第六章 結論
公民投票是現今民主政治發展中不可或缺的一環，它可以說是人 民最基本的需求、最直接的制衡、社會最大的公約數、甚至可以說是 人民保障權利的一道防線。然而，公民投票機制猶如一把刀的兩刃公 民投票，必須審慎使用。一不小心便可能成為獨裁者的政治工具，如 二次世界大戰德國總統希特勒，便是吾人熟知的例子；但是公民投票 也可以成為解決爭議的最好機制，如法國第五共和時期總統戴高樂，
便利用公民投票解決了國內外危機，對於鞏固政權產生了功能。
本文從公民投票理論為原點，逐步探討我國制訂公民投票法的過 程及該法完成後的影響及亟欲改善之處，而本文的重點在於針對行政 院所提出之公民投票法修正案中三大議題做出評估可行性，期望藉此 對於我國公民投票法之完備盡一份心力，吾人相信，一套完善的公民 投票制度，對於彰顯國民主權，深化我國民主品質是有相當程度的幫 助的，期望朝野陣營能在未來修法的道路上，摒除對立的意識型態及 過多的政黨利益考量，站在一種理性、合理、審慎、具前瞻性的立場 進行修法，以符合民主政治之憲政體制，彌補代議政治之不足，及化 解重大價值衝突、政策爭議與避免政治僵局，讓人民真正作自己的主 人，發揮主權在民的精神。
第一節 研究發現
壹、公民投票的理論與角色
公民投票是一種直接民主的思想概念。在西方社會裡它起源甚 早，遠自西元紀元前五世紀左右的古希臘的雅典城邦裡就存在這種思 想。公民投票是被統治者制衡統治者的有利武器，因此長久以來它始 終是政治思想家們難以忘懷的一種制度利器。文藝復興之後，這樣的 概念又從中古世紀塵封的桎梏中解放出來，到了十八世紀，他不但是 一種理念，更已形成制度存在於部分歐洲國家。至今此制度雖或還不 是一種普遍存在的主流民主制度，但它的存在已構成當代民主政治過 程中不可輕忽的一部份。(曲兆祥，2004：23)
而公民投票的角色為何？已有相當多的學者肯定公民投票的價 值，在西方世界公民投票的頻仍舉行，更代表公民投票已經是民主政 治中不可缺少的一環。倡議者所強調的公民投票的兩大價值：強化正 當性和參與感，必須倚賴公共討論為基石；另一方面，公共討論則能 夠協助公民們根據適當、充分的資訊來選擇政策方案，並降低公民投 票形成多數暴力、激化政治衝突的可能性。民主的基礎在於對人性能 力之信心，對於人類的才智、合作力量的信心。人類必非完美無缺的，
然而可以被相信的是，只要給予機會，人類有發展自身能力的潛能，
因此人類將能獲得團體行動所需要的知識與智慧。
而台灣因為特殊的政治環境，包括朝野長期的對立、人民對主權 者的信任門檻降低等因素之下，的確需要有另外一股勢力注入，方能 化解僵局，吾人可以將公民投票的結果視為一種社會上「最大的公約 數」，是最具決策合法性及正當性的，任何機關都只有服膺而已。(林 水波、邱靖鈜，2006：79)簡言之，透過人民直接參與，不但有極大 化民主正當性的可能，更有助於代議民主的穩定，人民得以對國會的 決策加以補充或修正，強化國會決策準備程序與人民的互動，並能促 進政治的參與，對抗專家政治的專斷。
此外，公民投票的角色亦有公正立法粗糙的功用，政黨政治雖再 現今民主政治中扮演中要之角色，但相對來說，亦有政黨以黨意為優 先考量之虞，換言之，若國會多數強行通過某法案的情況下，通過之 法案很有可能沒有透過意見交流而成案，此時可透過公民投票匡正粗 糙之立法，進而保障人民之權利及福祉，公民投票本身是可以與代議 民主相容並存的，藉由公民投票的發動，更可以提醒立法機關職權的 落實。
貳、人民在公民投票中扮演的角色
公民投票本質是為了彌補代議政治之不足，尤其是為了防止立法 怠惰所設計的一種行使政治權利的方式，所以它是一種直接民主的形 式。它的行使必須是非經常性的，也最好是被動的仲裁性質。當然公
民投票理論也可以由人民主動的行使，但它既是人民主動行使的形 式，就必須是人民自發性的。比較容易引起爭議的是，在人民主動的 啟動公民投票程序時，政黨往往會介入主導。此時便會引發此類公民 投票到底是人民主導或是政黨主導的質疑。不過，因為政黨是一種由 人民組成的政治性團體，所以是可以從中主導這類的公民投票。況且 組織人民群眾、凝聚人民意見並代為表達人民意見，這本來就是政黨 的主要功能。所以，如果說要禁止政黨去組織與主導人民發動公民投 票，不但政治實務上做不到，理論上也無此必要。不過即使允許介入 人民發動的公民投票，也無論如何不能允許僅由政府機關來主導。因 為在政府機關主導的公民投票中，人民的角色性質應屬被動的仲裁 者，而不能成為政府的政爭工具，換言之，人民理應是一種在行政與 立法之間產生僵局時的被諮詢者或是仲裁者。
簡單來說，公民投票基本上應該是一種由人民直接行使的政治權 力，因此不宜由政府直接掌控和運用。政府的行使或立法機關可以在 彼此都同意以公民投票做為解決矛盾的最後手段時，才可以發動公民 投票。相當程度上不宜用公民投票把人民拉進政治鬥爭的漩渦中，或 是以公民投票的形式來逃避應負起的政治責任。為有利於我國民主的 深化，公民投票理應是扮演一種敦促被制衡者落實自身任務的機制，
更有保障憲法與國民主權原則的功能。不該只是單向的立法機關或是
行政機關享有公民投票的權力，應是把人民考量進去的雙向關係。
參、我國公民投票的發展
公民投票在台灣其實有兩個面貌，一個是反對運動所長期推動 的，帶有主權運動性質的公民立法；另一個是比較基層的實踐經驗，
從反核四出發，兼及地方的諮詢性公投經驗。一個是政黨層次的立法 運動，一個是地方的草根實踐經驗，於現在這個時間點上，匯聚為公 投立法與公投運動的辯證關係，所謂諮詢性公投便是公投運動的訂 立，透過一次又一次的實踐才逼出目前公投立法的共識與議程。(徐 永明，2004：10)。簡言之，公民投票在台灣的訴求並非都是一致的，
會經過環境及時空的改變而有所改變
我國公民投票之發展過程中，非正式性的地方諮詢性公民投票扮 演了相當重要的角色，在民間與非政府組織的推波助瀾下，帶動了我 國公民投票立法的熱潮，雖然在民國八十年代提出公民投票的草案甚 多，但各黨皆缺乏共識，導致談判破裂，因而使公民投票法在立法院 耽擱許久。我國公民投票法制化的道路並非如此順利，公民投票之立 法曠日廢時，原因不在於代議政治運行的不受關注，且雖然多少與制 度文本的認同有關，但真正的制度化癥結在於政治流勢的合輳不易，
配合了時空環境的轉變下，我國歷經了第一次政黨輪替後，朝野在多 方考量下，決心將公民投票法制化，公民投票法的立法成功確實為我
國民主發展寫下新頁，但因審議時間過於緊湊，許多條文已受到各界 的質疑，甚至在推動上有相當程度的困難，因而公民投票立法後，公 民投票法的覆議案、修正案的出現頗為頻繁。
吾人可以說，朝野在制訂公民投票法之時，其基本信念、政策核 心等因素上，是存有相當程度的落差，換言之，由於我國特殊政治環 境因素下，以及過多的意識型態成分摻雜下，我國公民投票法若不能 進行修訂，勢必未來每舉辦一次公民投票，都將會衍生成政黨之間彼 此政治價值對立的衝突舞台，對於我國民主的深化將會帶來負面的影 響，因此本文期盼，未來朝野能放下意識型態之爭，進行理性、中肯、
具前瞻性的溝通，真正修訂出符合主流趨勢的公民投票法，讓人民作 真正自己的主人。
肆、行政院之公民投票修正案之可行性
由於立法的匆促，部分條文之規定有違反直接民權的立法精神的 疑慮，且在人民的參與上有相當程度的困難，亦有違反主權在民及權 力分立的原則，行政院於民國 93 年 12 月 1 日第 2917 次院會通過了 公民投票法修正草案，這也是本文要探討之主要文獻，其重點包括：
一、降低公投提案之門檻：將現行規定之提案人人數全國選舉人總數
「千分之五以上」降為「萬分之五以上」；連署門檻由現行選舉人總 數「百分之五以上」降為「百分之二以上」。二、增訂行政院就重大
政策，得經立法院之同意，交由中央選舉委員會辦理公民投票。三、
放寬一般性之公投案的通過門檻：憲法修正案與國土變更案的複決，
仍維持 50%投票權人同意之門檻，但一般性公投案則放寬到只需投票 權人數的 25%同意便算通過。四、刪除違反直接民主原理的公民投票 審議委員會組織設計，並明定由各級選委會主管辦理公民投票事宜。
現行我國公民投票制度，可謂是高度的政治考量下之產物，在實 踐上確有窒礙難行的問題，朝野必須要體認到，一套健全的公民投票 制度，對於代議政治的轉型，甚至是深化國家的民主，是有相當程度 的幫助的，而現今的公民投票制度確有修改之必要，然而，並非行政 院所提出之公民投票修正案便是唯一正解，吾人相信，將公民投票真 正制度化的道路必定相當漫長，但唯有朝野正視修法的重要性，對我 國公民投票的健全才具有正面的意義。
第二節 研究建議
壹、更改立法院對重大政策的提案權
從第三章之分析討論，吾人可說，綜觀西方各國經驗，相較於其 他民主國家的公民投票發動程序而言，行政院修正案中所提「由行政 機關經立法機關同意後發動」的方式，並非標新立異的罕見模式，但 如從公民投票在當代民主國家實施的目的，可以說，除瑞士外，西歐
民主國家採用公民複決的意義，在於補強(supplement)代議政治，或與 其形成互補(complement)的態勢，而非加以取代(supplant)來看，學術研 究成亦果早已指出，一般而言，政府擁有發動公民投票與否的自由裁 量權，都將強化政府的權力。倘若發動公民投票的權力掌握在政府手 中，那就幾可證明公民投票機制將成為政府強化其權力的策略性武 器。(隋杜卿，2005：4)
本文主張從「權力分立」的原則來看待這個問題。權力分立原則，
不僅是主張政府的權利加以分立，分屬不同的政府機關(separation of
powers)；同時，也主張權力彼此間必須制衡(checks and balances)。為了
使權力彼此之間在性質與大小上，維持一種平衡的狀態，才能相互的 監督與牽制。權力如果失衡，權力較弱的政府機關將難監督與牽制權 力較大的政府機關。(林子儀、葉俊榮、黃昭元、張永貞，2003：123)
如果從「權力分立」的觀點來觀察，如國家機關僅賦予國會享有 公民提案權的規定，是否符合權力分立之憲法原理亦不無疑問。此 外，憲法第五十三條明定，行政院為國家最高之行政機關，政策的主 動規劃、決訂與執行應屬於行政權。若立法院得片面將「重大政策」
交付公民投票，不但嚴重侵犯贖於行政權的權限範圍，且將使施政責 任成敗歸屬不明。換言之，基於憲政主義中分權制衡的概念，對於公 民投票法之提案權，理應不該「專屬」於何機關。
此外，吾人亦要考量台灣朝野長期的對峙僵局，因此，就解決兩 院紛爭的角度分析，若行政院享有提案權時，當兩院對某項重大政策 確有爭議且僵持不下之時，此時只要雙方都有意願以公民投票的方式 解決紛爭，自然便可以透過程序來提案，此時公民是站在仲裁者的立 場來定紛止爭。且公民投票本質上是直接民主的一種形式，公民自主 的提案權才是核心問題，政府提案除非盡量不要啟動，若啟動，人民 也應該是以仲裁者的身份去解決問題，絕對不可已成為人民政爭的工 具。(曲兆祥，2004：144)
就保障少數而言，若吾人不設定降低公民投票案件提出的目標，
那麼行政機關使用公民投票提案，用已徵詢民意，或其政策主張與立 法院有爭議時，交付公民投票，直接訴諸民意，不僅合乎國民主權原 則，也不失為制衡議會民主制度缺失的一種方式。陳英鈴建議，我國 公民投票法可以仿效丹麥憲法第四十二條，由三分之一國會議員提 議，便可以交付公民投票，作為少數制衡多數的利器。(陳英鈴，2004：
87)而這種制度的設計，與我司法院大法官審理案件法第五條第一項 第三款所定：「依立法委員現有總額三分之一之聲請」得申請釋憲的 異議相同，都有保障少數的意涵。(羅際芳，2005：301)
因此，綜觀以上之說法，行政院修正案中「增訂行政院就重大 政策，得經立法院之同意，交由中央選舉委員會辦理公民投票」之修
法方向是可行的，換言之，便是讓行政院掌握提案的「主動權」，立 法院擁有提案的「決定權」，這是一種兼顧到權力分立且可解決紛爭 的方式。而為了因應我國意識型態差距過大的特殊政治文化環境，很 有可能出現行政院不院執行之案子，行政院亦不提案，而立法院多數 不願見到之提案，也不可能輕易同意。如果增訂行政院擁有提案權之 目的，是為了降低公民投票的案件，同時也顧慮到化解朝野對立對行 政機關沒有提案權之爭議，則行政院修正案之修法方向是值得吾人思 考的。
貳、改採提案單一門檻
現行公投法第八、十、十二、十四、十五、二十七各條均規定人 民提出公投案時需經過提案以及連署兩個階段，並訂有提案須有「千 分之五」、連署須有「百分之五」的門檻。而行政院所提之修正案主 張降低公投提案之門檻，將現行規定之提案人之人數全國選舉人總數
「千分之五以上」降為「萬分之五以上」；連署門檻由現行選舉人總 數「百分之五以上」降為「百分之二以上」。
本文第四章之分析介紹，綜觀世界各國之公民投票提案或連署門 檻並無一定之準則，因此，吾人不能輕易做出主觀的判定來決定提案 及連署。但是，若降低提案或連署之門檻之結果，可預見的是大規模 的群眾動員將會出現，但公民投票制度之發動，取決於一國為落實直
接民權之行為與承擔相應而來社會成本的一種價值選擇。(黎家維，
2005)我國自從政黨輪替以來，朝野陣營的對抗及頻仍之選舉，早已 造成民眾過渡的動員，引發許多民眾的不安及反感，換言之，太過頻 繁的政治動員，對於社會整體來說，是一種社會成本的浪費，不僅會 弱化代議制度運作之虞，更有可能為我國政治發展帶來退步的疑慮。
有學者認為，為因應我國特殊政治環境，應採較高門檻限制。(曹 金增，2004：544)然而本文以為，目前我國公投法連署門檻上，問題 不是在於提案連署門檻的高低：而是在於我國政治文化未臻成熟，人 民容易被政黨對抗所激起之情緒所牽動，動輒大規模的動員；且若刪 除提案階段連署之規定，可以簡化民眾發動公投的程序，無疑也是降 低社會資源浪費，且保障少數民族或團體之方法。因此，本文以為，
行政院修正案中提及之降低公投提案之門檻：「將現行規定之提案降 為萬分之五以上，連署門檻降為百分之二以上」之訴求，並不是現階 段應該處理之問題，為求節省社會成本之浪費，且增加民眾政治參與 及對公民投票之嫻熟，需要處理之問題應該是「刪除提案階段之連 署」。另外，吾人可將連署程序刪除，改採提案單一階段和最近一次 總統、副總統選舉或是最近一次該地方行政首長選舉之選舉人數百分 之五作為最低提案標準。如此可以簡化公民提案的程序，加強行政效 率，對改善公民投票制度，深化民主較有幫助。(曲兆祥，2004：151)
參、釐清公投審議委員會之職能
綜觀我國學者對公民投票審議委員會之意見，贊成保留憲法委員 會的學者認為，維持公民投票審議委員會仍是有其必要性，原因在 於，除了公民投票事項之認定外，其他無論是審查公投排除條款的適 用範圍，或者公投提案是否符合同一事項在一定期限內不得重新提出 之規定，都需要一個「中立」的機關進行審查工作，所以吾人以為確 有設置公民投票審議委員會之必要性。
公投法第三十五條規定公民投票審議委員組成之規定，容易淪為 政黨惡鬥的另一個角力戰場，所以應該刪除公民投票審議委員會，然 本文則認為，為了我國政治發展及公民投票的整體性，確有保留公民 投票審議委員會的需要，但現階段我國特殊政治環境之下，政黨間惡 鬥頻仍，行政立法亦容易產生僵局，若公民投票審議委員會之組成方 式仍依現行公投法第三十五條的方式產生，
全國性公民投票審議委員會是依國會政黨席次比例推薦，行政院 與總統不能置喙，該委員會並具有審查人民所提公民投票之權力，此 不論是將各政黨之黨意志凌駕於直接民主之上，將代議制度下之議會 勢力分配反映在行政機關組織分贓上，不但偉反公民投票法基本精 神，顯然抵觸國民主權及直接民主制度之原理，也違反權力分立之原 理。(周志宏，2004：27)其根本解決之道，應刪除「重大」二字，只
要是政策的創制、複決皆得作為投票適用事項，並去除審議委員會組 成的政治色彩，遴聘素有社會清望、具人權素養之獨立、客觀人士出 任審議委員。(周宗憲，2004：14)
而綜觀西方世界之經驗，有一個可以審查公民投票案的機構，非 但可以進行排除條款的確認，亦有保障多數壓迫少數的機制，因此設 置一個超然獨立的審查機構，看似是有其必要性的。然而，我國公民 投票法中引起各界爭議的「公民投票審議委員會」，問題便是來自於 其組成方式，審議委員會是否具有「獨立性」將左右著該委員會的成 敗之關鍵，換言之，現行公民投票法中規定公民投票審議委員會的產 生方式乃是「依各政黨席次比例推薦組成」，確實不盡理想，應該改 成各政黨、民間團體、學術團體依據公民投票法對審查委員會所訂之 積極資格推薦人選，而後由總統提名經立法院同意任命之。同時，公 民投票法應規定各政黨及同一團體所推薦之委員人數不得超過總數 之四分之一，因為依一般組織的議事規則，大多採取二分之一之出 席，出席的二分之一以上的多數決為議決之標準。依此推算若單一政 黨、團體所推薦之委員人數不超過四分之一，將可保證在最低議決標 準之下，也不會被單一團體完全掌握議事，有助於保持委員會的中立 性。(曲兆祥，2004：153-154)
換言之，公民投票案提案之審議仍有其必要，因此可於一方面審
議公民投票案提案之合法性，另一方面，亦可使公民投票案提案與既 有的法制得有所銜接，而不致於在一旦通過後，出現法律上的缺失或 漏洞。惟公民投票審議機關之設計應「去政治性」，同時亦應考量及 政府改造的需要。
