從都市型水災探討防救災避難圈規劃之研究

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中華大學碩士論文

從都市型水災探討防救災避難圈規劃之研究

系所別：土木工程學系碩士班學號姓名：M09004012 周芳如指導教授：林文欽博士

中華民國九十二年六月

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中文摘要

都市是人類活動頻繁與生活集聚之處，其人口集中、土地使用密集，因而一旦發生災害，對國家公共建設及民眾生命財產安全將損失至鉅。但都市之形成，可經由規劃及管理，大幅降低災害損失，以達到安全耐災之都市為目標。

有鑑於現階段所完成之都市防災規劃研究，主要針對強震所引發之災害，及災後應變階段所應注意之事項，將都市防災避難系統予以進行規劃，而區域性重點災害如山坡地災害、颱風、暴雨、都市型水災等，則由各地災害現況予以補強，並未特別規劃。

因此，本研究擬以都市防災系統為基礎，依據都市地理條件及空間設施配置，以地理資訊系統方式落實，期建立完善之水災災害防救系統規劃與避難圈之標準建立，使高淹水潛勢區域之民眾可藉由避難疏散路線及避難據點配置之規劃成果，執行災前準備、災時應變及災後避難之參據，並供防救災相關單位應用。未來開發新都市在規劃之初即可落實都市防災規劃的概念，以達到塑造安全都市為主要目的。

關鍵詞：都市型水災、地理資訊系統、避難圈

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表錄

頁次

表 2-1 防災避難相關法規彙整表... 12

表 2-2 水災相關法規彙整表... 14

表 2-3 納莉、象神、瑞伯及芭比絲颱風一日最大降雨量比較表... 33

表 2-4 防洪研究領域分類表... 47

表 3-1 地理資訊系統在其他領域之重點研究一覽表... 54

表 3-3 國內外相關避難區域（地區防救災生活圈）規模研究表... 61

表 3-4 防救災避難圈之六大機能架構表 ... 72

表 4-1 學校用地之檢討標準規定... 79

表 4-2 台北市信義計劃區防災避難據點指定一覽表... 82

表 4-3 台北市信義計劃區消防據點概況表... 84

表 4-4 台北市信義計劃區醫療據點概況表... 86

表 4-5 台北市信義計劃區物資供給單位表... 87

表 4-6 台北市信義計劃區警察指揮據點概況表... 89

表 4-7 避難道路系統劃設標準 ... 90

表 4-8 台北市信義區避難道路系統指定一覽表... 90

表 4-9 避難據點因水災災害引起之現象與其影響 ... 93

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圖錄

頁次

圖 1-1 研究流程圖...5

圖 2-1 水災災害防救業務計畫之防救措施... 20

圖 2-2 淡水河流域防洪指揮中心組織架構圖... 22

圖 2-3 日本治水與防洪法規體系... 25

圖 2-4 法國洪水平原管理的進展過程 ... 28

圖 2-5 法國洪水平原管理體制 ... 28

圖 2-6 侵台颱風路徑分類統計圖（1897－1998） ... 30

圖 2-7 台北市 600 公厘日淹水潛勢圖 ... 33

圖 3-1 都市防災規劃架構系統圖... 50

圖 3-2 水災時序變化圖... 57

圖 3-3 鄰里單元圖... 59

圖 3-4 計算案例三角網、徐昇多邊形網分析完成圖... 62

圖 3-5 台北市中小學分佈圖... 66

圖 3-6 台北市高中、大專院校分佈圖 ... 66

圖 3-7 台北市道路、橋樑分佈圖... 68

圖 3-8 台北市醫療救護據點... 69

圖 3-9 台北市警察指揮據點... 71

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圖 4-1 台北市信義計劃區位置圖... 73

圖 4-2 實證研究流程圖... 74

圖 4-3 台北市信義計劃區徐昇網分析完成圖... 80

圖 4-4 台北市信義計劃區防災避難據點分佈圖... 83

圖 4-5 台北市信義計劃區消防據點分佈圖... 84

圖 4-6 台北市信義計劃區醫療據點分佈圖... 86

圖 4-7 台北市信義計劃區警察指揮據點分佈圖... 88

圖 4-8 台北市信義計劃區避難道路分佈圖... 91

圖 4-9 台北市信義計劃區救災道路分佈圖... 92

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第一章緒論

1-1 研究動機與目的

一、研究動機

台灣地區經濟成長快速，現階段科技不斷開發且進步，堂堂邁入開發國家之林，然而台灣地區降雨量在時間與空間之分佈不均，經常發生旱澇災害，對於重大天然災害仍無法有效掌握，加上工業區、科學園區及山坡地社區等大量開發案，造成土地超限利用，使得每逢颱風或豪雨侵襲，輒易造成水災，引發淹水與土石流災害，造成民眾恐慌及生命財產之折損。

依據中央氣象局統計，台灣地區受颱風及豪雨侵襲次數，每年平均達 3 到 4 次之多，颱風帶來豪雨，使大量雨水在短時期內傾盆下降，

台灣地質鬆軟、平原較少、山脈高峻，河流短小且坡陡險峻，不能容納大量雨水，故一遇颱風常引發山洪暴發、河川水位暴漲及溢淹河岸等，致使平原地帶、低窪地區氾濫成災，對國家公共建設、交通設施、

水利工程、經濟活動及民眾生命財產均造成嚴重的損失，而災害損失有隨經濟發展而日益增加之趨勢。

相繼歷經潭美、桃芝、納莉颱洪等，致使南北都會區遇雨成患，

水患引發的災害除了造成鉅量的財產損失，及災區衛生、交通運輸設施、電訊設施之問題外，也造成社會動盪不安及民生疾苦，甚至生命

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安全之嚴重威脅及損失均無法估計。因此近年來相關單位頗重視防洪規劃之課題，更使得洪災在都市計畫防災規劃中需加以考量。

二、研究目的

有鑑於現階段所完成之都市防災規劃研究，主要針對強震所引發之災害，及災後應變階段所應注意之事項，將都市防災避難系統予以進行規劃，而區域性重點災害如山坡地災害、颱風、暴雨等，則由各地災害現況予以補強，並未特別規劃。因此本研究之目的擬依據水災境況模擬成果及都市區域特性，規劃都市型水災避難圈系統，使水災潛勢區域之民眾可藉由此避難疏散路線及避難據點配置之規劃成果，執行災前準備及災時應變之參據。

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1-2 研究內容與方法

本論文定位為質化分析研究，針對都市型水災之防救災避難圈規劃予以研究探討，著眼於高淹水潛勢都市化地區之防救災規劃研究。

一、研究內容

（一）文獻評析與理論探討部分

本研究整理相關災害避難及水災災害防救之法規，回顧國內外水災災害防救體系之概況，並論述其利用目前之科技知識來提昇防救災技術之相關研究。此外，本研究針對水災災害發生之原因，分析水災災害之特性，以作為建立都市型水災防救系統之基礎。

（二）規劃理論建立部分

本研究檢測現階段都市防災規劃之現況，依據都市防災規劃之步驟，配合防災空間系統，予以劃設適當之防救災避難圈，並配置防災避難據點及防災交通動線，加入水災避難模式行為作為參考，依照模擬水災之時序變化圖，作防救災避難圈區域內之防洪緊急設施之有效性評估。再應用地理資訊系統中圖層套疊之分析功能，將防救災避難圈之劃設區域與防災空間系統、緊急避難設施等加以套疊，依此規劃理論探討示範區域在發生都市型水患之情況下，建立防救災避難圈。

（三）實證研究部分

擬以都市防災系統為基礎，套用本研究建立之防救災避難圈，以

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台北市人口集中、活動頻繁、土地使用密集之信義計畫區為研究範圍，實際操作本研究理論，並作適當修正與建議。

二、研究方法

（一）歸納分析法

本研究研析國內外之相關研究報告、法令規範、防洪經驗，及探討都市型水災之特性，將其歸納比較及分析，並探討落實於都市型水災時之防救災避難圈規劃之可行性，建立完整都市型水災防救災避難圈之觀念。

（二）圖式分析法

本研究收集示範區域之都市地理特性、交通路網、防救災基本設施及防災空間系統資料等，並應用地理資訊系統中圖層套疊之分析功能，將防救災避難圈之劃設區域與防災空間系統、緊急避難設施等加以套疊，依此規劃理論展示示範區域在發生都市型水患之情況下，其防救災避難圈之規劃。

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1-3 研究流程

研究流程如圖 1-1。

圖 1-1 研究流程圖研究動機與目的

研究內容、方法與流程建立

文獻回顧與整理

1. 相關避難及水災防救法規整理

2. 探討國內外水災災害防救體系及理論

3. 回顧都市型水災相關研究之文獻

4. 分析都市型水災特性及發生避難圈架構建立原因

水災災害時序變化應用

規劃理論

防救災避難圈六大機能分析

示範區域選定及現況調查

防救災避難圈建立及防災機能配置

結論與建議

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1-4 本文架構

本研究論文共分成五段章節。

第一章為緒論，敘述研究動機與目的、研究內容與方法、研究流程建立並說明本研究論文架構；

第二章為相關法令、理論及案例研究，整理避難及水災相關法令、理論及回顧國內外防救災體系及理論之相關研究；

第三章為都市型水災防救災避難圈系統規劃與標準建立，利用水災防救系統之空間規劃理論，針對防救災避難圈及避難路徑，建立都市型水災防救災避難圈之標準；

第四章為實證研究與調查，本研究論文之實證對象選定台北市信義計劃區，規劃都市型水災來臨時之避難圈服務範圍、避難據點配置與防災機能系統之分析，並建議防災避難據點之強化措施；

第五章為結論與建議，針對本研究之結果分析加以探討，並建議未來之後續研究方向。

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第二章文獻蒐尋與回顧

2-1 名詞定義與說明

一、都市災害

所謂災害，依據「災害防救法」名詞定義，係指下列災難所造成之禍害：風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害，

重大火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性化學物質災害等災害。

以下就災害類型說明如下：

（一）自然災害：自然災害亦稱為天災，具有不確定性且無法預測，因空間與時間之差異性，導致同一災害在不同環境與時間下，其產生之災害現象也不相同。以下將自然災害之種類區分為三項。

1.氣象災害：如風災、雨災、旱災、雪災、土石流、霜害等。

2.地變災害：如震災、海嘯、火山災害、地基沉陷等。

3.動物災害：如蟲害、獸害、病毒菌等。

（二）人為災害：人為災害主因起於人為之破壞大自然，因人類活動頻繁而無加以節制，導致自然生態環境失調。以下將人為災害之種類區分為五項。

1.都市公害：空氣污染、水污染、噪音、火災、抽取地下水等。

2.產業公害：化學災害、勞動災害、輻射災害等。

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3.交通災害：飛機事故、車禍、海難等。

4.戰爭災害：爆炸等。

5.管理災害：預報、警報錯誤造成之災害、規劃設計不周全之災害、管理不妥當之災害、施工不良之災害等。

二、水災潛勢

水災潛勢是指在自然環境中潛藏易致水災的可能性，而所謂自然環境是包括降雨、地形、地質、土壤、河川、植被等因素。換言之，

在這些因素的作用之下，有些地區遭受水災的可能性較高，有些則較低。較易受水災的地區就應該盡量避免開發利用。為了能夠明確掌握應避開利用的地區，必須藉由逕流、洪流與淹水等模式將上述諸因素納入考量分析，界定每個流域的淹水潛勢區之所在。

由於淹水潛勢區邊界精確度隨著模式所採用格綱大小而異，而格綱大小與輸入資料的精確度有關。因此在當前的資料精確度的限制之下根據分析結果而界定的水災潛勢區邊界的精確度可能較為粗略，將來應可再予提昇（顏清連，1998）。

三、颱風豪雨

在夏季，由於太陽直射根據中央氣象局之定義，區域由赤道向北移，致使南半球之東南信風越過赤道轉向成西南季風侵入北半球，和原來北半球的東北信風相遇，更迫擠此空氣上升，增加對流作用，因

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西南季風和東北信風方向不同，相遇時常造成波動和旋渦。這種西南季風和東北信風相遇所造成的輻合作用，和原來的對流作用繼續不斷，使已形成為低氣壓的旋渦繼續加深，也就使四周空氣加快向旋渦中心流動，流入愈快，其風速就愈大；當近地面最大風速到達或超過每秒 17.2 公尺時，即稱之為颱風（夏漢民等人，2003）。

每小時雨量超過 15mm 的連續性大雨，且日雨量超過 130mm 以上者，稱之為豪雨。

四、水災災害

水災泛指暴雨或颱風帶來豐沛之降雨量，其降落至地面後產生沖蝕坍方；或雨水降落至地面，成為地表逕流流入河川後，使得河川流量超過河道及排水設施之容量，而造成淹沒；或因水流沖刷力道強，

破壞相關水利設施或水工結構物而引發水患災害。水患侵襲使得降雨量超過排水系統與抽水站設計負荷容量，造成河堤溢流或漫地流，則易造成淹水。

另外，「工程受益費徵收條例施行細則」第五十條說明，洪水災害係指受益區域之土地及其改良物所受浸水深度、頻率及時間，無洪水災害紀錄可查者，得依工程計畫洪水量及所在地位地形推算或不分等級平均收費之相關規定。

另外，水災災害之認定可依據「水災公用氣體與油料管線輸電線

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路災害救助種類及標準」中之相關規定：水災災害係指因中央氣象局發佈豪雨特報或颱風警報造成住屋淹水達五０公分以上所致之災害。

五、防救災避難圈

防救災避難圈又稱防救災生活圈。防救災避難圈之劃設，根據其本身的地理區位及空間設施條件，分別訂定適合的避難行動服務範圍，進行劃設防災空間組成之基本架構，並依據自身之地理條件及空間設施配置，分別訂定合適之避難行為，並作為相互支援的最小單元。同時也是消防、警察、醫療與物資等都市防救災空間系統之基本單元，故以防救災避難圈作為都市防災相關設施檢討之主要依據，並且進行防災建設事業，方能達到安全的防災都市理想。

六、徐昇多邊形法（Thiessen's Polygon Method）

在水文學上，徐昇氏多邊形法為最常用於計算面積雨量的方法之一，其主要原理係假設平面區域內的任一點與哪一雨量測站之距離為最近，其那一點則屬於該雨量站的控制範圍。它將一個水平面上的所有面積，按照指定的若干資料點，分成數個多邊形，而每個多邊形內恰含有一個資料點。對於任一個多邊形內的任何一點而言，它和多邊形外其它資料點的距離，均大於它和該多邊形內所分配的資料點距離

（施保旭，1997）。

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2-2 法令依據

一、相關災害避難防救之法規如下所述：

現行有關災害防救之法規，例如消防法、水利法、臺灣省防救天然災害及善後處理辦法、台北市防救天然災害及善後處理辦法、高雄市防救天然災害及善後處理辦法等，或區域性法規，或係為達成特定災害而制（訂）定之防救法規，尚乏涵括所有重大災害均可適用之完整法律。有鑑於此，行政院參酌先進國家立法先例、我國現行各項災害處理規定及災害防救現況，於民國八十四年擬具「災害防救法」草案函送立法院審議，民國八十九年正式公佈實施。

災害防救法是災害防救最根本的母法，在災害防救相關法規中層級為最高，過去台灣災害防救法規分散，故為災害防救法規組織體系化之開端（張益三，2000）。

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整理防災避難相關法規如表 2-1 所列。

表 2-1 防災避難相關法規彙整表

法規名稱與防災避難相關之規定說明

第十二、十三、十四、十五、十六條有關各地區及中央災害應變中心之成立、緊急應變小組之設立、災害防救會報結合全民防衛動員準備體系及搜救組織之設置。

有關災害防救組織之規定

第十七、十八條

有關災害防救基本計畫之擬定與檢討、災害防救基本計畫內容之規定。

有關災害防救計畫之規定

第二十二、二十三、二十四、二十五條有關減少或防止災害發生擴大各級政府依權責實施之工作項目、執行緊急應變措施之準備工作、緊急避難之措施、災害防救訓練及演習。

有關災害預防之規定

第二十七、二十九、三十條

有關緊急應變措施之工作項目、救災資源之統合、通報災情及採取必要措施之責任。

有關災害應變措施之規定

災害防救法

第三十六條

有關災後復原重建之實施之相關規定。

有關災後復原重建之規定

都市計畫法

第四十二條

有關都市計畫地區範圍內，應設置下列公共設施用地：

1.道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、

民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。

2.學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。

3.上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。

有關避難、救災之規定

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表 2-1 防災避難相關法規彙整表（續）

法規名稱與防災避難相關之規定說明

第七條

有關都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討。

有關避難、救災之規都市計畫定定

期通盤檢討

第十八條

有關學校用地之檢討標準規定。

有關避難、救災之規定

第一條

有關附屬建築物及雜項工作物之避難逃生等相關規定。

有關避難防災之之規定

第四條

有關建築基地之地面高度之相關規定。

有規建築防洪、排水之規定

第六三∼六八條

有關防火區內建築物及其建築限制之相關規定。

有關消防、避難救災之規定

第六九∼七八條

有關防火建築物及防火構造之相關規定。

第八九∼九九條

有關防火避難設施及消防設備之相關規定。

建築技術規則建築設計施工篇

第二０七∼二一七條

有關地下建築物之防火避難設施及消防設備之相關規定

有關地下建築物消防、避難救災之規定九二一震災

重建新社區開發住宅設計準則

第二條

有關建築配置、外部空間、通路、造型、色彩、材料、屋頂、綠建築設計、無障礙設計、

安全管理與防災等之規定。

有關建築設計之規定

火災保險附加洪水險承保辦法

第五條

有關火險附加水險之費率相關規定

有關水險費率之規定

資料來源：利用法務部「全國法規資料庫」以「避難」為關鍵字做檢索。

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二、相關水災災害防救之法規如下所述：

依「災害防救法」第三條第二款規定，經濟部為水災中央災害防救業務主管機關，因此由經濟部水利署負責水災災害防救，並執行各項水災災害預防、緊急應變措施及災後復原重建等工作。依據「災害防救法」第十九條第二項規定，並參照「災害防救基本計畫」相關內容，訂定「水災災害防救業務計畫」，並報奉中央災害防救會報於九十一年一月十六日核定後實施。

整理水災災害防救相關法規如表 2-2 所列。

表 2-2 水災相關法規彙整表

法規名稱與水災相關之規定說明

第六十五條

有關主管機關為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用之相關規定。

有關行水區之規定

水利法

第八十三條

有關尋常洪水位行水區域之土地使用規定。

有關行水區之規定

水災災害防救業務計畫

本計畫係針對颱風、豪雨等天然災害所造成水災災害之防救需要而擬定，目的為健全水災之災害防救體系，提升經濟部及所屬各單位對於災害及重大事故之應變能力，減輕災害及事故損失，並提升全民災害防救意識、

減輕災害損失、保障全民生命財產安全。

有關水災災害防救之規定

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表 2-2 水災相關法規彙整表（續）

第二條

有關洪水平原管制之目的，在於排除泛區內之積水，劃定發展限制範圍，以減輕災害。

其管制程度分為一級管制區及二級管制區二等相關規定。

有關洪水平原管制之規定

第三條

有關一級管制區包括堤防預定地、疏洪道用地及天然洩洪區；二級管制區為經常淹水地區及低窪地區之相關規定。

有關洪水平原管制之規定淡水河洪水

平原管制辦法

第四、五條

有關一級管制區內應嚴格限制建築；二級管制區內地上建築物之改建、修繕、拆除、變更原有地形、建造工廠、房屋或其他設施者，

應核定後辦理之相關規定。

有關洪水平原管制之規定

第三條

有關水災災害之防救，以經濟部為中央災害防救業務主管機關，負責指揮、督導、協調各級災害防救相關行政機關及公共事業執行各項災害防救工作。

災害防救法

第二十二條

有關為減少洪水災害發生或防止洪水災害擴大，各級政府應依權責實施：治山、防洪及其他國土保全與觀測、蒐集、分析及建置災害防救上必要之氣象、地質、水文及其他相關資料之並以科學方法進行災害潛勢、危險度及境況模擬之調查分析，並適時公布其結果。

行政院公共工程委員會辦事細則

第七條

有關工程管理處第二科掌理事項，其中行政院列管水利防洪、治山防災、能源開發、環境保護及工業等公共工程計畫年度作業計畫之審核、調整、執行之督導及考核之相關規定。

有關防洪計畫審核之規定

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表 2-2 水災相關法規彙整表（續完）

下水道工程設施標準

第十條

有關因土地開發利用而增加之逕流量，足以影響下游防洪及排水系統者，應設置雨水調節池及沉砂池之相關規定。

有關防洪設施之規定

建築技術規則建築設計施工編

第四條

有關建築基地之地面高度，應在當地洪水位以上，但具有適當防洪及排水設備，或其建築物有一層以上高於洪水位，經當地主管建築機關認為無礙安全者，不在此限。

水利建造物安全檢查辦法

第三條

有關水利建造物，係指與公眾防洪有關之下列建造物：

1.防水建造物：指堤防、防洪牆、丁壩、護岸、

防潮閘門及河、海堤等水利設施。

2.引水建造物：指取水系統、輸水渠道等水利設施。

3.洩水建造物：指排水、洩洪、水閘門等水利設施。

4.其他建造物：抽水站、防洪閘門等水利設施。

事務管理規則

第二九０條

有關雨季來臨之前，應加強水災防護措施，

位於低窪地區或河渠水道附近之機關，尤應妥為規劃。重要物品及文書，應移置高處，

並設置水災救難設備之相關規定。

有關水災防護措施之規定

工程受益費徵收條例施行細則

第五十條

有關洪水災害，係指受益區域之土地及其改良物所受浸水深度、頻率及時間，無洪水災害紀錄可查者，得依工程計畫洪水量及所在地位地形推算或不分等級平均收費之相關規定。

有關洪水災害之定義

資料來源：利用法務部「全國法規資料庫」以「防洪」、「洪水災害」為關鍵字做檢索。

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2-3 國內外水災防救體系概況

都市作為社會進步的表徵，都市災害防治歷年來受到世界各國重視，其防災標準也日益升高，期望結合都市居民防災意識，落實於日常生活當中。因此聯合國在 1987 年第 42 屆大會中通過第 169 號決議，並於 1989 年宣布，1990 年至 2000 年為「國際減災十年」

（International Decade for Natural Disaster Reduction，IDNDR），呼籲國際社會與科學技術團體採取積極的行動以消減天然災害，期使各國皆能利用目前之科技知識來提昇防救災技術。

一、我國水災防救體系

政府為健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，特制定「災害防救法」。水利署依據「災害防救法」第十九條第二項規定，並參照「災害防救基本計畫」相關內容，訂定「水災災害防救業務計畫」。其針對颱風、豪雨等天然災害所造成水災災害之防救需要而擬定，目的為健全水災之災害防救體系，強化災害之預防、災害發生時之緊急應變及災後之復原重建措施，有效執行防汛檢查、災害搶救、事故處理、災情勘察以及善後處置、復建等相關事宜。

依據「水災災害防救業務計畫」規劃，其主要內容為災害預防、

災害緊急應變、災後復原重建相關事項，其防救措施如圖 2-1 所示，

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並扼要分述如下：

（一）災害預防：包含減災及整備等防救措施，目的為減少因自然因素造成之災害及禁止人為破壞國土之行為，其相關措施有：

1.減災

2.搶險修制度之建立 3.整備

4.民眾防災教育訓練及宣導 5.水災對策之研究與觀測

6.災害預防各機關個別實施事項

（二）災害緊急應變 1.應變體制及組織動員 2.避難及疏散路線規劃

3.災情蒐集、通報及通訊之確保 4.災害擴大與二次災害之防止 5.提供受災民眾災情資訊 6.衛生保健、防疫

7.搜救、緊急醫療救護及緊急運送 8.社會秩序之維持及物價之安定 9.設施、設備之緊急搶修

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10.食物、飲用水及生活必需品之調度、供應 11.社區防災之緊急應變

12.災害緊急應變各機關個別實施事項

（三）災害復原重建 1.災害原因勘定

2.復原重建計畫之研擬及執行 3.緊急復原處置

4.計畫性復原重建 5.災民生活重建之支援 6.產業經濟重建

7.災後復原重建各機關個別實施事項

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圖 2-1 水災災害防救業務計畫之防救措施水災災害防救業務計畫

災害預防災害緊急應變災害復原重建

◎減災◎搶險修制度之建立◎整備◎民眾防災教育訓練及宣導◎水災對策之研究與觀測◎災害預防各機關個別實施事項 ◎應變體制及組織動員◎避難及疏散路線規劃◎災情蒐集、通報及通訊之確保◎災害擴大與二次災害之防止◎提供受災民眾災情資訊◎衛生保健、防疫◎搜救、緊急醫療救護及緊急運送◎社會秩序之維持及物價之安定◎設施、設備之緊急搶修◎食物、飲用水及生活必需品之調度、供應◎社區防災之緊急應變◎災害緊急應變各機關個別實施事項 ◎災害原因勘定◎復原重建計畫之研擬及執行◎緊急復原處置◎計畫性復原重建◎災民生活重建之支援◎產業經濟重建◎災後復原重建各機關個別實施事項

：防救相關措施

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另外，水利署為辦理淡水河台北市轄外河段之各項防洪排水設施統一運轉業務，特設「淡水河流域防洪指揮中心」，圖 2-2 為成立之組織架構圖，其利用傳訊科技即時收集之水文氣象資料進行展示分析與研判，據以研擬防洪操作方案，下達防洪操作指令，以達到統一指揮之目的（張義敏，2000）。

指揮中心之作業內容如下：

1.即時查詢流淢內各河川水位及集水區降雨情形。

2.掌握流域內水庫及水門等防洪設施操作狀況。

3.即時整合各項資訊，減少連絡查詢時間，提高防洪時效。

4.各防洪單位之防洪協調運轉。

5.爭取防災單位之救災時機。

(29)

圖 2-2 淡水河流域防洪指揮中心組織架構圖資料來源：淡水河防洪指揮中心 89 年 5 月編製

經濟部水利處

淡水河流域防洪指揮中心

主任、副主任

台北市政府養工處台北翡翠水庫管理局決策組

下達防洪操作指令公關組水情組預報組電機組總務組北區水資源局交通部公路局台北縣消防中心水利處第十河川局營建署北工組台北縣政府執行石門水庫防洪運轉執行本地區施工中橋樑工地緊急應變措施發佈洪水預警報及執行疏散救災事項執行施工中及未移管之水門操作指令執行施工中及尚未移管抽水站操作指令執行抽水站及水門操作指令及災害搶險

(30)

二、美國水災防救組織

美國的防洪減災工作，無疑是發展的很早、很完善的。在 20 世紀 50 年代美國開始提出防洪救災非工程措施的概念。美國防洪救災行為之社會化進程，以社會經濟和科技技術綜合研究為先導，在縝密規劃之基礎上循序推行，形成了以聯邦和州緊急管理局為主體之水災預防、防救和災後重建復舊的行政管理體系。

1980 年 10 月，聯邦緊急救難署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）成立，執行國家洪水保險計劃（National Flood Insurance Program，NFIP），其屬於階段性災害管理策略，依照減災

（Mitigation）、備災（Preparedness）、救災（Response）及復建（Recovery）

之災害管理策略進行，負責統籌有關洪水保險計劃、水災預防、災時救援及災後重建等工作；同時，並配合保險、洪泛區開發與治理、防洪工程建設管理和蓄滯洪區土地管理等，非工程手段辦理社區洪泛區和海岸帶建設、規劃、工程整治；制訂 100 年頻率和 500 年頻率防洪設計的標準，及制訂具有法律效力的洪水風險圖。而在進行災時救援中，負有對國民兵的調動和提供總統緊急決策依據之責任（張廣智，

1999）。

美國政府之所以發展 NFIP，正是考慮到：如果國家對付洪水災害僅侷限於修築水庫、整治河川、加高堤防等諸如此類之結構性防洪

(31)

措施，並對受災戶提供災後救濟，這樣既不能減緩災害損失，也無法制止不合理之工程開發。美國的 NFIP 有其明顯特徵，分別是以國家名義推行、以社區為基礎、帶有一定強制性。由此可見，水災保險並非是一種商業化之操作模式。水災發生於都市化地區，帶來的損失無法衡量，即使投入再多的人力、物力、財力，水災的發生還是無法完全消弭的，唯有建立一個科學的防洪保險機制才是刻不容緩的減災對策。

整體而言，水災保險無疑是轉移水患風險的一種方法，往後國內若是規劃成立類似美國 NFIP 這樣的防洪保險機制，來負責統一處理水患災害之規劃、應變措施、避難系統、防救災工作及災後復舊，並朝向淹水預警、災情通報與地理資訊系統結合，無疑是紓解政府防救災損失財源不足之窘境。

三、日本治水策略

日本是洪水災害嚴重的國家，自從 1959 年伊勢灣颱風，水災造成 5,000 人死亡的慘劇後，日本政府緊急制定了「治山治水緊急措施法」及解決相對應財源的「治水特別會計法」，隨後又相繼制定了「災害對策基本法」、全國「防災基本計劃」與「新河川法」等，確立了治水事業體制。同時針對都市化後加劇水災風險問題，建立了綜合治水特定河川制度。日本以高投入完成了高標準的防洪工程體系建立，

(32)

創造出了相對安全的國土環境（張廣治，1999）。圖 2-3 為日本治水與防洪法規體系。

圖 2-3 日本治水與防洪法規體系

資料來源：向立云，2001 防洪抗旱? ? ? 文集；本研究整理

河川法

大壩與水資源開發

採砂砂防

治水治山緊急措施

抗洪

自然災害防禦

運河

水資源開發促進水資源開發公園

水源地域對策特別措置法河砂採取法

砂防法

治水治山緊急措置治水特別會計法抗洪法

水害預防組合法災害對策基本法

公共土木設施災害復舊事政費

重災援助特別財政法國庫負擔法

運河法

特定多目標水庫

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日本的治水計畫重點，基本上是可根據環境變化的形勢即時調整的五年期計劃。整體而言，日本的洪水管理主體是工程措施，係與其自然地理和社會經濟發展特徵密不可分。隨著工程措施為社會經濟發展提供了基本的安全保障，近年來風險管理、風險選擇等觀念開始在洪水管理中實踐，防洪的環境問題也受到高度重視，在日本新河川法和近期的治水計畫中也顯示了這一趨勢。治水計畫中不僅包括河道治理、大壩建設、水資源開發等傳統項目，同時納入水域周邊環境保護和治理、形成多樣化自然（生態）河川，減少混凝土外觀等內容（梁文盛等人，2003）。

四、法國天然災害防治計畫

當今防洪減災行為的社會化已成為許多國家制定防災減災政策的主要方略。針對法國天然災害防治計畫，整理法國辦理非工程防洪措施之情況敘述如下（梁文盛等人，2003）：

（一）土地利用規定

為防範沿河地區因築堤、填土、或設置其它結構物，影響區域內河川流路的通暢及洪水平原洪水調節功能， 1935 年法國政府頒佈氾濫危險區域計畫（La Plan de Suface Submersible，PSS），訂定要求各氾濫區域內土地利用的相關義務。1967 年進一步訂定土地利用計畫

（POS），是以鄉鎮村市層級之都市計畫制訂的土地利用法規；1977

(34)

年法國以都市計畫法 R-111-3 項為基礎訂定都市計畫限制條例，主要目的是在都市開發時可保護生命與財產的安全。該法在天然災害危險地區內所實施之建築「不許可」或「有條件許可」，也適用於洪水氾濫危險區域。在 1982 年以法令明確規定天然災害防治與救濟的公共機構職責，並確立遭遇天然災害時，投保人因受災而得到救濟的權益。為將可預測的天然災害情況告知居民，使危險地區內的土地使用人負起防範的義務，以期減輕受害程度，天然災害標示計畫（PER）

因而制度化。1987 年以後，居民獲得 PER 之權利與保障，PER 並包含 PSS 之內涵。因 POS 具有控制鄉鎮市土地利用的法律約束力，對自然現象或人為活動所產生之危險性頗具抑制力。按照 1987 年的法令，POS 之定位為「考量土地在農業經營學上的價值、農業設施、高品質糧食生產地區、天然災害與技術性（人為性）災害的存在、及重要特殊設備的存在等要因後，區劃都市區域或都市化區域，針對未來之主要功能與可能採取的活動性質，規劃土地的利用」，PSS 或 PER 中所規定的對策均附屬於 POS 的相關條例。此外，PSS、PER，以及 R-111-3 項之間有互相重疊的部份，一般認為將來勢必會被一元化。

法國洪水平原管理的進展過程及管理體制架構分別說明如圖 2-4 及圖 2-5。

(35)

西元支援策略洪水平原管理都市計畫 1935

1967 1977 1982 1987

引進天然災害保險制度

訂定 PSS

訂定 PER

訂定 POS 訂定 R-111-3

強化 POS

圖 2-4 法國洪水平原管理的進展過程資料來源：經濟部水利司研究計畫，1996

圖 2-5 法國洪水平原管理體制資料來源：經濟部水利司研究計畫，1996

（二）洪水警報

於 1954 年即在塞納河實施，由於塞納河等大河川在洪水來襲時，水位上昇速度極緩慢，容易事先預測，並能有效地掌握洪水狀況。

自 1982 年並在洪水危險度較高的隆河、羅娃河、塞納河實施洪水警 POS

天然災害保險 PER PSS R-111-3

(36)

報，並在毛瑟河等小規模水系實施，已在 1991∼1992 年全部完成。

（三）天然災害保險制度

1982 年以前，法國對天然災害的救濟對策為內政部預算額度內設置的專款項對個人的緊急救助，地方政府提供特別補助金，及在災害地區規定之額度範圍內，經由農業行庫低利貸款等措施，但並無對天然災害受害人補償的綜合性救濟制度。自 1981 年及 1982 年洪水連年引起大災害後，中央政府很難用以往的方法救濟天然災害受害人，

所以依據 1982 年 7 月 13 日生效的法令，將天然災害保險制度法制化。

（四）洪氾區劃設及防洪中心構想

法國自 1935 年劃分氾濫範圍至 1982 年建立洪災保險制度，其間歷經四十七年之演變，至 1990 年法國已完成一百五十個地區之洪水災害範圍圖，洪氾範圍依淹水之危險程度分為三區。依規定高度危險區內禁止新建構造物，既有構造物則需予以保護；中度危險區內既有及新建構造物，必須加高其基礎或設置擋水板以防構造物內部淹水；

低度危險區係指一百年頻率洪水氾濫區外之範圍。

(37)

2-4 都市型水災相關研究探討

台灣位居西太平洋颱風常行經之路徑要衝，侵台颱風路徑分類統計如圖 2-6 所示。依據中央氣象局統計，台灣地區受颱風及豪雨侵襲次數，每年平均達 3 到 4 次之多，故水災稱的上是國內天然災害之首，

颱風帶來豪雨，使大量雨水在短時期內傾盆下降，台灣地質鬆軟、平原較少、山脈高峻，河流短小且坡陡險峻，不能容納大量雨水，故一遇颱風常引發山洪暴發、河川水位暴漲及溢淹河岸等，致使平原地帶、低窪地區氾濫成災，對國家公共建設、交通設施、水利工程、經濟活動及民眾生命財產均造成嚴重的損失。

氣象條件（颱風、豪大雨）與地理環境（地質、山脈、河流）實為國內水災產生之主因。颱風為自然現象，目前人力尚無法消彌，地理環境之缺點則可利用人力補強，以減少水災造成之嚴重性。

(38)

一、典型都市型水災

2001 年 7 月 11 日，台灣南部都會地區因潭美颱風外圍環流帶來豪大雨，自 7 月 11 日 0 時至 7 月 12 日 6 時累計雨量在高雄縣鳳山 594.5 公釐、高雄市左營 566.0 公釐、高雄縣大寮 444.5 公釐，整場颱洪共造成高雄縣逾 800 棟地下室嚴重淹水、10 多萬戶停電、電話斷訊及陸海空交通一度中斷等災情。

同年 9 月 16 日，納莉颱風自台北縣三貂角至宜蘭縣頭城一帶登陸，颱風路徑迂迴經過台灣北、中、南部，49 小時之後才由台南市安平附近進入台灣海峽離去，惟因滯留時間過久，台灣北部、東北部地區以及中部山區雨量驚人，例如台北地區山區雨量雖與 2000 年 10 月底象神颱風相近，但平地雨量站測得之一日最大降雨量高達 425 公釐，約象神颱風時之 2 倍強（如表 2-3）；台北縣汐止市、五堵火車站、

瑞芳及基隆地區、八堵、七堵等處，因山區豪雨基隆河沿岸防洪排水設施不足、貨櫃堵塞橋樑影響通水而造成淹水；台北市因部分防洪設施尚未施築完成，抽水站無法抽除大量洪水，造成南港、松山、信義、

內湖及大安等區嚴重積水，而台北市市民所倚賴之大眾運輸交通工具—捷運系統，亦在此次水災遭受淹水而停擺，損失更是難以估計（吳憲雄，2002）。

納莉颱風為台北市地區所帶來的降雨量，不僅量大而且集中，降

(39)

在平地之雨量與山區幾無差異，以台北市區之及時監測雨量站資料分析，納莉颱風使得台北市地區累積降雨量之發生頻率遠超過 200 年重現期。納莉颱風所帶來的豪大雨造成基隆河及景美溪水位高漲，導致大量洪水溢堤，而東南亞最大的玉成抽水站於 9 月 17 日 9 時因淹水深度遠超過抽水機組所能正常運轉之水深而停機，當玉成抽水站受困停止運轉時，洪水循著雨水下水道系統逆流而上，因此造成松山區與信義區嚴重淹水災情產生，不僅使受災地區更為擴大且連成一片，形成災害搶救不易之狀況。

強烈的颱風帶來豐沛的降雨量，從四周山坡地聚集雨水，相繼流入盆地中之丘稜與河流，再流入大海；921 大地震後造成土質鬆軟，

逢豪大雨沖刷挾帶大量土砂，引發土石流及土砂淤積河道；都市化原因，土地過度開發，且未做好水土保持工作，所以一遇洪水，漫地流竄之奔騰水流，彷彿脫韁野馬，無法控制，更造成台北工程品質瑕疵湧現。圖 2-7 為台北市颱洪災害規模 600 公厘日淹水潛勢圖。

(40)

表 2-3 納莉、象神、瑞伯及芭比絲颱風一日最大降雨量比較表颱風

一日最大降雨量站名

納莉颱風 90/9/16-9/18

象神颱風 89/10/29-11/01

瑞伯颱風 87/10/14-10/16

芭比絲颱風 87/10/25-10/27

鞍部 518 672 412 314

台北 425 226 277 215

資料來源：中央氣象局

圖 2-7 台北市 600 公厘日淹水潛勢圖資料來源：謝龍生，2002

(41)

二、水患原因分析

檢視潭美及納莉颱風所造成之都市型水災，因發生於人口集中且土地開發程度較高之都會區，其災害特性以地下空間淹水為主，而部分地勢低漥或抽排水系統功能無法發揮之地區亦有積水現象，吳憲雄等人（2002）認為原因如下：

（一）計畫洪水量未適時檢討，防洪排水投資不足，整體防洪排水功能未臻完善。

（二）未能配合土地利用管制興辦整體性防洪排水設施，不但增加防洪投資，且難以有效防治水患。

（三）防洪與都市排水設施未能有效整合，抽排水系統維護不佳，影響既有防洪排水功能。

（四）公私建物及設施缺乏耐洪設備及救災應變措施，減災不易。

（五）颱洪資訊不易掌握，民眾防災意識不高，影響救災成效。

另依據郭振泰（1998）、羅永光（2001）所提出之洪水造成重大災患的原因，依照致災原因的特性加以整理分門別類，區分為：天然因素與人為因素。

（一）天然因素

全球暖化日趨嚴重，形成溫度上升、颱風強度及頻率的增加、降雨強度增強、水旱災事件增加、災害區域的移動、生態平衡改變以及

(42)

氣象逐漸不規律的現象，以往所謂二百年重現期的暴雨，可能所短為一百年甚至五十年，假如相關的水利工程設計仍然引用舊有的氣象資料及水文模式，極可能會成為偏於保守的誤差方案。

1.流域及河道特性

台灣的集水區及河道坡度大，河道無法大量積蓄水量，上游的溪流在短時間之內便會流至下游，造成洪水。

2.表土沖蝕量大

台灣的集水區土壤脆弱，平均每年土壤沖蝕率為 2 至 20 公厘，

是中國黃河流域之 5 至 70 倍、美國密西西比河流域之 30 至 300 倍。

大量的泥沙隨洪流傾瀉而下，沈積於河道內，自然影響河道排洪能力。

（二）人為因素

1.坡地保護不力、破壞水土保持

台北都會區由於地狹人稠、人口密度高，加上台北盆地之四周坡地過度開發、超限利用使得水土流失嚴重，相關主管機關進行「植栽綠化」工程，成效也不佳，對於危險區域的違建戶也無法強制其拆遷。

2.河川行水區被佔用

台北盆地中各河川溪流行水區多的是被佔用且違章者，而一般營造業之棄土、廢土及大型工程機具或長期家庭之廢棄物，更是常見堆積於河床或棄置河心中，一遇豪大雨即決堤氾濫；而垃圾雜物堵塞河

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中結構物並阻礙流水造成河道淤積堵塞，且橋樑涵洞等下部基礎，被急流淘空，崩坍傾斜立現。

3.規劃設計不周延

排水、防洪工程缺失瑕疵，在納莉、桃芝颱洪的考驗下，原形畢露。而基隆河截彎取直後，上游地區仍不斷在集水及河岸兩旁快速建築，嚴重破壞了集水區的水土生態環境及行水區，且違反了基隆河天然的「滯洪」功能，使之無法發揮。

此外，陳華昇（2001）在「九一七台北水患之平議」中提到，921 大地震之後，台灣地質結構深受影響，山坡地土質鬆動經豪雨惡水沖刷山區土石下滑形成土石流衝擊山坡地帶，或滾入溪流，沈積河道造成河水氾濫潰堤，淹沒城市農田。在大地震的造山運動與暖化效應的雙重衝擊之下，大台北山區大量土石沖落基隆河流域，故其泥沙淤積擴大至東湖、南港甚至是松山、大直一帶，這也是造成台北納莉水患的主要成因之一。而薩支平等人（2002）也將都市洪水災害損失產生的原因歸納為六個主要的類別：洪水的自然災害的成因、都市開發與土地利用的效果、都市不當的開發與利用、排洪工程所造成的影響、

都市管理不當的後果，以及緊急應變的協調困難。

三、水災特性

水災稱的上是國內天然災害之首，形成災害之主因除天然因素

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外，尚有人為破壞，包括：水土保持不良、土地超限利用、超抽地下水、違規開發洪泛區等不勝枚舉。然而就學理之觀點而言，水災災害之發生並非如此單純，本研究綜合「水災災害防救業務計畫」（經濟部，2002），整理水災之發生及造成之災情具有下列特性：

（一）空間性：因空間條件之不同，會使得水災之發生與其災情嚴重性有程度不一的影響。例如，同樣強度之降雨量若降在有良好雨水下水道設施之都市地區，所造成之災情會較無設雨水下水道設施之地區為輕；又如同樣規模之降雨量且相同降雨時間，其對山區與都市所引發之災害也不盡相同。

（二）時間性：同一規模之災害若發生在不同的時間，其造成之災情嚴重性也不會相同。例如，同樣規模與同一地點之豪雨，其在白天發生會較晚上發生所可能引發之水災災害為輕，因為發生時間之不同，其可以應變與預防之能力也不相同。

（三）連帶性：水災災害之發生是無預警性的，水災發生之地點雖不相同，但也有可能造成災情之擴大，並波及其他地區，而形成連帶性之災害，在資訊發達之現代社會，更可能一發不可收拾。例如，

水災的發生有可能引起電訊中斷及交通運輸停止，其造成之損失並非局部之損失，有可能造成整個公路或鐵路交通網路中斷，以這次納莉淹水造成捷運停駛，所引發之經濟損失不可言喻。

(45)

（四）累積性：水災災害之發生雖不可預期，但是平常若做好防洪措施，所引發之災情也不至於嚴重，會造成重大損失多半是因為長年累積之人為破壞，例如，水土保持不良、土地超限利用、超抽地下水、違規開發洪泛區等不勝枚舉。因此，平常若做好防災工作，提高防災意識，增加應變能力，必可減輕災情。

（五）不確定性：災害之成因複雜多變，相同規模之災害常因許多不確定因素而引發嚴重災情。例如，雖有良好之抽水站與雨水下水道設施，但平常若不善加維護與疏通，一遇大水極可能英雄無用武之地；又如，雖降雨量不大，但遇大潮，極有可能造成嚴重之淹水問題。

（六）綜合性：綜合以上五點水災特性，發現水災災情之產生並非單一性而是綜合性。例如，嚴重水災發生過後之災區，因飲用水或食物衛生污染常會引發傳染性疾病，並相互感染，例如痢疾或霍亂等。

四、近年相關研究

相繼歷經潭美、桃芝、納莉等颱洪，致使南北都會區遇雨成患，

故近年來相關單位頗重視防洪規劃之課題。若將近年來國內外學者之防洪研究領域予以區分，大致可分為科學技術面、經濟發展面與法令制度面，以下就研究領域予以說明，並整理如表 2-4。

（一）科學技術面 1.關於淹水潛勢之研究

(46)

在都市排水系統模式方面之研究，利用美國環境保護署之暴雨經理模式（Storm Water Management Model，SWMM），以模擬排水系統中水流之流況以及發生溢流點的流量歷線。二維漫地流模式主要利用二維零慣性理論，以有限差分法求解地表之淹水深及流速。滯洪池模式是求解水文連續方程式，採用雙出流口型式，建立滯洪演算程序，

以獲得滯洪池之出流歷線（許銘熙等人，2002）。同樣藉由二維零慣性波漫地流淹水模式及 SWMM 都市雨水下水道模式之結合演算，將都市雨水下水道系統出口之抽水站操作納入考慮，是以文山木柵地區為研究對象，進行不同重現期降雨事件下之洪災境況模擬。並依據其洪災避難措施與逃生路徑，提供淹水區域行政機關及居民研擬防災措施之參考（陳增壽等人，2001）。

此外，由於台南科學園區地勢低窪，自民國 64 年間至 86 年，共發生浸水記錄有 8 次，平均約 3 年即發生一次浸水，故許銘熙等人

（2002）以台南科學工業園區為研究對象，根據園區內特殊之水文、

地文狀況以及排水系統及滯洪池的水流特性，建立排水及淹水模式，

進行不同重現期降雨之淹水模擬。模式中包括排水系統演算、地表漫地流演算及滯洪池演算等三部分。

再者，利用淹水潛勢資料探討都市計畫與洪水平原管理，並考量因土地開發而增加洪水量之相關研究，則有鄧慰先等人（2001）認為

(47)

未來都市規劃工作一定要將淹水空間分佈的觀念納入土地使用管理與規劃工作中，其認為淹水潛勢圖是將這個構思付諸實現的最佳工具，且在國外被證明是可行的方法；因此在國內，無論是水利工程師和都市規劃師都極力贊成使用淹水潛勢圖於規劃工作中。其研究結果更建議未來都市土地規劃工作，在決定都市發展方向前，宜先參考淹水潛勢地圖，再決定適當的都市發展強度與開發之型態。

對於公共工程規劃設計之初，可應用各類型災害潛勢資料，導入公共工程規劃設計流程中，黃南輝等人（2003）以地震、土石流及淹水等三項重大災害之潛勢資料為主，通盤考量災害潛勢而慎以選址、

選線，避開地質敏感區，以減少公共工程因各類型災害而造成之損失，達到減災、消災之目的。

2.關於洪水預警之研究

由台灣大學水工試驗所研發之淡水河整體洪水預報系統模式，係經過演算歷史颱洪驗證以及實際運用於颱洪預報測試，推算即時與未來 1 至 6 小時水文量，並可和淡水河洪水預報系統之硬體結合，作為淡水河洪水預報、發佈通告及警報、決策與指揮作業之主要參據。此系統係結合颱風動態、雨量、水位、水庫及水門（抽水站）等各項監測，進行預報資料準備及模式演算，依照預報結果校核觀測之準確度予以預報水文量，並以電腦畫面展示結果，迅速提供清晰資訊以供水

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庫洩洪、發佈通告文及警報文等決策及相關作業使用。

國內除了現已營運並規劃更新之「淡水河洪水預報系統」外，其他以洪水預警為主題之相關研究，甚是多見。為迅速獲得洪水資訊達到掌握時效及提高水位預報精確度，傅金城（1996）以河系變量流演算模式與河川水文演算模式為基礎，發展河川洪水預報即時修正模式。並且就洪水預報模式中之初始值設定、觀測水位即時輸入與系統參數即時修正等問題進行研究，以研擬出一套適合於淡水河流域之洪水預報模式。經由模擬結果得知參數即時修正若能配合精準之上游入流量預報，可提高下游水位預報精確度。

對於洪水預警，必須先進行降雨量之預測，其中，以台北都會區淹水區域預測為主題，模擬及預測各種降雨條件下之市區淹水情況，

使低窪地區之居民及行政機關預先瞭解淹水訊息，提早防範及做出應變措施，建立台北都會區洪水與淹水模式預報模式，若遇颱洪來襲，

其降雨預報模式可適時預報受災集水區未來 3 小時與過去 12 小時之累積總降雨量，則防災單位可依此 24 小時之總降雨量，迅速查詢台北都會區低窪處可能淹水範圍及程度，提供防災單位擬定有效之應變措施，以減少水災損失（王如意等人，2001）。

另外，建立由降雨至逕流歷程間上下連貫之預測模式，由降雨預報至抽水站前池水位預報作業建立一套迅速合理之研析方法，並以台

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北市玉成抽水站排水系統作為檢定與驗證之研究區域。其目的是利用逕流模式探討一具有都會區特性之概念性降雨，研究其架構及逕流之特徵並應用於都會區排水系統之集水區（江俊生，2000）。

3.關於洪氾區管理之研究

對於河川流域可能淹水致災之區域，土地之適當使用、管理，實為減輕洪水災害之良方，為此，以科學技術就各種不同洪水頻率，規劃洪氾區之工作，為土地使用管制不可或缺之作業。

鑑於國外（美、法及日等國）對非工程防洪措施之作法與經驗，

已相當完備且成功，故梁文盛等人（2003）藉由國外為參例，以謀求研擬台灣現行防洪政策下，洪氾區劃設基準方法之探討、洪災保險制度及洪氾區管理制度之關係、並對於洪氾區土地利用等相關法規進行評估及研擬，以建立適合國內洪氾區管理之制度。然而，洪氾區之劃設，由技術層面之落實，至法制化作業層面，進而達到管理之實現，

如依據現行法制觀察，仍有許多工作尚待努力。故其研究目標，擬就洪氾區劃設之技術面與法制面進行探討，作為未來洪氾區劃設管理之參考。

（二）經濟發展面

1.關於都市防災規劃之研究

基於國內自然環境之不利因素，及特有密集紛雜之高複合性都市

(50)

型態，以致於災害危險性較其他國家為高，因此，安全防災是我國近年主要施政重點之一。

台北市政府工務局養護工程處就可能發生之緊急事故擬訂防救災應變計畫，其內容包含緊急搶救及臨時應變措施、交通疏導計畫、

颱風或暴雨前各項防災措施之檢視（含建物防水閘門之建立）、災害通報作業及處置方式等標準作業程序（Standard Operation Procedure, SOP），並由台北縣政府消防局執行搶救洪水圍困事件標準作業程序，受理民眾報案，依其受困情形判斷派遣支援，指派相關救災人車機具前往現場，依照救援可行性開始實施救援行動，並進行緊急救護及送醫急救。

蕭江碧等人（2003）利用內政部建築研究所已完成之專題研究計畫「都市計畫防災規劃標準及管理體系之建構」，其中可供嘉義市府運用的成果，包括嘉義市災害發生全市性對策構想、嘉義市避難生活圈與地區避難生活區域、嘉義市避難據點影響範圍、嘉義市主要救災道路、避難道路與替代路線系統及防救災據點資料庫的問卷資料等，

建構嘉義市地區防救災據點資料庫系統與應用資料庫系統進行都市防災規劃及改善管理計畫之研擬；並藉由防救災據點系統的建構，進行嘉義市基礎避難區域建物震害危險度評估與服務規模之推估，並考量危險據點及淹水潛勢對避難據點之影響，儘可能提出防救災避難據

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點空間規劃標準及對策。

另外，應用淹水潛勢資料規劃都市型水災避難系統，其潛勢資料係各種不同的都市洪災致災因子組合下之境況模擬結果，針對地文特性與水災特性進行分析，並依據分析結果建立淹水災害境況進行模擬。詹士樑等人（2002）就都市型水災避難系統規劃之需求，以台北市南港區為研發範例，進行研究區域水災條件之設定，並以水災防救觀點，引用圖像式使用者界面及網路技術，完成研究區域水災境況模擬，並提供都市型水災避難系統相關資訊。

李威儀等人（1997）完成「台北市都市計畫防災系統之規劃」相關研究，依據台北市的現況實質環境與限制因素，以台北市都市防災規劃之災後的六個時序：發震期、混亂期、避難行動期、避難救援期及殘留、重建期所產生的現象和對應行動，分析各時期所衍生之防災機能需求及其對應的都市空間，以適當的避難行動劃設防救災避難圈，並從震災時序列的對應，建構台北市防災空間系統，分別為避難、

道路、消防、醫療、物資及警察六大防災空間系統。

對於現今的洪水災害管理，薩支平等人（2002）認為應該透過整合的方法來進行管制，仔細考量內涵的課題與可行的管理對策，才可有效規範洪水災害的損失。其研究由城鄉發展層面，結合水利、都市計畫及建築管理手段進行洪災防制工作，並以災害管理觀念之工程方

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法與非工程方法，全面性的檢討都市洪災防制之課題。另外，應用中央災害防救會報公開之都會區淹水潛勢資料研發都市防災規劃技術，整合探討都市洪災防制策略之規劃建議。

2.關於水災損失之研究

水災方面對災害損失定義及分類之研究則有蔡長泰、游保杉等人

（1995）應用地理資訊系統於嘉義地區建立淹水預警系統與淹水災害評估模式，其將淹水損失分為農業、漁業、鹽業與住宅損失等四類，

分別依據淹水深度及損失率關係曲線進行估算。

針對都市發生洪水災害時所造成的損失，由張齡方等人（2000）

整合國外學者（Breaden，1973；Nell S.Gring’Otto J.Heiweg，1975；

Neil S. Grigg、Leslie H. Botham、Leondard Rice、W.J.Shoemaker、Scott Tucker，1976。）之研究，將洪水災害損失，分成五類：a. 直接損失

（Direct Damages）：意指由淹水災害直接所造成的損失。直接損失主要可分為建築物以及公共設施兩方面；建築物方面的損失，與建築物之類型有很大的關係。b. 間接損失（Indirect Damages）：所謂的間接損失，並非由災害直接造成的損失，也就是直接損失之外，卻因為直接損失而造成的間接災害。例如：人民的失業、營業之中斷、交通路線改變、延遲等損失稱之。c. 次要損失（Secondary Damages）：次要損失指的是政府為了重整解決災後的情形，許多社會服務品質低落，

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甚至社會經濟轉變所造成的損失。d. 無法量化之損失（Intangible Damages）：環境品質低落、社會價值觀改變、美學上的損害、生命的傷亡等，這些都是無法以金錢量化的，故統稱之為無法量化之損失。e. 不確定損失（Uncertainty Damages）：因為恐懼災害而引起之不確定感（如參與保險等）所產生之損失。

3.關於水災保險之研究

探討水災保險可由兩個角度切入，分別為供給與需求面的分析。

災害保險供給者本身財務特性與政府態度，會影響供給決策行為，若藉由預期效用與非預期效用理論建立之供給決策模型與效用量測方法，針對我國執行水災保險政策，對保單供給者的提供態度與影響供給態度之因素進行探討，會發現水災保險供給決策受到機率不確定因素影響降低供給意願，符合非預期效用風險趨避特性（洪嘉宜，

2002）；另外，民眾之洪災保險需求特性，若以預期效用理論與揣測參考理論的觀點，進行水災保險需求模型的建立，會發現水災保險意願受到下列因素之影響：a.「購買其他保險經驗」、「社區參與防災計畫或工程的重要」對水災保險意願有顯著的正面影響；b.「水災保險價格」對水災保險意願呈現顯著的負面影響；c.「政府宣導」對水災保險意願有負面影響，「電視或電台報導」對水災保險意願有正面影響；d.個人社經屬性對水災保險意願有影響（黃欣怡，2002）。

從都市型水災探討防救災避難圈規劃之研究

中 華 大 學 碩 士 論 文