在的。

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12 2.媒體由於本身的場域特性使然，具有它律原則高於自律原則的特點(Benson, 1999)。據此，作為公共領域的公共媒體在營運上自然容易受到他律(主要是政治和經濟原則)的干擾。根據Bourdieu理論的預設，理想的場域運作表現在自主性的追求上(Bennet, 2005)，公共電視作為一行政獨立之機關雖然在法源上享有自律之條件，但在實際營運上卻無時無刻不受它律的影響和控制。以羅大佑事件為例，政治力的介入正是引發連串爭議的導火線。既然媒體公共領域不可能排除政經勢力獨自存在，公共電視設法保持其「相對自主性」應為現階段主要的職責與任務。 3.就問責的概念而言，公共電視負責的對象理當是整體社會和全體國民。然而在羅大佑事件的檢討中，觀眾(作為最初檢舉者和直接利害人)的聲音未被突顯，立委、專家學者、公視長官的意見卻佔據了多數公共空間。又「硬地音樂展」作為一個目標明確(給予獨立音樂創作人發聲平台)但目標觀眾不明(換句話說本節目的設計是去觀眾化的)的音樂節目，從節目設計之原始立意到問題發生後的處理方式似乎並未以公共利益為念，反而充斥了諸多外在因素的考量。 4.由於在多元社會中文化品味具有諸多標準及價值(Meyer, 2000; Hershman, 2003)，公共電視作為公共領域概念的一環除了盡可能呈現多元品味，也應具備領導品味或文化發展的膽識和洞見(Hendy, 2000)。也就是說，公共電視擔負的重任不在發展一套具階級氣味的菁英價值，而是應奉公共利益為臬，試圖讓具公共利益概念的文化內容得著露出並受歡迎；換句話說，公共電視能夠決定的並非品味的良莠，而是其是否對公眾有益。綜上所述，我們欲透過第一個個案「羅大佑事件」的分析，瞭解： 1.公共電視對自身「公共性」或「公共利益/價值」的定位究竟為何。 2.公視在面對質疑時如何處理爭議；又就問責概念而言，這樣的處理有什麼問題。 3.承二，希望從公共電視實際運作上的困難，比如面對各方論述與權力角力的競逐時如何自處，掌握國內公共領域滯礙難行的根源。 4.具公共利益的文化品味可能是什麼?公共電視現階段的「文化品味」呈現怎麼樣的風貌？其對節目內容的篩選標準是否以公共利益為念？一、公共電視的角色與定位為何？何謂「公共性」或「公共利益/價值」？社會各界對作為公共領域的公共電視懷抱不同的理想，批評者主張的價值有時甚至是相互抵觸的。以羅大佑事件為例，當特殊品味或爭議性內容在公視這個公共平台播出時，扞格就十分可能發生。這些落差可能是純文化的，比如小眾品味如何在大眾平台中為人接受(Hesmondhalgh, 1999)；但也可能和法律與道德有關，比如言論自由和誹謗、維護良善風俗間如何畫界的問題(Anderson, 2004；Dworkin, 1996; 胡元輝，2005)。由於公共電視具有「向公眾(多數)發聲並兼顧多元品味」

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13 的任務，這樣的矛盾很可能是內在的；同時公視面對外界莫衷一是的期許（遠離政治的公視 vs. 監督政府的公視）（管中祥，2005），難免陷入進退維谷的兩難，故上述矛盾也可能是外在的。事件發生後，各界對於公共電視的角色與定位為何？何謂「公共性」或「公共利益/價值」有很多的討論。事件發生後的第一時間，公視在新聞稿中表示：「…四、基於公視法之規定，本會節目製播應維護人性尊嚴、尊重個人名譽，經會內討論，認為播出該兩首歌曲並不適當。此一原則既非針對特定音樂創作人，亦同樣適用於其他政治人物。本會除將進行內部檢討與處置，制定更為明確之節目製播規範與審查機制，並就該播出涉及人格權及個人名譽，向相關當事人表示歉意。五、公視未來仍將依公共電視法之立法宗旨，維護獨立自主經營及人格權保障。」（公視新聞稿，2005.03.29）當時擔任公共電視總經理的胡元輝，代表公視在媒體撰文，接受媒體採訪，出席前述2005年四月六日公視與媒改社合辦的『UBU硬地音樂展之後…』座談會，是整個事件中公視對外的發言窗口。因此，他的意見足以代表當時公視行政高層的立場。胡元輝在一篇刊載在公視會內網路的文章<確保獨立自主維護人性尊嚴—對羅大佑歌曲事件的處理經過與思慮準則>中，寫道：「…在整個討論的過程中，我們認真面對了創作自由的思索，但是仔細斟酌歌詞，仍然認為依據公視法的精神，我們的節目政策並不適合播出此類歌曲。創作自由是不是可以自由到如此程度的人身攻擊；公視的多元節目政策又是不是可以多元到這重衝撞人性尊嚴與個人名譽的境地？說實在的，大家無法安心。…確保獨立自主與維護人性尊嚴是我們處理羅大佑事件的兩個基本底線，特此說明。」胡元輝在這篇文章中揭櫫了兩個面向，一個是公共媒體的獨立自主，另一個則是創作自由與人性尊嚴/個人名譽之間的衡酌。（一）公視的獨立自主有關公共媒體的獨立自主，此一事件的始作俑者，要求公視為此事道歉的台聯立委羅志明在2005年四月三日的「自由廣場」上發表了一篇「非常光碟與羅大佑」的讀者投書，暗示自己並未以「政治力」介入公視的獨立運作，其中有兩段內容寫道：「公視「ＵＢＵ硬地音樂展」接受各指導部會補助經費一九二萬元；前行政院長游錫堃更親臨致詞，顯見政府對該活動的重視。但活動計畫中並無敘明將邀請羅大佑演唱「綠色恐怖份子」、「阿輝仔飼著一隻狗」等不符事實、謾罵前元首的歌曲；而實際邀請演出者也不如計畫所說的都是作品不受商業市場青睞、需要保障舞台的弱勢藝人，已經偏離政府補助該音樂展的原始初

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14 衷。而公視後製時也未察覺到歌曲可能涉及違反廣電法第廿一條六款「散播謠言、不實報導」的規定。 3這裡所謂的公視高層指的是公視的董事長與總經理，並不代表公視第三屆董事會的意見，因為道歉之舉事前並未經過公視董事會的討論。本研究檢視第三屆公視董監事聯席會議各次會議記錄，發現公視董事會僅在第三屆第六次董監事聯席會議（2005 年 4 月 18 日下午 5 時召開）中，對「羅大佑歌曲事件」以報告案處理。（詳見公視第三屆第六次董監事聯席會議之會議記錄）根據胡元輝在公視與媒改社合辦的『UBU 硬地音樂展之後…』座談會中的陳述，道歉是經過公視內部主管會議的討論。如果這樣的說法是事實的話，那此次的道歉之舉應視為公視內部的「行政決定」，而非董事會的「原則」或「政策」決定。筆者接獲民眾反映後向公視瞭解發現，節目播出後就有民眾打電話向公視抗議；公視經檢討後認為羅大佑的歌詞內容確違背「維護人性尊嚴」、「尊重名譽、保護隱私」等製播原則的事實。總經理胡元輝的道歉，並非為了藝人「色彩管制」，而是針對表演內容的不妥；這樣的道歉，李敖又何須以「公娼」相譏？」（羅志明，2005/04/03「自由廣場」）相對於胡元輝和羅志明的說法，在 2005 年 4 月 6 日，由公共電視、媒體改造學社共同舉辦的「UBU 硬地音樂展之後…」座談會中，與會學者專家的意見焦點卻是：「道歉的正確與否在於姿態，而不是速度！」（2005/04/07-3 苦勞網報導）在這篇報導中，與會學者專家幾乎一面倒地譴責政治人物以政治力介入公視的運作，並對於公視在第一時間就提出道歉的作法無法瞭解與不能苟同。以下就摘錄一些他們的說法。「我們看到公視出來捍衛總統的權利如此快速，卻從未看到為人民權利受損致歉的媒體。」中央研究院社會學研究所助理研究員范雲指出，「沒有公開民主程序的道歉，結果就是公視被犧牲的悲劇」。大大樹音樂圖像負責人鍾適芳認為，公視的政治抗壓力顯然不夠，輕易道歉的行為讓她深感遺憾，也認為這是對「台灣珍貴的多元空間的一大打擊。」台灣促進和平文教基金會執行長簡錫堦則認為戲劇、歌曲等創作對於針砭人物本來就有很大的空間，而且「詆毀國家元首事小，公視輕易屈服事大」。長期不敢碰觸國內政治的公視不該是咬布袋的老鼠，老是被「政治人物『罩布袋』」。媒改社召集人管中祥則批評「政客的行逕只能用無知、荒謬來形容。」同時質疑，何以公視不願依循公視法所規定的補救程序，而是以如此快速的處理方式，犧牲公眾的討論空間。他也詳細地提出多點具體建議，包括公開節目製作準則、引進外界批評機制、公開事件處理報告等，「這件事會檢驗社會大眾對公視的認

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15 知，這對公視而言是件好事。」政大廣電系郭力昕對於公視道歉的速度之快也感到不解，「在當事人都沒提出要求前，何以要那麼急於退縮到過往的限制裡？」他認為，公視最大的問題就是「從來不是公共電視，只是製作優質節目的電視台」。因此其推動社會進步的運動性格顯得相當不足。「這絕非一日之寒，公視應該勇於開啟成熟多元的公民社會。」他也建議公視舉辦研討會，邀請台聯立委與會，「請他們說說他們心目中的公共電視是什麼，回過頭來檢討他們！」同篇苦勞網報導中，還有以下這兩段相當精彩的文字：「『轉播這一系列現場 Live Show 的原因很簡單，只是為了讓台灣這群最有原創性又在最深層埋藏了巨大爆發力的一群人，有一個發聲的空間，他們不為比賽、不為名利，只因為這是一場屬於他們的盛會，絕不能缺席，也許他們的音樂你不見得喜歡，但是在台灣同時有這麼多的硬地樂團、硬地人類，同時像朝聖一般的群聚在華山四連棟，這股潛藏的力量讓你不得不想去了解一下，他們強韌的生命力及令人驚豔的感動。』仍高掛在公視網站上的「UBU 硬地音樂展」轉播節目宣傳，當初想必並未預期這「令人驚艷的感動」將換來一則意外的道歉。道歉固然已被明快地完成，但道歉之後的工作才正開始。公視的道歉固然傷了許多支持者的心，也讓各界對公視的抗壓力與自主性感到疑慮，但這個衝擊無疑也為公視拉開問題的裂縫，讓所有關心公視的人得以一窺其真相，並有觀聞問切、對症下藥的機會。大家都在觀察，道歉彎腰後，是將躍起，還是倒地不起。」（2005/04/07-3 苦勞網報導）（二）創作自由與人性尊嚴/個人名譽之間的衡酌針對本個案法律層面的討論，我們提問的具體問題是：1、藝術家的創作自由在什麼狀況下應受限縮？ 2、品味在什麼狀況下應受法律限縮？胡元輝在前引文章中說：「創作自由是不是可以自由到如此程度的人身攻擊；公視的多元節目政策又是不是可以多元到這重衝撞人性尊嚴與個人名譽的境地？說實在的，大家無法安心。」本文則認為，這個個案所凸顯的除了是「自由權」和「人格權」之間的辯證，也可以看成「自由權」和「平等權」之間的辯證。公共電視在此事件發生後，亦曾徵詢法律專家蔡明誠、吳永乾和詹文凱的意見，相關意見彙整於<<羅大佑歌曲事件之處理經過與檢討>>報告（2005）中的「三、羅大佑歌曲事件法律層面之探討」：（一）專家諮詢

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16 諮詢對象諮詢意見蔡明誠台灣大學法律學院專任教授德國慕尼黑大學法學博士專長領域：智慧財產民法該事件有法律問題，也有政治及社會之問題，政治及社會問題是一時不易解決，有待時間之淡化。但公視能在第一時間澄清及適當表示歉意宜予肯定。至於法律問題比較複雜，首先，需要探討此製播契約是否有所規定；即製播契約中是否有明文約定侵害人格權或毀謗等法律責任時之責任歸屬或分配。但事實上如未有當事人提起訴訟或依法主張權利，則不會產生爭議。此外，有關公共電視法及廣電法之違反，個人認為如能適當為基礎處理，並基於創作自由之尊重，似不會有太大問題。目前如能透過正式或非正式之澄清，並加強未來節目製作上可能涉及違法爭議之處理，建立一個更合理及透明預防機制（當然不要被誤會侵害創作自由）及自律之制度。吳永乾世新大學法律系教授美國華盛頓大學法學博士（Ph.D.）專長領域：大眾傳播法新聞法規基於公視法第一條及第十一條規定，公共電視節目之製播應保持多元化，因此公視播出「ＵＢＵ硬地音樂展」節目之用心應予以肯定。其次，在民主社會的發展過程中，不同意見的表達，應給予最大的寬容，此為言論自由之具體表現。公視如須建立節目製播規範或審查機制，在其設置及運作上，應屬公正客觀，不受公視主導影響之獨立組織，且其成員應具有多元代表性，以充分表達及反應不同立場之意見。

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17 商事法著作權法英美契約法詹文凱德誠聯合法律事務所律師台灣大學法學博士專長領域：傳播法 1. 刑事方面公共電視台及相關播送人員並非本事件之演唱行為人，與羅大佑間亦無任何意思聯絡。該節目屬藝文活動之轉播性質，非公共電視自製節目，故公共電視台人員並非犯罪行為人，無刑事責任之構成。 2. 民事方面民法第一八四條及第一九五條規定侵害他人權利應負擔損害賠償責任，侵害名譽權者更應負擔非財產（即精神）上之賠償。本事件中演唱者為羅大佑，但公共電視之播出行為有使損害擴大之虞，故公共電視台如就播出有故意或過失，即有可能擔民事賠償責任。有無故意過失之判斷，重點在於公共電視台在播出時，其播出是否違反相關法律，及公共電視台有無審查及刪減播出內容之權利，如有，而公共電台未就播出內容為審查，則有過失之構成。 3. 播出行為有無違反公共電視法之規定（1）公共電視法對個人權利之保護公共電視法第十一條第五款規定，「節目之製播，應維護人性尊嚴。」第三十六條第四款規定：「尊重個人名譽並保護隱私權。」此二款規定為公共電視節目之基本原則。本事件中所播出歌曲之砍詞中確有貶抑人格方式侵害個人名譽之情形。（2）從公共電視法之立法精神及其他規定分析公共電視法立法精神中，要求公共電視須秉持獨立、客觀、公平之精神，尊重人民表達之自由，並提供人民表達之機會。此

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18 種對言論、創作等表達自由之尊重，及對少數意見之協助與保護，及公共電視有別於一般商業電視台之特性。主流之意見及創作固然應予傳播，但非主流之意見及創作更應提供管道使其可以向大眾表達。 4. 憲法上之權利衝突 為保持公共電視之立法精神，保護少數人之創作及表達自由，以及公共電視之獨立性，適可藉此機會表現出公共電視之立場，及為其創作之目的辯護。至於涉及對名譽權侵害部分，除了日後在播出前為適當之處理外，事後表達對個人之關切及歉意，亦屬適當之作法。就公共電視台之道歉聲明，應係針對歌詞被指涉者名譽權之關切，此亦表達了公共電視台對個人權利之尊重，及對結果之遺憾，此一方式並無不當。在日後面對類似情形時，建議公共電視台在可能引起爭議之節目內容，以文字加註方式表明對爭議之態度及播出之理由，使大眾於收視時可明白其爭議及公共電視台處理之立場。（資料來源：公共電視（2005）， <<羅大佑歌曲事件之處理經過與檢討>>報告, pp.23-25）公視依照上述法律諮詢意見，做成以下法律面的結論：「按言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制（司法院大法官釋字五 0 九號解釋參照）。乃公共電視法第十一條第五款規定：「節目之製播，應維護人性尊嚴；……」，又同法第三十六條第四款規定：「本會節目之製播，應尊重個人名譽……」。因此，本會對節目之製播，除基於言論（創作）自由應給予最大限度之尊重外；從「維護人性尊嚴」及「尊重個人名譽」角度觀之，對於具有爭議性之節目內容宜於事前審慎處理，除在節

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19 目播出前得以文字加註方式，表明對爭議之態度及播出之理由外；於節目製播契約亦應明文就民刑事責任歸屬或分配作明確約定。申言之，憲法保障之言論（創作）自由雖屬公共媒體所應依循之最高指導原則，然節目之製播既然有民事侵權之虞，則本會亦當考量該相關法令所存在之風險，而不應侷限於保障言論（創作）自由之單一面向。從而，參酌各國公共電視制度，建立明確之節目製播規範及獨立超然之審查機制，應為本會當前所須面對之重要課題。」（公共電 視（2005）， <<羅大佑歌曲事件之處理經過與檢討>>報告, p.26） Anderson(2004)討論行為與閱讀色情讀物間的因果關係為何？為何有些人看了色情讀物會去傷人，有些人則不會？使用文化產品和他行為間的關係為何？ Anderson認為，除非有辦法證明文化產品的使用和行為有直接關係，否則將錯誤的成因直接推到文化產品的內容上可能是有問題的。 Anderson 對於言論自由的看法比較類似自由主義者如德沃金（Dworkin）的談法，和主張對言論自由作一定程度的管制者（如Mckinnon）的立場明顯不同。（Dworkin, 1996）以德沃金為代表的平等式自由主義，採納了社會主義的觀點，強調平等與社會正義在自由民主憲政制度中的重要性。除了承認人的道德地位平等之外，平等式自由主義還進一步要求資源分配的平等。「為了平等關懷與尊重每個人，政府必須使天生秉賦與後天環境等外在境況對個人的影響減至最低，同時尊重每個人基於自由意志所立下的人生目標」（邵允鍾，2008）。激進女性主義者麥金農在應否管制色情言論的爭論，是言論自由討論中重要的公案。麥金農認為，色情言論的存在本身就造成了，並加深了女性社會地位的不平等。為了保障女性的平等，所以必須管制色情言論。但是德沃金反對這樣的看法，並指出，目前尚無法證明女性的不力社會地位是由色情言論所致，因此，「基於平等對待不同價值觀的平等是自由主義誡命，我們必須容忍色情言論的自由表達」（邵允鍾，2008）。如果從本個案的情況看來，麥金農的限制言論自由的說法似乎無法成立，因為，政治人物並非言論表達的弱者，台灣的社會結構也沒有對政治人物的言論自由有不利或不平等之處。另外，在中華民國 95 年 10 月 26 日公布的司法院院大法官議決釋字第六一七號解釋文中也有這樣的文字「惟性言論與性資訊，因閱聽人不同之性認知而可能產生不同之效應，舉凡不同社群之不同文化認知、不同之生理及心理發展程度，對於不同種類及內容之性言論與性資訊，均可能產生不同之反應。故為貫徹憲法第十一條保障人民言論及出版自由之本旨，除為維護社會多數共通之性價值

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20 秩序所必要而得以法律或法律授權訂定之命令加以限制者外，仍應對少數性文化族群依其性道德感情與對社會風化之認知而形諸為性言論表現或性資訊流通者，予以保障。」基於以上的討論，本文認為，這正是為何德誠聯合法律事務所律師詹文凱在分析此事件時要表示，歌手羅大佑在「UBU硬地音樂Live Show」所演唱的「綠色恐怖分子」、「阿輝仔飼著一隻狗」，其歌詞「確實有公然侮辱的疑慮」。但他也強調：「法有明定，身為全民的公視，本來就應提供少數發言的機會。身為政治人物，也應該容忍批評。」而公視「提供非主流意見發表管道的責任的價值，顯然遠大於這兩首歌侵害個人名譽的疑慮。」（2005/04/07-3 苦勞網報導）而這也是本文對於此一事件法律層面的立場。二、公視在面對質疑時如何處理爭議；又就問責概念而言，這樣的處理有什麼問題？全球公共廣電制度下的公共電視台，一般都被視為公共領域的主要論壇 (forum)，也是媒體問責（media accountability）重要的討論議題（McQuail, 1997,2005; Lee Plaisance, 2000; Bardoel & D’Haenens, 2004; 翁秀琪，2008）。

McQuail 是將「媒體問責」這個概念進行系統性討論的學者之一。 McQuail 認為民主社會中的自由媒體，負有「指定的」(assigned)責任，意指法律規範（如：廣電法、公共電視法、無線電視官股釋出條例等）；「約定的」（contracted）責任，指透過契約關係而產生的責任（如：商業媒體因向閱聽人收費而必須維持一定品質的節目提供）；「自我要求或拒絕的」（self-imposed or denied）( Hodges, 1986；轉引自 Mcquail, 2005）責任，指媒體基於專業或倫理考量而作的自我要求（如：各類節目製播準則、公共價值評量體系、簽署「不灌票協定」等），或「拒絕的」責任（正面的例子如：媒體被要求提供消息來源而不提供；反面的例子如：公視的「羅大佑事件」不應向政治人物道歉而道歉）。（翁秀琪，2008）由於公視內部將整起事件定調為「播出內容違反製播原則」，因此第一時間便召開記者會對當事人及外界道歉，並在檢討報告中提出未來可能的因應辦法。然而由於部分立委在事發之始即以「揚言杯葛預算」干預公視的獨立運作，因此公視道歉的「正當性」(該不該道歉)、「時間點」(是否太快道歉壓縮了辯論的空間) 反而成為輿論關注的焦點，尤其是公視在道歉聲明中並未對政治力的不當干預提出反駁，是引發不滿與疑慮的最主要原因。綜上所述，這部分的討論在時間點上的順序如下：(1)立委對公視播出內容不滿，

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21 認為是「飼老鼠咬布袋」/「公視督導不周」，揚言刪減預算； (2)公視內部檢討後針對播出內容不當公開道歉； (3)外界對政治力干預公視獨立運作提出批判，並對公視道歉的正當性/時間點提出質疑。本文暫且撇開明顯的認知謬誤不談，但是以下的問題仍是在事件發生後值得進一步剖析的：1、何謂「爭議性內容」； 2、公視該不該對爭議性內容作「適當」控管? 如果答案是肯定的，怎麼管理才算適當；3、公視目前的審核機制為何? 怎麼改善? 這些與「公共媒體如何營運」有關的問題本來該是公共討論的重點，卻在議題泛政治化後被模糊了焦點，反而未能引起外界注意。媒體由於本身的場域特性使然，具有他律原則高於自律原則的特點(Benson, 1999)。據此，作為公共領域的公共媒體在營運上自然容易受到他律(主要是政治和經濟原則)的干擾。根據Bourdieu理論的預設，理想的場域運作表現在自主性的追求上(Bennet, 2005)，公共電視作為一依專業獨立自主之電視台，雖然在法源上享有自律之條件，但在實際營運上卻無時無刻不受他律的影響和控制。以羅大佑事件為例，政治力的介入正是引發連串爭議的導火線。既然媒體公共領域不可能排除政經勢力獨自存在，公共電視設法保持其「相對自主性」應為現階段主要的職責與任務。

此外，Bardoel & Haenens（2008）也指出，公共電視在論證問責概念時，除了像 McQuail 一樣，從法律、制度和倫理層次切入外，還必須從以下諸層面來思考：（1）政府與廣播之間的契約；（2）自評人的設置；（3）自律的模式；（4）主管機關的監督；（5）公共諮詢（public consultation）的形式；以及（6）增加新聞專業與公民的互動（例如：公民新聞學）。

Bardoel & Haenens（2008）論證，在 20 世紀的後半年，討論到媒體的社會責任時，「管理權」（governance）突然在政策辯論中出現，並且佔據關鍵地位。學者或政治家多半將管理權視為衡量政府，以及政府與社會之間關係的新方式。在 IFAC Public Sector Committee（2001）年出版的報告書「Governance in the Public Sector」中，即描述了四種方式可用來評斷管理好壞的層級：

（1）行為的標準：客觀性、正直、誠實等；

（2）組織結構與流程：與股東的溝通，管理層級與其他人的關係；

（3）現存的控制機制：風險管理、內部稽核（internal audits）、員工訓練；（4）對外的報告：年報（annual report）、外部稽核（external audits）、績效準則（performance criteria）。

這些評判標準雖然多半是從政策或管理的角度出發，這也告訴我們，在評估媒體組織的表現時，是不能只看組織的理念、意圖好不好，而是要從它的表現與績效去斟酌。

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22 三、透過對於公共電視實際運作上困難的瞭解，比如面對各方論述與權力角力的競逐時如何自處，掌握國內公共領域滯礙難行的根源。就問責的概念而言，公共電視負責的對象理當是整體社會和全體國民。然而在羅大佑事件的檢討中，觀眾(作為最初檢舉者和直接利害人)的聲音未被突顯，立委、專家學者、公視長官的意見卻佔據了多數公共空間。又「硬地音樂展」作為一個製播目標明確(給予獨立音樂創作人發聲平台)，但目標觀眾不一定明確的音樂節目，從節目設計之原始立意到問題發生後的處理方式似乎並未納入目標觀眾的意見，反而充斥了諸多外在因素的考量，最終我們只看到政治人物、立委、專家學者及公視高層的意見，來自觀眾的意見付之闕如。該事件的起因始於觀眾對節目內容的不滿，但這些觀眾是誰? 是獨立音樂的音樂愛好者，還是隨機觀眾(不小心轉到的)? 抗議觀眾的主張是什麼：羅大佑可以唱但公視作為公共媒體能不能（轉）播? 如果公視給的理由是不可以損害個人尊嚴，那抗議觀眾不滿的理由究竟是什麼？是(1)品味低俗/教壞小孩；(2)政治理由 (是台灣觀眾真的很泛政治化:甚至還打電話給立委/還是這是一個具有政治性的問題所以理當會被賦予政治的詮釋) ，還是有其他的理由。提出這些問題的原因是，觀眾作為最初檢舉者和直接受害或得利者的聲音在整個討論過程中似乎未被突顯，反之立委、專家學者、公視長官的意見佔據了公共論壇的大部分空間，公民論壇是否已盡可能地呈現了觀眾意見也不無疑義。或許這正是讓外界質疑公視是向政黨而非向觀眾負責的具體理由之一。當時參加公視與媒改社合辦的『UBU 硬地音樂展之後…』座談會的媒改社召集人管中祥曾提出多點建議，包括公開節目製作準則、引進外界批評機制、公開事件處理報告等，都是具體可行的建議，也是促使公共電視成為真正公共論壇的內部機制。四、具公共利益的文化品味可能是什麼？公共電視現階段的「文化品味」呈現怎麼樣的風貌？其對節目內容的篩選標準是否以公共利益為念？公共電視總經理胡元輝認為「羅大佑事件」涉及的是所謂「人權」與「品味」的問題，保障人權應是公共電視最基本的價值，至於品味的好壞則應保持多元開放。雖然外界的討論甚少導入此一層次，不過這個層面的思維點出了一項重要課題：當具特殊品味的節目（例如本個案涉及的「硬地音樂展」節目）在公共頻道播放時如何令大眾參與與理解。一般而言，由於外界對獨立音樂缺乏認識，其內容表達方式與音樂形式可能一時之間難為公眾所接受；換言之，當小眾的獨立音樂面對的是普羅大眾，它應該如何與主流觀眾互動也值得創作人自省、反

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23 思。由於在多元社會中文化品味具有諸多標準及價值(Meyer, 2000; Hershman, 2003)，公共電視作為公共領域概念的一環除了盡可能呈現多元品味，也應具備領導品味或文化發展的膽識和洞見(Hendy, 2000)。也就是說，公共電視擔負的重任不在發展一套具階級氣味的菁英價值，而是應奉公共利益為圭臬，試圖讓具公共利益概念的多元文化內容得以播出，並受歡迎；換句話說，公共電視能夠決定的並非品味的良莠，而是開放其園地，讓多元的品味都有被看到或聽到的機會。因此，文化批評者卡維波在事件發生後一篇名為「公共電視不能迴避爭議內容」的文章中，就從相對激進的角度來詮釋公共電視的理想。他寫道： 「因此，若從真正公共電視的理想來看，公共電視不只是抽象的多元或兼容並蓄，而是需要 更具體的包括著反商業壟斷、反道德主流、反文化、反中堅階級的內容，這些內容應該在公共電視內佔有顯著的一席之地。公共電視當然也要包括反政治主流或反政府的內容，但是其內容應該是一般商業電視所無的激進或邊緣的政治立場。照這樣說來，真正公共的電視，絕不會只有符合中堅階級品味的內容，也不會都是中正和平、 教化人心的節目，而必須包括可能冒犯大多數、具有爭議的內容。」 （<<聯合報>>2005 年 4 月 1 日） 至於公共電視開播以來的音樂節目的真實面貌為何，國內曾有碩士論文做過詳細的分析。清大社會學研究所的李怡慧（2008）以<<公視之友>>雜誌上所刊登的公視節目表，分析1999至2007年共九年的公視音樂節目，發現至2005年為止的各年度，公視與音樂相關的節目均以古典音樂類型播出的時間最多，分別是：1999 年100.5小時，2000年80.1小時，2001年106.67小時，2002年159小時，2003年106小時，2004年102小時，和2005年117小時。但是到了2006年情勢逆轉，通俗音樂節目以129小時列名第一，一向居首的古典音樂節目則以83小時列名第二。2007年，通俗音樂節目更一舉衝到196小時，把列名第二只佔63小時的古典音樂遠遠拋在後頭。另外兩類型的音樂節目，傳統音樂和爵士樂，在公視的節目表中可以說是聊備一格。（資料取自李怡慧，2008：8）。下表2008和2009兩年的資料，則為本研究所收集得的。 歷年公視播出音樂類型統計 1999 年 2000 年 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年古典 100.5 80.1 106.67 159 106 102 117 83 63 28 傳統 6.5 2 6 22 17 32 28 5 13.5 35 通俗 13.5 36 14 12 8 46 129 196 260.5

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24 爵士 30.5 11 3 5.5 2 (資料來源：2007 年以前取自李怡慧（2008）論文，p.8 表格中的資料，2008、2009 的資料為本 文自行統計 分類基準： 1.原則上按照李怡慧的碩士論文分類方式，惟恐有誤，回頭去比對2007年等過去資料以及她的分 類方式，並加以推敲。 2.公視表演廳安排節目類型有所差異，因此盡量把每筆資料以GOOGLE到的資訊去分類，原則 上西樂的弦樂、交響樂等歸諸於古典，國樂類歸諸於傳統，台灣民謠、原住民音樂、歌手紀念演唱會等都歸諸於通俗類，爵士樂則另規一類。）以上資料顯示，公視歷年來所製播的音樂節目，早期以一般認為是代表菁英階級品味的古典音樂為大宗，一直到了2006年，由於播出「週末狂熱夜」，而使得公視音樂類節目更趨近於市場品味。根據李怡慧在論文裡的說法，這是因為公視為了因應立法單位質疑公視的收視率，加上公視主管也對收視率有所要求，才會有這樣的轉變（李怡慧，2008：14）。但是，究竟公視觀眾如何看待公視的音樂類節目？觀眾的階級與其音樂品味間的關係究竟為何？欠缺經驗資料的佐證。許嘉猶在一篇名為<布爾迪厄論西方純美學與藝術場域的自主化—藝術社會學之凝視>的論文中(2004)，區分布爾迪厄的「美學距離模型」（distancing model）和以美國學者為主發展出來的「藝術同好模型」（homophily model）。所謂的「美學距離模型」指的是「不僅各類不同文形式競逐人們的支持，而且人們也競逐各類不同之文化形式，因此，此模型預測：假如某一種文化形式愈是廣為社會中各行各業的人們所喜歡，則基於區分、差異和排他性，各行各業中的高社會經濟地位人士喜歡此文化型式的比率將愈少」（許嘉猶，2004：424）而所謂的「藝術同好模型」則主張「物以類聚之看法，認為假如某一種文化形式愈是廣為社會各行各業人士所喜歡，則會產生『西瓜偎大邊』之『群聚效應』（bandwagon effect），各行各業的人們喜歡此文化形式之比率將愈高。」（許嘉猶，2004：424）許嘉猶隨後以「台灣地區社會變遷基本調查」資料和深度訪談之田野個案資料去研究藝術接受者和藝術創作者間的關係時發現，台灣人民的藝術慣習和收藏比較接近美國學者提出來的「藝術同好模型」而非布爾迪厄的「美學距離模型」。（許嘉猶，2009）當然，許嘉猶研究的是台灣民眾文化消費行為中的藝術蒐藏領域，亦且僅侷限於繪畫之蒐藏，或許無法直接挪用來解釋台灣民眾的音樂觀賞與消費行為，但是，許文的論據，或許可以提供我們思考公視在現有的客觀條件下，應該如何規劃其音樂類節目，才能更符合「公共性」。

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25 肆、小結事實上「羅大佑事件」引發的討論，除了上述四大面向的論辯外，尚有人從獨立音樂的本質與公共廣電節目的製播原則切入討論該案（值得一提的是，本案發生後，也促使公視全面檢討製播原則，並完成全新版本的公共電視節目製播準則）；也有論者開始檢討羅大佑及整個台灣的「政治批判」歌曲或音樂創作環境是否過於膚淺，只能淪為特定政黨服務的「政治工具」而非追求社會進步的「進步利器」。不過歸根結底，後續討論仍與「公共價值的內涵」與公共電視的「自我定位為何」脫不了干係，顯見公共電視的獨立運作和多元價值雖是多數人的共識，但對於如何將之具體落實，外界仍有不同的盤算與想像。另一件值得注意的事，是在「羅大佑事件」事發後的隔周，歌手阿弟仔的兩首抗議歌曲因為歌詞夾雜髒話、攻擊老師，遭到禁播。這次公視並未將之交付外界公評，而是選擇遵守既定政策(保障人性尊嚴)予以禁制。禁播爭議歌曲確實替公視免去了爭議，但這種「便宜行事」、選擇「安全」的作法是否妥當？其後由公視新聞部監製的紀錄片「有怪獸」也分別針對兩起事件作了重述與回顧。縱然由羅大佑個案引申的討論幅員廣大，但仍存在著顯而易見的盲點：閱聽人的看法。觀眾作為事件檢舉者和直接受害/得利者在討論過程中失去聲音，立委、專家學者、公視長官的意見取而代之佔據了公共論述的絕大部分；而所謂的公民論壇呈現的也多半是菁英觀點，而非收視觀眾的訴願。這種狀況從節目製作初始至公視事後的檢討說明皆然。對一般觀眾負責如果是公視責無旁貸的職責，公視事後的處理和討論似乎未能以閱聽公眾為主要的發話對象。個案二、公廣新聞平台案(本個案資料取自公廣<<新聞平台專案小組結案報告>>，翁秀琪為該小組召集人，小組成員另有巴正坤、方念萱二人) 一、公廣新聞平台專案小組成立之源起公廣新聞平台專案小組是 2006/12/25 華視第十八屆第十次董監事會議，華視民股員工董事巴正坤於會中提臨時動議。案由：提請全面檢討「公、華視新聞平台合作案」說明：（一）今年八月華視、公視新聞平台合作案迄今，對以商業機制自負盈虧的華視及其員工工作權益已造成嚴重影響。不但製作人員工作量增加、雙方編採人員分工不均、華視員工未享有新聞自主權，同時合

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26 作至今只見華視收視率節節下滑，而未見其利。（二）建請董事會成立專案小組，全面檢討公、華視合作至今所衍生的問題，並儘速提出解決方案。決議：本案將於會後徵詢相關董事意願後，成立專案小組，協助本案解決新聞整合相關問題。  本案事後經公廣集團董事長陳春山徵得巴正坤、方念萱、翁秀琪三位當時的董事同意，成立專案小組。 95 年 1 月 5 日翁秀琪及方念萱二人曾回覆陳春山，關於成立公華視新聞平台專案小組條件如下四點，小組應在此前提成立之下運行：（一）小組成員必須得到公、華視董事會充分授權與信任，才有其正當性。（二）小組成員應有調查權，並得以實地觀察、訪談等必要之研究方法，瞭解新聞平台合作以來所衍生的各種問題。（三）小組所需要之資料，相關單位必須提供真實、正確之資料。（四）小組應有必要之行政資源與人力配置，協助資料分析與報告撰寫。 2007/01/08 公視基金會第三屆第二十七次董監事聯席會議中，公廣新聞平台報告案獲得決議如下：為公廣新聞平台長遠發展，並釐清檢討現況，成立新聞平台小組，由董事翁秀琪、方念萱及華視員工董事巴正坤組成; 公、華視提供必要之資源配合。 2007/01/15 華視董事會第十八屆第十一次會議三位小組成員及四項工作條件獲得董監事會認可。小組遂於當日董監事會後，召開第一次會議。

二、公廣新聞平台之源起與運作原則

茲將歷次公、華視董監事會議議決新聞平台相關議案之提案人及決議文臚列如次（有關提案說明請詳參附件四）：（一）公視第三屆第二十次董監事會議第三案、第四案公視基金會第三屆第二十次董監事會議（2006/06/19）第三案案由：請討論公視華視新聞業務合作案（討論此案時勤業眾信會計師事務所賴國旺會計師列席）。本案提案人為陳申青副總，決議共有兩項：（一）公廣集團關係法人之整合與合作為董監事聯席會議之共識，通過公視、華視新聞業務合作案。（二）

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27 公視、華視新聞合作協議書授權管理部門就稅法等問題進行相關文字修正，並由管理部門為協議簽署。同一次會議中第四案（案由：請討論公廣集團製播新聞中即時新聞、新聞性節目與業配、贊助以及置入性行銷有關的原則訂定。提案人：翁秀琪、方念萱）針對 05/19/2006 第三屆第一次新聞諮詢委員會所提未來公廣集團新聞運作原則及華視現有置入性行銷新聞（合約）的處理問題提出如下原則： 1、公廣集團新聞部不設業配組或任何與業務新聞有關的人員編制。 2、公廣集團新聞部產製的報導內容，不會有置入性行銷的新聞編採製作; 每日即時新聞沒有因履行置入性行銷合約而製作的新聞內容。 3、公廣集團新聞部產製的新聞性節目若基於公共利益的需要而有置入特定訊息之考量，應提報相關部門主管同意，同時為表示對觀眾負責，節目中應公開（揭露）採訪或贊助經費的來源。以上原則皆服膺財團法人公共電視文化事業基金會節目製播原則，應於華視現有置入性行銷合約履行完畢之後開始生效。本案決議為：通過公廣集團製播新聞中即時新聞、新聞性節目與業配、贊助以及置入性行銷之有關原則，華視部分請陳副總協調執行方式。（二）華視董監事會議第十八屆第四次第二案（案由：公、華視新聞合作案，提請討論。提案人：陳申青顧問）決議如下： 1、依本公司關係人交易作業規則之公平、透明及適法原則辦理，茲擬定業務合作計畫書（如附件七）。 2、兩台新聞合作，預估華視每年可降低營運成本每年 3 千 6 百萬元，另可提高新聞質量（如國際、深度報導、王建民等運動新聞）及競爭力; 公視維持原支出，但可增加產製量。 3、本案經兩台財務人員試算及經理團對依對等合作原則為協商（協議書詳見附件五），並經兩台二造會計師（安侯建業及勤業眾信）、外稽會計師（勤業眾信）及本公司法律顧問及總稽核確認，符合公華視經營管理目標及關係人交易規則之公平、透明、適法之原則。 4、本案為業務合作，兩台仍分別設新聞部（由陳申青顧問（副總）兼任主管），重大決策仍由兩台總經理協議處理。 5、本案將一前述規則之公平、透明及適法原則進行，逐月將兩台交易為財務紀錄，並至少每三個月由內部稽核查核，以符合前述原則。其餘與平台成立過程相關共識營紀錄及法律文件還有以下五項較為重

「公共電視在台灣---一個問責與公共領域理論建構的嘗試」專書寫作計畫

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告