臺北市小型學校裁校歷程之個案研究

國立台東大學社會科教育學系 社會科教學碩士論文

指導教授：何俊青 先生 曹常仁 先生

臺北市小型學校裁校歷程之個案研究

研究生：曾燕怡 撰

中華民國九十九年八月

謝 誌

95 年的教師甄試，突破人生最大難關，那年的夏天是如此的慌亂 緊湊，激動之情難以言喻；99 年的盛夏，酷熱難耐，完成了謝誌，碩 士班的研究也畫下完美句點。階段性的任務一一達成，至此，又邁入 了另一段嶄新的進程。

論文得以順利完成要感謝的人太多了，在論文寫作期間，指導教 授何俊青、曹常仁教授給予的指導與鼓勵，讓我獲益良多，也感謝在 口試時侯松茂教授提供寶貴的意見與指正，使本論文得以順利完成。

感謝協助本研究資料蒐集與受訪之個案學校校長、主任、教師，

不厭其煩的提供資料與經驗，有你們的協助與參與，以多個角度審視，

才讓研究順利完成。在研究所進修的三個暑假，感謝一同成長學習的 同組夥伴譽臻、宛秀、美珍、麗菁，因為你們的相互勉勵，學分得以 順利修畢。

回想過往點滴，感謝外子淵豪一路的相持相扶，從師資班到教師 甄選，一直到現在研究所畢業，連續三個暑假陪著我在台東求學，在 生活中相互照應，在研究的路上提點教導，不論是精神上的鼓舞還是 實際上的協助，人生有你夫復何求？

最後，深深感念父母與兩個妹妹無限的支持與鼓勵，謝謝你們為 我所做的一切，因為一路上你們的相伴，人生的理想才得以逐一實現，

就在論文即將完成之際，滿溢的心與關愛之情點滴在心頭，真摯的謝 謝你們如影隨形的關心與照顧，我的成就一定是你們最大的欣慰。

Dear(狗狗)多多，有你窩在腳邊一路讀書、打字的陪伴，姐姐更 能順利畢業喔！

曾 燕 怡 謹誌 民國九十九年八月

臺北市小型學校裁校歷程之個案研究

作 者 ： 曾 燕 怡

國 立 台 東 大 學 社 會 科 教 育 學 系 (所 )

摘 要

本研究係以臺北市一所六班國民小學進行個案研究，探討非偏遠地區小型學 校裁校政策及該個案學校面臨裁撤之歷程。研究起自於 98 學年，以訪談為主要 研究方法，輔以文件分析、參與觀察等蒐集相關實徵性資料，作為分析討論之依 據。本研究採半結構方式進行，訪談個案學校校長、行政團隊、教師、家長、學 生及地方人士，瞭解裁校的背景因素、關係人員在裁校歷程中所持的態度與觀 點，以及面臨裁校危機之因應策略與實際發展困境。希冀從中提出建議，供相關 單位及人員之參考。

一、個案學校位居北投士林科技園區開發復地內，裁校默契已長達數十年，政 策的成型與現今社會結構、經濟發展、時代產業背景因素相互交錯影響。

二、個案學校校長、行政人員、教師、外學區家長，對於臺北市政府裁撤個案學 校政策深覺可惜，但持接受態度。

三、因進行都市更新茲事體大，個案學校本學區家長與社區人士多著重在房屋、

土地徵收補償，對於臺北市政府裁撤學校政策並非如過去小型學校遭整 併般極力捍衛，因此未引起社會各界關注。學校裁撤後，學生上、放學的交 通問題是家長首重的考量因素。

四、教師面臨學校裁撤，對自身的工作權提升不確定性。

五、個案學校注重行銷策略，積極發展特色課程，並尋求因應策略突破困境。

六、行政機關應瞭解小型學校裁校需求，疏通溝通管道，積極規劃完善相關配套 措施；而小校學生多屬經濟弱勢，裁併後應給予良好安置與提供輔導資源。

關鍵字：小型學校、裁校、裁校歷程

A ca se st udy o f t he sma ll- sca le sc hoo l me rge nce process in Ta ipe i.

Tseng Yen-Yi Abstract

This research is based on one of the Taipei elementaries with six classes in order to research the remote small-scale class and the school mergence process.The research originated in the 98 semester mainly uses in-depth interview with the document analysis and participated observations to collect the related-proof information which are in accordance with the analyzed discussion.

The research was interviewed by the school principal, facaulty and stuff and the local students and parents to understand the viewpoints of the background of school mergence and the relationship between school members as well as how to develop the way to

overcome this circumstance and the past difficulty.It causes a significantly effect to exist schools.After analysis, generalization,hopeing to provide some sugesstions to the

related-administration unit and people.The following are some of the conclusions:

1.This school is located in the Beitou Science Park developing area and has been during school mergence for up to ten years.It has been interchanged by today’s society structure, economic development and the era’s background.

2.The school principal, facaulty and stuff and the local students and parents feel pity but still keep the reserved attitude to the school mergence.

3.Because of the renovation of the city, the local school’s parents and related people paid attention to the land collection and didn’t like before avoid school mergence.After school mergence, it is a primarily concern about the attending and leaving school time.

4. After school mergence,it is uncertain for the teacher’s job right, which also lead to the school development.

5.The school focuses on the market strategies, being positive to develop the special courses in order to breakthrough the difficulty.

6.Administative units needs to understand the need of school mergence, the way to communicate and think about the related method.Because the small-scale school students in the poor economic situation, it’s necessary to provide the properresources and settelment after school mergence.

目 次

謝 誌 ... I 摘 要 ... II Abstract ... III 目 次 ... IV 表 次 ... VI 圖 次 ... VII 第一章 緒論 1

第一節 研究背景... 1

第二節 研究動機... 4

第三節 重要名詞釋義... 6

第四節 研究問題... 7

第五節 研究範圍與限制... 7

第二章 文獻探討

第二節 學校整併的理論探究... 19

第三節 小型學校裁併的相關研究... 24

第三章 研究設計及實施

第二節 研究場域與對象... 53

第三節 研究方法... 56

第四節 研究工具... 58

第五節 資料整理... 60

第六節 信度與效度的建立... 62

第七節 研究倫理... 63

第四章 研究結果與討論

第二節 美麗國小裁校歷程... 72

第三節 美麗國小校務運作與成員反應... 79

第四節 裁校的困境與因應策略... 102

第五節 綜合討論... 116

第五章 結論與建議

第二節 建議... 127

參考文獻

中文部份... 131

英文部份... 136

附 錄

附錄二 教師訪談大綱……….………….138

附錄三 家長訪談大綱……….………….139

附錄四 社區人士訪談大綱……….………….140

附錄五 學生代表……….………….141

附錄六 文件資料編碼表……….………….142

附錄七 校內觀察表………....……….………….143

附錄八 訪談逐字稿舉例………....……….………….144

附錄九 研究者省思札記舉例……….………….148

表 次

表 1-1 全國出生數與臺北市出生數………...……..………3

表 1-2 臺北市國民小學人員統計數……..………….……….5

表 2-1 小型學校裁併的現況分析………..………..….………….18

表 2-2 學校最適經營規模的相關研究彙整表………....…..…….…….…..21

表 2-3 我國小型學校裁併發展紀要………..…..…..…….………...37

表 2-4 臺北市國民小學校數統計……….…..………...39

表 2-5 全國與臺北市國民小學小型學校校數統計...….….…...40

表 2-6 國內裁併學校相關研究彙整表………..…….………...42

表 3-1 美麗國小學校大事記…………..………...…..…………...53

表 3-2 美麗國小班級數……….……..…....…………...55

表 3-3 美麗國小各年級學生數…………..………….……..…..…………...55

表 3-4 訪談記錄編號表………..……….…………..…..…………...61

表 4-1 國小學生使用校地面積最小………..….……..…..…………...70

表 4-2 國小學生使用校地面積最大...70

表 4-3 北投士林科技園區開發時程簡表…..……….………..…..………...74

表 4-4 美麗國小移撥安置期程計畫………..……..….……..…...95

表 4-5 美麗國小 97 學年至 99 學年教職員工人數..………..……….…...106

表 4-6 美麗特色課程規劃----社區關懷「美麗留心底」...…...112

圖 次

圖 1-1 臺北科技走廊………..………..…….….……...2

圖 2-1 學校整併方式..……….……….….…..13

圖 2-2 日本進行學校整併之主要考量圖……..………..….………...26

圖 3-1 研究架構圖………..…….……….…………...50

圖 3-2 實施步驟………..….……….………...50

圖 3-3 實施流程圖………..….……….………...52

圖 4-1 細部計畫土地使用分區示意圖…….……….………..…...66

第一章 緒論

在大部分人的記憶裡，國民小學是義務教育，是接觸完整教育的首部曲。多 數的莘莘學子，在完成義務教育過後，幾乎都得離鄉背井、越區就讀，存在家鄉 的精神堡壘莫過於自己就讀的學校。每次經過孩提時代就讀的小學，研究者總會 回想起童年的點滴回憶，帶著一抹微笑，喚起過去鞦韆旁盪過的身影。商店會因 損益而關門大吉、機關行號要承受盈虧，很難想像，學校也會有無法生存的苦衷 而終究須畫上句點。當全國正飽受少子化衝擊，教師甄選難度屢創新高而錄取率 卻跌入谷底之時，人口密度一向冠於全國、教育經費充足的臺北市，也在高房價、

少子化的雙重夾擊下，不但每年移出大量人口，新生出生率更逐年下降，迫使首 善之都的臺北市，也開始研議逐年進行一系列整併學校計畫，首當其衝便是位於

「北投士林科技園區」開發案用地內的美麗國小。

本章旨在說明美麗國小因「北投士林科技園區」開發案的確立，而須在 101 學年進行裁校以形成主要探討之依據。本章共分為五小節敘寫：第一節研究背 景，第二節研究動機，第三節為重要名詞釋義，第四節為待答問題，第五節為研 究範圍與限制。

第一節 研究背景

臺北市產業是以發展高科技及知識密集產業為主，臺北市政府為能有效並持 續推動高科技產業，除積極規劃大內湖科技園區計畫外，亦加強延續南港軟體園 區一、二、三期之群聚效應及滿足產業需求。另外，為提供臺北市科技產業未來 10 年所需之發展用地，並串連基隆河沿岸之產業園區，形成科技產業發展軸帶，

在北投、士林交界處面積約 194.29 公頃之區域規劃「北投士林科技園區」，計劃 引進生物技術、媒體、資訊、通訊等產業，以創造富含文化氣息並結合生產、生 活、生態為園區發展目標。目前臺北市政府正辦理區段徵收中，待北投士林科技 園區完成後，沿著基隆河即可連接內湖科技園區、南港軟體園區，形成綿延 20 公里產業軸線，吸引科技產業進駐，使「臺北科技走廊」具體成形(臺北市政府 產業發展局，2010)。

過去，飽受水患而頻上新聞的士林地區，未曾是受人注目的焦點；現在，因 為科技走廊的成形，一躍而上，成為舞台中最閃耀的一顆明日之星。這一個將被 規畫為複合機能的優質網絡生活，遭逢著前所未有的改變，彷彿一部小型的革命 史，在跨時代的巨輪下，經營擘畫下。短短數年後，大片農地不但化身為科技產 業專用區，更結合居住、就業、文化、休閒複合機能，如下圖 1-1 所示。

圖 1-1 臺北科技走廊

資料來源：臺北市政府產業發展局(2010a)

台灣近 20 年來人口出生率持續下降，以臺北市新生嬰兒出生人數為例，亦 是呈現每年遞減。由表 1-1 可以看出，民國 98 年臺北市新生嬰兒出生數為 19,403

人，較 97 年減少 1,288 人，由於出生人數逐年遞減，教育局預估未來臺北市國 民教育學生數將由 98 學年度之 26.2 萬人，逐年下降至 112 學年度之 18 萬人，

15 年間將減少 8.2 萬人。受少子化的影響，國小學生數越來越少，臺北市教育局 擬針對學生數較少的學校，進行減班、併校、遷校、裁校。目前規劃採三階段進 行：近程將執行大龍與明倫國小併校、美麗國小裁校，預定在民國 101 學年完成，

潭美國小將在 104、105 學年進行遷校工程。中、長程則規畫將 10 班以下小校進 行整併，陽明山地區及其它地區小校以分校方式因應，減少人事支出。

表 1-1 全國出生數與臺北市出生數 年 / 學年

全國 臺北市 備註

出生數 出生數 國小學生數 國小新生數

77 342,031 41,040 294,052 49,652 龍年 82 325,613 34,374 249,115 35,876

87 271,450 30,203 203,766 32,908

89 305,312 32,678 201,192 32,974 龍年 90 260,354 26,998 198,359 32,669

91 247,530 25,647 194,601 31,230 92 227,070 23,311 192,452 31,317 93 216,419 22,154 189,148 28,982 94 205,854 20,962 183,171 26,883 95 204,459 21,151 178,498 27,784 96 204,414 21,620 172,474 26,236 97 198,733 20,691 163,133 22,766 98 191,310 19,403 154,548 22,050

資料來源：臺北市政府統計室(2010a)

臺北市教育局國教科(2010)，統計 98 學年度國小新生數以美麗、平等國小的 9 人最少，大佳、泉源、大屯的 12 人緊追在後，敦化國小新生 472 人最多；若以 全校人數來看，光復國小的 3,164 人最多，湖田國小全校學生僅 63 人最迷你。美 麗國小則因位在士林、北投科技園區開發案的預定地內，將在 101 年裁校，學生 將遷往臨近的文昌、文林國小。美麗國小校長表示，因當地長年限建、限制開發，

學生來源深受影響，隨著科技園區的開發，對地方也許是個契機，未來裁校後，

學生若因離校太遠，無法步行上學，將協調教育局派交通車接送。

西元 2008 年臺北市政府正式啟動北投士林科技園區開發案，科技園區開發

案從 1990 年開始規畫，2009 年開始動工，經歷了 19 年的延宕終於拍板定案。

科技園區開發案所影響的層面非常廣泛：首先面對的是土地徵收的問題，再來是 居民搬遷的問題。過去，為了美麗地區子弟就學而設立的學校，如今卻也因為這 個問題也牽涉其中，影響著學校存續或裁廢。美麗國小有 43 年的建校歷史，學 校與社區彼此之間的連結，不單只是提供學生上學的環境，更提供了社區休閒與 娛樂的場所。為因應裁校，美麗國小於 2009 年開始取消大學區制，只招收美麗 地區的學生，2011 年確定學校停止營運。

第二節 研究動機

隨著少子化時代來臨，學齡人數不斷降低，小型學校裁校政策是社會發展的 新興議題，也是社會人口結構自然發展的影響，更是教育政策面臨的重要變革。

吳清山與林天祐(2005)認為少子化帶來的負面影響，首先，幼稚園、中小學及大 學院校面臨招生不足，或走入減班併校的命運，學校經營越來越困難。社會各界 對小校裁校的看法各有見解，學校、社區人士、教育行政人員、老師都感受到衝 擊。小校裁校後的成效並不是立竿見影的，有些教育問題錯綜複雜，要理清頭緒 已經不容易，想要對症下藥更是困難(張煌熙，1999)。教育部也於 2001 年表示，

將裁撤目前八百多所學校規模在六班以下的中小學，以配合九年一貫統整課程的 實施。

臺北市政府教育局於民國 99 年 5 月 14 日，公佈臺北市國民小學生人數和學 校數，如表 1-2 所示，臺北市國小學生總數 89 學年度為 201,192 人，到 98 學年 度為 154,548 人，10 年間減少 46,644 人，平均每年減少約 4600 人；班級數也由 89 學年度的 6,737 班，到 98 年度的 5,930 班，10 年間減少了 807 班(臺北市政府 教育局統計室，2010b)。99 學年度臺北市立所屬公立小學共有 141 所，估算幾年 後，臺北市國小一年級新生入學總數將低於 20,000 人，臺北市教育局曾不斷提 及將進行學校間的整併，可見未來會有多所學校因整併或面臨裁校而走入歷史消 失不見。因此，本研究在探討小校裁校政策的實施，對於教師、教育行政人員造 成的影響。藉由本研究的結果，提供面臨裁校的教師、教育行政人員裁校過程的 實務運作，這是本研究動機之一。

表 1-2 臺北市國民小學人員統計數

學年度 學校數 班級數 教師人數 職員人數 ^一年級新

生入學數 學生總數 89 152 6,737 12,074 1,179 32,974 201,192 90 152 6,677 12,094 1,240 32,669 198,359 91 152 6,623 12,133 1,232 32,230 194,601 92 152 6,558 11,966 1,224 31,317 192,452 93 151 6,509 11,889 1,231 28,982 189,148 94 153 6,440 11,818 1,211 26,883 183,171 95 153 6,343 11,638 1,257 27,784 178,494 96 153 6,234 11,467 1,234 26,236 172,474 97 153 6,101 11,309 1,221 22,766 163,133 98 153 5,930 11,137 1,195 22,050 154,548

資料來源：臺北市政府統計處(2010b)。

臺北市美麗國小位於基隆河畔旁， 2009 年北投士林科技園區動工後，美麗 社區部分住戶也將拆遷，師生在 2012 年 9 月前，全數轉移至其他學校。學區內 家長多從事一、二級產業，學生大都處於家庭與經濟雙弱勢的情況，在所能提供 的資源以及競爭力不足下，學校裁校後，會不會讓這些學童再次陷入第三重弱 勢，是值得教育人員省思的地方。希望藉著本研究的結果，探討美麗國小的裁校 現況。

美麗國小隸屬於臺北市政府，為六班小型學校。一所學校裁校時所牽涉到的 範圍非常廣泛，包含了學校行政人員職務的安排、教師調動的問題、學生面臨轉 學、家長教育選擇權等。美麗國小是臺北市少有的面臨裁徹的學校，因外子任教 於此，引起研究者高度的研究興趣，也因這層關係，讓研究者設定了以探討小型 學校面臨裁校危機的研究方向。因此，當美麗國小裁校機制啟動時，原屬於大學 區制的美麗國小，外學區的學生便大大影響學校的整體招生，同時也降低本學區 家長安排學生就讀的意願。研究者希望藉著本研究，瞭解個案學校裁校的背景因 素、關係人員在裁校歷程中所持的態度與觀點，以及面臨裁校危機下學校發展困 境與因應策略，作一分析與研究，這是本研究動機之二。

美麗國小位於臺北市近郊，進行田園實驗教學，發展鄉土教育及體驗活動，

結合社區資源延伸學生的學生空間，以多元發展方式開創新的教育型態，所以吸 引了不少外學區的學生來就讀。97 學年度全校國民小學學生總人數 83 人，外學

區就佔了 36 人，是學校總人數的 42%，98 學年因北投士林科技園區開始動工，

美麗國小大學區制正式宣佈停止招生，外學區的學生就法就讀，對於學校的整體 招生也產生了極大的影響。地方人士與學校家長對於美麗國小裁校的看法及配套 措施，有諸多不同的意見。希望藉著本研究的結果，提供地方行政機關，瞭解面 臨裁校的地方人士與學校家長見解，這是本研究動機之三。

本研究期望能夠提供小型學校裁校研究者以及國民小學教育人員，在面對學 校裁校時，其所經歷的歷程。藉由研究的結果，提供學校面臨裁校時，相關因應 策略，並提出建議以供有關單位及人員的參考。

根據上述研究動機，本研究所欲探討的目的如下：

一、瞭解個案學校裁校的背景因素

二、瞭解個案學校於裁校歷程中，對學校未來發展所持之態度。

三、探討個案學校實施裁校的校務運作，及學校行政人員、教師、家長、

`````````````````````` `學生、地方人士所持之看法與態度。

四、探討個案學校面臨裁校危機下之困境與所採因應策略。

第三節 重要名詞釋義

本研究相關名詞有「小型學校」、「裁校」、「裁校歷程」茲分別闡釋如下：

一、小型學校

指公立國民小學普通班總班級數為六班以下的學校。

二、裁校

吳清山(2008)認為學校整併(school consolidation)係指教育行政機關或學校本 身，為有效運用教育資源，依據適當規準並經過一定的程序，將學校合併或直接 廢校的教育行政措施。

與裁併等措施，而將學校裁廢，故稱為學校裁校。本研究的學校裁校係指臺北市 美麗國小，因北投士林科技園區開發而遭裁校，學生在 101 學年時，將轉至其它 國小就讀，學校教職員將安置至其它單位。

三、裁校歷程

本研究所指之裁校歷程，乃指國民小學確立裁校時間起，從教育主管機關公 文佈達之日起至國民小學裁徹之日終，學校所進行之一切校務推展過程，並特別 專注於學校經營的現況、學校裁校歷程之紀錄。

第四節 研究問題

本研究採用質的研究方法，在研究中採用訪談法以瞭解美麗國小在裁校過程 中所面對的問題，依據研究目的，本研究以學校裁校認知中的項目進行。本研究 的研究問題如下：

一、探討個案學校裁校的外部因素。

二、分析個案學校學生人數對裁校所形成的內部影響。

三、瞭解北投士林科技園區開發歷程對個案學校裁校之影響。

四、瞭解個案學校裁校後，對校史保存的方式及對學校未來發展的冀望。

五、瞭解個案學校面臨裁校校務運作的情形。

六、瞭解學校內外部成員對學校裁校所持之看法，及所造成的影響。

七、瞭解個案學校在裁校政策下所面臨的困境。

八、分析個案學校因應裁校困境所發展之策略。

第五節 研究範圍與限制

本研究為「臺北市小型學校面臨裁校之個案研案」，研究的範圍與限制如下：

壹、研究範圍

一、研究對象

本研究以臺北市一所面臨裁校的國民小學作為個案研究對象。研究者觀察及 訪談對象為學校行政人員、學校教師、學校教師會會長、地方人士、學生家長、

學生代表等，進行美麗國小裁校之個案研究。

二、研究內容

本研究主要依半結構方式進行訪談，探討臺北市美麗國小在確定裁校後，學 校的相關因應對策，進而蒐集分析學校行政人員、教師、家長、地方人士對學校 裁校之看法，歸納出研究結果並提出具體建議，以供未來面臨裁併的小型學校經 營實務之參考。

三、研究時間

本研究為顧及研究進行之完整性與可靠性，從 97 學年度下學期起，橫跨 98 學年度上、下學期，即研究時間從 2009 年 2 月 1 日到 2010 年 6 月 30 日止，進 行研究至撰寫報告完畢為止。

貳、研究限制

一、取樣的限制

因面臨裁校的小型學校類型不同，所處的學區背景也不同。本研究因人力及 時間限制，僅選取一所學校，以此類型作為研究對象，因此不能代表所有類型之 小型學校，所得到的結果亦不足以推論到其他情境。

二、研究方法的限制

本研究採取質性研究的途徑，以研究者進入個案學校現場蒐集、訪談並記錄 所觀察之資料為限，可能受於觀察廣度和深度，無法完整描述發生的事件；也可 能因為研究者的原生背景或被研究者的反應，造成觀察或訪談資料並非典型資

三、研究時間的限制

本研究無法做到全時和長期駐點的觀察。訪談時，也因為訪談對象的意願和 工作忙碌程度，因而影響研究資料的蒐集。

四、研究對象的限制

本研究會因訪談對象所持之觀點或角度不同，另夾雜著個人相異的特質，

故在研究的複雜度與層次上，亦可能對研究結果有所影響。

五、文件蒐集的限制

個案研究中除了進行訪談外，更蒐集了學校在裁校過程中相關之會議記錄與 各項文件資料，以助於研究者釐清與瞭解裁校歷程所面臨之各個情境。但有時會 受限於資料是否完全公開，與研究者是否有能力取得特定資料。因此，亦會使研 究結果受到影響。

第二章 文獻探討

我國自 1968 年實施九年國民義務教育以來，全國各地普遍設立國民中小 學，以滿足各地方學童就近接受國民教育的需求，落實「教育機會均等」的理 想。其後隨著社會環境的變遷、經濟產業的發展以及政府施政的考量，這些散 佈在城市、鄉村、高山、離島的學校，因為所在學區地理、人文環境的不同，

產生規模大小消長，也引起了「小型學校整併」的公平原則、經濟與教育議題 等議題(張國輝，2005)。然而現階段教育一方面要提昇教育品質，而推動「落實 小班小校」；另一方面評估教育經濟效益又要進行「小型學校整併」，這兩相衝 突的現實因素，深深影響學童受國民教育的權利。

為進行「臺北市小型學校面臨裁校歷程」之個案研究，本章旨在探討國內 外相關文獻，以期對本研究相關主題有更深入的了解，共分三節予以敘寫：第 一節為學校整併的意涵與作用，第二節為學校整併的理論探究，第三節為學校 整併的相關研究。

第一節 學校整併的意涵與功能

為瞭解學校整併之基本理論概念，本節首先分析學校整併之意涵，接著討論 小型學校整併之功能。

壹、學校整併之意涵

一、小型學校整併之意義

小型學校整併(small- scaled elementary school merge)是指，基於內外在環境 因素影響下，如學區學齡人數減少、教育經費縮減、考量規模經濟效益、社區 需求性降低或教育法令與政策的改變等，透過相關的政策與執行，將兩所或是 兩所以上的學校合併成一所學校(陳賢舜，2000)。而 Nelson 認為學校整併係指：

教育當局因教育和經濟上的考量，而將兩所或兩所以上的學校合併成一所學 校。美國的學校合併起源於 1918 年對於小型鄉村學校教育不振的反應。為了改

善教育和節省經費，結合兩所以上的學校稱為學校合併，指出學校合併可以提 供更多元的課程並經由規模的擴大而降低成本(引自劉恩綺，2006)。

林素琴(2008)指出小型學校的裁併，是教育主管機關基於國民小學學區學齡 人口數減少、教育經費縮減、規模經濟效益太小，透過相關政策的規定與執行，

將小型學校予降級或裁撤，整合併入另一所鄰近學校，以追求經濟上的效益。

一般而言，學校整併大致包括「凍結學校組織員額」與「學校調整裁併」二階 段，其中「凍結學校組織員額」系考量學校組織內部行政運作後，對編制員額 所做之權宜調整；而「學校調整裁併」則將影響一所學校(含分校、分班)的存廢 (張國輝，2005)。

綜合上述，學校整併之意義是基於學校內、外在因素影響下，如學區學齡 人口數減少、教育經費縮短、考量規模經濟效益、社會需求性降低、教育法令 與政策改變等，透過相關政策的制訂與執行，將兩所或兩所以上的學校加以整 併為一所學校稱之。學校合併多種可能性合作方案，包括策略聯盟、學校統整、

或是合併、購併等等不同整併方式。研究者所研究的個案學校，曾提出了不同 方案的整併方式，第一種將原學校師生及設備暫時借用附近小學校舍繼續經 營，等待新校舍完成後搬回原學校；第二種將學校暫時裁撤，等待復校時機。

此二種整併方式是值得未來做相關的研究。

二、小型學校整併方式

戴曉霞(2002)指出學校整併是透過學校間的協調、合作、結盟等方式，使數 個學校成為一個學校系統，以整合優秀人才及資源，提升教育品質，促進競爭 力，進一步追求卓越。蔡淑婷(2005)也指出將兩個或兩個以上規模較小的學校組 織合併為一個合理且規模適當的學校組織，在一連串學校組織重整與再生的過 程，尋求組織運作機能的修正與改善。其重整與再生過程的特徵有組織規模擴 大，行政單位改變，人員重新安置，權力與資源重新分配，人、事、物在組織 運作過程中的關係需要重新建構等，例如：學校降格為分校(班)，分校降為分班 等之行政單位層級的重整；以及學校併入鄰近某一學校，或分校、分班併入本 校等之組織規模的重整。

學校整併在小型學校轉型發展策略中，是國內外相關教育行政機關所普遍 採用的一種方式，又可分為六種型態：1.本校改分校；2.本校改分班；3.分校改 分班；4.本校廢除；5.分校廢除；6.分班廢除(張夏平，1994)。如圖 2-1 所示，國 民小學整併有 2 個層面 6 大方式，第一個層面是將小型學校降級，第二個是將 小型學校裁撤。

圖 2-1 學校整併方式 資料來源:整理自張夏平(1994)

教育部(2007)研擬小型學校發展評估指標，以供各縣市政府參考，作為評估 小型學校整併與否的篩檢工具，俾用於規劃整併計畫。小型學校發展評估指標 分為一般指標及特殊條件指標二類：一般指標指學校的一般性條件，如評分愈 低，即表示學校愈應考慮進行整合。特殊條件指標則不宜整併，只要學校符合 其中任何一項特殊指標，即表示學校不宜進行整合。其特殊性指標是指：

1.該鄉鎮只有一所小學(100%)。

2.原住民地區學校(100%)。

3.到鄰近學校交通有重大安全顧慮(如經過土石流危險區域)(100%)。

4.其他。

綜合上述可得知，學校整併是一種兼具學校合併與校內整合功能之組織管理 方式，不僅符合政策的需求，也重視學校本身之經營發展。

三、小型學校整併的的因素

教育部預算分配結構調查報告指出：學校規模太小或學生數太少，不符成 本效益原則，亦不利於學生之社會互動與人際之學習，同時校舍及教學設備不 足，教學效果明顯受限，教師教學上較無成就感，學生則因缺乏同伴競爭，學 習興趣也會降低。吳煥烘、徐明和(2006)研究中指出，小型學校需要投注大量教 育經費與人事成本，而教育品質卻無法提升，因為未達一定規模的班級人數而 不利於學習氣氛的營造與同儕間學習互動。教育部推動裁併百人以下迷你小學 政策，在編列 92 年度中央對各縣市教育設施補助經費時，針對 92 年度裁併校 者，併校每一班補助 60 萬元，裁校每一班補助 120 萬元。

教育部常務次長吳財順也指出，學校規模太小，造成團體學習文化刺激不 足，是不利學生群性發展學習，也不符合教育的成本效益，小型學校整併的原 因可能是財政預算考量、因應少子趨勢、教學條件不利或學習條件不利(胡定 凡，2008)。侯世昌(2005)研究中提出不同的觀點，小型學校不全然是因為國家 財政困難因而減少教育支出，而是人口結構的改變，人口遷移都會區、出生率 下降等因素。綜合屏東縣、嘉義縣、彰化縣與桃園縣學校整併因素，可歸納有 校內及校外兩個層面。校內方面因素有：1.學生學習效果不佳。2.團體學習文化 刺激不足。3.學生未來社會適應能力堪憂。4.人際關係溝通機會不足。校外方面 因素有：1.交通發展促使學校距離不再是問題。2.學校附近環境不佳。如：菜市 場旁邊、在寺廟裡上課等。3.鄉下地區人口流失。4. 人口結構老化導致學生人 數萎縮。5.民意代表支持。6.原住民少數人民生活能力照顧政策。

綜合上述，小型學校的整併的因素不外是兩個：一是節省教育經費支出；

二是把學生移到學生數較多的學校，增加同儕互動、提高學習效果。

四、小型學校整併原則

過去台灣省教育廳配合省政府改善財政結構、加強開源節流政策，在 1986 年建請各縣市政府就 6 班以下學校，依實際情況研擬合併之可行性與具體意 見，並於隔年頒布「小型學校合併處理原則」：

1.併校後學生不住校。

2.併校後學生步行可於一小時內到達，且無安全顧慮。

3.併校後學生乘車須一次到達，不必換車，且乘車時間不宜過長。

4.三班以下之學校(包括分班、分校)學生在五十人以下，且學生有逐年減少 之趨勢者。

5.為方便學童上學，小型學校如可採自由學區者，擬具計畫報廳核辦。

6.有其他特殊情形以合併為宜者。

上述六點是小型學校整併處理的基本原則，在 1986 年班級的人數還是以 50 人為主，及步行一小時以內就可以學校整併，以現階段小型學校整併是不太合 宜的(陳英豪，1997)。2006 年 2 月 14 日的教育部國教司新聞稿指出：國民教 育法第 4 條及地方制度法第 18 條、第 19 條，國民中小學主管機關係直轄市及 縣市政府權責，教育部謹研擬小型學校發展評估指標，供縣市政府參考，作為 評估小型學校整併與否的篩檢工具，俾用於規劃整併計畫；同時並提出整併小 型學校的基本原則如下 ：

1.首要考量是讓學生獲得最好的受教環境與學習效果。

2.廢校與否要看學校教育資源、就學方便性、班級組成等因素綜合研判，並 應與社區民眾做好溝通協調的工作。

3.應兼顧學生文化刺激、社區發展及經費效益等需求，尤其在偏遠或原住民 地區的學校，除了教育的功能，尚擔負部落文化傳承、終身學習場所的角 色，因此應更慎重的考慮。

4.若決定廢校，應和社區民眾多溝通協調，並設法提供交通工具或住宿環 境，讓學生安心就學。

5.行政院主計處持續於中央對各縣市教育設施補助經費設算表中列入裁併 校補助項目，提高補助金額，讓整併學校獲得更多資源以服務學生。

6.整併後的校地應妥善規劃再利用，而可考慮轉型為：

(1)繼續保留作為文化傳承的功能：生態保護動植物園區、社區大學的興 設、親子童軍露營區等。

(2)轉型發展為非文教機構：如成立孤兒收容中心、花卉展示中心、蔬果 集散中心等。

(3)交給鄉鎮公所去維護管理：如成立社區老人活動中心、社區活動中心 等。

(4)有民間旅遊業者合作，作百年校園懷舊之旅之一連串旅遊行程景點規 劃等。

綜合上述，小型學校整併原則已從學校整併的方式，進入到廢校的議題，

隨著台南縣總爺國小事件的發生，所以學校裁校對於社區民眾溝通協調更顯得 重要，並且要能兼顧學生文化的刺激、社區發展與效益的需求。

貳、小型學校整併功能

學校的整併是要達到經濟規模、提高競爭能力、提升服務品質、維護適當 的競爭環境，均是學校整併所要追求的目標(陳憶芬，1993)。所以小型學校整併 的功能在於能適當的做好教育資源之分配。黃俊傑(2008)研究中指出小型學校整 併能提升學校經濟規模，有助於教育資源功能提升，降低教育成本，省下之教 育經費也能再重新分配與運用，同時能降低教育行政的負擔及提昇教師效能，

讓教師教學有較大的發揮空間，進而有利於刺激學生的學習動機，進而提升學 習競爭力。

2004 年 6 月 11 日教育部以新聞稿方式，針對前述監察院所提出小校裁併 調查報告，作出說明(教育部全球資訊網，2007)，小型學校是否合併，應以學生 為學習權主體作為最優先考量；其次，應兼顧學生文化刺激、社區發展及經費 效益等事項。各縣市政府基於部份地區學齡人口大量流失，在考量下列因素下，

可本諸地方主管教育行政機關權責，擬訂相關計畫及配套措施，將國民中小學、

分校或分班予以合併或廢除，教育部原則上並不反對，應有下列幾項原則：

1. 提供學生較寬廣的文化刺激，增進同儕互動，促進學習效果。

2. 增進教育經費的運用效益，建構優質學習環境，提昇教學品質。

3. 提供地理條件不利地區學童特別照顧，保障學生受教權。

4. 改善偏遠地區教師流動率、代理教師比例偏高的現象，增進教

國民中小學、分校或分班予以合併或廢除應擬訂配套措施如下：1.取得相 關師生、家長及社區的共識；2.做好交通接送或學生住宿相關事宜；3.所空出之 教室及校地設施應加以多用途利用，活化其功能。

陳啟榮(2006)對於裁併小班小校教育議題之分析認為，整併小型學校的功 能：1.節省教育經費的支出，裁併一所學校至少就可節省一位校長，二位主任，

九位老師和三個職員共十五人的人事費用，對縣市政府日益沉重的財政負擔紓 解不少。2.提升學生的競爭力，因為小班學生個位數就成一班，學生沒有競爭對 象，缺乏人際關係更不利學習，學校規模太小，會箝制學生發展。3.降低學校教 師行政負荷，學校的行政事務繁多，每個老師都必須負擔二至三項行政工作，

行政工作干擾老師的正常教學活動，所以裁併小校之後，對老師的教學效能提 升有很大的助益。

吳煥烘 、徐明和(2006)研究中提出小型學校整併的功能是：1.減輕政府經 費負擔；2.降低人事成本；3.促使國民中小學進行合理規模經營；4.提升學生同 儕互動與學習氣氛；5.裁併後的學校空間重新利用。曾南薰(2004)指出小型學校 經整併後，能夠達到資源整合與共享，將對於學校的運作、教師的教學及學生 的學習會有所幫助。其功能有 5 項：1.節省經費；2.提高學生競爭力；3.學校最 適經營規模；4.提升教育品質；5.易於推行統整課程。古秀英(2008)研究中也指 出小型學校整併可以節省經費，也可以提昇學生群性的學習，激發學生的學習 效果。簡三郎(2007)研究中也指小型學校整併最主要的功能有，減少財政負擔、

提昇學生群育、改善人際互動、提升學生整體的競爭力、學校的服務水準提升、

資源有效利用、有利於教學管理。

胡定凡(2008)研究中指出，教育部除建立小型學校發展評估指標外，應擬定 國民中小學整併之處理原則供縣市政府參考，不論改制或整併，均應將學生的 受教權益列為最優先考量。另外，也對小型學校裁併的現況分析，整理如下表 2-1 所示：

表 2-1 小型學校裁併的現況分析

小校的缺點 小校的優點 裁併的理由 裁併的爭議 學校存在的意義 與價值

每個領域沒有兩 位以上的教師協 同教學

跨校課程發展聯 盟，結合區域特 色

協同教學無法順 利進行

教學的革新與意 識形態的解放

1.社區存在與否 的圖騰。

2.學生上學方 便，培養愛鄉土 觀念。

3.社區聚會、舉辦 婚喪喜慶，聯絡 社區情感的地 方。

4.營造、強化社區 意識的中心。

學校規模太小，

學生的單位成本 較高

發展精緻教育，

學生學習可趨向 個別或小團體教 育

節省人事費用的 開支

宿舍、教室增建 與接送學生經費 的權衡

教師數少，教學 及行政負擔較為 沉重

教師同儕經驗交 流管道多元，易 於發展相關教育 視導與評鑑

不符合教育投資 的成本效益

學齡人口數逐年 減少(少子化)與 政策實施的與時 俱進

學生互動不多，

同儕學習的競爭 力不足

學生數少，師生 間互動頻繁，家 長、學校溝通容 易

增加學生互動學 習機會，照顧學 生受教權公平

一個孩子都不能 少，不能忽視公 平正義與多元尊 重

交通不便，文化 刺激比較少

地處山海小村，

田野教學較為可 行

團體學習文化的 刺激不足，不利 學生群性發展學 習

先進的通訊、網 路科技，資訊的 獲得，再也不受 距離的限制

資料來源：整理自胡定凡(2008)

綜合上述，小型學校整併的功能在於：將學校大小控制在最佳的經濟規模 範圍，提升教育資源功能，降低教育成本。再來就是降低教師行政負擔及提昇 教師效能，同時刺激學生的學習動機，提升學習競爭力。

第二節 學校整併的理論探究

本節主要在探討學校裁併的理論，首先以學校經營規模大小的問題，再來 以小校的裁併研究來進行說明。

壹、學校經濟規模理論

一、學校規模經濟意義

小型學校整併之相關理論多會論及規模經濟與效能，到底學校規模應多大 才符合經濟效益，便成了許多研究者探究之焦點。基本上規模經濟(economies of scale)係來自經濟學的觀點，其主張企業體會因規模或設備的擴大而使平均成本 下降(蘇永輝，1998)。若增加所有要素的投入，且維持一適當比例，則會發現：

不必增加 N 倍所有要素的投入，就可以得到 N 倍的產生，即為規模經濟現象的 核心概念。其基本架構認為任何一種產業的投資，均可視為一種生產的過程，

在生產過程中，經營者盼望能以最少成本的投入獲得最大的利潤(江亞萍，

1998；劉金山，2003)。而教育具有培養人才、傳遞文化資產、促進經濟進步與 讓個人自我實現(self-realization)和社會化(socialization)的功能，各國莫不將教育 視為國家達成政治、經濟、社會與文化總體目標的核心力量。因此，如何將資 源有效投入，發揮教育最大的效能，已成為大家所關注的焦點。若將上述規模 經濟的概念運用於教育上，即視教育為一種產業，而學校則為此產業的生產單 位。因此，教育資源的投入，可以單位學生成本計算，產出則以學生(在學或畢 業)人數計算。當學校規模擴大，學生人數增加比例大於單位學生成本增加的比 例則為「學校規模經濟」(economies of scale in school)；反之，當學校規模擴大，

學生人數增加的比例小於單位學生成本增加的比例則為「學校規模不經濟」

(diseconomies of scale in school)(林文達，1984；郭添財，1991)。

生產教育財所需投入的資源包括兩項，一為人力，包括：教師、行政人員、

工友；二為物力，包括：學校建築、設備、器材與時間的投入和經營，這些皆為 中央及地方政府所必須編列的經費。一般研究通常將教育的投入成本分為固定成 本與變動成本，固定成本主要係指學校創辦初期所投入的成本，包括學校校地與

各項學校設施，基本上是固定不變的。因此，當一所學校學生人數逐漸增加，在 固定成本不變的情況下，單位學生的成本將會持續下降，因而產生「學校規模經 濟」的效果。變動成本則指學校教職員工人事費用、辦公支出、其它行政業務費 與教學支出，相較於固定成本而言，變動成本具資源的整體性與不可分割性，而 且，人員的配置與教學的支出均與規模經濟效益有密切關連。因此，以學生單位 變動成本與學生人數作為分析時，較能解釋學校規模經濟與不經濟的情形。當變 動成本增加的比例小於學生人數增加的比例時，單位平均變動成本將因學生人數 增加而下降；相對的，變動成本增加比例大於學生人數所增加的比例時，單位平 均變動成本將因學生人數增加而上升(引自徐易男，2005)。

二、學校規模效能

學校規模效能(effectiveness of scale in school)主要是指在學校經營的規模 中，由於規模的不同造成學校組織結構的改變，並影響到學校組織成員在學校 各項事務的表現，造成學校效能的改變。郭添財(1991)指出學校經營規模的擴大 會連帶造成科層化、集權化、成員互動少、溝通產生問題、教師工作滿意度低 等問題，間接影響到學生的學習成效，將使學校經營造成規模的不經濟。

方吉正(1999)針對學校規模與教育品質的探討中提出，規模過大的學校學生 學習態度較為負面傾向、學生活動空間較少、學生管教的困難；而規模過小的 學校則有產生提供課程較少、教學設備的缺乏等問題。因此，規模過大或過小 對於學校而言皆不適合。如何建立合理的學校規模，讓資源有效的運用，且避 免學校規模不經濟的問題，同時兼顧學校整體的效能，值得深思及探究。

由上分析可看出，學校的經營需要有「適當的規模」(the optimal scale)方能 具有較佳效能，因為當學生的人數大於單位學生成本增加的比例時，將能避免 因規模過小而無法充分運用資源，以致於形成「規模不經濟」的型態，此時，

學校將符合規模經濟；但若規模不斷的擴大，將造成不良的「規模效能」，如組 織成員的滿意度較低等現象。因此，如何找出符合學校規模經濟，並能同時兼 顧學校效能有效達成的適當學生人數，即為教育行政工作者應以考量之處。

三、國民小學最適經營學校規模

探討國民小學最適合的經營規模，國內外的學者對於國民小學應該發展到

通常以學生人數為根據。至於成本支出通常以經常成本作為分析的對象，而不 去考慮資本支出、負債及固定成本，原因在於資本支出與負債估計困難，精確 度不高。而固定成本，會隨著學生人數的增加，使單位平均固定成本愈低，而 出現教育規模經濟現象。因此，分析教育規模經濟與教育規模不經濟的成本指 標是以單位平均經常成本為依據。茲將文獻中有關學校最適經營規模大小之研 究，整理如下表 2-2 所示：

表 2-2 學校最適經營規模的相關研究彙整表 研究者

(年代)

研究對象 研究方法 研究發現 吳炳銅

(1994)

台北縣 國小

調查研究法 台北縣國民小學最適經營規模：

1.全縣：每校 1501-2200 人。

2.市型：每校 3001-4000 人。

3.鄉型：每校 501-1000 人。

4.偏遠地區：每校 101-150 人。

郭添財 (1996)

台灣省 國小

調查研究法 台灣省國民小學之最適經營規模：

1.整體地區：每校 1052 人；班級為 34 人。

2.城市地區：每校 1872 人；班級為 39 人。

3.鄉鎮地區：每校 915 人；班級為 36 人。

葉子超 (1996)

澎湖縣 國小

調查研究法 澎湖縣國民小學最適經營規模：最適經營 規模值 151-210。

蘇永輝 (1998)

基隆市 國小

調查研究法 基隆市國民小學最適經營規模（只考量學 校規模效應部分）：

1.班級規模：每班 21-27 人。

2.學校規模：每校 6 班。

3.學校總學生數：126-162 人。

陳賢舜 (2000)

南投縣 國小

調查研究法 南投縣校長對國小適宜規模之看法依序為 300 人、500 人、120 人、600 人。

蔡志榮 (2003)

嘉義縣 國小

調查研究法 嘉義縣國民小學以多元迴歸分析，估算出 的最適經營規模學生數，約 950 人。

鄧明星 (2005)

花蓮縣 國小

調查研究法 花蓮縣國民小學最適經營規模是 250-550 人。

王暎淑 (2006)

高雄縣 國小

調查研究法 高雄縣國民小學最適經營規模應該是 1666 人。

資料來源：研究者自行整理

綜合以上的研究結果，學者對於學校的最適經營規模與班級的人數各具不 同的看法，其中的差距並未有一致性，而是因地區不同而出現不同的差異性。

葉子超(1996)認為澎湖縣國民小學最適經營規模之學生人數為 151–210 人。蔡 志榮(2003)以嘉義縣國民小學為例，估算出的最適經營規模學生數 950 人。鄧 明星(2005)則指出花蓮縣最適宜的學校規模應該是 250-550 人。王暎淑(2006)研 究高雄縣國民小學最適經營規模應該是 1666 人。所以學校學生人數會因所存在 的地區與學校類型之不同而有不同。林文達(1991)指出最適當的經營規模人數，

並非是一個固定的數目字，因此，所謂的「最適規模」又會因地區的現實條件 而有不同，實際上「最適規模」具有很大的彈性，也應為教育經營管理留下討 論空間。所以評估學校規模經濟之過程中，除考慮一般學校經營成本及每生單 位成本外，亦應考量到學校經營素質，包含學生成就、教師素質及教師滿意度 等。

貳、小校裁併的研究方向

小校裁併是無法改變的趨勢。但並不是全部的小校都應裁併，小校在世界各 國仍然存活，在可預見的將來不可能消失。從研究報告來看，小型學校是教師實 施課程教學最理想的教育現場。但在教學效果方面，由於裁併前小校地理位置偏 遠，各項資源受限，且難以挽留優秀教師，特別是專長領域教師。1980 年代以 後的美國政府開始考量到小校的效能需要審慎評估，不再以合併所帶來的利益為 主要導向，甚至到了 2001 年，美國境內仍有為數高達 401 所的「一人學校」，

足已可見經濟效益不應是合併的唯一考量(劉恩綺，2006)。

許添明、廖鳴鳳（1998）指出：反對併校的理由主要是國民教育權利的神聖 性，憲法上強調每個國民的教育權利應該得到尊重。我國教育優先區的劃定指 標，其中一項便是山地、鄉村及偏遠地區，這些地區存在有許多小型學校，教育 部補助其教育經費，提供更多教育資源，對於「促進教育機會均等」與「實現社 會正義」具有積極提升的意義(引自劉恩綺，2006)。傳統上對學校裁併的研究主 要有四個方向：在節省經營成本方面、在學生表現方面、在學校效能方面、學校 課程方面。

一、學校裁併與節省成本方面

Croft(1991)研究伊利諾州 58 個裁併學區中，有 52 個學區平均每生單位成本 低於全州平均每生單位成本。對於 Angelo 學區裁併的成本評估結果，每年的行 政成本支出節省 10 萬美元，Schewel(1982)認為大學校的每生單位成本較少，許 多研究證明愈小的學校裁併愈能結省經費(陳憶芬，1993)。但 Howley 指出有五 種來源導致裁併規模不經濟：1.降低父母參與；2.降低學生的學習動機；3.降低 教職員的工作努力和動機；4.高昂的運輸成本；5.勞資關係的影響。

二、學校裁併與學生表現成就方面

Nelson 認為裁併使學校在社區上的標記突顯，通常可以增加教師與學生的 自信，產生心理上的正面效益，獲致較佳的學業表現(黃淑英，1997)。根據 Howley(2000)研究報告，裁併對學業成就將有良性的影響。陳賢舜(2000)探討學 校經營規模效應指出學校規模並未顯著影響學生學業成就。陳啟榮(2006)的研究 即認為「小班規模」使學生間的刺激變少，而導致競爭力不足，難以有效提升 學生的學習成就跟學習動機，學習氣氛也比較薄弱，不利學生群性發展。所以 學校規模的大小與學生的成就並沒有一定的相關性。然而，我們要思考的反而 是社經地位較低、家長參與程度較低的學生，該如何提供適當的小型學校，因 為這樣背景的學生，是比較適合在小型學校學習的。

三、學校裁併與學校效能方面

一般而言，學校規模擴大可以增加學科數目，改善學校設備，提高教師水 準，提昇學生畢業率與入學率(陳憶芬，1993)。方吉正(1999)研究中指出：學生 在規模較小的學校，對學校持較正面的態度。還有學生對教師、同儕的態度，

其結果顯示學生在規模較小的學校裡可能較會受到教師或同儕的關注，因而感 到自己在這個環境裡是重要的一份子，但學生在規模較大的學校裡，師生同儕 間卻少有親密的情誼。

四、學校裁併與課程教學方面

方吉正(1999)、陳賢舜(2000)的研究報告中均顯示：學校規模愈大，則所提 供的課程科目愈多，同時也增加學生參與的學習機會。郭添財(1991)探討小學最 適經營規模的研究結果指出，學校規模在 100 人以下的學校，在師生人數互動

與學生課程安排方面都具有最佳的表現。所以小型學校的課程與教學安排具有 相對較佳的機動性、較佳的學習互動，但小型學校因地處偏遠導致了教師頻繁 的流動趨勢；反之，大型學校具有師資、設備、課程等規模效應較佳情境，所 以是優劣互見。

第三節 小型學校裁併的相關研究

為瞭解學校裁併的相關實證研究，首先以國內外小型學校裁併沿革研究進 行探討，再來以小型學校相關研究作為討論。

壹、國內外小型學校裁併沿革

我國「小型學校」的規模雖小，但數量方面卻相當可觀，93 年度的中華民 國教育年報顯示：自 57 學年度至 92 學年度，班級數在六班以下的學校共增加 394 所，增加率為 17.56％，與我國多山的狹長型地形和早期政府普及國民教育 而普設國民小學攸關(劉恩綺，2006)。

東亞各國均於國家重點發展都市化過程中，形成農、漁村地區人口的大量 外流，由於近代社會邁向少子化、高齡化趨勢的影響，導致偏遠地區學童日漸 減少，小型學校日益增加。東亞各國在發展過程中，均曾以教育成本的有效運 用及教學效能的有效化為由，積極展開小型學校的裁併行動。日本、韓國及我 國政府均曾提供經費補助誘因，惟中國雖無經費補助，中央政府的學校佈局結 構調整政策中亦明文規定：應該因地制宜，但實務上，地方政府仍高度積極配 合中央的佈局調整政策，不顧中國地理幅員廣大，偏遠山區、農村教學點的必 要性，地方政府大舉撤併農村學校，導致嚴重的負面影響，加劇了偏遠地區學 童就學的難度(引自鄭同僚，2008)。

西元 1991 年蘇格蘭 2,364 所學校中，有 533 所(23%)為學童數 50 人以下；

1988 年挪威約 40%的小學未達每年級 1 班，有 69 所學校學生人數不滿 6 人；

1990 年葡萄牙的 9,562 所學校中，有 5,854 所(61%)學生人數在 50 人以下。希 臘則只要該地區有 7 名以上達小學就學年齡的學童，即擁有設校的權利。日本 國內有 6,000 個以上的村莊和 100 人以上的有人島，以各種理由繼續維持住許

(引自鄭同僚，2008)。

在美國近期的小班制研究中，最著名的首推美國田納西州的 STAR 實驗計 劃(Student-Teacher Achievement Ratio)。證實了在小學低年班實行小班制，效果 比一般人所想像為大，初步預測是每班人數減少之後，學生得到的照顧較多，

師生關係變得和諧，學生上課的注意力較為集中，對學習、對社群、對自己，

都建立起比較正面的態度和形象。在早期的學校經驗中，這些都非常重要。因 此可以得知，小班教學對於學生而言是具有優勢的，只是規模在 60 人以下的學 校中，平均一般只有個位數的學生，在如此規模的班級中，是否一樣可以有上 述的實驗效果，值得深思。整體來說，可以歸納為小型學校的班級參與感較足，

大型學校有充分的刺激模仿機會 (引自劉恩綺，2006)。

面臨少子化的趨勢，大部份國家都有小型學校裁併的問題，現在就日本、

澳洲首都特區、美國及我國小型學校整併的情形做一論述：

一、日本學校裁併的情形

(一)影響日本學校整併的因素

日本進行學校整併的考量，大致為教育專業及行政因素，如果違反上述的 規定，法定的學生人數無法達成的話，就可能受到整併的檢討。所以影響日本 學校整併的因素是：(引自林雍智、葉芷嫻，2005)。

1.教育專業考量：(1)學區考量；(2)學校合適規模(人數、班級數考量)。

2.行政因素考量：(1)財政與教育經費；(2)學校建築與設備；(3)一般行政考

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林雍智與葉芷嫻(2005)指出在教育經費方面，日本的義務教育階段各學校經 費，是由各自治體負責，也就是縣級以下的地方市、町、等行政單位必須負擔中 小學的教育經費。地方政府對於人數過少無法完成教育功能，或是沒有存續必要 性的學校，為了財政觀點，會進行整併之檢討。在學校建築與設備方面，學校的 建築因年代失修，當改建的需求被提起時，日本政府也會考量學校的設置是否合 理，有無進行整併之必要討論。日本進行學校整併的因素可歸納整理如下圖 2-2 所示：

圖 2-2 日本進行學校整併之主要考量圖 資料來源:整理自林雍智、葉芷嫻(2005)

西元 1970 年的「過疎地域對策緊急措置法(人口過度稀少地區緊急因應措施 法)」的施行，國庫對學校裁併相關經費的負擔率由過去的二分之一提高至三分 之二，由於採行此優惠措施，使得學校裁併在短時間之內加速推展；1970 年代 前後可謂學校裁併如火如荼展開的時期，反映於班級數、學校數，顯示自 1965 年 開始的 5 年為減少期，之後的 15 年則為持平期，然後是 1985 年之後再次呈現 減少傾向。兒童人數與學校數的變化可分為三個時期，1960-1990 的三十年間分 為每十年的三個時期，60 年代的最初 10 年為兒童人數及學校是同時減少時期，

之後的 10 年是兒童人數持平甚至有若干增加，但是學校數持續減少時期，然後 是 80 年代的 10 年間兒童人數及學校數同時再次減少(引自鄭同僚，2008)。

(二)日本學校的最適規模

日本中小學每班的人數以 40 人為宜，一校的人數以 480—720 人之間。然 而在都市少子化的影響之下，也產生了所謂的「小規模學校」，如果小規模學校

日本在 1958 年就訂下「學校規模應在 12-18 班」，一班人數在 40 人。

目前日本的社會已經有一項共識，就是一班人數應降低到 30 人，這樣的論 點是，可減緩整併的速度，也可以使學生的受教權受到保障。但反對以 30 人為 一班的，大都是以財政理由為考量，因為師資的成本太高，而且學生人數一到 31 人，就必須分成兩班，這樣的 15、16 人一班，不是日本政府教育當局所願 見到的。所以學校的整併消息一放出，日本的家長立刻快速的為學生安排，連 舊生都受到牽連。所以，學校的「選擇性」在市場自由競爭之下，整併的速度 快速進行著。大者恆大，強者恆強，學校的選擇性，讓整併更快。不過社區居 民和利益團體的運作，也成為整併當中不可預期的變因。日本的教師屬於「教 育公務員」工作不會因為整併而失去，所以在這樣的整併風潮中，屬比較被動 的地位。PTA(保護者團體)實際上是整併最大動能的角色。

(三)日本學校的整併發現困難程度 1.通常小學的整併比中學較難。

2.舊社區的整併比新社區較難。

3.有歷史的學校較歷史不高的學校較難整併。

根據玉井康之研究，日本地方政府由於中央對學校整併政策的鼓勵與支 援，因此積極進行整併。地方性投資不均衡的結果造成農村地區的人口稀少化，

壓迫農村的町、村財政，漸漸被排拒於社會投資對象之外，一再重覆惡性循環；

亦即町、村的行政執行困難，學校裁併、醫療設施設置遲緩、大眾運輸系統撤 退等。農村人口快速減少，開始迅速壓迫自治體的財政，高度經濟成長時期形 成的都市及農村地方振興政策的落差，也加深了地方自治體對中央以都會區為 主政策的不滿；為了緩解對地方行政的壓迫，故 1970 年緊急推出由議員立法的

「人口稀少地區對策緊急因應措施法」(俗稱「過疎法」)。「過疎法」係為確保 人口稀少地區之交通、通信及提昇居民福祉為目標，轉換過去以地方自治的廣 域化與據點開發方式為目標的政府、自治省路線，透過補助金等以振興人口稀 少地區為目標。(引自鄭同僚，2008)。

而學校裁併發展至 1970 年代，地方抗拒聲浪大，對學童或地方居民而言，

未必都是正向的發展，因此文部省為了避免因勉強併合，導致紛爭或明顯的通

學困難問題，於昭和 48 年(1973 年) 9 月 27 日提出相關通告(俗稱 U-TURN 通 達)，通告的主要內容為：

1.應避免發生過度勉強的學校整併的執行，與地方居民間衍生紛爭，並引發 通學上明顯的困難。

2.應充分檢討通學距離及通學時間對學童身心的影響，以及學童的安全、對 學校教育活動執行產生的影響等，避免勉強。

3.計劃學校整併時應考量學校具有的地方性意義等，應致力於充分取得地方 居民的理解與協助。

4.整併後學校規模相當大時，或現為適當規模之學校卻計劃整併時，應慎重 比較、考量學校的營運問題、對學童的教育效果形成影響等的問題後決定。

通告中也提醒「必須顧及小規模學校中教職員與學童間人性化的接觸與個別 指導面向上，小規模學校在教育面的優點，因此必須注意：經過綜合判斷後，也 有希望留下小規模學校並加以擴充的可能性。」並記載「計劃學校合併時，必須 考慮學校具有的地方意義，努力充分取得地方居民的理解與協助後方能執行」

等。雖然對學校裁併，中央給予補助金等財政鼓勵誘導的法令措施不變，但是同 時也認同小規模學校對地方所發揮的功能，以避免地方政府過度激進與急躁的裁 併方式。(引自鄭同僚，2008)。

(四)日本的學校整併經驗對學校經營的啟示

1.重新定義學校規模與建構合適規模理論依據：應該建構合適規模的理論基 礎，因地制宜，因社區人口密度多少加以討論，而不是單一以百人以上或 以下為依據。這樣進行整併才有理論依據(引自鄭同僚，2008)。

2.減少激進裁併政策，活化學校區域功能：日本過去於學校裁併政策推行之 初，同樣基於辦學效能與學校經費合理化運用的觀點，中央並以對地方政 府教育經費的國庫負擔率由原來的二分之一調升至三分之二為誘因，且發 布正式法令：「有關公立中、小學合併方針」，加速學校裁併政策的推行，

但也從而引發農村人口的快速減少，形成更嚴重的城鄉差距，導致地方對 中央偏重都會區政策的不滿，引發甚多爭議。故日本自 1970 年代開始改

弦易轍，提出「過疎法」等法令保障人口稀少地區居民之福祉。同時為避 免因學校的強行裁併造成地方的反彈，也於 1973 年時頒布俗稱「U- TURN 通達」的通告，正視小規模學校在教育面的優點，同時也認同小規模學校 對地方發揮的功能，以避免地方政府過度激進的裁併政策(引自鄭同僚，

2008)。

3.有效利用學校設施，建立經營特色：很多大型學校在少子化之後，也空出 很多的教室。在日本「多餘教室」除了在教育專業上可移用的範圍外，文 部科省也於 1997 年對「學校教育以外」之目的的教室使用，例如成為兒 童保育設施、高齡、身障者看護中心、公害防制設施或研習設施等用途。

對我國中小學來說，現亦正值組織變革與轉型經營之際，如何建立優質 化、特色化的學校亦是當務之急。發展學校的特色，建立空間運用的新模 式積極運用多出來的教室做多元的規劃，「小而精美」應該是可以努力的 方向，對中大型的學校也有一些啟示(引自鄭同僚，2008)。

4.結合地區共識，發揮學校的社會功能：日本在進行學校整併的時候，來自 社區居民反對的聲浪也不小。在臺灣，小學被視為社區的精神堡壘，也是 社區的共同資產，因此，將學校裁併會引起很大反彈，假如能結合社區的 共識，發揮學校的社會功能，學校社區緊密的結合，將會創造學校的另一 番氣象！

依據上述得知，我國受少子化影響，多年連續減班的情形，學校整併的狀況 也不停出現，將來學生數和學校規模將會面臨更嚴苛的考驗。所以應該以人口狀 況的差異，來訂定不同的學校規模。人口密度高的都市，人口密度低的鄉鎮，因 地制宜，訂定不同的學校規模，將來面臨學校整併才有依據的法則。學校也應與 地區建構依存關係，共同規畫地區的教育圖像、傳遞地區文化，結合社區共識，

發揮學校功能。

二、澳洲學校整併的情形

澳洲首都特區(即坎培拉)為了因應少子化現象，提出「邁向 2020 年：學校 再造方案」。首都特區政府為創造高品質學習環境，活絡終身學習進路及培育新 世紀自我學習人才的一個行動方案。該方案內主要在實施學校裁併調整政策。其 調整內容把數十個學區整合，重新分為 8 個學區，依據新學區需求及資源分布狀 況，分別採取包括整併、結構調整、新設、關閉等四種(引自邱玉蟾，2007)。

(一)調整裁併受到幾點因素的影響

1.招生不足情形嚴重：依據首都特區教育廳的統計資料，許多公立學校招收 人數逐年遞減，甚至未達核定招生數的一半，2000-2001 年度坎培拉公立 學校註冊率掉了 7%，而且從該年度起到現在，每年以 1%的速度繼續滑 落，整個首都特區有 18000 個學校座位是閒置的。

2.教育財源緊絀：由於學生人數的急速縮減，小型學校的經營成本遠遠超 過大校，五年來教育成本及支出已經大幅上升 27%。依照統計，坎培拉 每位學生的教育成本，超過全國各州（除北領地特區外）平均值的 17.4%。估算每校 200 人的學校，每生教育成本為 18000 澳幣，而每校 400 至 600 人的學校，每生教育成本經費僅需 8000 澳幣。坎培拉每年花 在教師的薪資經費就高達 2 億 7500 澳幣，首都特區政府漸無力支撐下去。

3.人口老化持續惡化：老齡化社會問題逐漸浮現，由於生育力遲緩，坎培 拉未來的就學人數預期還會持續逐年降低，預估學生數在未來 10 年內不 可能回升。

4.學校競爭力不足：許多公立學校老化而且設備破舊不堪，加上招生學生 數不足，幾乎難以維持下去。轉讀私立學校的學生數有逐年攀升的趨勢，

整頓「特區公立學校」這家老店，已經刻不容緩。

(二)學校裁併及調整計畫內容

1.重新規劃學區：將數十個學區整合，重新分為八個學區，每個學區均包括 學前學校、小學、中學、高中。

2.重新調整學校結構：

(1)整併：將 Narrabundah 小學併入 Red Hill，但校區照常招生；woden 中學 特教班學生併入 Alfred Deakin 中學 。

(2)結構調整：Gungahlin 區 Amaroo 小學擴大為從學前教育至十年級的學校；

Ngunnawal 和 Palmerston 小學改為從學前教育至六年級的學校：InnerNorth 區 Campbell 中學擴大為招收七至十二年級學生。