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第四節 不確定情況下回饋負擔對開發效益的影響分析

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Academic year: 2022

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(1)

第五章 回饋負擔制度執行機制之探討

我國法律具有大陸法系的特質,制度的執行強調明確的條文及依法行政。由 第四章現行回饋負擔制度的正式規則,有關課徵主體、時機、項目、比例、標準、

程序等趨於詳細可見。相較於美國開發影響費的「合理關聯性測試」,新加坡開 發捐的估價及申訴制度,或英國的規劃協議制度,土地開發與課徵制度建構因地 制宜的彈性機制,我國回饋負擔制度的協商機制規定於與政府簽訂興建協議契 約,在土地使用變更計畫政府握有絕對決定權的不對等情況下,調整機制尚顯不 足5-1。回饋負擔制度是以財政為手段,土地使用變更的計畫利得及負外部性影 響的成本因時空環境條件而異,本章擬以財務評估的方法切入,探討目前法令規 章回饋負擔制度的執行對開發者、周邊地主、社會大眾之間權利的變動狀態,推 論制度調整的策略方式。

第一節 土地使用變更回饋負擔制度與財產權利變化

一、 劃分權利主體

依「建立土地開發義務制度方案」(民 88.4 行政院核定)回饋負擔之意義 與性質包含三部分:內部性(公共設施)負擔、外部性影響負擔,其他義務之負 擔;本文將土地使用變更開發權利受到影響的主體區分為:開發人(地主)、週 邊地主(負外部性承受者)、社會大眾。惟週邊地主及社會大眾因當事人眾多且 範圍不易界定,由代理理論以政府代理與執行。

基地 內部性公共設施負擔

外部衝擊之負擔 其他義務負擔

土地使用變更財產權的界定(賦 予)體系內,受到影響的主體:

1. 開發者

• 將本求利的保障

• 外部成本義務負擔

• 超額利潤還原社會 2. 週邊地主

• 財產權的保障 3. 社會大眾

• 社會整體效用為正 圖 5-1 回饋負擔之意義與性質

(資料來源:本研究整理)

5-1

Coase 主張協商需在「自願交換」的條件下進行,才能達到資源配置的效率。

其他

(2)

二、 權利主體收支項目與關係

(一) 傳統土地使用變更(無回饋負擔)

土地開發行為若從財務(財政)收支的觀點(將財產權影響程度貨幣 化),不同主體的損益項目概列如表 5-1。

表 5-1 土地使用變更開發財務平衡收支表-無回饋負擔

權利主體 範 圍 成 本 項 收 益 項 C1.1 開發成本

開 發 人 內部影響

C1.2 機會成本

B1.1 報酬收益

C2.1 公共設施擁擠 ● B2.1 房地產增值

C2.2 環境品質衝擊 ● ○ 周邊地主 環境衝擊

C2.3 外部不經濟 ● ○

B2.2 聚集經濟

C3.1 社會成本 ● ○ B3.1 成長效益

C3.2 財政支出 社會大眾

(政府) 外部效果

C3.3 行政成本

B3.2 稅收增加

符號說明 ●:可量化 ○:可質化

(資料來源:本研究整理)

評估制度體系內權利主體的財產權利變動分析如下:

1. 開發者的權益 (1) 成本項:

一般土地開發之成本(C1.1+C1.2)。

(2) 收益項:

投資利潤(B1.1-(C1.1+C1.2))。

(3) 開發者從事土地變更開發,為追求投資成本獲益之極大化(B1.1

≧C1.1+C1.2);平均地權體制下土地使用變更的地價增額冀以 課徵土地增值稅(B3.2,含於成本項 C1.1)漲價歸公。

(3)

2. 周邊地主的財產權保障 (1) 成本項:

新的開發行為導致外部公共設施擁擠及環境負面衝擊(C2.1+

C2.2),降低周邊居民生活品質。或可能造成外部不經濟(C2.3),

例如變更為住宅社區對鄰近地區的住宅房地產價格產生鈍化(也 可能促進住宅下濾)。

(2) 收益項:

土地開發增加供給,吸引人口及消費,使周遭房地產增值;聚集 經濟帶動地方繁榮。

(3) 若 B2.1+B2.2≧C2.3,經過一定期間外部不經濟可得到改善。反 之,則造成周邊地主財產權損失。

3. 社會大眾的邊際效益 (1) 成本項:

ž 土地使用變更計畫政府審查之人事、行政費用支出。(C3.3)

ž 新的開發行為衍生的公共設施外部成本,由政府透過編列預算 方式,依財政能力逐年解決。若 B3.2≧C3.1+C3.2,經過一定 期間公共建設成本可由開發增加之稅收(B3.2)補平。反之,

則造成政府財政負擔,社會之不公。

ž 社會成本( C3.1)的支出,例如或開發行為造成水土資源破壞,

由政府財政(C3.2+C3.3)負擔改善。

ž 變更開發計畫獲准開發後,人口遷入增加政府之教育、社會福 利、警政、環保財政支出,及公共設施興修改善費用等經常性 公共支出。(C3.2+C3.3)

(2) 收益項:

開發案引進人口增加政府稅收:包括土地增值稅、地價稅、房屋 稅、契稅等。消費增加使營業稅、娛樂稅、印花稅、使用牌照稅 等恆常性稅收增加(中央與地方依「財政收支劃分法」分配),

並促進經濟成長。(B3.1+B3.2)

(4)

4. 以上說明傳統的土地使用變更制度,在土地稅賦制度未能實踐漲價歸 公,及外部成本內部化時,形成開發者利益(土地開發的合理利潤及 土地使用變更隱含的超額利潤)歸私,所衍生之社會成本由社會大眾

(政府)承擔,公共設施無法適時適量因應人口成長需求的權利義務 失衡現象。

(二) 回饋負擔制度

導入回饋負擔制度,藉由財政的手段調節土地利用資源的合理分配,不 同權利主體的損益項概列目如表 5-2。

表 5-2 土地使用變更開發課徵回饋負擔後財務平衡收支表

權利主體 範 圍 成 本 項 收 益 項 C1.1 開發成本

C1.2 機會成本 C1.3 義務負擔

§ 興建設施

§ 影響費

§ 關聯費(農業發展基 金、造林基金等)

開 發 人 內部影響

C1.4 利得回饋

§ 回饋金

§ 捐建地

§ 捐樓地板

B1.1 報酬收益

C2.1 公共設施擁擠 ● ○ B2.1 房地產增值

C2.2 環境品質衝擊 週邊地主 環境衝擊

C2.3 外部不經濟

B2.2 聚集經濟

C3.1 社會成本 ● B3.1 成長效益

C3.2 財政支出 ● B3.2 稅收增加 社會大眾

(政府) 外部效果

C3.3 行政成本 B3.3回饋負擔收入

(節省財政支出) 符號說明 ●:可量化 ○:可質化

(資料來源:本研究整理)

(5)

1. 開發者的權益 (1) 成本項:

除一般土地開發之成本(C1.1+C1.2)外,基於使用者付費、成 長付費,外部公共設施擁擠及環境負面衝擊的改善由開發者義務 負擔其成本(C1.3=C2.1+C2.2;當 B1.1≦C1.1+C1.2+C1.3 時 投資開發無法實現)。另基於受益者付費,扣除義務負擔(B1.1

-(C1.1+C1.2+C1.3))及投資應有的合理利潤後,若變更開發 仍存有超額利潤,為受益於社會「移轉價值」的不勞利得,應予 回饋(C1.4)。

(1) 收益項:

開發者將本求利的權益應予保障(B1.1-(C1.1+C1.2+C1.3+

C1.4))。

2. 周邊地主的財產權保障 (1) 成本項:

新的開發行為導致外部成本由開發者義務負擔(C1.3),保障周 邊地主的財產權益。

(2) 收益項:

土地開發的正外部性(聚集經濟)及公共設施的提供波及效果

5-2帶動地方繁榮。(B2.1+B2.2)

3. 社會大眾的邊際效益

(1) 成本項:

ž 臨時性支出:土地使用變更計畫政府審查之人事、行政費用。

另開發行為的負外部性增加的社會成本,應由開發者義務負擔 其成本(C3.1+C3.2+C3.3),以維公平及社會整體效用。

5-2

波及效果(spillover effect):外部經濟或第三效果。生產者之生產活動或 消費者之消費,受到他人經濟活動影響,致其生產函數或消費函數指數發 生改變。改變的效益或福利並非受到政策的補償。

(6)

ž 恆常性支出:變更開發計畫獲准開發後,人口遷入增加政府之 經常性公共支出。

(2) 收益項:

ž 臨時性收入:開發影響費、農業發展基金、造林基金、回饋金 等(B3.3=C1.3+C1.4);受捐贈公共設施用地及設施所有權

(道路:鄉鎮市公所,公園、綠地、汙水處理場:縣市政府)。

ž 恆常性收入:開發案引進人口及消費增加政府稅收。(B3.1+

B3.2)

(3) 社會整體邊際效益大(等)於社會邊際成本,需考慮時間因素,

即使義務負擔(臨時性收入)可以使衍生之外部成本內部化(臨 時性支出),若日後恆常性支出大於恆常性收入,該開發案亦不 符社會整體邊際效益。或開發案日後恆常性收入大於恆常性支出

(B3.1+B3.2),變更開發計畫可以取得核准時,開發者無能力 負擔外部成本,但對土地利用而言不符經濟效率。

(7)

第二節 制度評估模式的建立—以農業用地變更開發住宅社區的個 案模擬

一、 分析目的

制度的建立具有累積性,藉由執行更能發現課題與評估可行性,制度的發展 愈紮實精緻,制度執行的成本下降幅度也愈大5-3。回饋負擔是藉由財政的手段 達到土地資源分配公平效率的策略工具,土地使用變更計畫預期的財務收支因時 空外在條件而異,但正式規則的固定比例課徵方式,欠缺因地(時)制宜調整的 機制。本節模擬現行制度執行對財產權利變化的結果(outcome),研擬調整的 策略方式。實際上很難找到開發區位、時間外在條件不同,但內部財務條件相同 的實例可資比較分析5-4,在邏輯上也非必要如此蒐尋與實證;本文擬以農地變 更住宅社區的開發計畫實際案例,以其個案的財務條件作為「相同內在條件」的 假設,選取不同時空對成本與收益差異的變數,解釋(虛擬)開發案位於「不同 時間或區位」的假設,藉由成本效益分析,評估「有」「無」課徵回饋負擔制度 執行的結果,測試效益的相對差距;並導入外部條件對開發成本效益的敏感度分 析(sensitivity analysis)探討投資報酬合理區間,推論土地使用變更回饋負擔對 制度修正的方法與策略。

二、 分析方法

本章主要探討在環境條件變動下回饋負擔制度執行對土地使用變更公、私成 本效益的消長,由第二章研擬的制度評估模式,採成本效益分析作為制度評估的 工具;公共設施經費僅為政府財政中之一環,政府財政衝擊與社會益本分析因財 經結構的變動因子繁多複雜,「制度」的層面難以建構一般化的模型,制度的設 計應考量策略性思考(strategic thinking)的概念與原則。

5-3

以台北市「南隆」及「京華」工變商開發案為例,分別於民國 69 年及 76 年提出申請,當時有關回饋的規定不明確導致審查協商程序拖延超過八 年,增加開發者數十億利息成本,公私兩蒙損失。土地變更開發的權利義 務規範愈明確完善(如經建會「建立透明化、標準化、合理化與制度化開 發義務制度」(民 87.12)的政策目標),則制度的非正式規則或執行成本 皆愈降低。

5-4

本文認為現行回饋負擔制度的正式規則對於課徵方式、項目、準則、時

機、條件已詳為規定(第四章),但調整(如協商)的機制未建立,規章 條文很難對不同時間、地區、課徵用途作因地制宜的權利義務規範;故以 案例操作推論此一命題。

(8)

三、 模式建立

(一) 土地使用變更開發財務結構

土地使用變更開發住宅社區成本財務結構項目如圖 5-2 所示,當開發者 訂出房屋總價是固定時,開發過程中所付出成本的多寡,便影響所得相 對利潤之多寡;若房屋總價非固定時,利潤依支出成本一定比例設定(大 於投資機會成本),成本增加時房屋總價水漲船高。

公共設施土地(捐贈)

土地成本

其餘土地 規劃設計費 整地改良

公共設施興建(內部負擔)

工程費用

建築施工 直接成本

外部負擔、其他負擔

稅捐(地價稅、土地增值稅、營業稅)

管銷(人事、管理、利息、廣告… … ) 間接成本

手續成本(含協商交易成本)

房屋 總價

總成本

利潤

註:劃線部分為課徵回饋負擔之成本支出 圖 5-2 土地變更開發住宅社區財務結構圖

(資料來源:本研究整理)

(二) 一般土地開發成本變動因子

開發案面臨經營環境不確定因素影響成本效益的自變數,如土地成本、

建築成本、銷售率、融資利率… … 等。與外在時間、區位條件有關的因 變數如地價稅、土地增值稅(因土地之公告地價及公告現值而異)。

(三) 回饋負擔項目與比例

現行農業用地變更開發住宅社區之方式及其回饋負擔規定,如表 5-3。

(9)

表 5-3 農業用地變更住宅社區回饋負擔制度規範

內部負擔 外部負擔 其他義務負擔 回饋負擔項目

地用變更法令

內部公共 設施負擔

開 發 影響費

農業發 展基金

造林基金 (山坡地)

提供平

價住宅 回饋金 都市計畫農業區變

更使用審議規範

≧40% 免5-5 獲准變更 當期公告 土地現值

×5 %

核定水土 保持計畫 時之開發 面 積 × 當 期公告土 地 現 值

×6%~12%

1/3 提供中 低收入住 宅;得以變 更後公告現 值與住宅土 地面積

×20%折算

變更後第 一次土地 公告現值

× 商 業 使 用土地面 積× 5%

住宅社區 開發

依計畫人 口數及公 共設施劃 設標準計

— — 非都市

土地開 發審議 作業規 範—住 宅社區 專編

配合農地 釋出方案 興建住宅 社區

≧ 45%

聯外道路 與學校開 發影響費

獲准變更 當期公告 土地現值

×12 % —

— —

勞工住宅輔建方案≧45% —

(資料來源:本研究整理)

(四) 回饋負擔制度對時空環境不確定成本效益的變動因子

開發收益以「市場價格」為變數,回饋負擔以「公告土地現值」為計算 基準5-6。本文以此價格變數虛擬不同開發案的時間與區位差異5-7

(五) 評估指標

以淨現值、內部報酬率(以下簡稱 NPV 及 IRR;公式介紹詳附錄二)

作為評估指標。相對於不同「市場價格」及「公告現值」(代表時間、

區位的差異變數),模擬回饋負擔對前節權利主體的資本效益變動。

5-5

「區域計畫法」(民.89)第十五條之三略:「開發影響費之徵收,於都市土 地準用之」。

5-6

現行正式規則採用時點不一:

(1) 開發影響費:未明定(課徵時機為變更編定異動登記前)

(2) 農業發展基金:依「獲准當期」之公告現值

(3) 造林基金:依「核准水土保持計畫當期」之公告現值 (4) 中低收入住宅代金:依「變更後第一次」之公告現值

5-7

不同時間區位對成本的變數尚有地價稅,但所佔比例甚小予以忽略。

(10)

第三節 案例模擬操作與分析

一、 模擬個案介紹

以某一非都市土地農業用地申請變更開發住宅社區的實際案例為模擬對 象,開發(土地使用變更)計畫摘要如下:

(一) 地理位置:基地位置距桃園縣楊梅鎮市區約 1.8 公里,距高速公路幼獅 交流道約 2.2 公里。(見圖 5-3)

圖 5-3 案例地理位置圖

(資料來源:楊梅高山頂勞工住宅社區開發計畫,1998)

(二) 土地原分區編定:非都市土地之特定農業區農牧用地(非屬山坡地)

(三) 變更後土地使用計畫5-8:使用分區變更為鄉村區。依開發計畫配置 45

%之公共設施用地,變更編定為遊憩用地(公園、綠地)、交通用地

(道路、停車場)、特定目的事業用地(污水處理場);住宅用地變

5-8

「農地釋出方案」(民 84)開發面積須達 25 公頃以上,為簡化分析,選取 面積限制較小的勞宅社區基地為模擬案例,但不以勞工住宅為探討對象。

(11)

更編定為乙種建築用地,建蔽率為 60%,容積率為 200%;商業用地佔 5%,建蔽率為 60%,容積率為 240%。

圖 5-4 案例之開發土地使用計畫圖

(資料來源:楊梅高山頂勞工住宅社區開發計畫,1998)

表 5-4 案例之土地使用計畫表 使 用 類 別 變更面積

(m2

百分比

(%)

建蔽率

(%)

容積率

(%) 變更編定 住 宅 區 26,687 50.00 50 200

商 業 區 2,669 5.00 60 240

乙種建築 用 地 兒 童 遊 戲 場 2,605 4.88

綠 地 4,233 7.93

40 120 遊憩用地 道 路 15,760 29.53 - -

公 共 停 車 場 320 0.60 40 120

交通用地 污 水 處 理 廠 800 1.50 60 160 特定目的事業 公 共 設 施

調 節 池 300 0.56 - - 水利用地 合 計 53,374 100.00

(資料來源:楊梅高山頂勞工住宅社區開發計畫,1998)

(12)

二、 回饋負擔方式與內容

(一) 內部性公共設施負擔

區內依法令規範標準5-9劃設 45%以上之公共設施。應於施工完竣查驗 合格後,土地及設施一併捐贈(移轉登記)予當地政府機關5-10

(二) 開發外部衝擊負擔—開發影響費5-11

1. 計算公式:依「非都市土地開發影響費徵收辦法」(民 90.8,詳附錄 一)

2. 聯外道路影響費

(1) 尖峰小時對外交通旅次產生率

【住宅區】

• 計畫人口數=2,650 人5-10

• 每日旅次產生係數採 150 %

• 尖峰小時旅次產生因子採 0.18(旅次 /人次)

→ 衍生交通量為 2,650×150 % × 0.18=716(旅次 / hr)

【商業區】

• 樓地板面積 6,405 m2

• 尖峰小時旅次產生因子採 0.127(旅次 / m2

• 對外交通佔 25 %

→ 衍生交通量為 6,405×25 % × 0.127=203(旅次 / hr)

(以上係數資料來源:楊梅高山頂勞工住宅社區開發計畫,1998)

【合 計】

• 716+203=919(旅次 / hr)

5-9

案例之公共設施設置標準依據「勞工住宅輔建方案」、「徵選私有土地興建勞工 住宅作業要點」。

5-10

依「非都市土地使用管制規則」及「非都市土地變更編定執行要點」規定。

5-11

「勞工住宅輔建方案」至民國 86 年釋出總量管制已停止公告,當時開發影響 費、農業發展基金、造林基金等相關法令尚未頒佈,本文為模擬試算。

5-12

依「非都市土地開發審議作業規範」標準,每 30m2樓地板面積計一人。

(13)

(2) B 尖峰小時衍生交通量(PVH)

表 5-5 楊梅高山頂勞工住宅社區聯外道路尖峰小時衍生交通量 S( TR×NT%)

i

Msi (%)

Ki (人/車)

PCEi (PCU/車)

Msi÷Ki×PCEi (PCPH) 自小客 30 1.51 1.0 182.6 計程車 3 1.83 1.0 15.1 機 車 57 1.21 0.3 129.9 919(旅次/hr)

公 車 10 22.20 2.0 15.1 合 計 100 — — 336.0

(資料來源:楊梅高山頂勞工住宅社區開發計畫,1998)

(3) NLM = PVH × TL ÷ Cap(D)

= 336 × 5 ÷ 1850

= 0.91(公里)

(4) CU:採 500 (元/m2)(估計值)5-13 (5) CL:3,600 × ( 1 + 40% ) = 5,040 (元)

(九十一年公告土地現值資料來源:楊梅地政事務所)5-14 (6) 聯外道路影響費 = NLM ×(3.5 × 1,000)× (CU + CL)

= 0.91 ×(3.5 × 1,000)×(500 + 5,040)

= 17,644,900(元)

3. 學校影響費

(1) 居住人口數=2,650 人

(2) 設校需地面積(依「非都市土地開發審議作業規範」(民 90.10)

住宅社區專編第 12 條)

5-13

90 年楊梅鎮道路工程總預算除以面積=432 元/m2(資料來源:桃園縣統 計要覽,2001:250);本項估計值採 500 元/m2應為合理。

5-14

查開發基地(桃園縣楊梅鎮高山頂段 900、900-1、900-2,902-3、902-19 等五筆地號土地)九十一年公告土地現值,其中除「溜」地目為 1,000 元 /m2外,餘皆為 3,600 元/m2

(14)

表 5-6 案例住宅社區衍生學校用地需求面積 居住人口

(人) POP(人) Ss(m2/人) POP×Ss (m2) 中學 ×8%=212 24 5,088 2,650

小學 ×15%=398 15 5,970 合 計 610 — 11,058

(資料來源:本研究試算)

(3) P = 0 (m2) … … … .… … … (開發計畫無學校用地)

(4) CL:3,600 × ( 1 + 40% ) = 5,040(元)… … (同「聯外道路」)

(5) 學校影響費 = 〔(POP × Ss)-P〕× CL

= 〔11,058-0〕×5,040

= 55,732,320(元)

4. 合計開發影響費 = 聯外道路影響費 + 學校影響費

= 17,644,900+55,732,320

= 73,377,220(元)

(三) 其他義務負擔—農業發展基金

1. 計算公式:依「農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法」(民 89.8,

詳附錄一)

農業發展基金=變更編定面積 ×獲准變更編定當期公告現值 ×12 % 2. 變更編定面積:53,074 m2(調節池 300 m2維持原編定使用予以扣除)

3. 土地公告現值:採 3,600 元/ m2計算(同「開發影響費」)

4. 農業發展基金 = 53,074 m2 ×3,600 元/m2 × 12 %= 22,927,968 元 表 5-7 案例回饋負擔項目與計算結果

開發影響費 項 目

聯外道路影響費 學校影響費

農業發展基金

(其他義務負擔)

金額(元) 17,644,900 55,732,320 22,927,968 合計(元) 96,305,188

(註:人口數=2,650 人;公告現值=3,600 元/ m2

(15)

三、 開發計畫成本效益分析

(一) 財務分析基本假設

1. 成本項:開發計畫的財務分析各項變動成本為財務敏感因子5-15,假設 值詳附錄二。

2. 收益項:假設於案例所處區域同屬性的住宅產品,市場接受價格每建 坪無法超過十萬元,以二年辦理土地使用變更、一年興建開發、二年 銷售不動產為開發時程,進行財務分析預測。

(二) 不確定情況下制度執行結果的假設

1. 回饋負擔制度正式規則的固定比例課徵方式,欠缺調整機制使土地資 源可因地(時)制宜公平效率分配。前小節依現行法令試算案例應課 徵回饋負擔的數額(表 5-7),其中公告土地現值係以 3,600 元/ m2為 計算基準(基地九十一年實際的公告土地現值)。

2. 以附錄二案例的財務分析基本假設模擬操作:分別選取不同的公告土 地現值,及不同的住宅房屋平均售價,虛擬相同屬性的開發計畫,在 時間與區位差異情況下,以市場願付價值解釋土地使用變更的「移轉 價值」指標,作為制度規範下計畫可行性分析的假設;藉由成本效益 分析,評估「有」「無」課徵回饋負擔制度執行的結果,測試制度執 行對地利資源配置的相對差距。

(三) 現金流量分析與結果

1. 公告土地現值變動項:分別以公告土地現值為 1,000 元/ m2、3,600 元 / m2、5,000 元/ m2、8,000 元/ m2、10,000 元/ m2,進行現金流量分析。

2. 市場價格變動項:依據土地使用計畫畫,內部本益變數相同的假設條 件下,分別進行住宅房屋平均售價每坪六∼十萬元,〝無〞及〝有〞

課徵回饋負擔,進行現金流量分析;試算結果詳附錄三。

(四) 財務敏感度分析與結果

依據上述變動項的現金流量分析結果,分別計算 NPV 及 IRR 財務決策指 標,當其中一項數值為負時投資計畫不可行。分析歸納如表 5-8 至 5-12。

5-15

以住宅房屋售價 6 萬元/坪、公告現值 1,000 元/m2為例,經試算土地成本、

建築成本、開發時間變動的 NPV 及 IRR 分析,開發財務計畫需控制在變 動範圍內(敏感度)的結論有:(1)土地成本(第一期)漲幅需小於 15 %。

(2)建築成本上揚幅度需低於 6 %。(3)銷售應控制於完工後二年內。

(16)

表 5-8 案例於住宅房屋市價 6 萬元/建坪、不同公告現值變動之財務試算結果 6 萬元 / 建坪

市場價格 公告現值

指標項目

1,000 元/m2

3,600 元/m2

5,000 元/m2

8,000 元/m2

10,000 元/m2 淨現值(萬元) 2,636 2,000 1,657 923 433 內部報酬率(%) 14.23 13.54 13.12 11.99 10.94

無回饋負擔

土地增值稅(萬元) 4,030 20,886 29,962 49,410 62,376 淨現值(萬元) 2,323 919 163 - 1,456 - 2,536 內部報酬率(%) 13.71 11.47 9.90 7.80 4.80 總成本(萬元含息) 117,676 141,372 154,131 181,472 199,700 回饋負擔(萬元) 2,790 9,630 13,314 21,206 26,468

課徵回饋負擔

回饋負擔佔總成本(%) 2.37 6.81 8.64 11.68 13.25

(資料來源:由附錄三整理)

表 5-9 案例於住宅房屋市價 7 萬元/建坪、不同公告現值變動之財務試算結果 7 萬元 / 建坪

市場價格 公告現值

指標項目

1,000 元/m2

3,600 元/m2

5,000 元/m2

8,000 元/m2

10,000 元/m2 淨現值(萬元) 3,707 3,070 2,728 1,994 1,504 內部報酬率(%) 15.46 15.04 14.62 13.85 13.22

無回饋負擔

土地增值稅(萬元) 4,030 20,886 29,962 49,410 62,376 淨現值(萬元) 3,394 1,990 1,234 - 385 - 1,465 內部報酬率(%) 15.00 13.17 11.99 9.50 7.12

總成本(萬元含息) 122,542 146,238 158,998 186,338 204,566 回饋負擔(萬元) 2,790 9,630 13,314 21,206 26,468

課徵回饋負擔

回饋負擔佔總成本(%) 2.28 6.58 8.37 11.38 12.94

(資料來源:由附錄三整理)

(17)

表 5-10 案例於住宅房屋市價 8 萬元/建坪、不同公告現值變動之財務試算結果 8 萬元 / 建坪

市場價格 公告現值

指標項目

1,000 元/m2

3,600 元/m2

5,000 元/m2

8,000 元/m2

10,000 元/m2 淨現值(萬元) 5,267 4,494 4,151 3,417 2,927 內部報酬率(%) 16.88 16.40 16.17 15.63 15.21

無回饋負擔

土地增值稅(萬元) 4,030 20,886 29,962 49,410 62,376 淨現值(萬元) 4,817 3,413 2,658 1,038 - 42 內部報酬率(%) 16.39 14.88 13.96 11.58 9.40

總成本(萬元含息) 120,417 144,113 156,872 184,213 202,441 回饋負擔(萬元) 2,790 9,630 13,314 21,206 26,468

課徵回饋負擔

回饋負擔佔總成本(%) 2.32 6.68 8.49 11.51 13.07

(資料來源:由附錄三整理)

表 5-11 案例於住宅房屋市價 9 萬元/建坪、不同公告現值變動之財務試算結果 9 萬元 / 建坪

市場價格 公告現值

指標項目

1,000 元/m2

3,600 元/m2

5,000 元/m2

8,000 元/m2

10,000 元/m2 淨現值(萬元) 6,371 5,598 5,255 4,521 4,031 內部報酬率(%) 17.77 17.37 17.17 16.73 16.41

無回饋負擔

土地增值稅(萬元) 4,030 20,886 29,962 49,410 62,376 淨現值(萬元) 5,921 4,517 3,761 2142 1,062 內部報酬率(%) 17.32 15.98 15.18 13.20 11.58 總成本(萬元含息) 121,630 145,326 158,085 185,427 203,654 回饋負擔(萬元) 2,790 9,630 13,314 21,206 26,468

課徵回饋負擔

回饋負擔佔總成本(%) 2.29 6.63 8.42 11.44 13.00

(資料來源:由附錄三整理)

(18)

表 5-12 案例於住宅房屋市價 10 萬元/建坪、不同公告現值變動之財務試算結果 10 萬元 / 建坪

市場價格 公告現值

指標項目

1,000 元/m2

3,600 元/m2

5,000 元/m2

8,000 元/m2

10,000 元/m2 淨現值(萬元) 7,460 6,824 6,482 5,747 5,258 內部報酬率(%) 18.58 18.30 18.14 17.78 17.52

無回饋負擔

土地增值稅(萬元) 4,030 20,886 29,962 49,410 62,376 淨現值(萬元) 7,148 5,744 4,988 3,368 2,289 內部報酬率(%) 18.23 17.03 16.32 14.63 13.32 總成本(萬元含息) 122,978 146,674 159,433 186,775 205,002 回饋負擔(萬元) 2,790 9,630 13,314 21,206 26,468

課徵回饋負擔

回饋負擔佔總成本(%) 2.29 6.63 8.42 11.35 12.91

(資料來源:由附錄三整理)

(19)

第四節 不確定情況下回饋負擔對開發效益的影響分析

一、 開發者之開發效益—回饋負擔對利潤區間的變動影響

(一) 開發計畫在附錄二的財務假設條件下,開發案座落區位的住宅市場平 均價格(以下簡稱「住宅售價」)每建坪低於 7 萬元時,由財務敏感 度分析 NPV 及 IRR 指數顯示,基地公告土地現值若高於 8,000 元/m2, 課徵回饋負擔後該投資計畫不可行(課徵後 NPV 由正值變為負值);

住宅售價為每建坪 8 萬元時,基地公告土地現值若高於 10,000 元/m2, 課徵回饋負擔後該投資計畫亦不可行。

2636

2000 1657

923

433 3707

3070 2728

1994

1504 5267

4494 4151

3417

2927 6371

5598 5255

4521

4031 7460

6824 6482

5747

5258

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000

1000 3600 5000 8000 10000 土地公告現值(萬元)

NPV( 萬元 )

售價6萬 售價7萬 售價8萬 售價9萬 售價10萬

無回饋負擔 課徵回饋負擔

2323

919

163

-1456

-2536 3394

1990

1234

-385

-1465 4817

3413

2658

1038

-42 5921

4517

3761

2142

1062 7148

5744

4988

3368

2289

-4000 -2000 0 2000 4000 6000 8000

1000 3600 5000 8000 10000

土地公告現值(萬元) NPV(萬元)

售價6萬 售價7萬 售價8萬 售價9萬 售價10萬

圖 5-5 不同市場價格及公告現值變動與課徵回饋負擔 NPV 變動情形

(資料來源:由表 5-8∼表 5-12 整理)

(20)

14.23

13.54 13.12

11.99

10.94

15.46 15.04 14.62 13.85 13.22

16.88 16.4 16.17 15.63 15.21

17.77 17.37 17.17 16.73 16.41

18.58 18.3 18.14 17.78 17.52

0 5 10 15 20

1000 3600 5000 8000 10000 土地公告現值(萬元)

IRR(%)

售價6萬 售價7萬 售價8萬 售價9萬 售價10萬

無回饋負擔 課徵回饋負擔

13.71

11.47

9.9

7.8

4.8 15

13.17

11.9

9.5

7.12 16.39

14.88

13.96

11.58

9.4 17.32

15.98

15.18

13.2

11.58 18.23

17.03

16.32

14.63

13.32

0 5 10 15 20

1000 3600 5000 8000 10000 土地公告現值(萬元)

IRR(%)

售價6萬 售價7萬 售價8萬 售價9萬 售價10萬

圖 5-6 不同市場價格及公告現值變動與課徵回饋負擔 IRR 變動情形

(資料來源:由表 5-8∼表 5-12 整理)

(二) 發者之開發效益—內部公共設施成本的變動

開發者以追求資本相對利潤極大化為投資目的。現行法規以面積下限方 式要求開發者負擔、捐贈內部公共設施,但是對於負擔內容方式,成本 財務、品質未予規範。若未透過協商機制,開發者基於自利及過渡策略 考量,往往以較差位置、地形土地湊足法定面積,尤其如上述課徵回饋 負擔後投資報酬率趨近風險臨界值或不可行時,若不考慮公共設施的資 本化效益(可提升市場的願付價格),開發者選擇撙節成本(如圖 5-2 降低財務結構的成本支出)的替代方案開發時,陽春化的公設品質不符 制度與民眾的期望。地用變更審查與協商時,應加強內部公共設施的規 劃與預算編列,改善目前制度「只管取得,不管品質」的作法。

(21)

(三) 超額利潤—回饋策略5-16 1. 利潤區間—課徵策略

回饋負擔固定比例的課徵方式,制度易於執行,但其與土地增值稅有 相同的結果:數據顯示土地價格(變更後土地價格以房屋售價與增加 之樓地板面積反推)與公告現值差距5-17愈大,變更開發利潤空間愈 大。土地交易價格(市價)與公告現值差距的意義是都市化發展「地 用」與「地價」間產生差距(即「移轉價值」):市場因時間與區位 條件的需求改變,超過當前土地使用管制的供給,當案例的住宅市場 願付價格為每建坪 10 萬元時,以公告土地現值 1,000 元/m2∼10,000 元 /m2比較,義務負擔前後之 NPV 值分別為 7,460∼5,258 萬元,及 7,148

%∼2,289 萬元;IRR 值分別為 18.58%∼17.52%,及 18.23%∼13.32

%。正式規則固定比例的課徵方式,缺乏因地制宜的調整機制可見。

2. 利潤區間—協商策略

若回饋策略是為「拉平開發與未開發土地的地租,消除競租動機防止 炒作」的手段,因地制宜的調整機制有賴協商,假設欲控制前者(公 告現值=1,000 元/m2)之 IRR 值降至與後者(公告現值=10,000 元/m2) 同樣的 13.32%,經試算(詳附錄三)前者有≦36,700 萬元可以作為協 商的議價空間,回饋社會。

3. 制度執行的困難

(1) 預期未來的營收額難以合理客觀認定:

以課徵時機而言,僅提出變更計畫文書坐等升值,屬於 windfall 暴 利,課徵理由有正當性,但也因為課徵時機,以投資報酬率作為課 徵回饋的依據,利得估算、敏感度分析皆為預測和假設,經濟市場

5-16

「回饋」實非正式規則的用語名詞(不見於法令規章),因尚無其他適妥 用詞可以取代,而習慣成俗用之。回饋由課徵制度定義(exaction),類似 於「規劃義務」(planning obligation),若採協商制度定義(compensate),

類似於「公平補償」(fair compensation)。本文認為此乃制度執行,前者 政府於法令規章規定課徵比例與方式,後者由公私部門協商處理的原因。

5-17

土地交易價格(市價)與公告現值差額倍數,依內政部「各鄉鎮市區內使 用分區面積與平均區段地價」半年報統計資料:86 年至 89 年台灣省各縣 市政府機關所在之轄市(21 縣市 8 次數據計 168 次)住宅區差價倍數以 2.2 倍者最多(31 區次),4 倍及 4 倍以上者最少(各為 1 區次),最高者 為 4 倍以上(1 區次),最低者為 1.2 倍(17 區次);其總差價倍數為 1.96。

(22)

存有不確定風險,且與開發者投資操作有關,開發者難免以多報 少。課徵基礎似又缺乏與合理性。

(2) 未實現開發利潤要求事先回饋的理由:

課徵的時機未有營收,有礙開發者的資金調度,開發者將本求利若 未得到保障,有損市場經濟效率。政府過於干預市場經濟,導致制 度閉鎖(lock-in)的虞慮。

(四) 替選方案—調整(降)容積率 1. 控制利潤區間—控制粗容積策略

控制合理利潤(報酬率)方式,作為核准變更計畫容積率的參據。延 續上述例子(房屋售價 10 萬元及不同的公告土地現值,存有不同的預 期超額利潤),於合理利潤(假設訂為 IRR≒13.32 %)區間量能課徵,

執行上存有方法論的困境而需制度變遷(institutional change)。同樣 為避免地價飆漲,除回饋金錢方式外,「調降建築容積率」(如表 5-13、

圖 5-7 所示)、「捐地」、「提高公共設施比例」等控制粗容積的方 式,課徵回饋更符合「所有權社會化」及政府賦予財產權(尤其與開 發許可的制度相依下)法理的解釋,兼顧開發誘因與社會公平。

表 5-13 案例於房價 10 萬元、控制 IRR≒13.32 %,調整容積率結果 1,000

元/m2

3,600 元/m2

5,000 元/m2

8,000 元/m2 住宅區 200%→110 % 200%→130 % 200%→140 % 200%→170 % 商業區 240%→180 % 240%→180 % 240%→200 % 240%→200 %

IRR≒

13.32 % 13.34 % 13.33 % 13.37 % 13.56 %

(資料來源:由表 5-14 節錄)

2. 制度執行課題

市場願付價格乃反應市場供需函數的需求指數,降低供給的方式為干 預市場的作法,可能對市場價格機能產生影響,牽動市場經濟效率。

(23)

表 5-14 案例於房價 10 萬元/建坪、固定 IRR 於不同公告現值,調整容積率之財 務試算結果

10 萬元 / 建坪 售價

公告現值 指標項目

1,000 元/m2

3,600 元/m2

5,000 元/m2

8,000 元/m2

10,000 元/m2

住宅區 200%(法規上限)

商業區 240%(法規上限)

住宅區 110 % 130 % 140 % 170 % 200%

容 積 率 調

後 商業區 180 % 180 % 200 % 200 % 240%

2,650 人

計 畫 人

口 數 調降容積後 978 人 1,156 人 1,245 人 1,512 人 2,650 人

336PCPH

尖峰小時交

量 調降容積後 152PCPH 170PCPH 185PCPH 211PCPH 336PCPH

11,058m2 衍生外部衝擊 校地需求

調降容積後 4,078m2 4,820m2 5,191m2 6,306m2 11,058m2 2,790萬元 9,630萬元 13,314萬元 21,206萬元26,468萬元

回 饋 負

擔 數 額 調降容積後 1,481萬元 5,612萬元 8,129萬元 14,993萬元26,468萬元 7,148萬元 5,744萬元 4,988 萬元 3,368萬元 2,289萬元

淨現值

調降容積後 2,014萬元 2,006萬元 2,045萬元 2,234萬元 2,289萬元 18.23 % 17.03 % 16.32 % 14.63 % 13.32 % 預期報酬率衡量指標 內 部報酬率

調降容積後 13.34 % 13.33 % 13.37 % 13.56 % 13.32 % 122,978

萬元

146,674 萬元

159,433 萬元

186,775 萬元

205,002 總 成 本 萬元

( 含 息 ) 調降容積後 115,867 萬元

138,052 萬元

150,375 萬元

177,987 萬元

205,002 萬元 2.29 % 6.63 % 8.42 % 11.35 % 12.91%

回 饋 負 擔 佔 總

成 本 調降容積後 1.28 % 4.06 % 5.40 % 8.42 % 12.91%

(資料來源:由附錄三整理)

(24)

110%

130%

150%

170%

200%

180% 180%

200% 200%

240%

0%

50%

100%

150%

200%

250%

300%

1000 3600 5000 8000 10000 土地公告現值(萬元)

容積率

住宅區容積率 商業區容積率 住宅區容積率上限 商業區容積率上限

圖 5-7 不同市場價格及公告現值變動以固定 IRR 調整容積率比較圖

(資料來源:由表 5-14 整理)

二、 周邊地主的財產權保障—義務負擔與地方財政的制度相依

制度的建立與實施往往需有其他相關制度的互動配合才能發揮作用。我國土 地開發管理制度公共設施計畫是配合地方財政計畫的消極做法,由公共設施保留 地的問題可見。以義務負擔課徵時機而言,提出變更計畫文書時負外部性尚未發 生,對開發者而言付費後缺乏執行的效率。開發影響費課徵制度缺乏與地區性公 共建設及財務計畫關聯機制下,開發者繳納該筆費用後,若與開發案有關之公共 建設未與開發案「同步性」支出執行,則僅是增加政府建設資本門一筆「存量」,

開發者換得財產權的賦予,但是對周邊地主的財產權保障未能實踐,制度執行不 完全又產生公共設施服務之邊際成本問題。

故義務負制度需從政府公共設施計畫與地方財政的關係探討。由案例的操 作,土地使用變更開發計畫預期對地方政府財政的貢獻與衝擊,分析如下:

(一) 地方政府財政收入

1. 開發案對公共設施資本門經費之貢獻 (1) 義務負擔:

農業用地變更開發住宅社區有關義務負擔的正式規則如第三節所 述。固定比例的課徵方式以土地價值為計算標的,若以公告土地 現值 10,000 元/m2∼1,000 元/m2代表都市化與偏遠地區不同鄉鎮但 計畫性質相同個案,財務分析數據顯示(與利得—市場價格無關,

(25)

詳表 5-8∼5-12),前者(都市化)地方政府因變更計畫核准使公 共設施資本門增加收入 26,468 萬元,後者(偏遠地區)為 2,790 萬元,愈都市化地區課徵數額愈高。

(2) 受贈自償性公共設施用地與設施所有權,因無法折現予以忽略。

(3) 土地增值稅:

依「都市計畫法」第七十七條,地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所 為實施都市計畫所需經費,包含以土地增值稅部分收入提撥籌 措。土地增值稅固定比例的課徵方式,由案例的財務分析數據顯 示(與利得—市場價格無關),以前述相同的舉例說明,前者(都 市化)開發後預期對政府土地增值稅收入 62,376 萬元,後者(偏 遠地區)為 4,030 萬元,愈都市化地區課徵數額愈高。

2. 其他財政貢獻

課稅收入,包括地價稅、房屋稅、契稅。及因人口遷入與消費增加的 恆常性稅收。

(二) 地方政府財政支出

1. 開發案造成公共設施經費之負擔

公共設施配合改善:義務負擔固定比例的課徵數額,若不足以「適 時」、「適量」改善開發行為導致開發地區公共設施之不足與環境負面 衝擊,將增加地方政府公共設施財政支出,當地居民財產權未獲得有 效的保障。

2. 其他財政負擔

公共設施常期興修改善費用,及因遷入人口衍生之其他恆常性公共事 務支出。

3. 案例操作說明

由案例開發基地聯外道路寬度不足的改善為例說明:

案例(參閱本章第三節二小節)開發基地聯外道路(西高山頂路)現 況寬約 4∼6m(銜接至縣道約 1.5 公里),不足以負荷開發後居住人 口(2,650 人)對道路交通容量的衝擊,若以課徵開發影響費負擔該 項工程費,方不致增加政府的財政負擔。

開發影響費「外部成本內部化」之財政指標:

(1) 依第三節試算結果,聯外道路開發影響費=1,764.5 萬元。

(26)

(2) 基地聯外道路至少須拓寬一線車道(w =3.5m,長度約 1.5 km)。 若以土地成本 3,600 元/m2計,工程單價 500 元/m2計,需經費 2152.5 萬元。

(3) 無其他開發案適時分攤時,若以公共設施財政指標 =(公共財政 收入 / 公共設施經費)×100%,課徵該項影響費的興建能力指標 為 82%。餘則造成地方財政的負擔。

(三) 制度執行課題

由以上案例的操作說明,若以財政能力作為公共設施執行、當地居民財 產權保障的效率指標,義務負擔制度對地方政府財政收入,與「開發個 案」時空環境條件尚有因變式的關係(與地價呈正比,愈都市化地區課 徵的數額愈高),但是地方政府公共設施財政支出的項目、額度、用途、

時程,與地方公共設施現況規模、未來的發展計畫有關,與「開發個案」

並無關聯。公共設施執行能力係依據地區公共建設計畫,主要取決於地 方政府財政的「能力」(傳統做法由地方政府逐年編列、爭取預算)。固 定比例的義務負擔方式,未納入資本門預算系統,執行上無法滿足開發 與地方(負外部性)對設施項目與處理5-18的需求,有賴協商建立因地 制宜的調整機制。

(四) 義務負擔與地方財政的制度相依

1. 外部公共設施成本大於義務負擔課徵數額時

矯正負外部性主要有二種措施,其一為租稅與補償,另一為財產權的 賦予。租稅與補償措施用之於外部成本承受者,則土地資源配置視課 徵數額而有不同的地利結果。由案例財務分析的數據顯示,在變更計 畫皆能獲得政策許可條件下,愈偏遠地區義務負擔數額愈少,而實際 上愈偏遠地區的變更開發計畫取得核准後,需配合的公共設施建設成 本可能愈高。課徵數額相對公共設施成本不足的情況下,或可考慮依 現況公共設施服務承載量,於 核准變更計畫時附帶條件採分期開發或 調降容積率方式,兼顧開發與減少外部成本。長遠而言,課徵數額的

「公平」、「效率」有賴建立與地區公共建設計畫的關聯機制。

5-18

「國土綜合開發計畫」(民 85.11)對於建立發展許可制建立受益負擔制度 的處理方式不同(第三篇第八章第三節):已發展地區其公共設施負擔以 繳交建設費為原則;新發展地區應自行提供所需之土地及其建設設施為原 則,必要時得採現金或土地抵付。

(27)

2. 義務負擔與地方公共建設缺乏關聯機制時

目前我國地區性公共建設資本門財務計畫尚不健全,若於開發後衍生 負外部性影響未適時適量的改善,形成開發人履行義務,政府增加收 入,外部性當事人的財產權卻未獲改善保障情形。配套措施未建立以 前,可以當地既有公共設施服務承載量,作為核准容積或規定分期開 發的過渡性做法。

3. 資本門改善方案的模擬與操作

「維持一定生活品質」視為周邊地主(居民)的財產權保障,建立資 本門改善方案評估系統,顯示公共設施配置現況與地區人口成長情 形,分析其現況服務水準與服務範圍,推算公共設施可服務人口的最 大容受量,提供土地開發時序並有利財政管理形成成長管理計畫。

課徵辦法

替選方案

圖 5-8 公共設施資本門改善方案評估流程構想建議圖

(資料來源:本研究整理整理)

公共設施設置現況調查

公共設施需求分級 評估因子架構與原則訂定

現況設施容受量評估

現況設施容受量評估

資本門改善方案 財 務 計 畫 公共設施建設分級區域 公共設施

設置標準

變更開發計 畫核准容積

協商、調降容積 或分期開發 開發影響費

地方政府 公共財政

(28)

(1) 公共設施設置標準 建議參考:

(A) 都市計畫定期通盤檢討實施辦法之「公共設施用地檢討標準」

(B) 非都市土地開發審議作業規範

(C) 營建署市鄉規劃處研究「公共設施設置標準表」

(2) 現況公共設施容受量評估

現況各項公共設施面積除以每人應享有各項公共設施服務面積,即 可得該公共設施目前所能承載之最大人口值。

〔現況總面積(或數量)〕-〔需求總面積(或數量)〕 或﹝現況設施最大容受人口﹞-﹝現況人口﹞

(3) 公共設施需求分級分區

(A) 現有公共設施量充足,可容受更多使用人口遷入。

(B) 現有公共設施量所能服務之人口趨飽和。

(C) 現有公共設施量明顯不足,興闢足量設施前應禁止新案開發。

(五) 分析與推論

上述分析以財政自主視之,台灣目前愈基層的政府自有財源率愈低,公 共設施建設多倚賴上級補助5-19(參表 5-15 及 5-16),鄉鎮市公所普遍 財政艱困,建設時程消極被動。義務負擔未能因地(時)制宜,現行課 徵方式使愈都市化的地方政府公共設施建設財政能力愈佳,愈偏遠地區 愈欠缺競爭能力。若由 Tiebout(1956)假說的理論基礎5-20,現行制度 使地方人口及預算的成長隨地方政府公共設施建設能力趨往都市化地 區。

5-19

廖學廣課徵「鎮長稅」凸顯此一問題。

5-20

Tiebout 認為經由居民遷徙自由,便以行動(「以足投票」方式)代表了 對居住地點的偏好型態,地方性公共設施的提供可以透過此區位選擇間的 競爭決定一個地方的最適預算規模及人口數量(即 Pareto 最適境)。

(29)

表 5-15 各級政府稅收財政劃分表

中央 直轄市 縣(市) 鄉(鎮、市)

系統劃分 分配比例

稅課收入 國庫 中央

統籌

直轄 市庫

中央 統籌

縣(市) 庫

中央 統籌

鄉(鎮、

市)庫

縣(市) 統籌

所得稅 90% 10%中央統籌分配直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)

遺產及贈與稅 右列

以外 如右 直轄市徵起收入 50%給該直轄市

縣(市)徵起收入 80%給該縣(市)

鄉(鎮、市)徵起 收入 80%給該鄉

關稅 100% — — — —

營業稅 60% 40%中央統籌分配直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)

貨物稅 90% 10%中央統籌分配直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)

18%按人口比例分配直轄市及臺灣省各縣 —

煙酒稅 80%

2%按人口比例分配福建省金門及連江縣 —

證券交易稅 100% — — — —

期貨交易稅 100% — — — —

礦區稅 100% — — — —

國 稅

臨時稅課 100% — — — —

縣 50% — 30% 20%

地價稅 — 100% —

市 100% — —

縣 — 100% —

田賦 — 100% —

市 100% — —

土地增值稅 — 100% — 80% 20% —

縣 40% — 40% 20%

房屋稅 — 100% —

市 100% — —

使用牌照稅 — 100% — 100% — —

縣 — 80% 20%

契稅 — 100% —

市 100% — —

印花稅 — 100% — 100% — —

縣 — 100% —

娛樂稅 — — —

市 100% — —

特別稅課 — 100% — 100% — —

100% — 100% — —

直轄市稅、縣︵市︶稅

臨時稅課 —

縣 — 100% —

(資料來源:「財政收支劃分法」,民.88;本研究整理)

(30)

表 5-16 公共設施建設權責單位與財政劃分一覽表 公共設施項目 徵收與

開闢單位 管理單位 經費籌措方式 土地財產權屬 省道級以上 中央 內政部營建署

市鄉規劃局 中央 國有

道路

省道級以下 縣(市)政府及 鄉鎮市公所

縣(市)政府及 鄉鎮市公所

縣(市)政府、

鄉鎮市公所

學校 縣(市)政府 學校 縣(市)政府

體育場 縣(市)政府 縣(市)政府 縣(市)政府 公園、市場、停

車場、綠地、廣 場、兒童遊樂 場、圖書館

鄉鎮市公所 鄉鎮市公所

自籌及爭取上 級政府補助,財 政劃分比例未 定

鄉鎮市公所

機關 各需地機關 各機關 各機關 各機關

(資料來源:本研究整理)

三、 社會整體效用分析—以財務評估外部性的侷限與不足

前小節藉由案例的模擬操作,計算變更開發計畫在現行制度下,有、無回饋 負擔對公、私部門的效益(財產權利)變動情形。但政府研擬制度時,類此「會 計帳」的方式作為政策決策的指標,則顯得侷限與不足。

土地使用變更開發對社會大眾的貢獻與衝擊,宗地個案的發展權賦予對社會 大眾的成本效益不易量化評估,由案例簡要說明:

(一) 社會成本

1. 農業生產衝擊

開發案位於特定農業區內,開發案對農業區完整性的破壞,對農業生 產環境多少會造成影響。評估指標不易量化,且涉及質化的評價。

2. 開發造成外部不經濟

(1) 可能造成鄰近地區住宅用地房地產價格鈍化(也可能促進住宅下 濾),排擠效果減損社會成本。

(2) 農地釋出開發使人口原本稀少的邊際地區,因開發案形成人口的

(31)

引進。但也可能加重鄰近地區的農地地價逆轉現象,影響農地生 產效益,造成負面效益。

(3) 在原屬於限制發展的農業用地開發住宅社區,在缺乏地區性公共 建設及財政計畫支援下,易形成蛙躍式的零星開發。

(二) 社會邊際效益

1. 配合政府產業政策發展,鼓勵低生產力之農地優先釋出,有合理的農 業區劃分與管理,可提高土地資源效率。

2. 農業發展基金落實於農地農用的限制補償上,使農地釋出政策達到社 會公平。

3. 農地釋出「以量制價」的干預市場政策。5-21 (三) 分析與推論

1. 回饋負擔制度是調整土地使用變更資源有效配置的財務手段,但是僅 以財務(貨幣化)衡量社會成本與邊際效益,方法上有其缺失。土地 開發利用、外部性與社會整體成本效益分析,除財務考量外,亦涉及 質化、其他公共政策因素的評估。

2. 土地使用變更開發與回饋負擔制度的實施對土地利用的影響變數極 多且系統屬動態性的,茲以系統思考5-22模式概念探討土地使用變更 與回饋負擔制度對社會整體「效用」的動態循環結構與均衡關係。如 圖 5-8 所示。

5-21

目前台灣住宅自有率高達 80%以上,但住宅市場上仍存有大量空餘屋與房 價下跌的矛盾現象,實非住宅用地供給不足,而是市場供需失衡的問題。

但本文不探討農地釋出政策。

5-22

系統思考(systems thinking) 此一方法及名詞,引自 Peter M. Senge(1990)

所著的《The Fifth》一書。Senge 所述的系統思考是延伸系統動態學:人 類系統為非直線式因果,而是一個循環互動的動態世界,在此動態循環中 行動將引起狀態的改變,改變後的狀態新決策點會基於目前的狀態作出決 策,用此分析方法對於複雜反饋流程如何導致問題與行為模式作出解釋。

(32)

+ +

+ +

+ +

+ +

+ +

+ +

+ +

+ +

+ +

圖 5-9 土地使用變更、外部性、回饋負擔與都市發展系統圖

(資料來源:本研究整理)

3. 由交互性質的衍申

(1) 理論上當外部(社會)成本無法內部化而否決變更開發計畫,並 不代表制度的無效率。但是政府政策決定時,若為資源的效率分 配(如市場景氣衰退氣低迷時,政府行為更應降低交易成本,提 升市場交易競爭能力5-22),而以財產權的財產法則作政策考量—

則此涉及外部成本承受者對外部效果的偏好程度(由政府代理執 行,但往往政府以自身的偏好函數作為決策指標)。

(2) 當討論市場機能新古典經濟學強調個人福利極大化總合,即構成 社會福利極大化,但個人的資本、消費、財富立足點要素不同,「福 利」的指標涉及偏好程度,應以效用衡量。由矯正外部性的交互

5-23

例如民國九十一年立法院通過土地增值稅減半徵收二年,以圖振興低迷的 房地市場,活絡經濟。

住 宅 存 量

政 府 財 政 支 出 人 口 遷 入

生產

吸 引 廠 商 環 境 品 質

聚 集 經 濟 住 宅 需 求

住 宅 供 給

就 業 人 口

家 戶 成 長

資 源 使 用 創 造 所 得

污 染

政 府 財 政 收 入

土 地 供 給 民 眾 抗 爭

都 市 成 長

報 酬 收 益 地 價 上 漲 捐 地

增 值 稅 地 價 稅

土 地 使 用 變 更 開 發 義 務 負 擔

興 建 設 施 影 響 費

公 共 設 施 服 務

品 質 剩 餘 容 量 回饋

(33)

性質衍申說明,開發者負擔外部成本,對政府財政(或負外部性 承受者)是一「臨時性」的徵收(exaction)或補償(compensate)

策略(loop:土地使用變更→回饋負擔→政府財政收入→政府公 共建設財政支出)。開發者的偏好函數有「時間」因素(課徵的時 機尚屬計畫籌備或執行階段,負外部性或許尚未發生),或「能力」

因素(投資的收益型態若是長期性的,開發者若沒有能力一次

(once-and-for-all)負擔外部成本),但不能忽略土地變更開發計 畫創造土地與資本生產因素之潛在經濟能力(loop:土地使用變 更→報酬收益→政府財政收入→政府公共建設財政支出→基礎公 共設施→吸引人口、廠商→生產→創造所得→土地需求→土地使 用變更),當社會整體的效用值為正時(一般正外部效果對社會的 貢獻是恆常性的),開發計畫若因外部成本過高(短期沒有能力內 部化)而未能實現,對周邊地主、社會大眾而言失去土地利用的 機會成本,使經濟鈍化顯得無效率。因此政府對於外部性與社會 邊際效益的評估處理,對義務負擔制度的功能期望應審慎衡量(尤 其景氣衰退氣低迷時),不應單方面限制外部性產生者的行為。

4. 制度與制度之間存在「相互依存」累積的特性,土地變更開發案需依 循上位計畫,從社會益本的觀點,回饋負擔為實施成長管理的工具,

需因應社經狀況適時調整(例如以「開發利潤」課徵回饋數額,「合 理利潤」應如何界定,就生產的要素:土地供需、景氣循環(資本)、

及市場願付價值影響勞力意願;政策時參酌供需指標衡量社會整體效 用,彈性修正),於縣市綜合發展計畫建構地方公共設施財務計畫與 義務負擔的配套運行機制,才能與其他相關制度發揮作用。

(34)

第五節 小結

一、本章運用成本效益分析,藉由農地變更住宅社區的案例作為假設,以「市場 價格」及「公告土地現值」變動虛擬為不同時空背景條件,分別試算開發計 畫之財務敏感度分析,由 NPV 及 IRR 指標顯示,現行回饋負擔固定比例的 課徵方式,缺乏因地制宜的調整機制。建立財務敏感度分析的操作模式,可 以作為協商調整公、私損益與負擔外部成本的參考工具。

二、市場願付價格可以解釋土地使用變更利得來自「移轉價值」。經由案例的試 算,當區域市場價格與公告現值差距甚多,變更開發的隱藏性財富甚大,現 行正式規則對於利得回饋採固定(下限)比例方式,尚無法有效拉平開發與 未開發土地的地租,建議可修正為受益分級浮動方式課徵,執行機制則藉由 協商或調整容積率的手段,兼顧開發誘因並符合受益公平原則。

三、正式規則的固定比例義務負擔方式,對於土地利用、負外部性與經濟條件變 動缺乏調整策略;愈都市化之地區開發案對當地公共設施財政貢獻愈多,制 度執行有使開發成長趨向都市緊密的效果。

四、若義務負制度與地區性公共建設資本門財務計畫缺乏關聯機制,變更計畫存 在負外部影響時,變更開發計畫審議時在合理範圍內可以調整變更計畫的容 積率,或分期開發的附帶條件,降低外部性影響。

五、由於制度與制度之間存在「相互依存」的特性,制度的實施往往需有其他相 關制度的配合才能發揮作用。回饋負擔制度的實行,需與相關制度建立關聯:

(一) 開發許可制度與建立協商機制

正式規則的固定比例的課徵方式,需建立協商彈性調整的機制才能因地 制宜。政府干預市場價格機能須建立合理的法律基礎,如開發許可制度 下回饋負擔運作較為可行。

(二) 成長管理制度

土地變更使用需依循上位計畫,回饋負擔制度需依區域成長管理制度的 指導,才能有效因應產業政策與社會經濟狀況適時調整。並與土地管理 制度,地方公共設施財務計畫,建構配套運行機制。

六、回饋負擔制度的政策工具與調整策略

(一) 市場資訊的建立

參考文獻

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