第肆章 縣(市)首長人事任用
民主先進國家政府的人事制度大體上區分為政務與常務職兩類，94因其任用 管道不同造成職務性質與角色扮演亦不相同。而就地方自治團體的人事權言，廣 義上不僅包括該地區內的一般性人事制度，如公務員的選拔、升遷及敘薪等，尚 包含得採取個別、具體性人事措施之制度，如公務員的任命、晉升、調派及免職 等。惟傳統上地方自治團體的人事權多限縮在得採取個別、具體人事措施之制 度，如公務員的任命、晉升、調派及免職等，至於建立一般性人事制度的權限，
則多劃歸中央所有。（謝碩駿，民 91：35）惟就理論言，只要是實施地方自治，
則無論層級為何，其性質上應皆屬各該地方自治團體的公務員而非中央公務員，
其人事權自應屬地方所有。但是在實務做法上，地方一方面為追求擁有人事自主 權，而中央他方面為維護國家體制對地方自治團體進行人事權之監督，如此造成 中央與地方產生人事權之紛爭層出不窮的現象。（許宗力，民 84：16）
對地方政府而言，所關心的焦點乃在其文官制度的設計權或執行權是否充 足，亦即是否受到上級政府過度干預，其核心關切的面向多在一級單位主管任免 權、人事調動權和考績權；而學界的角度上則以總體立法政策上是否須另訂地方 公務員法問題為主要思考。（黃錦堂，民 85b:173）就我國過去的地方自治制度觀 之，地方政府所擁有的人事權多受到中央的極度壓縮，惟近來在政黨政治迅速發 展之下，各縣（市）民選首長時有抱怨縣（市）政府政務職位設置過少而不足以 應付各項公共服務的需要，造成許多政務無法順利推展，加以地方政府改造工程 進行及民意高漲之下，縣（市）政府首長為爭取更多的人事自主權而與中央發生 齟齬情形亦多所見。因此，縣（市）政府一級單位主管之任命是否應比照直轄市 全面採以政務職方式任免，亦或有限度的開放部分一級單位主管以政務職方式任 免，已是縣（市）政府首長人事政治任命權聚焦探討的課題之一。另外對於常任
94 「政務職位」（political position）為政治任命職務，多隨首長同進退。「常務職位」則係依考試 及格，且經銓敘合格具永業性質之職位，其任免均有相關法制保障。
文官之任免、升遷、考核、獎懲等制度雖有完備之公務員相關法令規章予以規範，
惟對於採行一條鞭制任用之常任文官其管理、監督與派任等權限歸屬較為特殊，
故亦有加以說明之需要。
本章將從人力資源管理及法制的觀點出發，欲探討的問題主軸主要區分為四 個部分，第一部分為概說，包括：國家與地方公務員之區分、中央與地方人事權 之劃分、國外地方政府人事制度概況及縣（市）首長人事任用權之法制演變；第 二部分為縣（市）政府政務及臨時性職位之設置；第三部分為一條鞭制首長及主 管，包括一條鞭制之源由、適用對象、及其法制基礎與職務特性；首長及主管之 任免、人事考績及懲戒權；第四部分為現行縣（市）長人事任用之檢討與分析。
第一節 概說
壹、國家與地方公務員之區分
國家為達其目的，必須任用選拔人員來完成任務，地方自治團體亦同。惟因 國家與地方自治團體所管轄的事務不同，故其所屬人員所處理的事務性質亦不 同，因此有必要將該二者做一區分，一般而言，國家所任命的公務員為國家公務 員，地方自治團體任命之公務員則稱為地方公務員。
國家與地方公務員之區分除了任命機關的不同外，尚有以該人員服務的對象 做為區分基準，即國家公務員之服務對象為全國之人民，而地方公務員之服務對 象則為地方自治團體所轄之人民。除上述分類外，尚有下列區分基準：
一、以事務的性質為區分：地方公務員所從事的事務係地方自治團體的事務。
二、以報酬的性質為區分：地方公務員所受的報酬是對於地方自治團體服勤務的 對價。
惟上述的判斷標準並非絕對的，因「國家行政」與「自治行政」多為理念型的分 類，地方公務員雖以處理地方自治事項為主，惟有時亦會受國家之託，執行國家
委辦事項，此時則身兼國家公務員之身分，是以要明確劃分地方及國家公務員實 屬不易。（張永昌，民 86：74-75）
我國並無國家與地方公務員之區別，均以國家公務員稱之，因此，任職於縣
（市）或鄉（鎮、市）之公務員和任職於中央政府機關之公務員一樣，一體適用 同一法令規章。而此也造成服務於地方之公務員其任命權因官等之不同而分屬中 央與地方首長任命之怪異現象產生。95另公務員對中央與地方兩級長官同時所發 布的命令，究應以何為主？依公務員服務法第三條規定：「公務員對於兩級長官 同時所發命令，以上級長官之命令為準，主管長官與兼管長官同時所發命令，以 主管長官之命令為準。」此在過去曾造成地方首長與中央發生衝突時，要求地方 公務員捨縣（市）長之命令，而以中央指示為依歸之實例出現。（許宗力，民 84：
16-22）依實際情形而言，地方公務員其服勤對象自應以縣（市）或鄉鎮市長及 其所屬之局、處首長為主，國家或上級地方自治團體即使對下級地方自治團體有 監督之權，亦不因此而成為地方公務員之上級長官。申言之，中央只能針對地方 首長、議會及其他行政機關行監督之權，而不能對地方公務員直接發號施令。
貳 中央與地方人事權之劃分
一、人事權分配的類型
在聯邦制與單一制國家中，中央與地方的地方人事權之分配存有多種不同的 可能，端視中央政府對地方政府首長行使人事權可涉入的監督層面究有多廣多深 而定，故應從地方首長所擁有的自主人事權與中央政府對地方政府的人事監督權 兩者之消長概念來予以說明。亦即中央政府的人事監督權越強，則地方政府首長 所擁有的自主人事權越小，反之，地方政府首長所擁有的自主人事權越強，中央
95 依公務人員任用法第廿五條規定觀之，即形成任職於縣（市）及鄉鎮市法人之公務員，其官等 為薦任級以上者，經銓敘部銓敘審定合格後由總統任命之，而官等為委任級者，則由各地方首 長任命之。
對地方政府的人事監督權則越弱。惟此一消長關係並非絕對，亦即中央人事監督 權再強也不能使地方政府的自主人事權趨於零，其理由乃係地方政府若無人事自 主權即非真正落實地方自治。同樣地，若地方擁有百分之百不受中央監督的人事 自主權而中央人事監督權歸於零，那將造成地方政府人事制度的專斷與首長人事 權濫用之情形。（許宗力，民 84：16-22）是以對於中央與地方人事權的分配並非 極端，仍需保有一定的比重分配。
對於中央與地方人事權的分配若以「中央與地方人事制度適用之法令規章統 一與否」來區分，則有「國家與地方統合制」與「雙軌制」兩種人事權力分配類 型。「國家及地方統合制」係指中央與地方之人事，適用一個統合的人事法令，
由中央人事機構統合運作、統合招募、統合任免，中央與地方的各級人員，及地 方與地方間的人員，均可互調且年資相互承認，並享有同樣的權利及義務。「雙 軌制」的主要特徵是國家與地方人事事項採取分開獨立管理，適用不同的人事法 規，而由中央統一設立一全國性的地方人事機關，統一辦理地方自治人員之考 試、任用、考績及升遷等事項。（董翔飛，民 79：406、409；張永昌，民 86：80-81）
若就「如何達到人才主義或功績制度，完成政府機關之任務與使命」，亦有 學者就中央與地方人事立法體制上提出三項分配類型：（黃錦堂，民 85b：212）
（一）
（二）
（三）
由中央訂定基準並預留空間給地方作彈性設計。
地方政府、議會聯合作成決策。
由地方政府與議會作成決策，但必須送交上級核可，上級持有很寬鬆的審 查標準。
另外尚有以「地方公務員選任自主權力的強弱」來闡釋國家與地方人事權劃 分的類型，則區分約有下述五類：（許宗力，民 84：16-22；張永昌，民 86：81-82）
（一）
（二）
（三）
由「地方自訂標準，並自行選任，中央只保留司法監督權」的自治準則型。
中央對地方的人事權採取放任自治態度，地方擁有相當大的人事自主權。此 類型在理論上較符合地方自治的精神，惟就實際言，完全地放任地方人事制度自 成體系，對其行政效能未必有正面的作用。例如，因服務條件的顯著差別，將會 使貧困地區更難延攬人才，造成人才分佈不均，影響地方發展；或產生自治人員 保障制度不夠完整、自治人員選任制度不夠客觀等流弊。（蔡碧真，民 82：57）
依此制所述，中央保有司法監督權，惟此權僅能為適法監督，且因選任的標 準係由地方自定，故中央只能監督地方於選任自治人員時有無違反其所自定之標 準。由於地方人事權所受的干預極少，各地方自治團體人事任用方式相對地就呈 現多元化。此一情況若在數個行政區域較大的自治團體間或許較不易顯現其間的 差異；但若是出現在數個行政區域狹小且又相鄰的自治團體，則必會造成一國多 制之情況。
由「地方自訂標準，經中央核定或核備後，再自行依此標準選任」的附條 件準則型。
基本上，地方仍保有完整的人事自主權，惟地方所訂的標準須經中央核可。
此類型中央可以有較大程度的介入，對於環境程度差異過大的地方自治團體所訂 的標準可不予核備，可收防止地方各行其道的流弊。惟中央核定報備的標準為何 較易引起爭議。
由「中央設定原則性標準，地方在不違背該原則的前提下，再自訂標準，
自行選任」的大綱準則型。
此類型地方自治團體可保有細部的立法權限，一方面不致使各地方自治團體 的人事制度有紊亂的情形產生，另一方面中央又不致過於介入地方人事自主權，
而收因地制宜之效。
（四）
（五）
由「中央設定標準，地方再循此標準自行選任」的準則選任型。
此類型乃是將人事制度的立法權分配予中央，而地方則有完整的執行權。（蔡 碧真，民 82：58）惟此類型完全剝奪了地方自治團體對人事制度的立法權。
由「中央設定標準，自行檢定合格人員名冊，供地方從中選任」的檢定選 任型。
此類型與上述四類相比較，係屬自主人事權範圍最狹隘的法制類型，僅將人 事任用的最終決定權保留予地方。（蔡碧真，民 82：58）
就地方公務員選任自主權力的強弱來闡釋國家與地方人事權劃分的類型，並 非僅上述五種類型，或許亦有由「中央設定標準並選任，而地方僅有執行之權」
之類型，究以何者為當，則視各國憲法的設計而定。惟若就中央對地方人事監督 上，學者認為最低限度應採前述第五種人事分配類型，即至少讓地方擁有一定程 度的選任權。而在人事立法面向上（如考試、銓敘、保障、撫卹等立法事宜），
若採行第一與第二類型，雖能顧及地方各方需求與特色，惟一國多制之下恐會造 成紊亂而無標準之情事。若採行第五類型，亦會有中央監護色彩太濃而不符地方 自治精神之虞，至第三類型由中央制定地方公務員基準法，規定必要全國劃一的 事項以供地方一體遵行，另預留地方制定各自的公務人員選任標準，以收因地制 宜之效，似最值得推介。又最低限度亦應採行第四種類型，即由中央制定專門規 範之地方公務人員制度的地方公務員法，再交由各地方自行遵行。（許宗力，民 84：19；蔡良文，民 90：25-26）
上述中央與地方人事權之分配類型嚴格來說並無絕對的優劣，仍應端視中央 與地方政府在進行相關人事權之立法規劃與執行時的政治情勢和地方自治實際 需要而定。
二、我國人事權分配之實際情況
就「國家與地方統合制度」觀之，顯然忽略地方公務員與國家公務員乃分屬 二不同法人的事實。而以同一中央法規範地方的人事制度，有剝奪地方自主立法 權之虞，並阻卻地方人事自主規劃空間，與地方自治「因地制宜」有所扞格。（許 宗力，民 84：17）至於「雙軌制」雖體認國家公務員與地方自治人員之差異，
而另訂法律適用於自治人員，將此二者予以分別管理，但就地方自治團體的立場 觀之，其與前制（國家與地方統合制度）並無區別，因為中央均掌有立法權，地 方的自主立法權同樣被剝奪。就我國言，依憲法第一百零八條第一項第十一款規 定「中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障」事項，應解釋為國家與地方自 治人員的銓敘、任用、糾察與保障事項為中央專屬立法權限，至於執行之權則視 立法內容而定，可由中央自己執行或交省縣執行之，惟此部分似無法定義我國對 於地方人事制度所採行的制度為何。（董翔飛，民 79：406-409；張永昌，民 86：
80-91）基此，從我國現行法制對人事權之分配情況概述如下：
（一）憲法之規定
我國地方人事權之劃分中央仍有絕對的監督與控制權，由憲法第八十五條規 定公務員之選拔方式及第八十六條依法考選銓定事項可知，國家公務員必須經由 考試及格方可任用，但因此等考試權係分配給中央政府－考試院，故地方就無此 部分之自主權。另依憲法第八十三條規定，除考試 權劃歸考試院所有，對於 公務員之任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事 項一概劃歸考試院掌理，地方毫無置喙的餘地，雖後於憲法增修條文第六條中將 考試院之職權限縮於考試、銓敘、保障、撫卹、退休等執行事項，及任用、考績、
級俸、陞遷、褒獎之法制事項之權力，惟此部分權限之變更係為解決考試院與行 政院人事行政局間水平的權限劃分，與中央與地方垂直的權限劃分並無關聯，是 以地方之人事自主權並未因此而有任何保障。再者依憲法第一百二十三條規定之
縣民參政權與第一百十八條第十一款之有關中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察 及保障等中央立法並執行之，或交由省縣執行之事項言，地方雖有某種程度的人 事自主權，惟仍須以中央的法律或授權為其依據。96（蔡茂寅，民 92：257-261）
另外對於各級政府間因權限發生爭議時，若從中央與地方權限劃分觀點的決 定程序言，不外「中央集權」、「各級政府共同決定」、「中央決定但經由地方聽證」
或「中央集權而地方有權聽證，並加上專家學者與社會公眾參與」等類型。（趙 永茂，民 85：19）我國則依憲法第一百十一條均權原則處理之，惟此處所要解 決的應指事務分配的問題，而無關於人事權分配之問題。97是以，就憲法第一百 零八條第一項第十一款的規定亦無法做出我國人事制度係採「國家與地方統合 制」之根據。98（張永昌，民 86：85-90）
（二）地方制度法
地方制度法仍承襲憲法之精神，未將地方人事權列為自治事項，99另外依該 法第六十二條第五項規定「有關於地方自治團體之考銓業務事項，不得牴觸中央
96 依憲法第一百十三條、一百二十三條及一百二十四條的規定，縣長及縣議會議員直接由人民選 出，第一百二十三條後段亦另規定，縣民對於其他自治人員，得依法律行使選舉罷免權，直接 肯定了縣擁有部分的人事自主權。
97 學者認為從憲法第一百一十一條所進行的地方人事權推論為「縱訴諸憲法第一百十一條均權原 則，亦難有定論，蓋有人主張地方人事事項應屬地方一致之性質者，故有關地方人事的立法暨 執行權俱屬地方；有者可主張地方人事的具體執行權固屬有地方一致之性質而歸地方，惟抽 象、一般資格、標準則宜全國一致，以繫統一，故中央仍有制定地方公務員法以供地方遵循之 權；甚至主張較偏中央集權者可主張如能將中央的人事檢定權限制在某些性質較為特殊而須與 中央有一定聯繫的人事上，解釋上亦非不能勉強與均權原則相合。準此，則制度的取捨將取決 於政治上的判斷。」參閱蔡碧真，地方自治監督之研究，輔仁大學法律研究所碩士論文，頁 59，
民 82 年；許宗力，地方自治監督之研究，頁 380 收錄氏著法與國家權力一書，民國 81 年 4 月；
游鉦添，公務員概念與之檢討，輔仁大學法律研究所碩士論文，頁 182，民 81 年。惟學者許宗 力嗣後變更見解，認為人事權分配原則與憲法第一百十一條的均權原則無關。參閱許宗力，中 央與地方人事權的分際，月旦法學第一期，頁 21，民 84 年 5 月。
98 參閱考試院文官發展小組「我國公務員人事制度宜否採中央及地方分別立法－是否另行制定
『地方公務員法』問題研究報告。」，收錄於考試院文官制度研究發展專案小組研究報告彙編，
頁 137，考試院研究發展委員會編印，民 84 年 8 月。該發展小組似認為依憲法第一百零八條及 增修條文等十四條（現行第六條）觀之，地方人事行政權乃歸中央所有，縱劃歸地方亦屬中央 委辦事項。
99 依地方制度法第十八條至第二十條規定，並未將地方之人事管理（或人事行政）事項列為地方 自治事項，另同法第二條第二款關於自治事項之定義，相對於公務員法規，亦無法得出地方人 事權屬於地方自治事項之結論。
考銓法規；各權責機關於核定或同意後，應函送考試院備查。」更直接規定中央 法規效力的優先性與就考銓業務之自治監督的依據。我國公務員的權利義務乃採 法定主義，一切均依中央法規為其依據，地方並無獨立的地方公務員制度，故有 謂我國之人事制度為從中央至地方人事法令一條鞭制度。惟現行地方自治團體並 非全無人事自主權，只是此部分的權限受到中央的嚴格規範而已，而地方制度法 有關地方政府人事權的規定主要集中在地方行政首長的人事任命權上，對於其他 地方公務員之人事權，其任免、獎懲等等則分屬個別實定法之規定中，綜合言之，
中央所對地方之人事權之規範多有關於政策規劃事項，而地方政府擁有的則是執 行之權，亦即對於公務員的資格、官職等、俸給等涉及公務員制度之專業與中立 性問題，故對此部分在現行法制下乃劃歸中央，至於地方政府則掌理有關內部管 理性質事項，如考績、獎懲、訓練等。地方雖亦負有部分人事權限，惟此部份權 限毫無自主性可言，加上地方自治團體必須負擔其人事經費，卻無自行考選其所 屬公務人員之權，不免減損了地方自治保障之意義，故有創設分屬國家與地方公 務員制度為改革方向之建議出現。（蔡茂寅，民 92：262-271）
另有關地方議會對地方政府人事權是否如組織權般亦擁有審議權？自精省 之前省參議會、臨時省議會以來，地方議會即有不能過問地方行政首長人事權的 傳統。加以台灣省各縣市實施地方自治綱要時期及省縣自治法對於地方政府首長 並未賦予其享有一級單位主管以政務或機要職任免之人事權，故尚未引起中央與 地方或地方府會間的爭議。惟因直轄市自治法開啟直轄市長的政務官任用權及地 方制度法授權縣（市）首長亦享有任命三至五名機要職一級單位主管後，地方議 會是否有必要對地方行政首長以政務或機要職任命之一級單位主管進行「形式審 查權」乃有討論之空間，就現今法制規範之下，地方議會仍然如過去般對於地方 政府人事權無任何形式或實質上的審議權。地方行政首長享有人事任命自主權係 為貫徹責任政治，惟引進地方議會對地方行政首長以政治任命方式之一級單位主 管操守、精神疾病或健康等進行「形式審查」似乎亦有其必要性。（黃錦堂，民
88b：21）
參 國外地方政府人事制度概況
一、 美國地方政府人事制度
關於地方政府自主人事權之設計與歸屬，各國狀況不同，就美國言，其人事 管理局(Office of Personnel Management)為政府最高的人事主管機關，局長由總統 提名，經參議院同意後任命，為總統的人事行政幕僚長，下設人力調查、考選與 退休、保險等處。所司業務與我國考試院多有類似之處。美國文官制度精神之所 在為「功績制度」，並成立「功績制保護委員會」（Merit System Protection Board）
來維護及保護其文官權益。加以美國採聯邦制重視地方分權，對於市與郡等地方 政府的人事制度以個別適用人事法規為主，雖與聯邦文官制有相類似之處，惟其 仍有不同而自成一格之地方文官制度。對於州政府人事系統之變革主要在強調開 放人事過程及去中央集權化，並使人事僱用過程流線化及增加各管理者的管理權 限。100（Ban & Carolyn,2002：197-228）
美國各地方政府之人事管理制度如上所述，與聯邦文官制度完全無關，人才 無法交流，各自建立考試及格候用名冊，其待遇等管理事項則由地方政府與地方 議會決定，工作亦扮演重要角色。以洛杉磯市政府為例，屬於政治性任命人員（指 市長辦公室約一百五十名職員及一級機關首長），於市長換人時，新市長有權進 行人員異動，惟對於一級機關首長之任命須經議會同意。至於其他非政治性任命 之人員，則採公開考試競爭之方式進用，受有保障。從此一政務與非常任文官壁 壘分明之圓融運作方式表現來看，我國目前推動政務人員法及公務人員行政中立
100 美國州政府的人事系統變革包括：一、去中央集權化，例如加州從集權化轉變到去集權化的 人事僱用過程；二、開放人事過程，除使流程及公職考試參與管道更為簡化外，更有助於從不 同團體中遴選人員以改善工作資格條件的設定與測驗的程序；三、使用新技術來開放與加速人 事僱用過程、強化測試過程；四、增加管理權限，即開放優秀人才遴選，採用「分數範圍」（zone scoring）來遴選人才，例如，不是挑選最高分者，而是從 90~100 分的人員中挑選人才。
法等草案宜儘速立法以確立政務及常任 文官體制。（邱創煥等，民 84：53-56）
二、 德國地方政府人事制度
德國地方政府員額多寡屬地方專有之權限，由地方行政首長提交地方議會同 意，上級無置喙之空間。其一級單位主管之任命與我國大致相同，甚或更為嚴苛。
其局室辦理之業務除自治事項外尚兼辦非自治事項，而公務員之任命分別和邦與 縣有關，此乃因德國地方政府認為某些領域委辦事項的成分較高且重，故該領域 內的人員必須為經國家考試之公務員，而該公務員中一級單位主管及課股長以上 人員由邦政府任命，亦即較高職等的公務員由邦政府任命。至其他的公務員、雇 員及工友等則由縣政府來任命。惟須一提的是，德國就非屬於典型委辦事項的部 門，其一級單位主管係由地方政府提交地方議會同意而任命，故其身分屬政務 職。另外德國對於縣長、鄉鎮市長、一級單位主管等，因其任期很長（市長或縣 長大體均為六或八年），故對於這些人員的任用、宣誓、報酬、其他權利義務、
去職等相關規定各邦多訂有專法加以規定。（黃錦堂，民 85b：173-221）
三、 日本地方政府人事制度
日本地方文官制度，其人事制度自十九世紀起（1867 年起）採取融合東方與 西方人事制度之特色截長補短成為現代文官制度之特色，即從傳統的品位制、恩 惠制演變為兼具「職位制」與「功績制」的文官制度，例如採取「永業化」（Lifetime Employment）、「年資序列制度」、「家族倫理制度」，「退休後就業輔導制度」（good post-retirement prospects）等等。（K.Maguire,1995:51-69）日本於一九四七年十月 制定「國家公務員法」而於一九五０年十二月頒行「地方公務員法」，規定中央 與地方公務員之任用等法制依據，國家公務員法雖不適用於地方，惟其為地方公 務員法立法原則的主要依據。依據「地方公務員法」的規定，地方公務員由都、
道、府、縣或市、町、村等地方公共團體各自管轄，一般而言，中央與地方公務 員分屬不同任用系統，彼此並無人事交流，然中央與地方在人事管理機關、適用
法規上雖有不同，但兩者在考試、任用或保障研修等方面的原則與內容則大致與 國家公務員法相連貫。101（駱益群，民 91：82）且地方公務員待遇不比中央公 務員差，也能留住人才，乃日本地方政府人事制度之特色。102地方公務員法立法 的目的在確立地方公共團體之人事機構及地方公務員有關人事行政之基本準 則，藉以維護地方行政的民主與效能，促進地方自治的實現。其地方公務員依地 方公務員法第二條規定，係指地方公共團體所有公務員，其亦分為一般職與特別 職二類。103至於地方人事管理制度則以「平等處理」與「適應情勢」兩項原則為 處理人事管理措施的主軸。其公務員之任用、俸給、身分及地位、服務事項等等 亦於地方公務員法有詳細規定與保障。是以日本人事管理制度所涵蓋之範圍均載 於條文之中，對於工業化國家所重視之「公務員團體」制度，亦有以法律予以規 定維護實施。（許南雄，民 88：289-331）綜言之，人事系統及其政策對中央及地 方政府的施政品質造成一重要的影響，就地方自治言，日本為了落實地方分權的 施行，其必須提昇地方政府實際執行行政工作的各項資源與能力。近來，有對地 方政府期待越來越高的趨勢產生，地方政府不僅必須去注意某些行政活動及服務 外對於地方的特別需求亦須滿足其最低限度的要求，故與中央政府相比，其所需 要的人力資源更多。為了留住人才,地方政府必須提供足以令人滿足的報酬及待 遇,然而可用的人事成本預算是有限的，因此如何在有限的資源下網羅優秀的人 才對地方政府人事制度實為一大課題。（Hiroaki Inatsugu,2001）
101 日本地方公務員法的制定，是以國家公務員法的精神為根據，故國家公務員法的民主效率、
功績制、全體國民的公樸、行政中立…等基本理念，地方公務員法皆有之。
102 日本典型文官考試的初試部份由一個筆試測驗組成,最後步驟則是口試。數據經常地指出日本 的中央政府吸引最好和最有前途的東京大學畢業生。對照之下,很少提及中央政府以外的地方 政府公務人員的能力及其才能，惟最近日本大學生加入地方政府服務的意願有大幅度的增加，
許多大學生清楚地表示,不惜代價地想要加入地方政府公職服務，乃因為地方政府能賦予其施 展才能之空間。另外一項最主要的理由是地方政府提供其人員的「待遇」一般而言,地方政府 公務員的薪資是較一般而高的,且其到調動到遍遠地方的可能性也較其他全國性公務員為低對 於一位年青人而言,能在離家近的地方工作言,地方政府是一項不錯的選擇。資料來源：
http://www.worldbank.org/wbi/publications/wbi37174.pdf，Hiroaki Inatsugu，＜Personnel Systems in Japanese Local Governments＞，2001。
103 日本地方公共團體包含都、道、府、縣、市、町、村，其特別職係指地方民選首長、地方團 體理監事、地方公營企業之負責人等；特別職以外的地方公共團體職員則為一般職公務員。
日本地方首長所擁有之人事權依其地方自治法規定概述如下：104
（一）在都道府縣置知事，在市町村置市町村長。（第一百三十九條）
（二）普通地方公共團體首長，不得兼任眾議院議員、參議院議員及地方公共團 體議會議員、常勤職員。（第一百四十一條）
（三）都道府縣置副知事一人，市町村設置助役一人，前二人得依條例規定不設 置，另副知事及助役之名額得依條例規定增加之。（第一百六十一條）
（四）都道府縣置出納長，市町村置收入役一人惟可依條例不予設置。另上述地 方政府均可置副出納長及副收入役。（第一百六十八條）
（五）設置出納員及其他會計職員襄助出納長及收入役，但於町村得不置出納 員。（第一百七十一條）
（六）都道府縣支廳、地方事務所或市町村支所之主管，以事務官員充任之（第 一百七十五條）
肆、縣（市）長人事權之法制演變
我國自民國卅九年開始已將地方自治以法制化，惟人事管理上仍受到「重中 央、輕地方」觀念的影響，在地方自治綱要時期所頒布的臺灣省各縣（市）實施 地方自治綱要、臺灣省合署辦公施行細則、臺北市（高雄市）各級組織及實施地 方自治綱要、臺北市（高雄市）政府組織規程、臺灣省各縣（市）政府組織規程 準則及臺灣省鄉鎮縣轄市公所組織規程準則等均是透過中央至地方「一條鞭」的 命令統一規範地方政府的組織與業務範圍，在此種法制架構之下，地方首長所擁 有的人事管理權僅能在中央或上級政府所設定的規範之下依據法令「執行」各項 人事行政規定而已（呂育誠，民 88：39）。
政府鑒於上述情事，於三年二階段的憲政改革過程中，確立了「地方自治法
104 參閱＜日本地方自治法暨地方財政法＞，施嘉明譯，內政部編印，民 82。
制化」的政策取向105，而使省縣自治法與直轄市自治法的法源得以確認，該自治 二法的通過與實施已明顯脫離了中央集權的架構，有趨向地方分權落實地方自治 的發展模式106。其中對地方首長所賦予的「人事行政權」較過去官派行政首長更 為廣泛且更有彈性，甚較行政院各部會首長更為完整與強化。民國八十五年國家 展會議所達成的「精簡省府」共識及民國八十六年的修憲完成，則是我國地方政 府人事管理法制邁向新哩程的重大變革，依據憲法增修條文第九條相關規定所制 定之地方制度法、地方行政機關組織準則等對於地方人事管理體制的變革，與前 制頒之自治二法具有差異。
一、過去法制沿革
（一）台灣省各縣（市）實施地方自治綱要時期（民國卅九年四月∼民國八十三 年十一月）
地方自治未法制化前，縣（市）首長之人事權受到中央極大的掌控。就任免 權言，地方政府首長除了機要職人員的任免權外，對於高階公務人員的任免權掌 握可說是微乎其微。依公務人員任用法施行細則第九條規定，得知機要職人員之 任用侷限在非主管職務上，故除地方政府幕僚長外的一級單位主管均不得以機要 人員方式進用，如此可見對首長之人事權限制極大。在遷調權方面，依公務人員 任用法之規定，地方首長可就具有資格人員間加以遷調，惟實際運作上，中央乃 以各種行政命令限制首長對於部屬的遷調權，換言之，在地方自治法制化前地方 首長對於所屬一級機關首長或單位主管之任免及遷調權僅限於參與性質，少有決 定之權。就台灣省各縣（市）實施地方自治綱要及台灣省各縣（市）政府組織規 程準則相關規定來看，縣（市）政府依據準則所訂定之組織規程，除了機要人員
105 憲法增修條文第九條及本文第一百十八條之規定確立了「省縣自治法」與「直轄市自治法」
的立法依據。
106 「省縣自治法」與「直轄市自治法」中賦予地方首長可採政務人員身份任命副首長，除人事、
政風、主計、警政等主管以外的一級機關首長，此一變革不僅放寬了地方首長的人事任免權，
同時亦代表著首長各項施政目標與管理理念更容易經由其所任命的機關首長得到落實。
外，並未賦予縣（市）長對較高層主管之人事任免及遷調之權，且機要人員不得 擔任主管，而擔任幕僚長職務之主任秘書一職，則多需經過上級同意，縣（市）
長之人事任免權受到相當之限制，對於縣（市）政府一級單位主管職務則全數均 由常任文官擔任，縣（市）首長人事權受到中央大幅度的控制。（蔡良文，民 90：
4-31）
表 4-1 地方自治綱要時期縣（市）政府人事遷調概況表
民國七十年二月一日行政院頒「積極推動人事革新改善政治風氣方案」，授權縣（市）長自行核定下列 人事遷調案件：
一． 七職等或相當薦任人員（含主管）之遷調（不含任免）。 二． 六職等或相當薦任以下人員之任免、遷調案件。
民國七十九年六月廿八日省府放寬縣（市）政府職務列薦任第八職等以下暨附屬機關正、副首長以外人 員之任免、遷調，得由縣（市）政府核定。惟縣（市）政府教育局長、財政局長及人事、主計、警政主 管等除外。
民國八十四年一月以前財稅主管之遴派由財政廳辦理；教育主管之遴派，如教育局長、主任督學、督學 由教育廳就其具備資格者，遴報省府任用；主計主管之遴派遷調等，由一級主管主計機關層報行政院主 計處核定或授權核定；人事主管之遴派，如人事處長，薦任第九職等以上人事主任，由行政院人事行政 局遴定發布，必要時得由主管人事機構遴提人選，報請人事行政局核派；警察局長之遴派，則授權省市 政府。（吳堯峰，民 84：68~69）
縣（市）立國中及國小校長之任用程序係依教育人員任用條例第廿三條及第廿四條之規定辦理，國小校 長係由縣政府遴選合格人員，報請省政府核准後任用之；國中校長則由省教育廳遴選合格人員，報請省 政府核准後任用之。是以國中小校長之任用權，在形式上均由省政府決定之。（黃錦堂，民 84：241）
資料來源：蔡良文，民 90：7
（二）自治二法時期（民國八十三年四月∼民國八十八年四月）
依省縣自治法第三十六條規定，「縣（市）政府置縣（市）長一人，綜理縣
（市）政，並指導監督所轄鄉（鎮、市）自治，由縣（市）民依法選舉之，任期 四年，連選得連任一次」。此說明縣（市）政府係首長制，縣（市）長具縣（市）
政指揮監督權。惟其人事權並未有如省市般明確之規定，此亦常造成縣（市）首 長不滿省府過分干預其人事權之爭議。惟在實際上「省縣自治法」制定的過程之 中，對於縣（市）長人事權之設計相較於省市長較為緊縮，其理由乃為便利於統
籌管理。因此，縣（市）長如欲透過訂定組織規程之方式來擴張人事職權，行使 更完整的人事權恐非易事，從省縣自治法第四十二條第二項規定觀之107，由省政 府所擬訂之縣（市）政府組織規程準則係基於整體考量之下所擬定的，並非針對 各縣（市）之發展特色因地制宜，而各縣（市）政府依此準則訂定各自的組織規 程，則就更無法強化縣（市）長職能的可能（紀俊臣，民 84：52）。
自治二法時期，臺灣省政府為落實省縣自治法之基本精神，提昇基層行政效 率，曾以八十五年三月七日八五府人二字第一四六二四０號函示：擴大授權縣
（市）長、縣（市）議會議長、鄉（鎮、市）長、鄉（鎮、市）民代表會主席對 所屬人員之人事任免遷調權責。其中有關縣（市）政府人事任免遷調權有大幅的 增加，使縣（市）長得以掌握多數一級單位主管的遷調權，其具體內容如下：（蔡 良文，民 90：4-31）
1. 縣（市）政府職務列薦任第九職等以上者（含主任秘書、局科室主管、秘書、
專員、技正及室副主任），由縣（市）政府遴報省府核定，改為由縣（市）政 府核定，報省政府備查。
2. 縣（市）政府教育局長仍維持由省府教育廳遴報省府核定。
3. 縣（市）政府財政局長由省政府財政廳遴報省府核定，改由縣（市）政府核 定，報省府備查。
4. 人事、主計、警政及政風主管仍依專屬人事管理法律規定辦理。
二、現行法之規定（民國八十八年∼ ）
地方制度法對於縣（市）長的人事權有大幅的增加，對於縣（市）地方首長 的施政推動及責任政治的落實，也有明顯的進步，至於爭議不斷的四機關首長任
免權責，依地方制度法第五十六條第二項規定「依專屬人事管理法律任免」
107 省縣自治法第四十二條第二項規定：「縣（市）政府之組織由省政府擬訂準則，經省議會同意 後，報請行政院備查。」
108，其任免權雖仍屬中央所有，惟在實際運作時，中央仍多尊重地方首長之建議、
同意等實質上之決定權，所以有關首長之任免權已較趨向由中央與地方共同協商 決定之模式。（蔡良文，民 90：4-31）
地方制度法對於縣（市）政府人事管理體制的變革與自治二法間的差異如 下：(呂育誠，民 88：40-41)
(一) 取消省長及省議員之選舉，省政府之功能成為承行政院之命，監督縣（市）
自治事項之機關（地方制度法第八至十一條）。
(二) 明定縣（市）為地方自治團體（地方制度法第十四條）。
(三) 縣（市）政府置副縣（市）長一人，職務比照簡任第十二職等，人口在一百 廿五萬人以上者，得增置副縣（市）長一人；縣（市）政府置主任秘書一人，
由縣（市）長依公務人員任用法任免；縣（市）政府一級單位主管或機關首 長，除主計、人事、警察、稅捐及政風主管或首長，依專屬人事管理法令任 免外，一級單位主管中三人得由各該縣（市）長以機要人員方式進用，人口 在一百萬以上未滿一百廿五萬人者，得增置一人，人口在一百廿五萬人以上 者，得增置二人（地方制度法第五十六條）。
(四) 縣（市）長適用公務員服務法，並準用政務人員之懲戒規定（地方制度法第 八十四條）。
(五) 各級地方政府員工給予事項，應依公務人員俸給法及相關中央法令辦理（地 方制度法第八十五條）。
從地方制度法對於縣（市）長之人事權之規定來看，其與省縣自治法相較除 增加一至二名副縣（市）長外，另可增加三至五名機要職之一級單位主管任命權，
此係行政院為考量縣（市）長推動縣（市）政之需要，擴大其用人彈性，並維持
108 地方制度法第五十六條第二項規定：「縣（市）政府置主任秘書一人，由縣（市）長依公務人 員任用法任免；其一級單位主管或所屬機關首長，除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或 首長，依專屬人事管理法律任免，．．．．．。」
地方行政業務之持續性與安定性，規定縣（市）政府一級單位主管中部份主管得 以採機要職任用，俾免影響政務人員與常任文官體制之完整性。惟原以機要職任 用之主任秘書一職，則改以須具公務人員任用資格之常任文官擔任，此乃依照考 試院院會通過之決議，為建立類似英國之「文官長」制度。（蔡良文，民 90：4-31）
而從「地方制度法」第五十六條規定來看，縣(市)長擁有一級單位主管及機關首 長之遷調權，惟所選用之人員必須符合相關資格條件及公務人員任用法之規定，
此一規定使得原屬中央或省以行政命令掌握之一級單位主管及機關首長之遷調 權回歸於縣（市）長，大幅擴張縣（市）長之人事遷調權。(呂育誠，民 88：41-42)
此外，依據「地方制度法」所制定之「地方行政機關組織準則」與先前臺灣 省政府所制定之各級政府組織規程準則亦有所不同：（呂育誠，民 88：41-42）
(一) 配合「地方制度法」第五十六條縣（市）政府部份一級單位主管得由縣（市）
長以機要人員方式進用，縣（市）政府亦得依公務人員任用法置參議三至五 人（地方行政機關組織準則第十四條）。
(二) 縣（市）政府一級單位主管或所屬一級機關首長中主計、人事、警察、稅捐 及政風之主管或首長須依專屬人事管理法律任免，可由縣（市）首長以機要 方式任用者之主管或首長依人口配置最少三人最多五人，其餘均由縣（市）
長依法任免之。另對於縣（市）政府一級單位或所屬一級機關，除警察機關 得置副首長一至三人外，餘均依機關單位編制員額多寡作為設置副主管或副 首長數額之依據。（地方行政機關組織準則第十六條）市之區公所置區長、
秘書各一人，由市長依法任免之（地方行政機關組織準則第十八條）
(三) 規定縣（市）政府所屬機關或內部一級單位，以及單位內部分工的數額上限，
取代昔日直接規定機關或單位名稱之作法（地方行政機關組織準則第十七 條）。
(四) 縣（市）政府員額總數，係依照個別人口、面積、自主財源比率等因素彈性 計算（地方行政機關組織準則第廿一條）。
(五) 地方行政機關應定期辦理組織及員額評鑑，作為機關組織之設立、調整或裁 撤及員額調整之依據（地方行政機關組織準則第廿七條）。
(六) 地方行政機關之聘（僱）用人員、技工、工友人數及用人計畫所需人事費用，
均應循預算程序辦理（地方行政機關組織準則第廿八條）。
(七) 地方行政機關增加員額時，配合預算之編列，相對精簡現有聘（僱）人員（地 方行政機關組織準則第廿八條）。
表 4-2 縣（市）長得任免人員一覽表
職稱 官職等 任用員額 任免方式 說明
副縣（市）長 比照簡任十 二職等
人口 125 萬以上者二人 人口 125 萬以下者一人
縣（市）長任命
主任秘書 一人 依公務人員任用法任免
參議 人口 100 萬以下三人 人口 100-125 萬者四人 人口 125 萬以上者五人
依公務人員任用法任免
一級單位主管或 所屬一級機關首 長
人口 100 萬以下三人 人口 100-125 萬者四人 人口 125 萬以上者五人
由縣（市）長以機要人員 方式進用
主計、人事、警 察、稅捐及政風 之 主 管 須 依 專 屬 人 事 管 理 法 律任免
一級單位副主管 或所屬一級機關 副首長
其編制員額在二十人以 上者一人
警察機關一至三人
依公務人員任用法或各 專屬人事管理法律任免 市之區公所區長 一人 依公務人員任用法任免 市之區公所秘書 一人 依公務人員任用法任免
資料來源：修正自張正修，民 89：633
縣（市）政府人事權之法制演變，從表 4-3 內容得知，「地方制度法」及「地 方行政機關組織準則」公布施行後在縣（市）政府的組織規模及人員編制上已較 過去取得較為彈性的自主空間，對於副首長、機要人員及一級單位主管的用人權 亦有大幅擴張。惟中央政府對縣（市）的控制與影響力並未因此而有重大改變。
例如，人事、政風、主計、警察主管仍應依專屬人事管理法律任免。縣（市）行 政機關之組織自治條例與所屬機關組織規程及編制表中有關考銓業務事項，亦不 得牴觸中央考銓法規等109。另外縣（市）首長亦有主張能擁有與直轄市市長相同
109 地方制度法第五十六條及第六十三條規定。
之用人權，即將一級單位主管均改為政務職位。
表 4-3 地方政府人事管理法制之演進
法令名稱 臺灣省各縣（市）實施地方自治 綱要、臺灣省合署辦公施行細 則、臺北市（高雄市）各級組織 及實施地方自治綱要（民國卅九 年∼八十三年）
省縣自治法、直轄市自 治法（民國八十三年∼
八十八年）
地方制度法（民國八 十八年∼）
位階 行政命令 法律 法律
所屬機關單位名稱 統一規定 統一規定 依 組 織 準 則自 行 決 定
所屬機關單位數額 依人口數調整 依人口數調整 縣 （ 市 ） 政府 依 人 口、面積、自有財源 比率
人員編制 依行政院或省府訂頒之員額設置 基準訂定，並須報請上級政府核 備
依行政院或省府訂頒 之 員 額 設 置 基 準 訂 定，並須報請上級政府 核備
依 行 政 院 核定 之 準 則訂定；經議會同意 後送上級政府備查 首長彈性用人權 依法任免 省政府及直轄市有限
度開放副首長及一級 單位主管
直轄市、縣（市）副 首長開放、一級單位 主管有限開放 資料來源：呂育誠，民 88：42。
第二節 政務職位及臨時性職位
一般而言，行政體系的組成要素有二：其一是民選行政首長及其政治任命者
（泛稱政務官），其二是非民選的文官人員（泛稱事務官）。從民主政治的規範理 念層面而論，民選行政首長的統治正當性乃建立在有效實現對選民所作的承諾與 選民的付託（mandates），文官則為忠實執行政策的工具。然而相關的理論文獻 已 清 楚 地 闡 述 文 官 不 會 僅 是 無 聲 、 無 偏 好 的 執 行 者 ，（ Aberbach,Putnam &
Rockman,1981:323-349），經驗事實亦指出文官，特別是高級文官，參與甚或主導 政策內容的設計。（施能傑，民 85：79-113）
以地方民選行政首長來說，要其對地方複雜的人、事、物親力親為是不可能 的，故實需有人分擔、輔助其擬定、推動及管理相關政策，加上民選地方首長政 績之優劣亦攸關下次選舉之成敗，故此等人員須能與首長保持良好互動，並有效 推動其政策創造同舟共濟的領導文化，以貫徹首長的施政理念。學者羅志淵對政
務官及事務官的主要功能劃分做如下的注解：「政治與文官制度，似為相反，而 實則相成。而相成之道，則在政府官員中有政務官與事務官的區分，且使兩者結 納於政府之中，相互配合運用。誠以政治之所以能夠進步，須有兩種力量：一為 動的力量，一為定的力量。有動的力量，政治才有活力，才能向前推動而不致故 步自封。有定的力量，行政才能按步就班，循序推進而不致紊亂。動定配合得當，
才是理想的政治。具體說來，政黨政治為政治動力之源，文官制度則為定力之 基。．．．．」（轉引自張永昌，民 86：153-154）
就縣（市）政府言，其所面臨的嚴肅課題即是政治性考量滲透在諸多的人事 管理中。此舉就民選縣（市）長來看多視為是理所當然之舉，可是多數常任文官 則視之為破壞文官體制的嚴重危機。110不論是新任或連任縣（市）長對於一級單 位主管、首長的佈局即是典型的人事政治化過程，其間的差別僅在於更換作法的 人性化與時間快慢而已。若就功績主義的觀點來看，常任文官每四年必須受到政 治模式的沖擊，而人事政治化乃破壞行政中立及打擊工作士氣的原凶。（施能傑，
民 87：501-502）本節主要探討的即是縣（市）政府政務職位及臨時性職位的設 置狀況，試圖了解現況下的縣（市）長人事政治任命權。
壹、縣（市）政府之政務職位設置
一、 政務職位設置之內涵
（一）設置基礎
政務人員是一種負政治責任的組合人員，就目前職位設置運作情形而言，政 務人員有廣狹二義，廣義的政務人員係指政府體系中依政治任命的高級公務員，
其職務不必然具有政務性質，人員也不一定隨政黨或政策同進退。而狹義的政務
110 此處所指的政治性考量或人事政治係泛指上級主管著重於人際網路的強化做為人事運用之指 導原理之謂。
人員則為在政府體系中，所任職務具有政務性質，隨政黨更迭或為政策的成敗負 責而同進退的高級公務員，無須公務員的任用資格，亦不具永業化。一般認知的 政務人員，多指狹義的政務人員。111政務職務與一般職務均存在於政府機關之 中，惟政務職務較一般職務少，且並非每一機關皆有此類職位之設置，通常越是 中央部會機關，政務職位設置越多，且多為高級職位。「職位」（position）係指賦 予某一人所擔任之各項業務責任。而「政務職位」（political position）乃一種政 治性的結合體，其活動目的在於運用政治資源，以影響人民生治中的政治決策，
並承擔政策執行成敗的責任與結果。一個擔任政務職位或其他政治權力職位者，
在制定政策與施政時必須充分對選民負責，此責任即為向上級長官、機關或人民 應善盡職守的義務，其義務也許根據習慣或法律，也可能根據憲政上的基礎。政 務人員的設置與責任歸屬應於何種情況及方式去職，皆為慣例、個人及所屬政黨 的政治考量，惟在設置層面上或有法律明文可茲依據。（劉昊洲，民 90：26-30）
（二）影響政務人員人事體制之因素
政務人員屬政黨體制運用範疇，具政治取向，負決策成敗責任，受代議政治 的監督，且須隨政黨同進退，故受政治因素影響深遠。影響政務人員人事體制的 因素包括：（許南雄，民 82：2）
1. 政黨政治－民主政治即政黨政治，政務及機要人員係基於政黨活動而取得政 治職位，並隨政黨同進退，故必具「政黨取向」（Political party oriented）。
2. 政治權勢－為了爭取執政之權，政治人物不免淪於權勢的依附與爭奪，因而 有了政治人事的安排。
3. 政治活動－政務及機要人員多脫離不了政治活動的參與，如參與同政黨公職 的競選或輔選。
111 資料來源：http://www.npf.org.tw/main.htm，邱華君、張瓊玲，＜政務職設置之研究＞，財團 法人國家政策研究基金會－國政研究報告九十一年十月卅日內政(研)091-084 號。
由上述政治因素可知政務人員任免體制與政黨、政爭及政治活動息息相關。
（三）政務人員的任免及其管理體制
政務官之產生方式與事務官不同，其任免方式有選舉、政治任命及提名而經 同意112，產生方式均與政黨的提名或運作有關，故具有政黨屬性，其任期多隨同 首長任免而決定進退，故政務官無「職業化」、「永業化」及「終身職」（如法官）
體制與事務官依文官法（任用法、退休法……）體制不同。至於政務人員的管理 體制，一般而言，凡屬文官法規定常任文官的管理方式，除特殊規定者外，113均 不適用於政務官，政務官雖有遷調、考績、薪資及懲戒等規定，惟與事務官之規 定仍有不同，適用不同管理方式。例如我國政務官之退職、撫卹係依據政務人員 退職撫卹條例，而事務官則依照公務人員退休法及公務人員撫卹法。是以政務官 的人事體制與事務官不同，其來自政治階層的政黨屬性與行政層級的常任文官屬 性各有差別，各具特色。（許南雄，民 82：3-4）
二、 縣（市）政府之政務人員的任免權
依政務人員退職撫卹條例第二條規定：「本條例適用範圍，指下列有給之人 員：一、依憲法規定由總統任命之人員及特任、特派之人員。二、依憲法規定由 總統提名，經國民大會或立法院同意任命之人員。三、依憲法規定由行政院院長 提請總統任命之人員。四、其他依法律規定之中央或地方政府比照簡任第十二職 等以上職務之人員。」對照地方制度法第五十六第一項規定：「縣 (市) 政府置縣 (市) 長一人，對外代表該縣 (市) ，綜理縣 (市) 政，縣長並指導監督所轄鄉 (鎮、
112 政務官以「選舉」產生者，如內閣制國家首相、閣員，總統制國家的正、副總統；以「政治 任命」產生者，如我國行政院各部會首長、政務委員、大使等；「提名經同意」產生者，如我 國司法、監察及考試院院長、副院長、大法官、考試委員、監察委員等、美國聯邦政府部會首 長。
113 所謂特殊規定者，以我國言包括：公務人員懲戒法第九條規定，公務員之懲戒處分包括有撤 職、休職、降級、減俸、記過及申誡六款，其中第二至第五款不適用政務官，故政務官適用之 懲戒處分為撤職及申誡。又如美國的政府倫理法（Ethics in Government Act, 1982）適用對象含 行政部門列十六職等以上至總統，故該法適用高等文官(GS16-18)及政務官。
市) 自治。縣 (市) 長均由縣 (市) 民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次。
置副縣 (市) 長一人，襄助縣 (市) 長處理縣 (市) 政，職務比照簡任第十二職等；
人口在一百二十五萬人以上之縣 (市) ，得增置副縣 (市) 長一人，均由縣 (市) 長 任命，並報請內政部備查。」來看，縣（市）政府政務職之設置僅有職務比照簡 任第十二職等之副縣（市）長一職外，並無其他的政務職之設置。其副縣（市）
長之任免方式如上述條文第一項所示，係由縣（市）長任命報請內政部備查，故 副縣（市）長之任用具有政治屬性，另同法亦規定其於縣（市）長卸任、辭職、
去職或死亡時，須隨同離職。（第三項）
一般而言，對於地方制度法第五十六條之規定多認為是屬於特別規定，除此 規定的人事權外，地方民選首長並無其他政務人員任免權，此一解釋方式，對地 方民選首長的人事權有很大的限制，亦即地方民選首長之人事任用權須經由中央 的法律特別規定才可擁有，惟若就落實地方自治的理念來說，組織權及人事權應 屬地方所有，在例外的情形下才需受到國家或上級自治團體的限制與監督。然 而，將原則、例外的觀念互為相反的解釋，已使自治監督機關扮演的不再僅是監 督的角色，而是侵權者。當縣（市）政府的人事權是由國家「授權」而來，則不 免使地方自治淪為「自治行政墳場」。誠然，完整的人事自主權並不代表監督權 的豁免，原則上，地方本即有設政務職人員的權力，地方首長可自為任免，這樣 的解釋方可合於地方自治的理念，同時也達到責任政治的要求。（張永昌，民 85：
155-156）
三、 縣（市）政府政務人員之薪俸及懲戒權
如前所述，縣（市）政府副縣（市）長既有任免之相關規定，則在任職期間 是否有類似事務官的陞遷調派、考績獎懲、俸給福利、訓練進修以至退休、撫卹、
保險等等規定？因其係基於縣（市）民選首長之信任而任用，故並不存在和一般 常任文官相同的身分保障，對於其執行職務或推動政策出現不力或不適任時，縣
（市）首長即可任意將其辭退。所以對於政務職之副縣（市）長並無類以常任文 官之身分保障。至於其權利義務部份，政務人員並非依公務人員考試法規定，以 考試進用，亦非依公務人員任用法任用，故其權利義務亦有別於一般常任文官。
例如政務職人員目前僅有「政務人員退職撫卹條例」對於政務官的範圍及支給退 職酬勞加以規範外，至其定位、任免、行為規範、責任等雖尚未建立法制，惟歷 年來均遵循民主先進國家先例運作，即政務官參與政策擬訂制定，屬政治性任命 人員不受任用資格之限制，隨政黨更替與政策成敗而進退，負行政、法律與政治 責任。由於政務與常任文官之劃分在我國已行之多年，其分際並為社會及各級公 務員所認知，加上目前考試院及行政院為建立政務官完整的法制，現正擬具公務 人員基準法（草案）及政務人員法（草案）並函請立法院審議中，此二草案對政 務官之範圍、任免、行為規範、權利義務及應負責任等均有參照民主先進國家先 例及我國行之多年成規作明確規範。114是以，目前職務比照簡任第十二職等之副 縣（市）長，其俸給待遇不僅依現行行政院核定之「全國軍公教員工待遇支給要 點」以政務人員類別支領，另依公務人員考績法第二十二條規定亦無人事考績之 適用。115
至於懲戒問題，現行公務員懲戒法對於政務人員雖已納入規範體系，惟僅適 用「撤職」及「申誡」之處分。基本上，政務人員有違法失職之情事時，其所應 負之責與一般常任文官有所區分，就其地位而言，程序上應亦同於地方民選首 長。（張永昌，民 88：156-157）
114 參閱 http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/090/CL-P-090-004.htm，許毓圃，＜從我國文官 法制談政務官與事務官責任分際－兼評民進黨政府諉過事務官之得失＞，財團法人國家政策研 究基金會，民國九十年三月廿七日憲政（專）090-004 號。
115 公務人員考績法第二十二條規定：「不受任用資格限制人員及其他不適用本法考績人員之考 成，得由各機關參照本法之規定辦理。」
貳、縣（市）政府之臨時性職位設置
政府機關「臨時人員」一般而言係指各機關為因應短期性、臨時性、季節性 及專業性或研究工作之需求所進用之人員。其身分具有臨時性且不需考試任任 用，故在設置目的、進用法令依據、考核制度、敘薪標準及權益保障等均與一般 常任文官及政務職位任用人員不同。（李建良，民 88：5）且臨時人員之任用較 一般文官晉用方式有彈性，故常成為方便機關首長用人之途徑，另依地方制度法 第五十六條第二項規定，縣（市）政府一級單位主管中三至五人，得由各該縣 (市) 長以機要人員方式進用，故縣（市）政府機要人員所任職務為一級單位主管，此 與其他臨時人員所任工作頗有不同，且在現制下除機要人員隨機關首長進退外，
其餘臨時人員多未能確實依計畫設置，而形成因人數過多產生政府人事問題，包 括費用上的負擔、文官體制的破壞等問題。本部分擬將針對縣（市）政府臨時性 職位分別進行說明之。
一、 機要人員
（一）機要人員之意義
與政務職位近似的職務為機要職，機要人員隨首長同進退，以方便首長用 人，完全無須任用資格。機要人員在性質上屬機關首長幕僚或親信或心腹，機要 職的主要功能則在執行與首長有密切關係之具機密性或重要性之工作為原則，現 行多以「機要秘書」、「監印」及擔任「安全機關安全職務」等工作為範圍。其設 置之目的，原應是以參與機密性的重要事務之處理，在民主國家中與政黨之繫，
協助首長決定與推動執政黨之政策等所謂的「參贊機要」性質之工作。機要職應 以組織法規所定之職稱進用，所列官等及其總人數應按機關層次分別規定。從機 要職設置及所司職務之意旨觀之，一般機要人員係為因應機關首長權宜用人之 需，由首長任命，而置於首長辦公室，追隨首長，並處理機關首長具機密性而且 重要業務之職位或人員。（彭康鎮，民 85：42-51）惟有時對於掌理機關監印之工
作亦由機要人員擔任之，是以有關機要人員的設置僅具有輔助機關首長的功能。
（二）機要職位設置之法制依據
有關機要職位設置之法制依據係規範於公務人員任用法及其施行細則，及依 該法制定之各機關機要人員進用辦法之中。依公務人員任用法施行細則第十一條 規定，公務人員任用法第十一條第一項所稱辦理機要職務之人員，係指擔任經銓 敘部同意列為機要職務，得不受法定任用資格限制，並經銓敘審定以機要人員任 用之人員。第十一條第二項規定，機要人員，須與機關長官同進退，並得隨時免 職。此部分係指機關長官退休 (職) 、卸任、調職、辭職、免職、撤職、去職、
解職或死亡時，其所進用之機要人員，應由原 (新) 任之機關長官或其代理人，
於同時將該機要人員免職。機關長官停職或休職時，由其代理人視業務需要辦 理。而各機關未具任用資格初任機要人員，依所任職務在職務列等表所列最低職 等以機要人員任用。如調任或改任其他受法定任用資格限制之職務時，應重新銓 敘審定其任用資格。
而機要人員所任職務範圍，依各機關機要人員進用辦法第四條規定，應以機 關組織法規中所列行政類職務，襄助機關長官實際從事機要事務相關工作，並經 銓敘部同意列為機要職務為限。但不得以首長、副首長、主管、副主管、參事及 研究委員職務進用。各機關之秘書長、主任秘書或直轄市政府副秘書長一人，必 要時，報經上級機關核准者，得於第三條所定員額內以機要人員進用。但直轄市 政府之秘書長及縣（市）政府、置有副市長之縣轄市公所之主任秘書，不得以機 要人員進用。另對其進用員額亦有所限制，依上述進用辦法第二條第一項規定，
各機關進用之機要人員員額，最多不得超過五人。
是以，上述相關規定規範機要人員所任職務應以「行政類職務」為主且不得 擔任主管職務，及各機關機要人員任用之員額及其初任、調任之限制等均須依公 務人員任用法及其施行細則辦理。
（三）縣（市）政府之機要職人員之任免權
機要人員，其具有「擔任職務有一定範圍」、「員額有一定限制」、「無須任用 資格亦無身分保障」、「權利義務與一般公務人員有別」、「人員設置須經銓敘部同 意」等特色，惟原出於為協助行政首長完成具機密性及安全性、重要性之靜態工 作為原則而設置的機要職位，現在形態上已有逐漸放寬及轉變之趨勢，舉凡首長 之代表人、重要決策參謀、幕僚長，甚至於副首長之角色，均由機要職人員出任，
另隨著上述擔負事項之擴充，機要人員職稱，亦不斷提昇，尤其在實質影響力方 面，機要人員在機關內外之作為所產生之作用，絶非非主管且非技術性之職稱所 能侷限。以縣（市）政府而言，依地方制度法第五十六條第二項規定，一級單位 主管中三至五人可由縣（市）長以機要人員方式進用之，據此，機要人員任用方 式未必一定擔任機要工作，其可依法擔任主管職位，協助縣（市）首長執行類似 政務職工作。
以機要職任用之一級單位主管言，依公務人員任用法施行細則第九條規定：
「本法第十一條所稱『辦理機要人員』，指擔任機要秘書及監印等職務之人員，
且該職務先報經銓敘機關同意列為機要職務有案者而言。但仍應以機關組織法規 中所列非主管且非技術性之職稱進用。（第一項）各機關之秘書長或主任秘書，
必要時，報經上級機關核准者，得比照機要人員進用。（第二項）各機關前二項 人員之總人數，得由銓敘機關按機關層次分別規定，但不得超過五人。（第三項）
安全機關機要人員，如因工作特別需要，得商請銓敘部酌量增加。但最多不超過 該機關擔任安全職務之人員編制總額四分之一。（第四項）各機關未具任用資格 初任辦理機要人員，依所任職務在職務列等表所列最低職等以機要人員任用。如
調任或改任其他受任用法資格限制之職務時，應重新銓敘審定其任用資格。（第 五項）」從嚴規定機要人員所任職務應定位為「非主管且非技術性之職稱進用」，
並增定初任人員之等級及調任之限制等。（彭康鎮，民 85：42-51）除上述法規 之規定外，行政院為免機要人員人數過多影響考試用人政策之貫徹，乃另以行政 命令限制各機關機要人員之人數，惟此項限制有逐漸放寬的趨勢。（吳泰成，民 88：3-4）
就縣（市）政府而言，過去省縣自治法修正階段時，於立法院內政及邊政、
法制委員會聯席會議審查階段曾通過，將縣（市）政府一級機關首長職務均比照 直轄市自治法之立法體例，除主計、人事、政風及警政依法任免外，全數比照簡 任十二職等由縣（市）首長任免之。惟至省府精簡實施地方制度法後依該法第五 十六條第二及第三項規定，縣（市）政府置主任秘書一人，由縣（市）長依公務 人員任用法任免；其一級單位主管或首長或所屬機關首長，除主計、人事、警察、
稅捐及政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免，一級單位主管中三人，得 由各該縣（市）長以機要人員方式進用；人口在一百萬以上，未滿一百二十五萬 人者，得增置一人；人口在一百二十五萬人以上者，得增置二人外，其餘均由縣
（市）長依法任免之。（第二項）以機要人員方式進用之一級單位主管，於縣（市）
長卸任、辭職、去職或死亡時，隨同離職。（第三項）此一立法背景一方面係考 量縣（市）長推動縣（市）政之需要，擴大其用人彈性，並維持地方行政業務之 持續性與安定性，另一方面又不致影響政務人員與常任文官體制的完整性，而訂 定有限度增加縣（市）首長彈性用人之權力。（楊戊龍，民 88：38-55）上項以機 要人員任用之一級單位主管雖屬政治任命，惟在法律上不應認為屬於「政務職」， 此一立法技術乃是為了避開「政務人員」的法律身份及稱謂，並緩和縣（市）長 全面政治任命一級單位主管的要求，而維護地方政府常任文官的地位始然。
從縣（市）長的立場言，其既為民選產生又為實現其政治理念與施政抱負，
自需廷攬一些能夠獲得其信任，又能夠助其實踐競選承諾及承擔政治回應功能的 人員，此一情形如同中央政府的「政務官」一般，亦由民選的執政首長所任命。
縣（市）長隨著政治日益民主化，地方日益自治化，其愈需要更有彈性的政治任 命權空間，以增強政治回應的能力。在過去此一回應能力多由常任文官擔任，因 地方自治尚未法制化的結果，造成縣（市）政府業務多屬執行法令及中央政策，
為考量行政業務之永續性及穩定性，故一級單位主管均由常任文官擔任之以維護 行政中立文化。116惟在地方自治法制化後地方自治的程度與過去必有過之而無不 及，為呼應地方自治的要求，擴大地方民選首長的用人權，縣（市）政府首長應 該擁有政治任命權的空間即成為一必然趨勢，於是政務職務數目的次弟增置亦隨 著縣（市）政府機關不斷增設而膨脹，是以設置一些由政治任命的職務不應侷限 於「非屬常任文官即為政務官」的二分法及地方政府不應有政務職位之上。（關 中，民：2-3）
（四）縣（市）政府機要人員之薪俸、考績及懲戒權
縣（市）政府機要職之一級單位主管因其和政務職之副縣（市）長一樣，係 基於縣（市）民選首長之信任而任用，故並不存在和一般常任文官相同的身分保 障，對於其執行職務或推動政策出現不力或不適任時，縣（市）首長即可任意將 其辭退。從地方制度法第五十六條第三項規定，副縣（市）長及以機要人員方式 進用之一級單位主管，於縣（市）長卸任、辭職、去職或死亡時，隨同離職。另 依公務人員任用法第十一條規定，各機關辦理機要人員因不受任用資格限制，故 需與機關長官同進退並得隨時免職。所以對於以機要職任用之人員並無類似以常 任文官之身分保障。至於其權利義務部份，機要人員並非依公務人員考試法規
116 學者施能傑教授指出，目前縱然縣（市）政府一級單位主管是由常任文官擔任，但卻是縣（市）
長的人馬，其政治角色勢難避免，只要縣（市）長換人，不必一定是換政黨，一朝天子一朝臣 的戲碼總是重複地上演，放任此種角色衝突情境繼續下去，對於建立行政中立絶對不是正面的 發展。
