1990年代後臺灣教師證照制度發展之分析 1
摘 要
為瞭解臺灣教師證照政策在1994年後採用初檢、實習、複檢三階段方 式，迄2002年修正採用修畢課程（含教育實習）與檢定考試二階段方式之歷 史發展歷程，所涉及複雜的影響因素。本文運用理論分析法，以理解教師證 書政策制訂的著眼點、文件分析法瞭解教師證照政策制訂前的歷史脈絡與問 題、分析教師證書政策制訂過程中的動態關係。經分析法規、政府公報、新 聞事件後，獲得下列結論：
一、教師證照的概念從文憑資格轉變到證照資格；
二、教師供需問題是影響教師證照發展的主要因素；
三、政府乃為教師證書的排外者（主體）；
四、未修習教育學分者與未取得教職者為被排外者（客體）；
五、教師專業地位文化的資產為教師職位；
六、教師證照的首要排外策略為行政權威，而侵佔形式是含括式；
七、教師證照的區隔概念越趨下降。
最後根據結論提供教師證書政策之參考建議。
關鍵字：教師證照、社會封閉、師資培育制度 黃嘉莉 Jia-Li Huang
銘傳大㈻師㈾培育㆗心助理教授
Assistant Professor, Teacher Education Center, Ming Chuan University
An Historical Analysis of Teacher Certification in Taiwan since 1990s
1 本文曾於2005年11月25-27日發表於臺灣教育社會學學會、國立臺灣師範大學教育學系、
國立臺灣師範大學實習輔導處舉辦之「華人世界近年教育改革的檢討國際學術研討會」，
台北市。本文經過審查者之建議，已修改部分內容。在此特別感謝審查者細心給予指正。
Abstract
This study aims to understand the historical development of teacher certification from the Teacher Education Act of 1994, when teachers were licensed in three stages, until the revised Teacher Education Act of 2002, which required only two stages. Research methods include analysis of the theories and documents to understand the theories of certification, the discourses and the dynamic relationship between the included and the excluded in the history and trends of teacher certification. The findings of the study are summarized as follows:
1. The concept of teacher certification changed from credential to certification.
2. Shortages and oversupplies of qualified teacher were the main factors in fluencies the development of teacher certification.
3. The government is the subject that excludes disqualification.
4. Those without a teaching credential or a teacher position are the excluded.
5. The property of a teacher’s professional status is the teaching position.
6. The principal form of exclusion is bureaucratic authority and the form of usurpation is the exclusionary usurpation.
7. The use of teacher certification to differentiate the excluded is going to loosen.
Recommendations are proposed based on the above-mentioned findings.
Keywords: teacher certification, social closure, the institution of teacher education
壹、研究動機與目的
1994年通過《師資培育法》，將臺灣的師資培育制度帶入一個多元化 的局勢。師資多元化後，教師證照的管制政策在保障教師能力上就越顯重要。
根據1994年《師資培育法》及1997年4月23日修正公布的《師資培育法》及
《教師法》、《高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法》
（以下簡稱1994年教師證照政策）之規定，採用初檢、教育實習、複檢之檢 定方法，成績合格後取得教師資格證書。這種初檢、教育實習、複檢以取得 教師證照的程序，採用靜態的查驗證明文件，並未查核其擁有知識之活用程 度及其成效（葉連祺，2002：151）、實習階段以實習成績為主，並未舉行 考試，缺少管制，而複檢也流為形式檢核（歐用生，1996：107），且初檢 與複檢形式與過去並無太大差別（王家通，1996：50）等問題的產生。2002 年修正《師資培育法》以及《高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定 辦法》（以下簡稱2002年教師證照政策），取得教師證照資格的檢定過程 改變為實習後再檢定考試方式，根據《師資培育法》第十條及其施行細則第 四條規定，參加半年之教育實習課程，成績及格後由師資培育機構發給修畢 師資職前教育證明書。經教師資格檢定考試及格後，由中央主管機構發給合 格教師證照。
自1994年教師證照政策開始施行後迄今共計十餘年，對於教師證照的 管制措施有不計其數之學者提出針砭，也有不少學者從比較教育觀點，獲得 提供臺灣進行決策時之參考意見。但是政策的結果總是令人匪夷所思，根據 歐用生（1996：107）的說法，此乃輿論的影響與立法過程的扭曲，而翁福 元（1996：21）亦認為教育決策人員或教育改革者可能受其政治意識型態或 主觀或獨斷而制訂某些政策，使得師資培育制度改革中無法改善核心問題。
在師資培育多元化的時代下，教師證照政策對於維護教師素質與教學品質甚 為重要，如有證照管制的措施，不僅維護教師素質與教學品質，也能進而保 障教師專業不受市場化影響而有質變之可能。因此，十餘年來教師證照的管 制政策，必須釐清其制定的著眼點、制定過程的影響因素、制定後的實施檢
討之歷史脈絡。質言之，本文針對臺灣教師證照政策在1994年教師證照政策 採用初檢、實習、複檢三階段方式，而在2002年教師證照政策採用修畢課程
（含教育實習）與檢定考試二階段方式進行，這期間政策的形成、實施、修 正值得深入探究其發展脈絡與影響因素。具體而言，本研究目的如下：
1.理解教師證照政策制訂的影響因素。
2.瞭解教師證照政策制訂前的歷史脈絡與問題。
3.分析教師證照政策制訂過程中的影響關係。
4.提出教師證照政策修訂之建議參考。
貳、專業證照之理論基礎
一、證照管制之意義與目的
依據潘慧玲（1994）的研究，證照（certificate）2乃指經由檢定，以一 定的標準審核申請檢定者，合格者頒發證照。在此定義下，證照具有下列三 個條件：（1）需有檢定審核的標準；（2）具備該行業所需要知能象徵；
（3）具有法律意義，使擁有者得以合法從事此一行業。因此，證照具有管 制（regulation）的功能，此功能的彰顯，區分了有能力者與無能力者，在法 律基礎上，有能力者以其特定的知能與技能提供該行業的特定服務。奠基於 專業知能之上，使得取得證照的專業服務者與消費者之間產生資訊不對稱的 關係，專業證照成為管制與規範專業服務人員行為的正當性理由，亦有保障 消費者在不對等的資訊下，獲得最充分的資訊服務。透過政府的專業證照制
2 與證照相關的英文，可包括文憑（credential）、證照（certificate）及執照（license）。根 據韋氏大辭典的說明，文憑係指一種頭銜或可以運作官方權力的權利；證照則因背後有如 勞工團體的聯盟，可以為持有證照者爭取工作權益；而執照則因有法律的授權，得以實際 執業。由此可見，文憑、證照、執照在字義上仍有差異存在。如臺灣早期封閉的師資培育 教育，僅要畢業獲得學歷，即可擔任教職，此時的教師證照偏向於以文憑界定合格教師；
開放後的師資培育，則傾向於先取得修畢教育學分證明書，並通過法定程序方能取得合格 教師資格，具有合格教師資格者都受到工作上的保障，概念上偏向於證照；凡是擔任教學 工作者，無論是在學校或其他非學校機構，只要有教學的事實，都應具備教師資格，此即 為執照的概念。三者意義的釐清並非本文的核心，所以採用證照概念鋪陳本文。
度，保障專業服務人員與消費者兩造的權益，此乃學理上管制政策的公益理 論（the public interest theory of regulation）（Graddy，1991）。政府在教師 證照的制度上，保護學生和家長免於受到資格不符者的傷害，但相對的也保 障了教師集體與個人的專業自主（Cullen，1978：69）。但是政府的證照制 度表面上在保護消費者的權益，然而事實上是專業團體維持其經濟權力以及 社會與教育菁英主義的一種工具。換言之，證照制度成為專業團體對政府證 照政策的控制或俘虜策略（regulatory capture）（Wilson，1984；張其祿，
2003：2）。
二、證照管制的功能
當證照成為保障擁有者的權益時，會讓持證群體形成自我意識，此 群體即成為M. Weber所謂的地位群體（status groups）。地位群體乃因共 同的經驗、興趣、資源而形成，成員共享社會榮耀與尊重，形塑特定的 地 位 文 化 。 地位群體之所以得以凝聚，Weber指出是「物質上的獨占（
monopolies）讓地位群體有排外（exclusiveness）的動機」，而且「成員享 有合法獨占的機會」（Roth & Wittich，1968：935）。質言之，地位群體為 獨占特定物質，且讓成員有獨占的機會，使得地位群體透過保留社會或經 濟機會的過程，保障及維護自身的利益。這種在物質上與機會上的獨占化（
monopolization），便會形成僅有地位群體成員才能享有的社會封閉（social closure）現象。但是要讓獨占化產生效果，即有賴地位群體能夠擁有及管理 資產的權力（Roth & Wittich，1968：935），而非政府。地位群體即資產擁 有者（property owner）可以決定資產是否進入市場，或是決定進行交易的 限定特定條件（Murphy，1983：633）。
為區分地位群體與其他人的界線，地位群體可以用任何便利或可見的 特徵，諸如經濟條件、權力位置、種族、語言、宗教、學校文憑或證照 等，來宣稱任何競爭的對手缺乏資格（disqualification）（Roth & Wittich，
1968：936），也就是被排外者。在界定專業的標準中，長期的教育就如同 族群、種族、階級等等成為地位群體的劃分標準，也是地位群體文化的來源
（Murphy，1988：163）。Collins分析美國社會階層化，認為「教育是職業 安置的機制」（Collins，1971：1011），而且「教育的類型反映出地位群體 成員關係」，因為「菁英學校的畢業生找到菁英的職業，而學校社會化較 少接觸菁英文化者，其工作也較少為菁英組織層級」（Collins，1971：
1012）。教育的重要性並非來自於技術的傳遞，而是地位文化的涵養與傳 播。也因人們常將教育等同於工作能力，以致優勢團體可將教育視為是合法 的排外工具，拒絕不具資格者的加入（Murphy，1988：163）。因此，教育 不僅培育專業地位文化，也傳遞中下組織層級的雇員尊重專業地位文化的價 值與規範（Collins，1971：1011）。教育成為專業形塑地位文化的合法化標 準，排外者和被排外者均透過教育涵養認識與認同地位文化。
對專業而言，專業教育的條件尚不足形成專業的封閉現象，Collins（
1979：133）指出「政治權力介入所有成功的專業，藉由政府的授證，使得 專業得以達到專業獨占與自我管理的權力，並且由政府來支持專業群體權威 以控制成員」。專業證照的授與仰賴政府公權力的彰顯，一方面因政府必須 保障專業服務品質與消費者的權益；另一方面也須確保專業人員得以自主，
並排除消費者的干涉（Johnson，1972：78）。但是證照制度表面上在保護 消費者的權益，然而實際上如Wilson（1984）所言，證照制度是專業團體控 制或俘虜政府證照政策的策略，是專業團體維持其認同與正統的一種工具。
專業需要透過專業知識的排他性，使專業技能建立其絕對的優勢，由專業在 市場中交換薪資、社會地位與認同（Larson，1977：15，24，38），而證照 正是在政府官方認可下，成為專業取得市場運作的重要策略（Torstendahl，
1990：53-4）。也正如Collins（1990：19-20）所指出，證照代表著專業權威 得以讓專業取得社會上的優勢。因此，證照成為專業團體為了取得市場和社 會上的優勢之工具，政府證照管制制度也成為專業團體維持獨占市場的策略。
三、專業證照管制模式與分析形式
由專業知識、政府、證照所形成區隔專業地位文化的圍籬並非牢不可 破，就F. Parkin分析封閉形式而言，增進或防衛一個團體分享報酬或資源的
權力，可包括排外性（exclusion）或侵佔性（usurpation）兩種模式。首 先，排外性的封閉模式是源於Weber所稱「團體行動可能會刺激受支配者相 對等的回應」（Roth & Wittich，1968：342）。Parkin（1979：45）進一步 指出排外性的封閉模式是權力由上而下界定從屬關係，即一團體為了確保它 自身的權益，所以藉由關閉被排除在外者的機會（Murphy，1988：634）。
Parkin（1979：47-48）建議有二種可作為排外性封閉模式的策略：一為有關 資產的各種制度；另一為學術或專業資格與文憑（credential）。兩種策略都 是合法地限制被排外者獲得報酬和權益的安排：資產的擁有制度是防止他人 取得生產工具的方式，而文憑主義（credentialism）則是控制和監督進入職 位的途徑。對Parkin（1979：54）而言，專業化是一種限制和控制進入職業 者的策略，以保障和增進自身的市場價值。換言之，專業化的過程中，長期 的教育變成為專業地位文化的資產，而專業證照便是限制未經過長期教育訓 練者成為專業人員的機會。
侵佔性封閉模式權力運作方向恰與排外性模式相反，它是一種由下往 上的運作（Parkin，1979：74），是由被排外者所發動（Murphy，1988：
634）。最為常見的侵佔性封閉模式是來自受支配者或支持者的集體行動，
包括示威、遊行、靜坐抗議、示威運動、罷工等等。因此，侵佔性活動通常 是與法令有所不合，並且挑戰支配體系的排外性規則和制度。被支配的團體 起而抗議的訴求，除了增加與工作付出相對等的薪資，還包括拆解資本家為 政治目的所進行的交換承諾（Parkin，1979：75）。所有的封閉模式都有其 一體兩面的意義，排外性的封閉模式，是關閉他人進入的機會，以保障排外 者職位、報酬、資源等權益。但是對於被排外者，即可能被刺激而發動侵佔 性的行為。質言之，排外性的各種規章制度都蘊含著被挑戰的可能，因為任 何的規章制度都有不同程度的分配正義，對被排除在外的團體而言，排外團 體所主張分配稀有資源時的觀點，如不被他人所接受，便有可能發生侵佔性 的行動。
Murphy於1984年和1988年的著作延伸Parkin（1979）的論點，提供了分 析封閉模式的架構。Murphy（1984：552-553，1988：67-68）認為Parkin的
模式，一來並未說明排外性與侵佔性的封閉模式之重要性以及彼此之間的關 係；二來Parkin的排外「資產」（property）概念過於廣泛，如因種族所產生 的排外，並不等同於擁有生產工具的排外現象，但是種族和擁有生產工具都 是Parkin所謂的資產。資產意義過於廣泛，即會產生資產等同於排外；三來 Parkin的資產概念並未和其他排外規則有所關聯。因此，為了提供不同封閉 規則的核心概念，以及提供與理解支配架構的關鍵，Murphy發展了三種排 外形式以及兩種侵佔形式理論，分別為：
（一）排外形式
1.首要排外形式（principal forms of exclusion）：係指由政府所支持的 且具有法律基礎的排外規則，或者社會傳統中最主要劃分階級的要素。包括 因種族而產生的隔離政策、因宗教而產生的隔離政策，其種族與宗教便成為 首要的排外形式（Murphy，1984：555）。
2.延伸排外形式（derivative forms of exclusion）：係與首要排外形式是 直接的關係，且是機會獨占性的規則，例如謀職的學歷條件是資本市場中擁 有資產者所發展出來，因資本社會發展的歷史傳統與謀職的機會，使得資本 家會以學歷作為雇用的條件（Murphy，1984：556）。質言之，延伸排外形 式源自於首要排外形式。
3.依條件而定的排外形式（contingent forms of exclusion）：延伸與依條 件而定的排外形式的差異在於，依條件而定的形式是以橫切的方式來看整個 排外規則。例如資本社會中是以資產為首要的排外形式，學歷便因其代表著 技術而為延伸的排外形式，而證照便是（特別是專業技術職位）依條件而定 的排外形式（Murphy，1984：557，Murphy，1988：72-73）。依條件而定 的排外形式，必須從整個排外的配套措施來看，整套措施可能包含延伸和依 條件而定的排外形式。從排外形式的社會基礎，範圍從大到小依序為首要、
延伸、依條件而定，如從這個角度來劃分，比較能夠區分延伸與依條件而定 的排外形式。
（二）侵佔形式
侵佔形式可分為兩種：
1.含括式侵佔（inclusionary usurpation）：係指被排除在外的團體爭取 求得職位的機會，以轉變集體的標準來增進個人的權益，諸如不同種族或不 同宗教間爭取相同的待遇，或婦女投票權，或工會為勞工爭取更高的薪資和 更多的福利等都是（Murphy，1984：560，Murphy，1988：77）。
2.改革式侵佔（revolutionary usurpation）：係指直接顛覆社會職位架構 或改變民族國家的結構，如旨在推翻資本主義的勞動階級運動，以建立社會 主義社會，或加拿大魁北克的獨立運動，或反殖民運動等等都是改革式的侵 佔形式（Murphy，1984：560，Murphy，1988：77）。
歸納專業證照管制理論的論點，可包括：
1.專業證照必須維持其排外的特性，方足以樹立專業形象；
2.專業證照如欲維持其排外的屬性，背後需有堅實的資產與制度，包括 專業知識、專業團體、政府的介入、法律的保障等等；
3.專業證照必須能維護專業群體的社會地位、聲望與尊嚴；
4.專業證照的取得制度必須具備完整的配套，使得制度得以維持專業證 照的排外特性；
5.專業證照的取得可能會因被排外者的侵佔形式而有變動，然而仍必須 維護專業證照的排外特色。
以上的論點有助於省思教師證照的地位，從Weber的地位群體與社會封 閉論點、Collins自我意識的專業群體、Parkin的封閉模式、Murphy的分析架 構等理論基礎，也為專業地位文化以及專業證照的功能提供了分析的觀點。
教師證照也如同上述學者的觀點，是區分合格教師和不合格教師的標準，教 師證照保障了合格教師的權益，並涵養其地位文化的價值與規範。相對的，
不合格教師因不具有合格教師的資產，以致於無法通過合格教師的證照 制度，取得合格教師資格。隨著歷史的發展，臺灣教師證照的政策也隨之 改變。因此，本研究基於專業證照的理論基礎，分析臺灣教師證照政策的發 展，俾便理解發展過程中，排外者與被排外者的歸屬、策略、影響等動態關 係。
參、臺灣教師證照制度的歷史分析
本研究以1990年代後臺灣教師證照的發展為分析對象，根據專業證照 之理論基礎作為分析架構，而分析資料的來源包括政府公報、法規、相關學 者研究結果、報紙新聞等。1990年代臺灣教師證照的發展可以分為三個階 段，即1994年教師證照政策形成前期、1994年教師證照政策形成後期、2002 年教師證照政策形成期。
一、1994年教師證照政策形成前期
1987年臺灣政治解嚴，人民恢復擁有集會與結社的自由，許多民間團 體從原本的邊陲組織，透過與各種社運團體或政黨組織串連結盟，針對長期 以來對於師範教育的壟斷發出異議之聲（熊瑞梅、紀金山，2002：221）。1979 年公佈實施《師範教育法》，確立了師資培育一元化的制度，同時保障師範 生的任教機會（李園會，2001：124-5；伍振鷟、黃士嘉，2002：17-19）。但 是政治上的戒嚴，凸顯師資培育制度的嚴謹性與保守性，包括僅有「師範校 院才能培育中小學師資、由政府設立師資培育機構以貫徹三民主義的國民教 育」等（國家建設計劃委員會，1970：31）。質言之，1994年教師證照政策 形成前的社會情勢，是長期政治強勢控制下，以一元化意識型態主導師資培 育政策，和當時社會多元思潮與師資供需市場產生衝突（熊瑞梅、紀金山，
2002：218）。
師資供需市場的失調，影響著教師證照取得管道的放寬或緊縮。台北 縣於七十八學年度國小教師缺額達一千二百名（師荒救火隊，1989）、臺灣省 七十八學年度國中小總缺額達三千餘人（葉陸裔，1989）、台北縣七十八學 年度國小教師平均每十人中，就有一個半是代課教師（夫子荒，1989）、教 育部調查八十一學年度各縣市代理教師人數，國中有一千二百七十人，國小 有五千零三十一人（李蜚鴻，1993）。
造成教師缺額的原因，包括（葉陸裔，1989；賴惠貞，1990；80年 度，1990）：
1.工商業發展，教師因待遇相對偏低，不少教師外流到民間企業；
2.政府教育經費寬裕，大筆退休經費，使得退休教師增加；
3.消除國小二部制，教師人數隨之增加；
4.根據臺灣省政府「提高本省國民中小學員額編制計劃」提高教師編 制，從一點三五提高至一點三八人，需增加教師三千二百六十四人；
5.預定八十二學年度實施十二年國民教育。
除上述造成教師缺額的因素之外，政治解嚴後的政局動盪、股市的高 獲利使得教師離職投入股市。另外，開放大陸探親，也使得教師退休人數增 加。而這些社會情勢影響著教師心態，「教師玩股票」、「退休移民去」都 是當時流行風氣的寫照（胡玉立，1990）。
為解決大量的教師缺額，根據《師範教育法》、《教育人員任用條 例》、及《中小學教師登記及檢定辦法》之規定，補足教師缺額的來源包 括：一、師範大學、師範學院及教育系、院所培育的師範生；二、進用中等 學校試用教師及國小代理代課教師；三、開放師範院校，提供進修教育學分 的一般大學畢業生。
第二類試用教師依據《中等學校普通科試用教師登記》進用，國小代 理代課教師是依據《臺灣省國民小學教師、代理代課教師甄選儲備派用要點》
進用，試用教師須於一定年限內（五年或七年）、代理代課教師必須教學滿 一定年限（七年）後，取得修習師範院校開設的專班教育學分。這類「不合 格教師」是否取得修習教育學分的機會，成為「合格教師」，即成為這一群 行動者關注「機會」利益的分配程序問題。此程序的問題衝突，包括：
1.「先」提供代理代課教師進修教育學分班的機會，再開放一般大學畢 業生進修（為國小代課教師，1990）。
2.爭取暑假與夜間代理代課教育學分班（為國小代課教師，1990）。
3.抗議教育部以考試方式，而應恢復「採計年資積分的方式」辦理試用 教師進修教育學分（王世永，1994）。
4.凡代課七年以上，並就讀師院暑期教學的代課教師，免予參加代理代 課教師甄試，並優先分發（張韻智，1990）。
5.尤其國小代理代課教師於八十學年度起，必須甄選專科畢業以上的學 歷，更僅有高中職學歷且在職代理代課教師的恐慌，期增加進修機會或降低 進修門檻（賴淑姬，1990）。
對於已處於教學現場，並有教學經驗的試用、代理代課教師而言，修 習「教育學分」攸關於能否取得教師證照。質言之，「教育學分」儼然成為 合格教師與不合格教師的形式要件。這群不合格教師在1993年近有七千多 名，當時即引起教育部長毛高文的關心（王世永，1993），而且行政院經濟 建設委員會人力規劃處《臺灣地區各縣市國民小學教育資源分配之探討》
報告，發現臺灣一些縣市國小不合格教師比例高達兩成（胡聲平，1993；
二十三縣市，1993），強調應正視不合格教師進修的問題，因不合格教師乃 是教育發展的阻礙，於是開放不合格教師進修教育學分，遂成為當務之急。
第三類教師來源，係指教育部為抒解國小教師荒，而開辦的「國小師 資班」。「國小師資班」供一般大學畢業生進修教育學分，經四個月密集課 程後，取得任教資格，經地方教育主管機關分發，服務滿一年後經考核及格 者，持證明文件即可向師院換取與師院生同等的畢業證明立足杏壇（雷顯威，
1989；師荒救火隊，1989）。對於「國小師資班」學員而言，取得教師證照 的問題，不在於修習教育學分，而在於學校聘用為教師的程序問題，其引起 的爭議包括：
1.第一期招收的學員，因與「教育人員任用條例」抵觸，而僅能在 偏遠、特殊教師的甄試，因當初簡章並未明確說明，而引起師資班學員的 集體抗議。教育部事後放寬師資班學員可參加一般或偏遠地區學校的分發（
雷顯威，1989；師荒救火隊，1989）。
2.第二期學員必須持「實習」成績，方能報考國小教師的甄試（教育學 科，1990）。
3.學校保留國小教師甄試名額，改為代課教師名額作為人情之用，造成 甄試缺額相形減少（吳尚中，1990）。
各縣市國小教師缺額逐漸減少，以及辦理教師甄試加分規定，使得「
國小師資班」學員結業後成為學校教師的錄取率不高，「國小師資班」旋後
於1994年停辦招生（王世永，1993；林玉花，1993）。
不僅來自於政治社會經濟情勢，也因教育部的政策以及學校教師數量 的因素，均影響著取得教師證照的方式。根據上述的分析，本階段的議題及 議題彼此間的關係，如下圖所示：
圖1 1994年教師證照政策形成前期
二、1994年教師證照政策形成後期
1994年公布之《師資培育法》揭櫫立法精神的第一條便指出，以「充 裕師資來源」為目標。《師資培育法》的精神延續解決前階段教師缺額的窘 境，師資多元化的意義，也從由師範體系開設各類教育學分，轉為一般大學 經申請通過後設置師資培育中心，開設各類教育學分，「多元」的意義由開 班的多元轉為機構的多元。師資來源的多元，意味著修習教育學分者大增，
便對現職「不合格教師」產生威脅與提高競爭難度，迫使他們必須及早取得
修習教育學分的機會。在這時期中，爭取教職的被排外者，以這群不合格教 師為主，而且為爭取教師地位的福利，也產生了不少的紛爭。所產生的衝突 與後續發展，包括：
1.全額且開放進修的管道： 1996年修正《師資培育法》第六條條文，
將設有教育學程的一般大學納入開辦學士後教育學分班範圍，至八十六學年 度起開辦學士後教育學分班，初期限定資格，以滿足現職試用、代理、代課 教師修習教育學分的需求，爾後才開放一般大學畢業生就讀（林永勝，
1996）。
為了配合師資培育多元化，也為解決中小學不合格教師人數，教育部 在八十三學年開學時清查中小學代課及試用教師人數，並建檔列冊，逐年關 閉試用教師和代課教師的進用管道（國中小試用教師，1994）。雖然各校仍 可進用試用與代理代課教師，但是仍必須造冊列管（夏成淵，1994）。試用 教師取得修習教育學分的機會，即成為攸關是否成為合格教師的關鍵。
由於沒有修習教育學分的大學畢業生，一律不能以試用教師名義到中 小學任教。對於1994年教師證照政策實施前的代課教師而言，雖然教育部同 意修滿教育學分後，不必參加教師初、複檢與實習。但是修習教育學分的門 檻，使得舊制的試用教師與代理代課教師，須在立委翁金珠與謝長廷的陪同 下，向教育部請願，希望能安排全部未取得教師證照者進修教育學分，並且 依年資加權計分，從「甄試制」（筆試、口試、試教）恢復為「甄選積分制」
（謝蕙蓮，1995）。1998年實施《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》，
中小學聘用代理代課教師應按具合格教師資格、持實習教師證書、大學校院 以上畢業，於聘任辦法修正前即累積擔任代理代課教師一年以上者之順序聘 用。迫使現職代理代課教師組成「全國中等學校代理代課教師協會」集結至 教育部抗議，要求教育部「全面開放」各大學教育學程，並以專案方式「全 額」辦理現職代理代課教師的進修教育學分班（楊蕙菁，1998）。經教育部 協商後，開放進修班次至八十五學年度獲評鑑優等以上的十所大學，方結束 風波（陳曼玲，1998）。
然教育部專為代理代課教師開設之教育學分班，引起監察院的修正，
認為此舉已違《師資培育法》之精神。以先取得代理代課教師資格，再修習 教育學分班，取得合格教師的資格，顯然是大開師資培育的後門，不符合社 會公平正義原則，也影響學生受教權益（監察院公報，2000）。教育部便於 九十學年度停辦以「回流教育」為題，為代理代課開設的「在職進修專 班」，學士後教育學分班的招生對象，開放至一般大學畢業生。
2.實習的抵用僅限代理代課教師：對於現職中、小學試用教師或代理代 課教師而言，本著承認其「任教事實」，可以用兩年的代課年資折抵一年實 習（林淑美，1995）。1998年《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》，以及
《高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及實習辦法》第三十三條的規 定，開放一般大學教育學程畢業生以代課一年抵實習一年，影響現職代理代 課教師取得合格教師的權益，引起代理代課教師的抗議，以爭取進修權與工 作權（代課教師，1998）。
監察院修正教育部同意修畢師資職前教育學分者，以代理及代課教師 連續任教一學年之年資抵教育實習一年，違反教育實習制度第七、八條的精 神，使代理代課教師可享有占實缺、領全薪、獨立授課及兼任教師，而實習 老師卻仍只領實習津貼、授課時數受限且不能兼任職務，缺乏公平性（監察 院公報，2000）。教育部在監察院的修正下，取消代課時數折抵教育實習的 條文，取消折抵條文之適用對象，不包含（當時）修畢教育學程仍在代理代 課者，或1998年6月20日取得代理代課教師資格，仍未修畢教育學程者（王 貝林，2000；曾意芳，2000；陳洛薇，2000）。
本時期中，教師供需仍是政府在教師證照政策上的首要問題，當教師 缺額增加時，教育部所採取的是放寬各校遴聘代理代課教師，以暫時解決教 師缺額的問題。而所遺留下的問題，即是如何兌現政府給予這些不合格教師 成為合格教師的承諾，然而更深一層的問題是政府有需要給予進修機會的承 諾嗎？這已是屬於政治問題，而非教師證照本身所能解決的問題。此階段各 議題與彼此關係，如下圖所示：
圖2 1994年教師證照政策形成後期
三、2002年教師證照形成期
教師缺額的問題至本時期便轉為教師超額的問題，由於社會少子化的 現象，使得九十三學年度國小一年級新生減少約四萬人，各縣市陸續傳出國 小減班（孟祥傑，2004）。而且師資培育自1994年開放多元化後，各大學紛 紛開辦教育學程培育師資，導致師資「供過於求」，至2004年「領有教師證 書卻無法找到教職的流浪教師至少有三萬人，每年還有正在接受培訓的準教 師超過兩萬人」（黃以敬，2004）。為此教育部也受到監察院的修正，未能 及時規劃配套措施，以致師資供需失衡（監察院公報，2004）。為解決師資 過剩的問題，教育部採取的策略包括：
1.師資培育機構的評鑑退場機制：以評鑑制度作為師資培育中心的退場 機制，逐步縮減教師來源，以解決師資供過於求的問題（楊惠芳，2003）。
隨著師資培育多元化政策實施、學齡兒童人數逐年下降、待退教師無法順利 退休等因素影響，將評鑑轉化為「績效導向」，以平衡師資供需，有效控管 師資素質等重要功能（教育部，2005a）。
2.教師證書的考核制度改為檢定考試制：因應教師供過於求，造成嚴重 流浪教師問題，以及師資培育多元化，所造成的師資過多以及水準參差不齊
（張錦弘，2003）。教育部於《高級中等以下學校暨幼稚園教師資格檢定辦 法》中規定，教師資格取得採用教師資格檢定考試，通過者才能取得合格教 師證書，增加取得證書的難度，並維護教師素質。
3.師範院校轉型：《師資培育法》公布施行後，師資政策也由政府計畫 性培育的模式，轉為市場篩選功能的機制。為配合師資培育數量規劃及國家 社會發展需求，師範學院在面臨多元開放的壓力下，亟需轉型與整合發展（
教育部，2005b）。
4.各師資培育機構減招：根據2004年教育部頒布《師資培育數量規劃方 案》，預定（師範校院及一般大學的師資培育學程）3年內（96年）師資培 育數量減少50%（教育部，2005c）。「預計到一百學年，每年師培數量將 由兩萬人大幅減為九千五百人」（黃以敬，2004）。即使是獲評為優良的教 育學程，在整體師資培育數量過於飽和下，大學教育學程全面減縮班級人數
（陳曼玲，2004）。
5.緊縮九十四學年度學士後教育學分班的開設：至2005年取得教師合格 證書者，且尚未獲聘為教師有31,264人(其中等合格教師有18,190人、國小合 格教師者有13,074人)，但因我國少子化現象，學生數急速減少，師資需求 量相對降低。對現有取得合格教師證書者之可遞補量十分充足（教育部，
2005c）。因此，九十四學年度學士後教育學分班，只核准兩個幼教學程（
胡世澤，2005）。
此階段「未修習教育學分」的「不合格教師」，在師資培育多元化、
教育部的管制策略，以及開放辦理學士後教育學分班，儼然不再成為是衝突 的源頭。相對的，隨著社會少子化、培育師資過剩以及小班小校政策未落實 的情勢，與政府產生衝突者，是為結構性失業的「流浪教師」（或稱之為「
儲備教師」）。過剩的師資所爭取的權益包括：
1.各縣市教師聯合甄試：全國中小學面臨合格教師找不到職缺，屆齡教 師又必須排隊等退休的問題，臺灣教師聯盟等教改團體要求教育部，除應重 視師資培育的總量管制，也應協調各縣市教育局統一舉辦聯合教師甄試，避 免考生南北奔波，到處應試（楊惠芳，2003）。
2.解決教師退休問題：教師退休金也應改採中央統籌分配款制度，以專 款專用方式，統一各縣市退休教師的人數比例。立委錢林慧君便召開記 者會，政府應先解決教師退休的問題，讓新進教師的進用管道暢通，使合 格教師可以順利進入國中小學服務（楊惠芳，2003）。
3.承諾不減班、不減師的政策：教育部「降低國民中小學班級人數計 劃」規定，自八十七學年開始至九十二學年度降低班級人數至三十五人。但 是因為學校數量增加、學生減少，部分縣市班級人數早已降至三十五人，加 上教育部取消「不低於三十人不減班」的規定，使得各縣市減班數量大增。
此舉可減輕各縣市之財政負擔，而且學校進行教師數量管控，遇缺不補，也 盡量以代課教師取代正式教師（國中小，2003）。隔年全國教師會成員，要 求教育部允諾九十三學年度落實「不減班、不減師」的政策（國中小，
2003）。
此階段已不再是區隔合格與不合格教師的問題，是否獲得學校的聘任 才是問題的核心所在。亦即教師證照的問題已經從教育學分班的開設，轉為 學校的進用問題，有教師證並未能保證有教學實際。此階段的議題與彼此關 係如下圖所示：
圖3 2002年教師證照政策形成期
整體而言，1990年代後臺灣教師證照發展的過程及動態關係，如下圖所示：
圖4 1990年代後臺灣教師證照政策發展動態圖
肆、研究結論
根據Collins、Parkin、Murphy等人的理論架構，1990年代臺灣教師證照 政策的發展之結論如下：
一、教師證照的概念從文憑資格（credential）轉變到證照資格
（certification）
《師範教育法》規定師範校院負責培訓教師，教師必須修習四年的師 資培育及實習課程後，方能依據學歷取得教師資格。師範校院提供的是教師
所應有的行為、道德、規範。換言之，師範校院提供的是教師地位群體所應 有的地位文化，也包含當時政治情勢下所蘊含的保守氣息。因此，師範校院 所賦予的學歷證書，便代表著能夠享有教師地位群體的權益與機會。
1994年教師證照政策實施之後，師資培育多元化以及教師初檢、實 習、複檢的過程，即取得合格教師證書。至2002年教師證書政策的形成與 實施，教師必須修畢教育學分與實習後，通過教師檢定考試，方能取得合 格教師證書。但是取得合格教師證書並未能夠執教，此時的執教更是無關於 個人的教學能力，而是學校是否有教師缺額。換言之，即使有合格教師證照 也未必能夠執教。使得擁有教師證照者，無法藉由證照所帶來的區隔，享有 教師應有的文化、生活、權益與機會，進而喪失以證照維繫教師專業文化的 可能。
二、教師供需問題是影響教師證照發展的主要因素
從圖四顯示出政府的教師證照政策，與教師的供需息息相關。師資的 供需失調，倉促實施的九年國教政策是原因之一。九年國教政策造成的大量 教師缺額，迫使政府為解決問題，大量招收試用教師、代理、代課教師，在 解決教師缺額問題的同時，也產生新的問題，即開放或關閉修習教育學分的 問題，影響執教者專業文化的養成。
所謂「不合格教師」，只是缺少修習教育學分，因此教育部繼續專案 開設教育學分班。至1994年師資培育法修正通過後，教育部清查中小學代課 及試用教師人數並建檔列冊，以控制這類教師人數。師資缺乏是不爭的 事實，而不合格教師的存在，已是一種「機制」，一種解決調節教師缺額 的機制。至2002年教師證照政策，教師超額成為政府緊縮修習教育學分的機 會，並提高取得教師證照的難度。從歷史發展來看，教師供需的問題，影響 政府決定開放或關閉修習教育學分，成為合格教師的管道。
三、政府乃為教師證書的排外者（主體）
早在1977年國立臺灣師範大學教育學院接受教育部委託研究，提出《
師範教育制度的比較研究》報告時，即提出改進教師登記檢定及任用辦法（
國立臺灣師範大學教育學院，1977：489）。然而，在開放閉鎖性師範教育 政策的浪潮中，教育學界的建議並未被採納至1994年教師證照政策中。民間 團體與教師團體3對於教師證照政策，僅施予輿論壓力，而未如制定《師資 培育法》過程中，開放師範體系議題般，形成壓力團體影響政策的制定。整 體來看，臺灣的教師證照政策，並未如Wilson（1984）所言政府乃為專業團 體的俘虜，相反的政府是制定教師證照政策的主動者，並非教師專業團體。
換言之，政府在制訂教師證照制度的過程中，有絕對的主導權。
四、未修習教育學分者與未取得教職者為被排外者（客體）
1994年教師證照政策形成之前，從試用教師的登記、代理代課教師的 甄選、《中小學兼任代課及代理教師遴用辦法》等等，以及歷年來試用教師 或代理代課教師，為爭取修習教育部開設之教育學分班的陳情或抗議等事件 來看，其合格與不合格教師之間的差異，便在於是否修習教育學分，但是任 教事實卻是存在著。「登記」為試用教師或代理代課教師者，成為被排外 者，即在形成教師證照政策中的客體。1994年教師證照管制措施實行後，代 理代課教師仍是被排外者。隨著師資培育多元化之後的師資過剩問題，以及 流浪教師的產生，成為正式教師便在於是否能獲得學校的任用。從歷史發展 的觀點來看，在師資培育儲備制下，名義上被排外者為未修習教育學分者，
但同樣可以任教。市場化下，即使修畢教育學分，但卻未必能夠任教，未獲 得教職者便成為被排外者。
五、教師專業地位文化的資產為教師職位
從臺灣教師證照發展歷史而言，1994年教師證照政策實施前後，教育 學分變成為形成教師專業地位文化的資本。修畢教育學分者便可以取得合格
3 僅有四一０教育改造聯盟，針對城鄉差距的師資素質問題以及希望教育部能有一套完整的
師資培育計劃，同時增加一般大學開放國小師資教育學程的誘因（紀麗君，1996；楊
蕙菁，1997），提出質疑。而全國教師會因教師超額問題，要求教育部允諾九十三學年度
落實「不減班、不減師，並正視流浪教師的社會問題」（林昭彰，2004）。
教師的資格，享有合格教師的薪資與待遇。但是2002年教師證照政策實施 後，修畢教育學分且通過教師檢定考試之後的合格教師資格，並未代表能夠 執教，執教與否是由教職的數量來決定。質言之，雖然修習教育學分是成為 合格教師的條件，但是合格教師並未因為修習教育學分，而享有專業地位文 化的權益與優勢。
又政府是臺灣教師證照的排外者，由此可見，形成教師專業文化的資 產是政府所控制的「教師職位」。在臺灣教師證照的發展歷程中，雖然師範 體系的萎縮，但政府仍可以Murphy的延伸排外形式，即「教育學分」的修 習來區隔。當教師專業地位文化仰賴政府提供的職位時，也就不難發現教師 專業形成封閉現象的脆弱性，由於缺乏專屬於教師專業的實質資產，往往受 到政治情勢與教師供需的影響，隨之影響教師證照功能的彰顯。
六、教師證照的首要排外策略為行政權威，而侵佔形式是含括式
政府的排外策略取向，採用且戰且走的策略來解決即時的問題，主要 採用行政權威，包括法令的制定與經費的補助等，是為首要的排外形式，呈 現出政府對於教師證照的主導權。而修習教育學分則是延伸的排外形式，主 要源自於教師職位的取得；而學歷乃配合教師學歷的提昇，是為依條件而定 的排外形式。被排外者的侵佔策略，所使用的是Murphy所稱的含括式侵佔 形式，從第一階段的陳情，到第二、三階段「以量變產生質變」的方式，其 目的係由部分的被排外者，採取陳情、訴願、示威等方式，期達到全部被排 外者能夠享有相同的權益。
七、教師證照的區隔功能越趨鬆散
從1990年代後教師證照政策的發展來看，教師證照本為管制不合格教 師進入教職。為解決教師缺乏的問題，晉用不合格教師執教，使得試用教師 或代理代課教師的存在，儼然成為一種調節教師缺額的機制。1995年後為平 衡城鄉差距、新設學校分校大量增建、優惠退休專案、教育改革方案中的小 班小校政策，使得教師缺額大增。2002年後缺因為社會的少子化現象、教師
優惠退休、減班、師資培育多元化等影響下，造成教師超額，致使持有合格 教師證書者，未必能成為正式教師。從教師證照應區分不合格教師，在臺灣 教師超額下，已逐漸喪失證照區隔的功能。換言之，合格教師有證未必能 執教。
伍、建議
在建立教師專業地位文化的立場下，根據以上的分析，可提供下列建 議做為參考：
一、緊縮教師證照的取得管道，以兼重師資的「質」與「量」
在未來的教師證書政策中，政府記取歷史教訓確切掌握教師數量。在 政府係為教師證照提供合法性基礎上，以及維護教師專業與保障學生受教權 下，審慎評估取得教師證照的管道。同時為維護教師證照的神聖性，應整體 規劃現已取得教職者的證照價值與意義。在教師過剩的情況下，政府應掌握 現有的契機，與相關人員合作規劃全面性的教師證照取得制度。
二、將教師證照的概念從證照（certification）轉變為執照（
license）概念
隨著政治社會情勢的發展，在師資過剩的趨勢下，未來教師證書的概 念應朝向執照的方向。換言之，只有持有教師證照者，才能從事「教學」（
teaching）的工作。這個概念的意涵即教師證照不僅是尋覓公私立中小學教 職有關，凡是與「教學」有關的行業，如安親班、課後輔導班、補習班等均 應以持有教師證照者為優先雇用對象。
三、教師證照的排外者應從政府轉移至教師專業團體
政府是教師專業的排外者，而政府形成教師證照政策，深受政治社會
情勢影響，政策制定過程中充滿政治意涵。政府在開放與關閉管制管道，也 往往受到陳情、抗議而修改規定。另外，政府制定教師證書政策，也並非從 建立教師專業文化或者學生受教權益上著眼，使得教師證照政策缺乏長遠性 與系統性的規劃。
有鑑於政府制定教師證書政策的立場，以及作為教師專業文化的排外 者的困境。政府在教師證照上的困窘，應掌握現有的契機，將整個教師專業 責任轉移教師專業團體上，僅成為保障教師證書合法性基礎的角色，專業的 事情即由專業團體去負責。
四、建立教師專業地位的資產
1994年教師證書政策形成以來，區隔教師地位的策略，從師範校院的 封閉體系，轉移到開放教育學分的修習，再到獲得教職的數量限制。從教師 證照的排外者與被排外者，在論述議題採用的排外或侵佔的策略所呈現出的 勢力消長來看，教師專業本身並未具有保有神秘性的知識技能與文化群體組 織的資源。修畢教育學分與實習也並非教師應具有的知識與能力，即使持有 教師證照，也未並代表能夠執教。而且教師專業組織也未能再維護教師專業 地位上，有實質的影響力。因此，即有需要從實質面即上文Parkin所言的資 產概念上，建立確實屬於教師專業地位的資產，進而從制度面的證照排外措 施，維護教師專業的地位。
五、設置嚴謹且周延的取得教師證照制度
為維護教師證照的權威性，實有必要檢討現有的教師檢定制度。包括 教師供需的管理；設置專責單位；思考教師應具備哪些能力著手，規劃教育 學分內容，而非沿襲過去的課程科目；思考實習制度的作用，確切落實實習 的功能與精神；規劃檢驗教師教學能力的過程，檢定考試絕非唯一途徑；教 師分級制度的建立；中央與縣市政府的責任歸屬；專業團體的角色等等，只 有透過政府與專業團體合作進行，才能完成維護教師證照與教師專業的權威 與價值。
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