第四節 職訓中心行政法人化可行性分析
經由第三節的深度訪談，透過與政策制定機關、政策執行機關及 學者專家等三類訪談對象進行訪談，可以瞭解每一位受訪者對於職訓 中心、行政法人制度及職訓中心行政法人化的看法，每一位訪談者或 許對於職業訓練領域、行政法人制度的涉入程度不同，以致對職訓中 心行政法人化之可行性有不同程度的認知。為了能夠進一步析論職訓 中心行政法人化之可行性，本節以第二章第五節建構的可行性分析面 向（feasibility study）為分析架構，並輔以前述各章節及本章第三節 的訪談資料為分析內容，進行職訓中心行政法人化的可行性分析。
壹、政治可行性（political feasibility）
行政法人的創設，是我國行政組織有史以來最大的變革，此一變 革與世界各國行政組織改制的主要趨勢相當符合。近二、三十年來，
世界各主要國家在積極推動政府改造時都有一相同趨勢，即將中央政 府轉型為「領航者」的角色，負責政策的制定及督導，至於執行或管 理工作則盡量自傳統的行政機關移出，改由政府機關改制之法人、執 行機構（Agency）來執行，如第二章提及德國公法人制度及日本獨立 行政法人制度，此外，美國和法國也有公法人制度；另外，英國及瑞 典先後採行政署制度。雖然這些制度的組織體制或有不同，但是其運 作的理念非常相似，都是強調法制、人事、預算、財務及採購方面的 鬆綁，使這些業務之推行更為專業自主、營運更有績效品質。而以我 國現況而言，中正文化中心已完成立法程序、其他四個第一波行政法 人化機關的法案亦送立法院審議中，行政法人制度基本上是受到行政 首長、民意機構、意見領袖、政黨及大眾媒體的支持。
由於國內產業結構的調整、兩岸經貿關係的熱絡、外籍勞工的引 進，造成國內產業結構的改變、失業問題日趨嚴重，有識者爰提出以 職業訓練作為解決失業問題的策略，總統府在九十年召開的「經濟發
展諮詢委員會議」結論，提出改造職業訓練體系、加強就業服務措施 等政策。勞委會依據上述政策目標，積極進行職訓中心功能角色的轉 型調整，將職訓中心從職業訓練提供者轉型為職業訓練運籌中心，扮 演「資源整合者、規劃購買者、績效評鑑者及諮詢推介者」等角色。
不過，這樣的轉型措施，行政院雖給予肯定，不過認為仍無法達到組 織轉型的目標，建議應配合政府改造的「四化」方向檢討，因此，職 訓中心轉型為行政法人制度，基本上獲得行政院的支持。
就訪談資料分析，以政策制定及推動機關－行政院組改會及人事 行政局而言，為了讓政府的公共任務能更有效率地執行，既擁有企業 精神，又能履行社會責任，渠等認為行政法人不失為職訓中心轉型的 可行途徑。受訪學者亦認為職訓中心轉型為行政法人時，須能掌握市 場的脈動，但不可完全市場化，仍應具有社會功能。而且從第二章中 瞭解日本目前亦將職業訓練機構轉型為公法人制度，於二００四年三 月一日成立「獨立行法人雇用及能力開發機構」，該機構的層級相當 於目前職訓局的層級，因此，不少受訪者建議，倘若要將職業訓練行 政法人化，何妨直接將職訓局行政法人化，則職訓中心便一併法人化 了。
二、經濟可行性（economic feasibility）
行政法人制度的創設，是希望引進企業經營精神，使機關的業務 推行能更專業化、更講究效能，而不受到現行行政機關人事、會計、
財務及採購等制度的束縛，而且可以確保公共任務之實施。諸如在鬆 綁財務制度方面，除了對於舉借債務予以限制及自有不動產的處分和 設定負擔予以事前管制外，其餘僅要求採取合理的會計制度，不做過 多干預。另外，行政法人並非傳統行政機關，應無預算賸餘須解繳國 庫問題，且因其預算係自行編列，亦不致遭遇跨年編列問題。至於監 督機關核撥經費給予挹注部分，屬於監督機關預算編列問題，如屬計 畫型有跨年度預算需求，現行預算法制亦有機制可供處理。
從訪談資料中發現，行政法人給予人事、會計、財務及採購制度
的鬆綁，受訪者對此大都持肯定的態度，而且從第三章看到職訓中心 現行預算及財務制度的桎梏，對於職訓中心目前的場地、機具設備多 屬老舊狀態，在採購新式機具設備時多所摯肘，如能在預算及採購上 予以鬆綁，則對職訓中心機具設備的汰舊換新將有莫大助益。此外，
部分受訪者表示，政府財務的支持是行政法人執行成敗與否最大的關 鍵，政府若不給予經費補助，行政法人勢將面臨資金的困境，就以財 團法人中華職訓中心為例，機關位處台北市，地理位置優越，每年卻 仍須政府的經費補助才能營運下去，倘若將職訓中心予以行政法人 化，以其地理位置普遍劣於中華職訓中心情形下，更需要政府的經費 補助。
三、行政可行性（adiministrative feasibility）
鑒於行政法人仍是執行公共任務，在制度規劃上定位為公法性質 的法人，機關的決策成員由國家指派，使整體運作方向仍在適當程度 內受到國家監督，而保護到人民的權益；又為確保其任務執行不致發 生困難，國家仍會給予必要的財務挹注。然而行政法人和傳統行政機 關最大的不同，在於其對經費及人力運用具有相當充分的決定權，輔 以績效評鑑制度，以落實效能管理的精神。尤其在許多強調專業性的 公共任務上，行政法人制度的推行，希望能幫助組織與政治保持距 離，從專業考量上尋求更大的揮灑空間。
對於組織整體的發展而言，職訓中心若轉型為行政法人，在行政 人員及職訓師的遴補方面，可以獲得鬆綁，不必受到目前公務人員考 試法、任用法、考績法、保障法、俸給法、退休法等相關法規及職業 訓練師甄審遴聘辦法的限制，在用人制度上擁有彈性；而且職訓中心 行政法人化後，仍可扮演職訓資源的統籌者角色，掌握職訓業務的推 展方向，使職業訓練的公共任務持續有效地推動；更重要的是，受訪 者指出行政法人是避免對職訓中心轉型造成過大衝擊的階段性過 程，轉型時更應對職訓師多加溝通、寬容、諒解，以避免他們的反彈，
這是一種事緩則圓的措施。
四、社會可行性
行政法人的意思機關係採取多元民主參與，較諸行政機關的行政 一體性而言，可謂更為多元，而且公共服務的執行移轉到行政法人，
將政策制定與政策執行分離，可避免球員兼裁判的爭議。就我國目前 優先推動的行政法人化機關而言，除第一波優先推動行政法人化的機 關，包括國立中正文化中心（其設置條例已於九十三年一月九日完成 立法）、國家教育研究院、國家文學館、國家運動訓練中心、國家農 業研究院已完成行政法人草案，送請立法院審議外；另外，工作圈建 議第二波行政法人化機關包括：智慧財產局、行政院環境保護署環境 保護人員訓練所、警察廣播電台、行政院國家科學委員會海洋科技研 究學術補助、國立台灣工藝研究所、國立國父紀念館等；此外，亦就 博物館、文教館所、醫療及社會福利機構、研究訓練機構等進行評估。
上述這些機關多屬為民服務機關，倘其服務途徑更能切合民眾需求，
相信民眾對於這樣的改制接受度會較高。
從訪談資料中，瞭解社會意見（氛圍）並不太反對職訓中心的行 政法人化，但是訪談對象僅以少數機關或單位（行政院組改會、人事 行政局、職訓局、二所職訓中心、某大學勞工研究所及財團法人），
合計九人，作為受訪對象，這樣的樣本數稍嫌單薄，應該要再探討職 訓中心的其他成員、受訓學員、求才廠商的支持度，方能真正瞭解職 訓中心行政法人化的可行性。
五、法律可行性（legal feasibility）
依據九十三年六月十一日立法院三讀通過之「中央行政機關組織 基準法」第三十七條規定：「為執行特定公共事務，於國家及地方自 治團體以外，得設具公法性質之行政法人，其設立、組織、營運、職 能、監督、人員進用及其現職人員隨同移轉前、後之安置措施及權益 保障等，應另以法律定之。」，本法可謂政府為建立中央行政機關組 織共同規範，提升施政效能，特訂定之根本大法，也在條文中明定行
政法人之設立法源依據。而在該法未完成立法程序前，行政院人事行 政局研擬「行政法人法草案」，已於九十二年四月二十二日由行政院 與考試院會銜送請立法院審議，以進行制度的建構；至於推動之順 序，將視個案情形，就時機、條件成熟者優先推動。縱使行政法人法 尚未完成立法，可就可行的個案先行立法推動，如「國立中正文化中 心設置條例」已於九十三年一月九日完成立法，並於同年三月一日正 式掛牌營運；其中若性質可歸為且一類型者，更可制定該類型行政法 人通則，如大學法、博物館法等。
另外，行政院為使機關改制行政法人需訂定的各項規定、須辦的 業務更臻明確，於九十三年六月七日函送「機關改制行政法人應研擬 之法規彙整表」，計有十六項，包括行政法人董事監事（監察人）遴 聘解聘辦法、行政法人董事監事（監察人）迴避規定、機關改制行政 法人隨同移轉繼續任用人員人事管理辦法、行政法人組織章程、行政 法人人事管理規章、行政法人內部控制要點、行政法人稽核作業要 點、行政法人公有財產管理使用收益辦法、行政法人會計制度、行政 法人績效評鑑辦法、行政法人採購作業實施要點、行政法人發展目標 及計畫、行政法人年度營運計畫目標、行政法人董（監）事會議事規 則、機關改制前後職務對照表、行政法人重要幹部遴選辦法等。相關 作業規定已極為完備，中正文化中心業已就相關法規積極研議中，期 許作為我國行政法人的標竿學習對象。至於本研究因屬可行性之探 討，故未針對有關法制之訂定進行訪談，不過，從上述的法規可知，
行政法人的相關配套機制已粲然大備。
六、技術可行性
日本獨立行政法人之運作強調效率、公開及自主性，在內部管理 機制方面，藉由人事事項規範、目標管理與評價機制、財務及會計監 督、資訊公開等措施，加強獨立行政法人之運作與監督。我國行政法 人制度的建立，也是希望能夠在組織、人事、財務、採購制度上獲得 鬆綁，以追求更好的效能，因此在監督機制方面，將由事前監督改為
以事後監督為主，並輔以績效評量，強調權責相符，在預算方面須送 立法院審議，在營運計畫及人事規章方面須報監督機關備查或核定，
在經費決算方面須送審計機關審計，除了政府部門的監督之外，尤其 強調公眾監督及資訊公開，以求行政法人的長遠性及穩定性發展。
我國目前的實施行政法人的機關僅有國立中正文化中心，該中心 基本上係依據「行政法人法」草案訂定設置條例，主要內容包括董監 事及藝術總監的設置、營運計畫及績效評鑑、員工權益保障事項、會 計及財務管理機制、訴願及解散規定等，相關機制已妥為規範，其實 施良窳可作為職訓中心採行行政法人制度之參考。
七、時間可行性（time feasibility）
行政法人的推動係以循序漸進方式推動，首先透過業務檢討原則 及流程的訂定，由各機關全面自行檢討適宜法人化的業務，再藉由工 作圈的組成，請各部會就性質相同或近似的業務進行討論並盡量採取 一致的作法。部會業務檢討結果為行政法人化者，在推動時機上，一 般而言係透過工作圈的機制與相關部會相互討論、協調後再整體處 理，但是如果此一檢討結果具有高度共識且政策決定優先推動，則可 自工作圈抽離，透過優先個案推動機制予以優先推動、落實，例如國 立中正文化中心。
又為使機關改制時，有足夠的時間進行相關作業，行政院於九十 三年六月七日函送「機關改制行政法人應辦理之事項、時程及分工表」
（含機關改制行政法人應辦理事項及時程簡圖），未來請監督機關及 擬改制之機關，於機關設置條例草案經行政院審議通過送立法院後，
即應著手進行相關準備工作，並於條例立法通過後預留三個月時間及 考量會計年度之起始，進行改制前相關準備作業。準此，對於行政法 人相關法規的擬定及審核、經費籌措、董監事人選、掛牌運作、預算 執行及決算、財務報表公開等，均有詳盡準備作業期間，足見對於行 政法人的推動時間已有充分的考量。
