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◎機關保防安全宣導
〜 當前社會保防工作面臨之問題與未來策進方向 〜
台灣躋身於國際社會且強化與各國之互動，而多年來保防工作在有關機構之努力下亦有 所成效。但是隨著安全環境的變化、各式不同威脅的出現、及傳統威脅本質的改變，均不斷 地挑戰保防工作的成效。特別是 民主社會之開放本質、民主人權之首要考量， 亦均是外國 諜員可以利用之「結構性弱點」而不易克服。 在面對如此不同於以往的威脅情勢，必須有更 強的保防「能力」才可能因應，而此能力 的完全發揮就必須依法而行。但是迄今保防工作業 務之依據，仍然是行政命令之本質仍未改變，因此，所謂的三大保防體系大概均是依於政策 層面之規定及相應之行政手段來執行工作，實已不敷所需。歷史反覆驗證的反情報真理， 就 是保防 / 反制措施不可能停止作為反情報工作一環之間諜活動，而必須有積極與持續穿透外 國情報機構的蒐集能力及專業部署與資源的有效分配，才可能影響而為我所用。
因此，必須「革新」及採行「戰略保防」的途徑以引導成功的運作。 社會保防面臨之問 題 一、現行運作檢視社會保防工作之法令依據，除了《警 政署組織條例》、《社會保防工作 施行要點》、《民營事業機構、廠礦、社團安全防護工作作業規定》等之外；主要是源於行政 院中華民國 80 年 8 月 23 日行政院臺 80 法字第 27930 號 函核定發布之《保防工作作業 要點》；中華民 國 80 年 10 月 22 日行政院臺 80 法字第 33412 號函核定發布之《全國保 防工作會報設置要 點》；中華民國 46 年 12 月 5 日行政院臺教字 第 66499 號令訂定發布
《推行國民保防教育實 施要點》1 ； 以及全國保防工作會報以往通過之不同專案名稱之工 作實施要點等。並歷經某些內容修正。 社會保防工作運作範圍包括了台灣地區居民、民營事 業機構廠礦及指定之社團；安檢相關行業；觀光飯店及旅行業；民間電信相關行業； 大陸地 區入境來台人民；在台居（停）留之外僑等。而在具體作法上，主要是警政署保防組的職掌 且亦應及於保安組、國際組而指導各級警察機關辦理；並應輔導民間企業設置類似「事業關 係組織」等部門，以及定期召開「主管會報」、「公共安全座談會」；亦要聯繫民營機 構廠礦 訂定相互支援協定，運用民力協助辦理；且必須持續推動電信、觀光與安檢保防工作。
二、有關法令面臨之問題
（一）法令位階不足之問題現行社會保防工作係依據內政部頒訂之《社會保防工作施行 要點》、《民營事業機構、廠礦、社團安全防護工作作業規定》辦理，該等要點 與規定均是屬 於行政命令之位階，然而社會保防工作直接涉及了人民權利與義務，因此若工作未輔以必要 法制化之支撐，適法性易被質疑， 對民間企業無約束性，增加執行上困難。
（二）高科技產業之機密定位與管理之問題 以往曾經思考研擬類似《國家科技保護法》
等專法，但是被科技界抨擊為高科技的戒嚴法，且大多數的科技廠商認為，由私部門自行研 發 之科學與技術不應被視為是國家資產，否則對企業投入研發意願及國際競爭力均具有絕對 之 殺傷力。 由於普遍性之「市場國家」發展趨勢，台灣在國際與兩岸之間的金流、科技流 與人流必 然產生互動並走向深化，政府雖然想要鼓勵開 放以提升台灣經濟發展與外貿投資，
但是相關 法令與配套措施仍未跟進，因此必須思考如何 一方面使得科技廠商與執行查察單 位之間的立場不要有如諜對諜般之「對立」；另方面，又能設計出一種保護但可以兼顧私部門 利益與利潤必然提升且不斷強化國家競爭力之法制。
三、組織體制面臨之問題
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（一）統合與問責之問題目前依《保防工作作業要點》所建立之保防機制，各機關間不 但統合不易、權責不明，且容易發生相互推諉，更有可能相互踩線而抵銷戰力，因而須將權 責機關予以明定。且需要 一個跨部會之中央專責機關負責與監督，才能有效推動及落實全國 保防工作。而「國家安全局」依《國家情報工作法》以規範、監督、統合國家情報工作，且 該法第 3 條第 2 項雖亦將 社會保防視同情報事項，但是反情報範疇下之保防與情報工作畢 竟有本質上之差異，同時將 行政機關之部分業務以「視同」方式詮釋為情報機關，在法律上 適用是否完全妥當均值得進 一步深思。
（二）即時通報機制與資訊分享之問題目前在台居、停留之大陸人士或青年學生，不論 是來台就讀、從事商業或投資行為、或是跨國企業營運必要之人才甄補、及間接中資介入之 發展等諸多各項不同交流的事實，已經使得來台大陸人士分散於社會各個階層，且彼等之遷 徙、就業情形就已不易掌握，而我與此等互動有關之相關行政部門並未將這些可能涉及安全 之人流互動視為主要的職責，以致於有關資訊本就不易流通，更遑論要有完善之資訊整合分 析，因此通報機制不易建立，且既使已有，則絕不可能是預警之徵候，而是已進入到成案之 階段，以致於風險不易評估，均是長期之安全隱憂。
（三）私營企業保防編組之問題由於人事查核涉及憲法之人民基本權利保障，以致於在 沒有明確法律的授權下想要協助 民營事業機構人事查核工作已有更大的限制。 因此，工商 科技企業的業者對於設置所謂之「事業關係組織」或類似名稱或功能的組織之意願已更趨低 落，加諸經濟競爭力而基於成本效益考量，必須精簡組織、節約開銷，而更不願意支出額外 經費用於此等安全編組。以往之「事業關係組織」名稱似乎並不符 合時代潮流且語意曖昧，
應該考量現今工商企業的環境，研擬更合乎企業內部組織架構之名稱，或比照警察機關的民 間組織如「義警、義消」等望文生義之名詞。且加入所謂「民營事業關係組織」需要填具多 項文件，其中個人履歷表」及「保密切結書」極易造成實而不惠印象且引起反感，必須減少 文件化及簡化申請 步驟以達成實質輔助保防之效。
（四）關鍵基礎設施保護納入預警及事權統一 之問題針對國家重要之關鍵基礎建設、機 場港口、重要廠礦與橋樑，及各工業區等所訂定之「實體安全防護」與應變措施等相關業務，
分屬工安、總務、政風部門負責，事權未能統一，應變機制與功能亦未能有效發揮。且隨著 2001 年 以來整合性之「國土安全」概念發展，應對含恐怖分子及激進暴力分子在內之非國家行為 者威脅已是各國安全重中之重工作，我國亦成立「國土安全辦公室」督導相關公私部門安全 應變與復原工作計畫之擬訂，此等「新增」業務亦未見明確納入全國保防機制與整合規劃，
而能達成國土安全網最重要預警分享機制之發展。
（五）易受政治干擾及資源分配問題 由於保防工作有其機密特質，因此在警政署之內 其他或地方縣市警察局進行業務報告時， 由於部分內容無法公開說明而常引起不必要的誤解 或不同的思考；且因為其工作性質與一般警察之立即績效考量，及民眾期盼交通與執法重點 之考量不同而可能不被重視。此等因素糾結在一起，不僅影響了預算等資源之編列與取得，
並有礙保防工作推展。另由於各單位人力有限，也影響了分工的效果。
保防政策之思考方向
一、區隔保防、情報與安全之不同
（一）保防與情報工作之不同 情報工作是蒐集和分析資訊，只要它是攻擊性的，其目標 就是盡可能也讓對立面之反情 報不要成為問題。因為情報蒐集是一個秘密性的準備功能，諜
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員常不會有公開作為，否則會吸引注意而有風險。然而反情報範疇下之保防工作則是另一個 面向，是從事秘密戰爭，必須傾全力且立即執行。它會採取行動，在國內是進行調查、逮捕、
審問等必要行動；若是在國外，則會進行招聘、消解、騷擾、牽制和心理戰等之行動，以打 擊對手國之秘密機構體系。情報與保防工作不僅是根本不相容的，且要求的也 是不同性格與 態度的幹員。
（二）保防與安全工作之不同反情報範疇下之保防工作和安全並非經常是和諧的，保防 工作應該是攻擊性的運作，是依於希望能夠控制及與存在敵人接觸，並要經保持主導性。安 全則是防衛性的運作，是尋求應對敵人攻擊的行動，且因為危險而斷絕與這些敵人的接觸。
二、保防之戰略性定義與思考反情報範疇下之保防工作是由「資訊蒐集」與「行動執行」
兩個部分所構成，以反制外國情報威脅。而其具體的工作就包括了鑑定、評估、消解與利用 外國勢力之情報活動。且有三個斷語是戰略保防任務之所繫，而應該與時俱 進地因應： 首 先、外國情報威脅是戰略性的，這意味是有目的的使用其情報資源以凌駕對手國的利益，並 進而增進自己的利益； 其次、戰略情報威脅無法通過現存的措施 被獨自擊敗。這些威脅必 須經由一個戰略性質 的整體回應來反制； 最後、必須有一個國家層面的體系而能整合與協 作不同的保防計畫、資源與行動，才能達成共同的戰略目標。
三、改變保防之戰術性工作窠臼以往戰術性保防之是否有效地測量與個人在此專業領域 的績效標準，均是由個別的案例來規範。例如我們抓到了間諜嗎？我們大使館的牆壁內發現 了嵌入的隱藏式麥克風嗎？我們是否發現從事科技、經貿行業之「前沿公司」的真正幕後者？
這些活動能夠成功是非常好的且必要的。但是我們敵人的目的並不是鎖定調查局的駐地辦事 處或國家安全局的外站或者軍事單位，他們鎖定的是整個台灣。 或許應該思考針對於正在進 行間諜行動可能性的調查，或是透過已有管道的滲透、或是謀畫「雙面間諜」任務時，是將 這些戰術設計嵌在一個可以掌握對手國實際上更大戰略目的之思考脈絡下，才可能以整全的 保防計畫加以抵銷，及進而誘使其進入我們的戰略構思中。
四、社會保防工作之精進 在法制面上的唯一解決之道，就是必須單獨訂定《保防工作法》，
或是相對於《國家情 報工作法》之《國家反情報工作法》，甚或《反間諜法》等之專法。如 此目前面臨的問題才可 能依法解決，及釐清而訂定有關部門應配合之責任。以往的社會保防 工作依據內政部訂頒之《社會保防工作施行要點》，範圍包括了「台灣地區居民、民營事業機 構、廠礦及指定社團保防」、「安檢保防」、「觀光保防」、「電信保防」、「大陸人民保防」及「外 事保防」等項社會保防工作，並統由內政部警政署負責協調、規劃、督導各級警察機關辦理。
且社會保防工作與各目的事業關係密切，過去戒嚴時期、動員戡亂時期尚有若干法律可資援 引、規範，但歷經數年法制變革結果，已無適用的法律依據或僅屬行政命令而效力不足。
因此，在訂定專法的過程中，應協調「內政部」以修訂各權責機關組織法及相關工作法令，
包括由各目的事業主管機關就現行法令增列公、民營事業設置保防事項條文，而此涵括「法 務部」、「國防部」、「交通部」與「經濟部」之業務；對於涉及國防工業、高科技產業及其他 處理與國家機密有關之民營事業，須在相關 法令中明訂應接受相關保防體系主管機指導檢 查，而此涵括「法務部」、「國防部」、「經濟部」與「科技部」之業務；且亦應協調「行政院 大 陸工作委員會」針對高科技產業接受大陸團體 參訪、聘用大陸人士及高科技產品輸出大 陸等 情形，檢討相關安全保密規定，而此涵括了「科技部」、「法務部」與「內政部」之業務。
在組織體制方面，應該重新思考是否可以 設計出一個事權統一、問責明確、獨立資源、 專
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業生涯規畫，且條件適宜下可及於私部門配合聯動，由中央及於地方的國家保防工作機制， 而 能夠確實指導目前社會、機關、軍中三大保防體系之任務與協調；及落實由下而上之資訊 分 享，及由上而下之戰略規劃設計。 在執行運作方面，不論是社會保防工作或是其他機關保防 或是軍中如有牽涉行政院各相關部會事項，應可透過前述新設計的體制去協調解決。特別是 應該強化「嚴密安全防護措施」、「健全內部保防組織」、「建立綿密諮詢網路」、「召開公共安 全座談」、「協助淨化從業人員」、「訂定相互支援協定」等工作重點。且應該將防制中共或外 諜之滲透、破壞，及維護國家產業機密列為各權責機關策進作為之首要目標；同時，各級警 察機關亦應合理調整工作，積極蒐集危害國家安全、影響社會治安之情報資料，走向整合情 報分析之「情報導 向警務」的運作模式。 且應該要求中央目的事業主管機關，配合提供與 保防工作相關之行政誘因，此涵括了「法務部」、「交通部」與「經濟部」等之業務； 要針對 國營事業民營化，先期研究規劃未來做法，此涵括了「法務部」、「交通部」與「經 濟部」等 業務；且政府持股之民營企業應率先成立保防組織，此涵括了「交通部」、「經濟 部」、「財政 部」等業務；及各相關部會應思考當政府機關辦理營繕、採購時，應將廠商有無 保防組織列 為優先考量事項，如此社會保防工作的執行才可能達到效果。 而在「警力有限、民力無窮」
之現實下， 許多社會安全工作可能不得不依賴私人保全公 司的支援才能夠完成。而為了確 保私人保全之專業品質一致，因此必須定期接受良好的且必 要的專業訓練，因而有必要設計 出不同層級之統一的進階式訓練課程、編寫更新之教材、及聘請合格之專業教師授課，且要 經過必要的「認 證程序」才能任職，如此才可能有素質一致的保全人員並作為保防之「後備 軍」。
結論
我們要檢討如何抓到間諜及進行謀略運用以達成戰略保防之效，就要從檢視我們自己的 工作開始。首先要反思的就是我們有哪一些長年以來自以為是之主觀認知、不易撼動的偏見、
帶著有色眼光的懷疑。且在當下充滿間諜的世界裡，保防工作必須要時刻提醒自己：什麼是 對的？什麼是錯的？但是結論可能均不是一樣的，因此更要批判與改革。且雖然我們無法避 免或選擇所面臨的威脅，但是我們一定可以尋求機會去嘗試控制。因此，我們應該提升保防 工作之戰略層次，並開始鎖定在國外的目標，有目的的選擇性降低外國情報機構及非國家行 為者對我們進行間諜工作的能力，同時我們的工作設計必須超出「案例導向」的侷限思考。 如 此才能因應不斷變動之環境需求，且能與時俱進地發揮保防工作的最大功能。
