第一章 乾隆帝懲治侵貪虧空政策的背景
第一節 順治朝－治國安民首在嚴懲貪官
順治元年（1644年），清朝取代明朝，正式在中原建立統治政權。滿洲 入主中原後，為凸顯其統治的正當性，統治者極其重視「明之所以亡」這個 議題。攝政和碩睿親王多爾袞在攝政期間，不斷宣示「明亡於貪官」，故其 必定嚴懲貪官污吏，以為治國安民的首要之務。他於順治元年（1644年）五 月告訴眾官民：
明國之所以傾覆者，皆由內外部院官吏，賄賂公行，功過不明，是非 不辨。……亂政壞國，皆始於此，罪亦莫大於此。今內外官吏，如盡 洗從前貪婪肺腸，殫忠效力，則俸祿充給，永享富貴。如或仍前不悛，
行賄營私，國法具在，必不輕處，定行梟示。1
此番宣示一方面為訓誡中央與地方各層級的官吏不可行賄營私，以澄清 吏治；一方面讓百姓知道統治者懲貪的決心，以安定民心。為了革除明季官 場積弊，多爾袞採取輕薄稅賦的措施，例如，天津總督駱養性曾奏報所管轄 地區各地方官吏仍有增收加派的現象，是以在某些情況下，應允許附加火 耗，然多爾袞卻對此大加駁斥，說：
前有旨，官吏犯贓，審實立行處斬。這錢糧徵納，每兩加火耗三分，
正是貪婪積弊，何云舊例？況正賦尚且酌蠲，額外豈容多取？著嚴行 禁革。如違禁加耗，即以犯贓論罪。2
1 《大清世祖章皇帝實錄》，卷5，頁19-20。
2 張偉仁主編，《明清檔案》（台北：中央研究院歷史語言研究所，1986年）第1冊，頁43，
隨後頒布：「自順治元年為始，凡正額之外，一切加派如遼餉、剿餉、
練餉及召買米豆，盡行蠲免……如有官吏朦朧混徵暗派者，察實糾參，必殺 無赦」。3同年十月，又以順治皇帝名義頒布的詔書中，便明列「禁貪」一條，
強調絕不姑息與縱容侵貪官員。4
順治七年（1650年）年底，多爾袞逝世，順治帝正式親政，延續多爾袞 勿蹈「明亡於貪官」的覆轍的施政原則，一方面大刀闊斧實施嚴刑峻法，以 懲處貪官污吏；另一方面試圖改善官場文化，防範陋規、官官相護等惡習。
對此，順治帝主要採取兩項作法：
一､嚴禁官員藉故貪縱。順治帝於八年（1651年）三月向戶部、都察院 的官員說：
朕又親覽巡鹽御史崔允弘章奏，因思及各處所報鹽課，每報餘銀若干。
細思鹽課正額，自應徵解，若課外餘銀，非多取諸商人，即係侵剋百 姓，大屬弊政。戶部、都察院通行各鹽差御史及各鹽運司，止許徵解 額課，不許分外勒索餘銀，有御史及運司各官貪縱者，許商民指實赴 部院首告，審問確實，奏請治罪，用布朝廷恤商裕民至意。5
二、州縣倉庫錢糧，只允許道府親自查核。不得再像過去一樣，許多官 員均可盤查，地方官光是應付各種查核，送往迎來，已是極大的負荷。順治 帝亦深感濫差擾民甚多，順治八年（1651年）閏二月時，便宣示榷關每關僅 需設官一員，如果有增設者，皆須裁撤。他告訴吏部：
榷關之設，國家藉以通商，非以苦商。關稅原有定額，差一司官已足，
何故濫差多人，……每官一出，必巿馬數十匹、招募書吏數十人，……
A1-18，順治三年七月初九日，天津總督駱養性啟為嚴禁加派並限火耗摺。
3 史松、林鐵鈞編，《清史編年‧順治朝》（北京：中國人民大學出版社，2000年），頁35，
順治元年七月十七（壬寅）日。
4《大清世祖章皇帝實錄》，卷9，頁12，順治元年甲申十月甲子，曰：「……國之安危，全係 官僚之貪廉，……但有貪賄枉法，剥削小民者，照常治罪，不在赦例」。
5《大清世祖章皇帝實錄》，卷55，頁6，順治八年辛卯三月乙酉。
未出都門，先行納賄。戶部又填給糧單，沿途騷擾，……包攬經紀，
任意需索，量船盤貨，假公行私。沿河一帶，公然與劫奪無異，商賈 恐懼不前，百物騰貴，天下通行河道，何以至此。朕灼知今日商民之 苦，著仍舊每關設官一員，其添設者悉行裁去，以後不得濫差。6 由於統治者再三宣示整肅吏治的決心，使官員們得到直接的鼓舞，於是 積極地陳訴官場種種惡習，以期能對症下藥，徹底解決吏治的沉疴。同年九 月，保定巡撫王文奎上奏談論官場餽贈文化，他說：
前朝惫政，重交際而忽治本，輕簡約而務繁華。賄賂是求，民生莫問，
如一州、縣、營、衛之官也。監臨則有院、道、府、廳，又有隣邦上 司，地方顯宦，皆得操官評，持譏獎，往來交際，靡不竭智畢能，傾 囊倒庋以結其懽悅。一歳之內，則有元旦、端陽、中秋，長至以及生 辰、新任諸餽送。金珠錦綉不已，古器清翫繼之；土產備物不已，海 錯方珍繼之。甚有假夫價、公費、手帕折程之名色，累百盈千，篚筐 餽獻，沿習已久。……如有踵習前弊，妄行交際，餽送一絲粟者，立 即題參，坐贓究處。如是而各官之情面可破，賄門可塞。7
具體說明了官場中盛行的各種餽贈及規禮，這些陋規雖然並未直接觸犯 侵貪等罪，卻是吏治敗壞的根源之一，如能將之比照貪贓論處，對整頓吏治 助益甚大。
當然，政權成立初期，懲治侵貪的訓諭常遭到官吏們的質疑，或被當成 官方政策宣導的口號，而統治者為展現其統御能力，也從法律層面著手，將 其具體落實成法制化。順治三年（1646年）五月制定《大清律》，命名為《大 清律例集解附例》，頒行全國。此部法典在體例上、條文上大多延襲《明律》。
儘管統治者不斷地透過嚴刑峻法以懲處貪官污吏，期望能杜絕官場惡習。然
6 《大清世祖章皇帝實錄》，卷54，頁4，順治八年辛卯閏二月乙卯。
7 張偉仁主編，《明清檔案》第1冊，頁385-386，A1-163，順治元年九月保定巡撫王文奎揭請 嚴禁官員賄賂摺。
卻無法徹底遏止，因此，順治帝為因應層出不窮的侵貪手法，而適時頒布相 關諭令，並將之載入律例中，付諸執行。例如，順治帝為了防堵貪官污吏鑽 營法律的漏洞，進而加重了貪官污吏鑽營法律漏洞的刑責與追究範圍。他於 順治十二年（1655年）十月對刑部官員說：
朕覽參劾貪官本章，贓私每盈千累萬，及問結擬罪，往往脫卸於衙役。
官既以贓輕逭死，而該役又只坐無祿輕條。……嗣後內外問刑衙門，
審究蠹役，計贓定擬，不許援引無祿輕條。凡情罪重大者，分別絞斬，
其餘俱著流徒，爾部即載入律例，仍通飭行。8
諭令頒布不久，順治帝再對刑部官員頒布另一道更嚴厲的上諭，他說：
貪官蠹國害民，最為可恨，向因法度太輕，雖經革職擬罪，猶得享用 贓資，以致貪風不息。嗣後內外大小官員，凡受贓至十兩以上，除依 律定罪外，不分枉法不枉法，俱籍其家產入官，著為例。9
這兩道諭旨的特色在於：一、不得對犯罪的無祿人（如衙役等），採取 輕判的懲處，藉以防止官員找蠹役頂罪；二、大幅降低計贓的數目，只要十 兩以上，即按律懲處；三、枉法與不枉法不再列入裁決的考量因素，僅就其 是否有受贓行為來決定判刑；四、嚴峻的經濟懲處－「籍沒家產」，也就是 不但要追討贓款，更進一步要沒收犯人所有的財產。這些措施都一再證明順 治帝採取嚴刑峻法以解決侵貪問題的決心。
由於對地方官員們的考核，有賴於地方總督、巡撫等各級官員的協助，
故而順治帝倡導督撫必須為官廉潔，率身為下屬的表率。對於察舉官吏與考 察群吏二項職權，更是期許甚深，希冀他們善用其職權，協助朝廷整頓吏治。
故每每訓誡臣子，官場上的侵貪惡習，官官相護的文化，督撫必須承擔絕大 部分的責任。在舉劾官吏部分，順治帝於八年（1651年）閏二月時對吏部官
8 《大清世祖章皇帝實錄》，卷94，頁15，順治十二年乙未十月戊辰。
9 《大清世祖章皇帝實錄》，卷95，頁8，順治十二年乙未十一月丁亥。
員說：
邇來有司貪污成習，皆因總督巡撫不能倡率，日甚一日，國家紀綱，
首重廉吏，若任意妄為，不思愛養百姓，致令失所，殊違朕心。總督 巡撫任大責重，全在舉劾得當，使有司知所勸懲。今所舉者多屬冒濫，
所劾者以微員塞責，大貪大惡，每多徇縱，何裨民生，何補吏治。爾 部須秉公詳察奏聞，如有此等惡習，定當從重治罪不貸。部院堂官，
係各司楷模，尤當正身潔操，砥礪自愛，殫心盡職，以不負朕惓惓用 人求治之意，其京堂大小員缺，亦著選擇有才望堪用者，不得循資挨 轉。以後內外官，各宜洗心滌慮，勤守職業，不得仍蹈前弊，自取罪 戾。10
對於督撫不僅未能確實善盡糾舉監察之職責，更進一步官官相護的惡 習，令順治帝深感痛恨，是以訓飭都察院須善盡監察全國的政務及官員的職 責，若發現督撫或其他官員貪贓枉法或者有受賄而包庇、迴護之嫌，應立即 提出糾劾。同年閏二月，他對都察院官員說：
朝廷治國安民，首在嚴懲貪官。欲嚴懲貪官，必在審實論罪。近見在 外督撫、巡按參劾有司等官，初疏贓盈百千，及提問報招，多坐衙役 詐害，又云贓無入己。夫衙役詐害，是誰縱容？贓無入己，初劾何據？
此皆由司、道、府、廳承問各官，受囑受賄。督撫、巡按又不糾參，
以致部覆將已革之官仍還原職，貪何由懲？民何由安？今後被劾各 官，審問涉虛，係道、府、廳開報不實者，該部院必查究原開報之官，
係承問官受私出脫者，必查究原承問之官。若督撫、巡按不先指名糾 參，該部院必行舉奏，即以不職論。11
同年 六月時，因各督撫並未徹底執行前道諭令，順治帝認為他們都在任
10 《大清世祖章皇帝實錄》，卷54，頁3，順治八年辛卯閏二月甲寅。
11 《大清世祖章皇帝實錄》，卷54，頁26，順治八年辛卯閏二月丁丑。
一段時間，對於所屬應甚了解，何以一直拖延瞻徇，於是對內三院的官員們 說：
朕洞知年來有司貪惡，故於閏二月初九日，曾諭吏部，敕各督撫將所 屬有司官嚴行分別等次，立刻參奏，不得姑留地方害民。今已閱四五 月矣，未見遵旨實力舉行，猶然瞻徇延捱，毋乃負朕振刷之意乎。現 任督撫，久者五六年，近亦三四年，有司臧否貪廉，蚤當見聞真確，
何待今日始加考試，總由督撫平日以賄賂派索為事，貪惡有司，厭其 欲而扼其吭者有之，或八旗舊人在任者，咆哮要挾，督撫畏忌，不敢 彈劾者有之，似此貪懦，安能糾察？宜乎盜賊未盡消，而黎民無起色 也。今復嚴諭，凡貪惡及不識字，縱信衙役劣員，作速指參。12 順治帝除了訓示督撫等地方官員之外，對於中央六部的官員亦多加曉 諭，切勿姑息瞻徇，須勇於舉發貪污不法之人，希冀官員能確實貫徹其懲貪 尚廉的政策。順治帝於九年（1652年）十一月召見六部諸臣，他說：
人言各部咸通賄賂，朕固知爾等大臣未必至此，然曹屬貪污，亦爾等 姑息瞻徇，不肯舉發之故。爾等若果善善惡惡，正以繩之，則下屬何 敢貪污，爾諸臣或屬舊臣，或係新拔，僉宜體國厚恩，堅持忠潔，以 愛養斯民，民安斯國治，國治斯君臣同樂矣。若此之不思，仍蹈前轍，
朕不分從前之有功無功，但就現在情罪，按法懲治，皆爾等自取也。
又或有將部中審結之事，稱寃申訴者，命復加審鞫，竝未見爾等認過 申理，如此，民寃何由得伸，國法何由得整復。13
同年十二月，宴請諸大臣時，順治帝強調大臣們在貫徹吏治的「大法小 廉」時，是上行下效的關鍵。接著又說：「爾等皆朕倚任大臣，若能潔己奉 公，屬員自當效法。倘貪黷相尚，必致顛倒是非，不但公論不容，抑且國法
12 《大清世祖章皇帝實錄》，卷57，頁24，順治八年辛卯六月庚午。
13 《大清世祖章皇帝實錄》，卷70，頁12，順治九年壬辰十一月乙未。
難宥。爾等其思之」。14
此外，順治帝也發現在官場中仍充斥著以賄賂換取美缺的現象，尤其在 吏部及兵部，這二個部門負責官員升遷調派。其實，官員的升遷應該取決於 官吏才能適任與否，而非以行賄、餽贈為標準，一旦由行賄多寡來決定官吏 的職務調派，那麼百姓的福祉將無以維護。順治帝於九年（1652年）十一月 對吏、兵兩部的官員說：
朕聞爾兩部授官，凡行賄及私愛者，處以腹內善地；無賄而憎惡者，
置之邊遠惡地。夫民之休戚，視吏之良否，如以賄授官，則良吏何自 而升，民生何由而遂。自今爾諸部臣，宜飭躬率下，旌別淑慝，以效 忠奉職為務。15
但鑑於因吏胥竊弄事權求索賄賂，遂致官多缺員的現象，而皆由於司 官、堂官未能切盡監督察舉，故他又於順治十一年（1654年）三月，再次對 吏、兵二部的官員說：
朝廷設內外諸司，所以代天工理庶務。無論文武衙門大小官員，各有 責任，若一官不補，即曠一官之職。近聞官多缺員，皆因吏胥作姦朦 混沉壓，上下其手，竊弄事權，求索賄賂。吏胥之弊，司官不舉；司 官之弊，堂官不察，因循延緩，日復一日，以致弊竇叢生。甚至有頻 年困頓，流落旅邸，不得一官者，人才淹抑，政事廢弛者，皆此之故。
今後爾等兩部堂官，務須正己率屬，剔弊釐姦，各該司官，務洗心滌 慮，奉公守法，毋得縱役夤緣，仍蹈前弊，以取罪戾。16
此外，對於在試務時發生囑託賄買的情況時，順治帝更視為罪大惡極。
朝廷以科舉取士，而對官員的要求首重廉潔，如其藉由不法手段獲得職位，
14 《大清十朝聖訓．太祖高皇帝、太宗文皇帝、世宗章皇帝》（台北：文海出版社，1965年），
卷2，敦睦諭群臣，頁112，順治九年壬辰十二月丁卯條。
15 《大清世祖章皇帝實錄》，卷70，頁12，順治九年壬辰十一月乙未。
16 《大清世祖章皇帝實錄》，卷82，頁14，順治十一年甲午三月辛丑。
受害最深的是百姓。順治帝於十五年（1658年）正月對禮部官員說：
朝廷選舉人才，科目最重。必主考、同考官皆正直無私，而後真才始 得。昨因鄉試賄賂公行，情罪重大。已將李振鄴、田耜等，特置重辟，
家產籍沒。今會試大典，尤當慎重。考試官同考官及天下舉人，若不 洗滌肺腸，痛絕情弊，不重名器，不惜身命，仍敢交通囑託，賄買關 節等弊，或被發覺，或經科道指參，即將作弊人等，俱照李振鄴、田 耜等重行治罪，決不姑貸。爾部即刊刻榜文，徧行嚴飭，使知朕取士 釐姦至意。17
根據《明清檔案》中的記載，可知此時的清朝政權仍未具備足夠的統治 力，其為馬上得天下、少數統治多數的民族，在致力於武力擴張同時，本身 的治理人才是不足的。而且隨著統治的領域日益擴大，遂不得不延續明代的 舊制，包括任用部分前朝官吏來協助治理。因此，許多人便藉著新舊政權交 替之際，謀求官位。但他們掌握治理的權力時，各種擅徵、私派、加耗、受 賄等違法亂紀的事，便時而可見。18
面對這種因時代背景所產生的吏治亂象，順治帝並非一味採取嚴刑峻法 來扼止，他也會採取循循善誘的方式來矯正，並且認為如果為官之人，皆能 識見既明，堅持自身操守，就不會被利益所誘惑。順治帝於十年（1653年）
正月向大學士范文程等說：「貪吏何其多也？此輩平時侵漁小民，當茲大察 之年，亦應戒慎」。文程則回答：「彼平居未仕時，亦知貪吏不可為，一登仕 籍，則見利智昏矣」。順治帝又說：「此由平素不能正心之故也。苟識見既明，
持守有定，安能為貨利搖奪」？19由兩者的對話可知，順治帝對於理想與現 實的認知與官員是有所差異的，士人平日奉禮義廉恥為上綱，一旦掌握權
17 《大清世祖章皇帝實錄》，卷114，頁12，順治十五年戊戌正月甲寅。
18 韋慶遠，〈《明清檔案》與順治朝吏治〉，《社會科學輯刊》，1994年第6期，（瀋陽，1994.06），
頁92。對此問題，他認為是「清沿明制」，也接收了體制上腐敗的問題，與體制相關的則是 地方官吏的素質問題。
19 《大清世祖章皇帝實錄》，卷71，頁21，順治十年癸巳正月癸巳。
力，伴隨而來的利益誘惑力之大，致使某些官員無法把持，而婪贓受賄。
順治帝亦深知即使採取嚴刑峻法來懲處侵貪的官吏，也無法徹底杜絕違 法亂紀的情況發生，不過他仍然展現出堅定的決心。因此，當有官員提出由 於執法過於嚴厲，導致犯官不招，最後追查出的贓款甚少，是否應該為了追 查贓款而加以修正執法？順治帝做了明確的裁示，他堅決主張為了防止貪官 蠹役繼續危害百姓，採取嚴刑峻法是絕對必要的，必須使官員能畏法而不 貪，而非畏法而不招。順治十七年（1660年）十一月，刑部等衙門覆奏撫臣 林起龍懲貪疏，順治帝說：
貪官蠹役害民，屢懲弗悛。不得不特立嚴法，冀人人畏懼，省改貪心，
始不負朕懲貪救民之意。今林起龍疏稱：「祗緣法重，以致人犯抵死 不招，追贓甚少」。爾等會議，請仍照律擬罪，贓追入官，以助軍需。
夫與其畏法不招，何若使其畏法不貪；與其饜足貪腹以贓濟餉，何若 使其不貪。民得豐裕，國賦亦充。朕明知立法既嚴，於貪官蠹吏，有 所不便必懷怨心，但軫念民生，即為貪蠹所怨，亦不遑恤。若不如此，
貪風何由止息，小民何日安生，仍著遵前諭行。20
然而，在順治帝執政的後期，對於各級官吏侵貪的手段與官場內糾葛不 清的人際網絡，嚴刑峻法似乎也無法徹底消弭侵貪，他似乎有某些無力感，
特別是發現侵貪現象已經擴及到皇宮內院時。在太監吳良輔一案中，他表示 不忍牽連過多，僅懲處此案的主犯，但又不忘重申他完全掌握了其他犯官的 枉法情事，並非易被蒙蔽的君主。順治帝於十五年（1668年）三月對吏部官 員說：
內監吳良輔等，交通內外官員人等，作弊納賄，罪狀顯著，研審情真，
有王之綱、王秉乾結交通賄，請託營私。吳良輔等已經供出，即行提 拏。其餘行賄鑽營，有見獲名帖書柬者，有餽送金銀幣帛等物者，若
20 《大清世祖章皇帝實錄》，卷142，頁21，順治十七年庚子十一月戊寅。
俱按跡窮究，犯罪株連甚多，姑從寛一概免究，官員人等，如此情弊，
朕已洞悉，勿自謂姦弊隱密，竊幸朕不及知。自今以後，務須痛改前 非，各供厥職，凡交通請託，行賄營求等弊，盡皆斷絕，如仍蹈前轍，
作姦犯法者，必從重治罪。21
對於以餽贈禮物的形式所包裝的賄賂現象，一般之為「陋規」。「凡事無 規不成，非禮莫辦」幾乎成為官場中不成文的規矩。由於其透過緊密的師生、
故吏、同年、鄉族等人際網絡，以日常生活中的各式節慶為由，行送禮賄賂 之實，因此法律上的防範與查禁，皆相當不易。官吏們身處此氛圍之內，幾 乎都扮演著雙重的角色：一是餽贈者；一是受餽贈者。正如韋慶遠對陋規的 闡釋：「層層規禮，形成類似金字塔式的逐層向上上貢，愈在上位者得益愈 大；處在中層者通常既是受規者又是送禮者。但兩相折算，所得當遠遠超逾 所出，只有無權無勢的庶民百姓是陋規的最後承擔者和最大受害者」。22
清朝君主雖屢屢禁止餽贈與賄賂，結果卻是禁而不絕。這兩種在意義上 又有所差異，賄賂是違法的，但餽贈則游走於合法與非法之間。順治帝尚未 正式即位前，便有臣子以餽贈、節禮為題上奏，順治帝當然也明白陋規對百 姓的戕害。他對於節禮、餽贈與賄賂三者間的必然關係做了宣示，一旦發生，
必予以重懲，仍然無法全面禁絕陋規。
總體來看，順治帝為滿洲入關的首位君主，他繼承了多爾袞記取「明亡 於貪官」的施政經驗，對於貪官污吏不惜以嚴刑峻法懲處，但也不忘訓諭官 員，一方面須持節守身，以期大法小廉；另一方面則要善盡監督糾舉的職責，
對於婪贓受賄者不可姑息隱徇。儘管他也試圖杜絕餽贈、陋習等官場惡習，
但是對於此依附在人情世故之下的行為，雖嚴禁也甚難取得成效。
21 《大清世祖章皇帝實錄》，卷115，頁13，順治十五年戊戌三月甲辰。
22 韋慶遠，〈《明清檔案》與順治朝吏治〉，頁95。
第二節 康熙朝－治天下以懲貪獎廉為要
康熙帝沖齡即位，統治時間長達六十一年（1662年-1722年），他平定
｢三藩｣與統一全國後，隨即展開乾綱獨斷的君主專制統治，開啟了康乾盛 世。所謂君主專制是把皇權作為一切政治權力的源泉，盡量用專制皇帝的 個人人格取代臣僚的獨立人格，用皇帝的利益取代國家的利益，將皇帝的 意志作為政策、法律的核心。而人們通常所謂的法治只能是專制君主實行 人治的必要補充，完善的官僚體制則是君主獨裁政體下一部龐大而又嚴密 的行政機器。23為了宣示其統治的合理性及正當性，屢屢標榜以｢道統｣治天 下，並在＜寛嚴論＞中清晰表達其治國之道，文中敘述：
致治之本在寛仁。……古之聖王知其然，體上天仁愛之心，出而御物，
德以道之，政以齊之，刑以範之。惟務化民於善，閒民以義而已。不 忍制民以術，怵民以威也。是故五刑之屬三千，皆本惻怛之心以出之，
而非慘刻峻削之為也。夫物剛則折，弦急則絕，政苛則國危，法峻則 民亂。反是者有安而無危，有治而無亂。……是古帝王以寛得之者多 矣，未聞以寛失也。後世祖述申韓之徒，有謂民驕於愛，聽於威，非 嚴不足以集世。不知衰世之主，百度廢弛，馴致淪敗者，其失在紀綱 廢弛，詎寛之謂哉！朕撫綏元元，期以純王之道化民成俗，凡束溼之 政弗敢庸也，苛察之明弗敢尚也，恐恐焉日處其刑之重而德之薄，夫 寧忍從事於猛歟？書曰：「寛克仁，彰信兆民」、詩曰：「不競不絿，
不剛不柔，敷敷優優，百祿是遒」，詩書之言，朕之蓍鑒矣。24 可見得「寬仁」確是康熙帝維持一貫的施政準則，並未因寬仁所可能造 成的各種弊端，而有所修正，在這點上乾隆帝與康熙帝是不相同的。從康熙
23 高翔，《康雍乾三帝統治思想研究》，頁46。
24 《康熙帝御製文集》（台北：台灣學生，1966年）第1冊，頁13-15，卷17，＜寛嚴論＞。
帝給諸部院大臣的訓諭中，也反映了這類想法，例如康熙二十五年（1686年）
三月，他告訴刑部、都察院、大理寺大小諸臣：
刑曹民命攸關，國典所係，今見法司讞鞫刑獄，或恐不得其情，專事 苛刻。夫人命關係重大，必以中正之心，行平恕之道，使法蔽其辜，
毋縱毋枉，必得真情，始免屈抑。若惟以深文為能事，鍛鍊為盡職，
及獄詞既具，奏牘既成，即反覆推詳，欲求其更生之路，亦甚難矣！
朕於爾諸臣所上章疏，有情可矜疑，罪未允協者，皆駁令覆審。嗣後 其各體朕懷，殫竭心慮，矢慎矢明，以副朕祥刑之意。朕披閱史冊，
採擇歷代賢臣慎刑事蹟，書之簡牘，內閣三法司官，其詳加省視。又 諭曰：刑法者，專以禁戢兇暴，若豪強奸慝，固難寛宥，其貧賤愚昧 者，畧施寛貸，亦未嘗不可耳。25
康熙帝為了獨攬大權，防止官員僭越，於是建立一套兼具監督與控制官 吏的機制，即所謂的密摺制度。除了密摺制度外，清代又沿襲明代，設有都 察院，院內屬官有給事中（監察京內官府，分為各科）與監察御史（監察地 方，分為各道）數十人，可以監督國家政務及官員。康熙三十九年（1700年）
更特准科道官得以風聞言事。26「風聞」言事，自明代以來就已存在，表示 科道官員可以不必有具體的證據，只要聽說或道聽塗說有某官員貪贓枉法之 事，便可以向上檢舉。但是明代所設之各種監察系統及科道官之風聞制度，
並無法達到成效。清代雖設有密摺制度，一旦發生官官相護的現象，皇帝亦 無法全盤掌控官吏的行為。
即使到了康熙帝晚年，仍持一貫態度並重申：「治天下之道，以寛為
25 《大清聖祖仁皇帝實錄》（台北：華聯出版社，1964年），卷125，頁7，康熙二十五年丙寅 三月庚午。
26 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷201，頁23-24，康熙三十九年庚辰九月丁卯，康熙曰：「科道 官以風聞題參，即行察該督撫，賢者留之，不賢者去之。如此，則貪暴斂迹，循良競勸，於 民大有裨益。嗣後各省督、撫、將軍、提、鎮以下，教官、典史、千把總以上，官吏賢否，
若有關係民生者，許科道官以風聞入奏」。
本」。27又說：「今天下太平無事，以不生事為貴。興一利，即生一弊。古 人云：『多事不如少事』，職此意也」。28其實，康熙帝亦將寬仁的統治技 術運用在處理官吏侵貪的問題上，他要求督撫等一級官員治理百姓必須以寬 仁為本，如此才可能得到人民的信任，他說：「督撫大吏，辦事當於大者體 察，不可刻意苛求。寛則得眾，信則民任焉。治天下之道，以寛為本」。29
不可諱言，基於「敬天、法祖、勤政、愛民」的祖宗成法，康熙帝也承 繼了部分順治帝對督撫職掌的看法，強調督撫的清廉與否，是決定吏治的好 壞與百姓的福祉。對於督撫姑息徇庇，不行糾參，未實心任事，加以飭責。
康熙四年（1665年）三月時，他對吏部、都察院兩部的官員說：
民生之安危，由於吏治之清濁，吏治之清濁，全在督撫之表帥。若督 撫清正實心愛民，則下吏孰敢不潔己秉公。近見各省督撫彈章，祇將 一二衰老微官塞責，豈所屬地方果無貪酷害民之輩？總由姑息徇庇，
莫肯直糾，吏治民生，安所恃賴。爾部院職任澄清，督撫中有不肖昭 著者，即行參處。以後督撫糾劾官員，除情輕者，照例處分外，其列 款貪酷者，即行解任究審，倘因循舊習，不肯實心任事，一并治罪。30 康熙帝於二十七年（1688年）正月，在接見廣東巡撫朱弘祚陛辭時，說：
「巡撫為地方大吏，以操守為要。大法則小廉，百姓俱蒙福矣」。31因此，
除了標榜督撫的廉潔外，更進一步強調在朝的京官與部院大臣是所有官員的 榜樣，即「大法小廉，源清流清」，他說：
朝廷致治，惟在端本澄源。臣子服官，首崇奉公杜弊。大臣為小臣之
27 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷245，頁16，康熙五十年辛卯三月庚寅。亦見於《康熙帝御製 文集》第3冊，卷17，頁6，＜敕諭＞一文中：「朕自幼讀書，略觀經史，持身務以誠敬為本，
治天下務以寛仁為尚，雖德之涼薄，性之不敏，而此心此念兢守五十年，夙夜無間」。
28 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷245，頁26，康熙五十年辛卯三月乙卯。
29 《大清十朝聖訓．聖祖仁皇帝》，卷46，飭臣工四，頁493，康熙五十年辛卯三月辛卯。
30 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷14，頁19，康熙四年乙巳三月壬辰。
31 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷133，頁12，康熙二十七年戊辰正月丁酉。
表率，京官乃外吏之觀型，大法則小廉，源清則流清，此從來不易之 理。如大臣果能精白乃心，恪遵法紀，勤修職業，公爾忘私，小臣自 有所顧畏，不敢妄行在外。32
此外，對於近年來督撫未盡監督糾參之責，而致吏治不清，深感痛恨。
是以訓誡督撫應勇於舉薦廉潔的官吏，積極為國求才，如此才是百姓之福。
康熙帝於三十六年（1697年）五月說：
國家舉行大計，原期黜幽陟明，使大法小廉，以為乂安民生之本，所 關甚重。比年以來，督撫等官，視為具文，每將微員細事，填註塞責，
至真正貪酷官員，有害地方者，反多瞻徇庇護，不行糾參，以致吏治 不清，民生莫遂。重負朕愛養元元至意，殊可痛恨。今當舉行大典，
各督撫等官，應洗心滌慮，力改前轍，矢公矢慎，整肅官方，務期舉 薦一人，俾眾皆知勸，糾劾一人，俾眾皆知儆。倘仍苟且因循，徇私 溺職，國法具存，必不輕恕。33
大體而言，康熙帝對大小臣工營私舞弊的情況，大抵是了然於胸，其也 藉由諭旨告訴官員，他清楚這種私下運作的陋規對於吏治的危害，要求各級 官員必須摒絕餽贈、受賄。例如在康熙九年（1670年）九月，他就訓諭吏、
兵兩部的官員：
朕惟致治雍熙，在於大小臣工，悉尚廉潔，使民生得遂。內外滿漢文 武官員，各有職守，必律己潔清，屏絕餽受，乃能恪恭職業，副朕任 使。近聞在外文武官，尚有因循陋習，借名令節生辰，剥削兵民，餽 送督撫、提鎮、司道等官。督撫、提鎮、司道等官復苛索屬員，餽送 在京部院大臣科道等官。在京官員，亦交相餽遺，前屢經嚴禁，未見 悛改，殊違潔己奉公之義，兵民日漸困乏，職此之由，以後著痛加省
32 《康熙帝御製文集》第1冊，卷10，頁19-20，＜敕諭．諭內閣九卿詹事科道＞。
33 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷183，頁25，康熙三十六年丁丑五月丁酉。
改，斷絕餽受，以盡厥職。如仍蹈前轍，事發之日，授受之人，一并 從重治罪，必不姑貸。34
然而，到了康熙後期，餽贈的情況依然充斥整個官場，甚至連其侍衛亦 然，受餽的金額竟然高達六千餘兩。更有督撫暗中接受餽贈，但對外則表現 分文不取，藉此博得美名，幾年後，則予以回報，將餽贈者薦舉為官。康熙 帝在訓諭大學士時，說：
如朕前遣侍衛至鐵索橋掛匾，還京回奏，彼處督撫餽六千餘兩。夫一 侍衛而費至此，則凡部院司官筆帖式等，差遣往來者，又不知煩費幾 何。去歳所遣祭告諸臣回都，朕曾問一二人，彼雖飾辭以對，然地方 所費亦不少矣。目今巡撫皆有廉聲，而司道以下，何嘗不受州縣餽遺。
總之，此時清官，或分內不取而巧取別項，或本地不取而取償他省。
更有督撫所欲扶持之人，每歳暗中助銀，教彼掠取清名，不踰二三年，
隨行薦舉。似此互相粉飾，釣譽沽名，尤屬不肖之極。35
可見得康熙帝很清楚這樣的情形，但只要事態不嚴重，不至於影響政治 運作與法令規範。基本上，他是採取寬容或漠視其存在的態度。例如，當時 凡出任鹽差官員，每年均會向翰林餽贈禮物，康熙帝並未加以禁止或斥責這 種現事，他是消極表示，「外邊漢官有一定規禮，朕管不得」。36由上述清 楚顯示康熙帝的確知悉官場上的餽贈文化，其至連相關對象亦在掌握之中。
不過他並未採取積極的懲處措施，甚至還表示他管不得。而康熙帝並不是昏 庸之主，他自有一套統治技術與治國理念，並且透過諭旨向官員們宣示，他 完全掌握這種私下運作並不合法的官場文化，而且他是有權來決定要從重處 置或者寬容漠視。他在意的是官員私下的交際往來，進而分黨結派，以致於
34 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷34，頁6-7，康熙九年庚戌九月乙亥。
35 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷215，頁3，康熙四十三年甲申正月辛酉。
36 中國第一歷史檔案館編，《康熙朝漢文硃批奏摺折彙》（北京：檔案出版社，1985年）第7 冊，頁739，康熙五十六年二月二十五日，直隸總督趙弘燮奏摺。
對其乾綱獨斷造成威脅。
康熙帝之所以會採取漠視的態度，一方面是由於清朝官吏薪俸微薄，另 一方面則是康熙帝實施一貫的「寬仁」治國之道。因此，每當有官員貪贓枉 法時，在執行法律制裁時，有時就會出現政策反覆或是前後相互矛盾的旨 諭。例如康熙二十四年（1685年）九月，在九卿會議討論廣東、雲南秋審人 犯時，宣示要以嚴刑懲罰貪官，否則無法達到警示的效果，他說：
凡別項人犯，尚可寛恕，貪官之罪，斷不可寛。此等人藐視法紀，貪 污不悛者，祇以緩決故耳。今若法不加嚴，不肖之徒，何以知警，此 內貪官耿文明等正法外，其餘正犯，俱照爾等所議完結。37
然而，卻在同年的次月，他又對大學士們說：
今年所擬秋決貪官甚多，若盡行處決，朕心不忍；若不行處決，貪劣 之徒何以知警？且或有犯贓雖多，而情有可矜者，或犯贓雖少，而情 有可惡者，若一律議罪，殊屬未便。爾等將貪官所犯之情罪，分別輕 重，朕當酌量定罪。38
從這二個諭旨中可以發現，康熙帝是極為矛盾，一方面他不忍心將所有 貪官一併處決；另一方面他又擔心因為不加以懲處貪官，其他官員心存僥 倖，進而產生群起效尤的現象。是以採取折衷的方式，即不對貪官採取一樣 的罪罰懲處，要求大學士等將貪官犯罪的原由、案情輕重一一清楚上呈，以 便康熙帝做出適當的裁示。然這種折衷的方式也給貪官一個僥倖規避的藉 口，即侵貪在某些情況下是被諒解、寬容的。不過當官員處理相關侵貪案件，
如果沒有清晰詳實的議處貪官的罪行時，康熙帝又會震怒，認為官員瞻前顧 後，徇私庇護。以下茲舉二例。康熙帝於二十四年（1685年）十一月對大學 士們說：
37 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷122，頁13，康熙二十四年乙丑九月庚辰。
38 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷122，頁21，康熙二十四年乙丑十月庚子。
（山西巡撫）穆爾賽身為大吏，貪酷已極，穢跡顯著，非用重典，何以 示懲？且九卿會議，穆爾賽事瞻顧徇庇，並未詳明議罪，真有彌天之 手，朕不行立斷，誰肯執法耶！治天下以懲貪獎廉為要，廉潔者獎，
一以勸眾，貪婪者懲，一以儆百。爾等將此意傳問九卿回奏。39 他又於康熙四十三年（1704年）十一月對大學士們說：
觀今年秋審、朝審，外省罪犯議出者少，京城罪犯議出者多，用法豈 可如是。原任工部郎中費仰嘏，於內外河分司之事，不但侵蝕帑金，
凡諸弊端，皆專擅而行。諸大臣既不肯以此人應正法之處，公同奏請，
反謂之情罪可矜。朕今斷不寛宥，凡人出身為筆帖式，即思盡忠効力，
日後始可用為大臣。費仰嘏各處差遣，惟知貪賄，竟不為國家効力，
如留此等人，將於何處用之，費仰嘏著改情實。40
事實上，之所以造成這麼多貪污案件，主要還是由於官員的薪俸微薄，
康熙帝對此也了然於胸。官員的俸祿少，難以維持繁重的開銷，但是他不願 意也不肯加收人民的賦稅，來增加官吏們的收入。甚至消極的表示：「身為 大臣，尋常日用豈能一無所費？若必分毫取給於家中，勢亦有所不能。但要 操守廉潔，念念從愛百姓起見，便為良吏」。41又用幾近道德勸說的口吻說：
「外任官員不受賄賂者絕少，理應稍知厭足。夫財物何須過求，積聚務期充 溢，此有何益耶」？42當時有名的清官彭鵬曾上疏請求「於徵糧之內，明收 加一火耗，其餘陋規概行禁止」。43希望藉著將徵收火耗合法化，以便徹底 根除因陋規的氾濫而造成百姓負擔。但是康熙帝卻駁回此項建議，他知道餽
39 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷123，頁2，康熙二十四年乙丑十一月戊午。
40 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷218，頁2-3，康熙四十三年甲申十一月癸卯。
41 中國第一歷史檔案館編，《康熙起居注》（北京：中華書局，1984年）第3冊，頁1719，康 熙二十七年戊辰正月二十三日丁酉。
42 《康熙起居注》第2冊，頁1134，康熙二十三年甲子二月初三日己亥。
43 國史館，《清史稿校註》（台北：國史館，1989年）第11冊，卷284，頁8690，〈列傳64‧
彭鵬〉。
贈及規禮等陋習是不可能禁絕的，也不願苛徵稅賦損及其親民愛民的聲望。
此外，清初為了避免增加正賦，規定地方正項不得輕易動支，又不准官 員私派浮收。儘管禁令甚嚴，但州縣仍假借各種名目，加添火耗。督撫奏請 增加火耗，康熙帝皆不准，然為了彌補各省虧空，只得私徵火耗。從康熙帝 的諭旨中，可知這樣惡性循環的結果，這也導致康熙帝陷入「兩難」的局面。
為了解決虧空問題，清查錢糧似乎是一個可行的方法。例如康熙帝於二十三 年（1684年）三月，向大學士說：
戶部管理各省錢糧，一時難以清楚。地方督撫將在庫銀兩，那移私用，
雖云補墊，及至題奏時，每多朦混銷算。部內無憑稽察，百姓深受其 害。即今原任廣西巡撫郝浴，侵欺銀至十九萬兩，由此觀之，天下類 比者不少。朕日夜思維，欲清查各省錢糧，訪之外任官員及督撫等，
皆云清出存留錢糧，則別項錢糧自必清楚。朕思此事一行，雖在外督 撫司道，不無被罪，實於國家有益。果錢糧充足，更可為加恩百姓之 用。今九卿曾為外官者多，知之必詳，爾等會同詳議以聞。44
康熙三十七年（1698年）大學士阿蘭泰、監察御史荊元實上奏清查虧空，
康熙帝對於是否應採取清查各省虧空錢糧的問題，明確指出虧空問題絕非幾 任官員就可以造成的，是長久以來的吏治沉疴，如果急於全面調查虧空，則 官員們肯定將之皆轉嫁到百姓身上，是以不願執行清查虧空的政策，他訓諭 諸大臣說：
朕聽政有年，深知各省虧空之故。浙江、江南錢糧虧空，較他省更甚，
此等虧空，非由一任兩任官員所致。倘急於行查，地方官情迫，必致 派取民間。歷年虧空，百姓一時何由措辦？此事斷不可准行。45 經過一段時間的休養生息，康熙四十八年（1709年）十一月，又有給事
44 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷114，頁21，康熙二十三年甲子三月癸酉。
45 《起居冊注‧康熙朝》（台北：國立故官博物院），康熙三十七年七月初六日戊寅，上諭。
中郝林提出各省錢糧虧空的問題，康熙帝再次重申他對於虧空的根本原因有 深切的認識，並指出官吏侵蝕與餽送上司絕對不是最根本的原因，真正的原 因是挪移正項，然這卻是官員不得不然的舉措，他說：
適科臣郝林，條奏各省錢糧虧空，郝林但知州縣錢糧有虧空之弊，而 所以虧空之根原未之知也。凡言虧空者，或謂官吏侵蝕，或謂餽送上 官，此固事所時有。然地方有清正之督撫，而所屬官員虧空更多，則 又何說？朕聽政日久，歷事甚多，於各州縣虧空根原，知之最悉。從 前各省錢糧，除地丁正項外，雜項錢糧，不解京者尚多。自三逆變亂 以後，軍需浩繁，遂將一切存留項款，盡數解部。其留地方者，惟俸 工等項，必不可省之經費，又經節次裁減，為數甚少。此外則一絲一 粒，無不陸續解送京師。雖有尾欠，部中亦必令起解。州縣有司，無 纖毫餘剩可以動支。因而有那移正項之事，此乃虧空之大根原也。46 康熙帝將之追溯到是為了平定三藩時所需的軍需造成的，官員也是為了 配合朝廷政策，最後只得挪移正項，進而造成虧空錢糧。由此可知，康熙帝 果真極為寬仁，體諒官員的處境。但是並未真正解決虧空的問題，因此到了 康熙晚期，伴隨寬仁之政而來的不可避免的吏治敗壞，錢糧虧空情況嚴重，
甚至連戶部虧空庫銀高達數百萬兩。儘管如此，康熙帝仍然堅持不肯增加火 耗以填補虧空。康熙六十一年（1722年）十月，他便駁斥了巡撫噶什圖的加 耗建議，並將州縣官加增火耗，以補薪俸不足，界定為私事。他說：
巡撫噶什圖密奏，欲加通省火耗，以完虧空。此摺朕若批發，便謂朕 令加徵；若不批發，又謂此事已曾奏明，竟自私派。定例，私派之罪 甚重。火耗一項，特以州縣官供應甚多。故於正項之外，略加些微，
以助常俸所不足，原屬私事。若公然如其所請，聽其加添，則必致與
46 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷240，頁3-4，康熙四十八年己丑十一月丙子。
正項一例催徵，將肆無忌憚矣！所以將噶什圖奏摺申飭批發。47 康熙帝明白宣示不允許增加火耗，但他又認為各地方開支甚大，俸祿又 低，除正常稅收外，各地方稍為增加一些收入，則為「私事」，只要不過份，
則可以接受。地方官員如何知道不過份，它並沒有一套清楚的法律規定，只 要老百姓能忍受，不抗議，也許就能相安無事，但在清代的中央集權統治之 下，康熙帝是最後的仲裁者，他有權力決定到底是「私事」還是「大事」，
要寬容？還是嚴懲？
由上述得知，康熙一朝對懲治貪贓官吏，可謂是成效不彰。從康熙帝對 於整飭吏治一貫脈絡來看，有此結果卻是其來有自。一方面，康熙帝堅決主 張「寬仁」之道，終其一生都未改變。對於犯下侵貪虧空的官員，他不忍一 概依法處置；另一方面，由於官員薪俸微薄以及地方正項不得輕易動支，因 此造成官員們私征火耗與國庫虧空等情事。當然，康熙帝對於充斥官場的餽 贈等陋習與略加私徵些微火耗等影響吏治甚鉅的事，是採取消極、漠視甚至 姑息的態度，此對於吏治敗壞更產生推波助瀾的效果。
第三節 雍正朝－嚴厲執行獎廉懲貪改善吏治
雍正帝在位十三年（1723年-1735年），是康乾盛世的重要轉承時期，他 改善康熙後期以來的吏治敗壞，錢糧短缺與國庫虧空的現象，為乾隆盛世奠 定穩固的根基。他率先從制度面著手：第一是針對財政方面，採取全面性的 清查虧空；實施耗羨歸公，將養廉銀制度化，提高官員的薪俸，使其保持廉 潔奉公。48第二是透過奏摺制度，使官員們彼此發揮互相監察的功能，降低
47 《大清聖祖仁皇帝實錄》，卷299，頁10-11，康熙六十一年壬寅十月甲寅。
48 對於養廉銀的相關討論，可參見（日）佐伯富著，鄭樑生譯，《清雍正朝的養廉銀研究》，
（台北：台灣商務，1996年7月2版）；薛瑞錄，＜清代養廉銀制度簡論＞，《清史論叢》第 5輯，（北京：中華書局，1984年）。
督撫等大臣兼具行政權與監察權的衝突性，加強對官僚系統的控制。49 雍正帝即位時，國庫僅剩八百萬兩，西北戰事尚未平息，中央與地方都 有嚴重虧空錢糧的現象，其繼承的國家雖不至到百廢待舉的景況，但是這些 弊端都必須盡速加以處理，避免危及帝國的根基。雍正帝繼位後的第一個月 便下令展開全面的清查虧空：首先是要求各省督撫嚴加稽查地方的道、府、
州、縣，並給予三年的寬限期，必須全數補足虧空，並且不得攤派於百姓。
雍正帝並不似康熙帝般寬容地看待虧空錢糧的官員，他雖承認有因公挪用的 情況，但亦有些官員利用康熙帝的寬容而咨意虧空。他說：
而近日道、府、州、縣虧空錢糧者，正復不少。揆厥所由，或係上司 勒索，或係自己侵漁，豈皆因公那用？皇考好生如天，不忍即正典刑。
故伊等每恃寛容，毫無畏懼，咨意虧空，動輒盈千累萬。督撫明知其 弊，曲相容隱，及至萬難掩飾，往往改侵欺為那移，勒限追補，視為 故事。而全完者絕少，遷延數載，但存追比虛名，究竟全無著落。新 任之人，上司逼受前任交盤，彼既畏大吏之勢，雖有虧空，不得不受。
又因以啟效尤之心，遂借此挾制上司，不得不為之隱諱，任意侵蝕，
輾轉相因，虧空愈甚。一旦地方或有急需，不能支應，關係匪淺。朕 深悉此弊，本應即行徹底清查，重加懲治。但念已成積習，姑從寛典。
除陝西省外，限以三年，各省督撫將所屬錢糧，嚴行稽查。凡有虧空，
無論已經參出，及未經參出者，三年之內，務期如數補足。毋得苛派 民間，毋得借端遮飾，如限滿不完，定行從重治罪。三年補完之後，
若再有虧空者，決不寛貸。50
在宣布全面整頓地方上的錢糧虧空後，雍正元年（1723年）正月，他宣 布在中央設立會考府，統一稽核各部院奏銷錢糧，廢除過去各部院自行奏銷
49 可參見馮爾康著，《雍正傳》（台北：臺灣商務印書館，民國81年）。
50 《大清世宗憲皇帝實錄》（台北：華聯出版社，1964年），卷2，頁24-25，康熙六十一年壬 寅十二月甲子。
的常規，以杜絕部費、陋規等營私弊端。並且下令由怡親王允祥、隆科多、
大學士白潢、尚書朱軾共同處理，要求徹底執行清查虧空的政策。51
除了上述的從中央到地方全面性清查虧空的積極措施外，雍正帝也鼓勵 官員們發表對虧空錢糧一事的看法。雍正元年（1723年）便有多位官員紛陳 己見，愷切陳述虧空的弊害。同年二月初六日，兵部掌印給事中陳世倕上奏 表示：
臣查十五省之州縣，雖有大小之不同。然一州縣之所入，亦足供一州 縣官之所用。乃近年虧空累萬盈千，在在皆是，凡州縣之大者其虧愈 多，……督撫為一省之主，……督撫貪則一省之官無不貪，貪則屬縣 而被其害，而州縣之所入不足供州縣官之用，雖欲不虧而不可得。52 他認為州縣愈大，所虧空的數目愈多，究其根源便是督撫貪婪所造成 的，而所屬州縣為了供應督撫，要不虧空錢糧亦難。九月二十六日，工科掌 印給事中康五瑞亦持相同論點，指出庫帑虧空的原因在於督撫，各級官員為 了討好取悅督撫，甚至不惜挪用公帑，行餽贈之事。他說：
所以源清者流自潔也。惟督撫有慾則不然，彼一有慾，司道早窺之而 傳於郡守，郡守轉傳於州縣。不肖州縣官欲恣取飽囊，輒先迎合意旨，
出私積以進之。私積既涸，旋那正項。或拜門生，或為乾男，照例餽 送之外，復有加增，始為之尚不自覺也。久而空矣，又久而益空矣，
猶且百計竭蹶，以工其獻媚。藩臬道府從而效之，接踵而需索。其後 遂以一州縣之嬴餘，快各上司之追求，庫帑安得不空。53
隨後，十月二十四日，都察院左僉都御史陳允恭則認為院司的虧空才是
51 《大清世宗憲皇帝實錄》，卷3，頁34-35，雍正元年癸卯正月甲午。
52 中國第一歷史檔案館編，《雍正朝漢文硃批奏摺匯編》（上海：江蘇古籍出版社，1991年）
第1冊，頁43，雍正元年癸卯二月初六日，兵科給事中陳世倕奏摺。
53 《雍正朝漢文硃批奏摺匯編》第2冊，頁22，雍正元年九月二十六日，工科掌印給事中康五 瑞奏摺。
最大宗的，因為其介於整個官僚體系的中間層級，督撫受其餽遺，自必疏於 察核；州縣惟其指使，自必甘為分過。是以上下其手，危害甚大。他表示：
臣愚以為州縣之虧空猶少，院司之虧空實多。郡邑之倉庫易盤，藩帑 之虛實難核。蓋藩司原屬大吏，去巡撫不過一階，郡守州縣莫不仰其 鼻息，任意出入，恣所欲為。在上者受其餽遺，自必疏於察核；在下 者惟其指使，自必甘為分過。而況前任藩司原因督撫那用而至於虧帑，
後任藩司又因督撫壓勒而受其交盤，輾轉容情，東那西掩，日積月累，
愈久愈深，竟視空數為現存，藐國帑為己物矣！而其中有解任之藩司，
則督撫為之代飾，何也？藩司之缺項，皆督撫之婪受也。有陞任之藩 司，則接交為包荒，何也？前官已登顯秩，後日自能補苴也。於是大 中小省或虧空帑至數萬、數十萬不等。54
上述幾位科道官員不論是以「督撫為虧空之源」、「院司虧空實多」為 由提出的建言，數年後，皆獲得雍正帝的肯定。雍正帝亦表示自己「在藩邸 四十餘年，對於臣下之結黨懷奸，夤緣請托。……皆朕所深知灼見」，55進 而訓勉諸臣，他說：「安民之道，惟一察吏。諸卿果能秉公，毫不瞻顧，沽 譽姑容，則吏治必清，天下大治，社稷蒼生受福不淺矣！勉為之」。56又說：
「治天下之道，惟一察吏，如得人何事不理？天下大治，百姓蒙福矣」。57 雍正帝對於官吏侵貪與虧空錢糧兩者的關係，依據現實情況而有不同的 見解。一般而言，官吏常由於某些原因（公或私）造成侵欺，遂不得不挪移 公款，進而導致虧空錢糧。因此，雍正三年（1725年）二月頒布諭旨，明確
54 《雍正朝漢文硃批奏摺匯編》第2冊，頁167，雍正元年十月二十四日，都察院左僉都御史陳 允恭奏摺。
55 中國第一歷史檔案館編，《雍正朝起居注冊》（北京：中華書局，1993年）第1冊，頁798，
雍正四年十月初二日上諭。
56 《雍正朝漢文硃批奏摺匯編》第9冊，頁63，雍正五年二月初十日奉硃批，署理山東巡撫塞 楞額奏摺。
57 《雍正朝漢文硃批奏摺匯編》第9冊，頁102，雍正五年二月十三日奉硃批，兵部左侍郎河南 副總兵嵇曾筠奏摺。
指出如果是因侵欺入己所造成的虧空，在清查彌補虧空的三年期限屆滿，決 不寬貸，督撫應負起實際監督查核的工作，不得代為脫罪。他說：
自雍正四年以後，凡遇虧空，其實係侵欺者，定行正法無赦。督撫大 吏必悉行查出，既不可冤抑，亦不可寛縱，期於核實具奏，毋得以侵 為挪，使若輩漏網。……若侵帑殃民者，在一縣則害被於一縣，在一 府則害被於一府，豈只殺人及盜之比？該督撫何得徇庇容隱，不申國 家之法，以為地方除害乎？其從前一切權宜設法，原欲委曲以全其性 命，今既將侵欺國帑者按例正法，則搜其宦蠹，查其親黨之事，俱不 必行矣。……從雍正四年正月為始，著遵照此旨以彰國法，該督撫如 或扶同徇隱，以侵為挪，亦必嚴加處分。58
然為了避免地方官挪移、侵蝕錢糧，導致錢糧虧空。雍正帝採取積極的 措施，先將地方徵收錢糧制度化，下令各省每年應徵收的錢糧，扣除了俸食、
兵餉、工役動用的部分後，其餘的錢糧必須在春、秋二季解送交給中央。如 此一來，一方面可以充裕戶部府庫；另一方面可以杜絕外官侵蝕，使得稽查 工作更加容易。他還指出虧空的產生，經承人員也需要負起監督責任，故加 重經承庫吏的刑罰。而新任的錢糧總吏務必通報中央，由中央統一管理，不 再只是地方官酬庸的職位。雍正帝於五年（1727年）閏三月對內閣官員說：
凡州縣錢糧之虧空，總不出侵欺、那移二項。當其侵那之時，官固主 之，而經手之經承自無不知也，乃不行稟阻且從而慫慂之，以便作姦 分肥。迨至本官監追，而經承且優游於事外；本官問重罪，而經承僅 得不行稟阻之處分。故凡虧空纍纍，多由官吏之相成也。朕以為經承 庫吏經管倉庫之人，亦宜重其處分之例，更定以勸懲之法。凡州縣官 到任，先揀選殷實老成胥吏二人充錢糧總吏，通詳報部。凡徵收錢糧 即令隨徵報解，不得存留內署。承辦五年，該縣無虧空者，即將總吏
58 《雍正朝起居注冊》第1冊，頁437，雍正三年二月二十七日乙未。
咨部，以九品雜職即用。本官少有虧空，該總吏力行稟阻，如不聽從，
許徑赴司院呈明，免罪。若該吏不行稟阻，致本官以虧空糾參，即將 經承一同監追，減本官一等治罪，如此則經承有所勸懲，不敢順從本 官擅動國帑，亦杜絕虧空之一法也。59
相較於因侵欺造成的虧空錢糧，雍正帝對於因公事不得不挪移庫銀的情 況，特別是辦理軍需與事務繁劇的州縣，或是武將虛冒軍糧，他的態度則是 比較寬容，也允許其留點帑銀以備公用。他於雍正八年（1730年）十月告訴 內閣諸官員：
向因大興、宛平二縣，近在輦轂之下，常有速辦之公事，不得不那移 庫銀以濟用。而上司察知，每以虧空題參至於罷黜治罪，實為可憫。……
朕意欲於辦理軍需及事務繁劇之州縣，亦傚大宛之例，酌留帑銀以備 急切公事之用。60
而雍正帝在處理侵貪案件時，不但沿用順治帝時所採取的抄家籍没，甚 至將範圍擴大到官衙與原籍兩處必須同時抄檢，以防止犯官們隱匿家產。另 一方面，則是罷官，一旦官員被告發後，必須革職離任，不得繼續留任以彌 補虧空。後者是愛民的具體措施，因為「虧空錢糧各官，若革職留任催追，
必致貽累百姓」。61在面對八旗子弟若犯了侵貪等罪行時，雍正帝要求必須 依照八旗題定條例中：「凡侵盜錢糧及挪移二萬兩以上者，俱發極邊烟瘴地 方充軍，其重者擬斬監候，妻子入辛者庫」。62
雍正二年（1724年）開始實施的耗羨歸公，堪稱是其整頓財政與澄清吏 治的重要政策之一。這個政策具體規定各省錢糧正項的比例，耗羨是提解藩
59 《雍正朝漢文諭旨匯編》（桂林：廣西師範大學出版社，1999年）第7冊，〈上諭內閣〉，
頁59-60，雍正五年三月初十日。《大清十朝聖訓．世宗憲皇帝》（台北：文海出版社，1965 年），卷18，頁222，雍正五年閏三月丙寅條。
60 《雍正朝漢文諭旨匯編》第8冊，〈上諭內閣〉，頁169，雍正八年十月十七日。
61 《雍正朝漢文諭旨匯編》第6冊，〈上諭內閣〉，頁40，雍正元年二月二十九日。
62 莊吉發，《清世宗與賦役制度的改革》（台北：台灣學生書局，民國74年），頁169。
庫，不必交給中央。提解耗羨公開化後，也杜絕州縣科派中飽的弊端。63而 地方公務也有款項可以動支，促使各省虧空的問題得以逐年解決。孟森認 為：「養廉自督撫至雜職，皆有定額。因公辦有差務，作正開銷，火耗不敷，
別支國庫。自前代以來，漫無稽考之贍官吏，辦差徭，作一結束。雖未能入 預算決算財政公開軌道，而較之前代，則清之雍乾可謂盡心吏治矣」。64
早在雍正元年（1723年）八月，內閣學士吏部右侍郎史貽直提出朝廷應 給予官員們較優厚的待遇，以杜絕侵貪的產生，於＜奏請定督撫之規例以勵 臣職以儆官方事＞中表示：
臣聞大臣法，小臣廉。督撫者，外吏之表率也。督撫廉，則監司守令 不敢不廉；督撫貪，則監司守令不得不貪，此理勢之所必然者。惟是 督撫之貪廉有辨，而貪廉之誠偽分，則獎廉莫先於養廉也。從來督撫 之所入，其彰明較著在人耳目者，莫如規例。嘗有一種矯廉飾詐之人，
以為此足以得民心而沽清譽也。於是火耗必除，節禮必禁，陋規必革，
肆其谿刻之性，以工為掩蓋之術。究之火耗除，而所取更加於火耗，
節禮禁而所收更倍於節禮，陋規革而所得更甚於陋規。劾一二身敗名 裂之貪吏，而此外則概示包容，獎一二窮鄉僻邑之廉員，而此外則隱 相挾制。視其外則敝車嬴馬，惡衣粗食，巖巖千仞之概，硜硜一介之 節，固居然一廉吏也。而豈知其巧為暮夜，有更甚於肆行貪黷者乎？
臣愚以為此皆所謂不近人情者也。臣惟王道本乎人情，今雖以士庶之 家，仰事俯育，豈能一無所需。況身為督撫，官階已崇，身家必眾，
其所需用當有什倍於士庶者，而必謂其可以恝視此仰事俯育之人，此 斷不可信。即使有之，朝廷則安用此不近人情者以率屬而蒞民哉？不 然則豈皆家世華腴，身都富厚，捐其家貲，以佐辦公事者耶？臣有以 知其不然也。臣愚以為欲戒其不貪之行，莫如先去其矯廉之弊，欲去
63 莊吉發，《清世宗與賦役制度的改革》，頁147。
64 孟森，《明清史講義》（北京：中華書局，1981年）下冊，頁486。
其矯廉之弊，莫如寛予以養廉之資。65
其實為了改革官吏的待遇，奏請朝廷給予官吏們養廉銀或以耗羨來清償 虧空的建議，早在康熙末年出現，卻未被接受。但雍正帝即位初期，便針對 這個問題要求官員們加以討論。首先，山西省巡撫諾岷因該省耗羨問題嚴 重，乃要求將所有耗羨提解上交到布政司庫，一部分彌補虧空，一部分支付 官員們養廉銀，雍正帝相當支持這個方案，於是山西成為模範省，雍正二年
（1724年）時正式實施於全國各省。66同年七月，雍正帝曾對州縣火耗與上 司的關係，發表其見解，他說：
州縣火耗，原非應有之項。因通省公費及各官養廉，有不得不取給於 此者，然非可以公言也。朕非不願天下州縣絲毫不取於民，而其勢有 所不能。且歷來火耗皆在州縣，而加派橫徵侵蝕國帑，虧空之數，不 下數百餘萬。原其所由，州縣徵收火耗，分送上司。各上司日用之資 取給於州縣，以致耗羨之外，種種餽送名色繁多。故州縣有所藉口而 肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯查參，此從來之積弊所當剔除者也。
與其州縣存火耗以養上司，何如上司提火耗以養州縣乎！67
雍正五年（1727年）十月，則表示耗羨本來就不該存在，應該將它廢除。
但是若廢除耗羨，對廉潔的官員及百姓皆可能會產生不良的影響，所以他對 戶部官員說：
各省錢糧耗羨，原非應有，本欲悉行革除。因廣為諮詢，留心體察，
知州縣官員實有必不得已之用度，若將耗羨盡行禁止，在廉謹之員，
實難支持。而貪污不肖之徒，勢必藉口無以養廉，咨意苛索，百姓轉
65 國立故宮博物院編，《宮中檔雍正朝奏摺》（台北：國立故宮博物院，民國66年11月）第1 輯，頁587，雍正元年八月初九日，史貽直奏摺。《雍正朝漢文硃批奏摺彙編》第1冊，頁796，
雍正元年八月初八日，吏部右侍郎史貽直奏摺。
66 （日）佐伯富著，鄭樑生譯，《清雍正朝的養廉銀研究》，頁13。
67 《雍正朝起居注冊》第1冊，頁271，雍正二年七月初六日丁未。
而受累。68
雍正帝認為州縣徵收火耗，各種節禮的餽贈皆導致上司受其約束，不敢 秉公查核。陋規、餽贈便是下對上最好的籠絡手段，莊吉發認為：「節禮與 耗羨，原屬相因，州縣因餽送浩繁，是以暗加銀米耗羨」。69雍正帝嘗試以 耗羨歸公的政策同時解決私徵耗羨與餽贈、規禮，並於雍正元年（1723年）
禁止欽差接受地方官員的餽贈，督撫也不得以此向州縣攤派。相較於康熙帝 的「朕管不得」，雍正帝採取較為積極措施。同年六月，他又對內閣說：
凡旗員為外吏者，每為該旗都統參領等官所制。自司道以至州縣於將 選之時，必勒索重賄，方肯出結咨部。及得缺復遣人往其任所，或稱 平日加恩勒令酬報，或稱家有急需那移求助，或以舊日私事要挾，至 五旗諸王不體恤門下人等，分外苛求或縱門下管事人員肆意貪索種種 陋習，不可枚舉，以致該員竭蹶餽送，即欲潔己自好勢有不能，於是 虧空公帑，被參罹罪多由於此。嗣後如有仍蹈前轍，恣意需索等弊，
許本官據實密詳，督撫轉奏。儻督撫瞻顧容隱即許本章封章密揭，都 察院轉為密奏，即各御史亦得據揭糾參，務期通達下情以除積弊，著 通行八旗直省督撫徧諭內外旗員知悉。70
雍正帝原本秉持養廉可以杜絕陋規的看法，即朝廷既給予官員養廉，則 官員不會再收受屬員的陋規。然而，雍正六年（1728年）朱成元一案，卻推 翻其原有的想法，發現養廉似乎無法完全杜絕陋規，七月，他對內閣官員們 說：
前山東參革知縣朱成元令家人叩閽一案，朕命學士繆沅前往審理。據 繆沅將朱成元蒲臺縣任內餽送巡撫、布、按各官規禮印簿查出陳奏，
68 《雍正朝漢文諭旨匯編》第7冊，〈上諭內閣〉，頁167，雍正五年十月二十七日。
69 莊吉發，《清世宗與賦役制度的改革》，頁110。
70 《雍正朝漢文諭旨匯編》第6冊，〈上諭內閣〉，頁65-66，雍正元年六月二十九日。《大清 十朝聖訓．世宗憲皇帝》，卷5，頁66，雍正元年六月丙子條。
朕一一閱看，知係朱成元任內二十餘年餽上司之陋規。而自雍正元年 以後，仍復餽送如故，已交部嚴察議奏。自朕即位以來，嚴飭官方禁 止私賄，又恐督撫等官用度不敷暗中取巧，是以給與養廉之項，俾其 公私有賴俯仰從容，庶永杜苞苴以為澄清吏治之本。蓋上司既受屬官 之餽遺，又何以禁止屬官之貪墨，甚至以餽遺之多寡分情誼之厚薄，
則屬員之優劣何由辨別？而吏治尚可問乎。各省督撫養廉之項皆經奏 聞奉旨者，司道等官亦皆於公用內支給，其無公項可支之員，亦應於 督撫前陳明，准其收受何項以為用度。豈有朝廷既給養廉，而仍收受 屬員陋規之理。今觀山東巡撫司道等官之私受陋規如故，則他省或有 似此欺隱私受者，亦未可知。著各省督撫一一嚴查，據實陳奏，在地 方官薪水之資自不可缺，但於屬員之手接受節禮陋規，則斷乎不可。
目今各省內或有尚未分給養廉之員，著各省督撫悉心商酌辦理奏聞，
寧可州縣應出之項解至藩庫從公發給，而不可使其自相授受，廢公議 而徇私交留禮儀交際之名，而長貪婪賄賂之弊也。倘有再私收規禮者，
將該員置之重典，其該管之督撫亦從重治罪。71
同年十二月，山東巡撫黃炳、按察使余甸便因為收受陋規，被判處絞監 候。最諷刺的是，黃炳於雍正元年（1723年）向雍正帝報告他管轄的衙門，
過去每年收規禮銀十一萬兩（節禮、壽禮銀六萬兩；丁、地規禮銀一萬餘兩；
兩司羨餘銀三萬兩；驛道、糧道規禮銀各三千兩）。72可見得長久積累的收 受規禮的情況，並沒有太大的改變。次年七月，山東巡撫塞楞額收取門包銀 二千兩，部擬處絞監候。後來因為塞楞額將所收銀兩於期限內交出，遂決議 免其死刑予以減等。但是雍正帝不允准，他表示每年都給予數萬金養廉之 資，原本是供給他全家上下衣食之用，所以不應該向屬下索取財物。最後仍
71 《雍正朝漢文諭旨匯編》第7冊，〈上諭內閣〉，頁283-284，雍正六年七月二十六日。《大 清十朝聖訓．世宗憲皇帝》，卷18，頁224-225，雍正六年七月乙亥條。
72 張廷玉、鄂爾泰同編，《雍正硃批諭旨》（台北：台灣文源書局，1965年）第2冊，頁46（總 頁數891），雍正元年十一月一十二日黃炳奏。
將塞楞額處於絞監候，並將其所得的養廉銀全部追出，以示嚴懲。由於接連 發生的幾個案子都是在山東一省，也可得說明餽贈、陋規等官場惡習，一直 都存在，而其牽涉的範圍極廣、人際網絡極複雜。雍正帝要求各省督撫嚴查，
並且據實陳奏，卻忽略了督撫也可能是共犯結構的一環，如何能置身事外的 公正調查呢？
對於侵盜婪贓的官員，雍正帝認為不能憑追賠還帑的結果來決定其懲 處，甚至將不能依限完帑的貪官都列入緩決，如此一來，國家法律的執行力 及權威都將不復存在，更遑論澄清吏治了。他於雍正七年（1729年）九月時 說：
朕覽屢年秋審案件，凡官員侵盜婪贓而不能依限完納者，仍皆入於緩 決之內，如此則貪吏何以示懲？貪風何由止息？非所以彰國憲而清吏 治也。明年秋審朝審時，著將此等人犯量其情罪，按律入於情實之內，
候旨勾到。73
乾隆帝曾說：「雍正年間，秋審朝審案內，侵盜及貪婪各犯，奉旨勾到 者八案。擬入情實，未經勾到者八案。雍正六年，各省勾到。惟朝審未勾，
內有擬入情實者五案。又歷年貪婪立決，未待秋審者二案」。74也就是共有十 五位貪官被處決。單就處決的人數來看，的確不多，平均一年才處決一個左 右，不能因此將雍正一朝懲治侵貪視之為不夠積極，或是此階段吏治清明，
極少貪官污吏。單憑數據來做上述兩種推論，都將問題過於簡化，應該直接 透過對侵貪案件的分析，來檢視雍正帝是否貫徹嚴懲貪官污吏的政策，當然 他的旨意與態度仍是決定懲處的關鍵，畢竟皇帝才是擁有最後裁決權的人。
根據《大清世宗憲皇帝實錄》與蕭奭的《永憲錄》記載的侵貪案件來看（表 1-1），雍正帝對於武弁冒領糧餉或特殊地區挪移庫銀，採取較寬大的態度。
73《雍正朝起居注冊》第4冊，頁3161，雍正七年九月二十六日丁酉。
74 中國第一歷史檔案館編，《乾隆朝上諭檔》第2冊，頁199，乾隆十二年九月二十三日，內閣 奉上諭。《大清十朝聖訓‧高宗純皇帝》，頁2568，乾隆十二年上諭條例。
