第二章 文獻探討
第一節 我國特殊教育相關爭議解決途徑
壹、特殊教育申訴服務設立之理論基礎
我國憲法第二十一條規定，國民有受教育的權利及義務，而 教育基本法第二條第一項亦宣示，人民為教育權的主體，也就 是學生具有受教育的權利，第八條第二項更進一步課與國家保 障學生學習權及受教育權的責任。當學生受教育的權利受到侵 害時，憲法第十六條保障了人民有請願、訴願及訴訟的權利，
而教育基本法第十五條亦規定，學生學習權遭受學校或主管教 育行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供有效及公 平救濟之管道，此為學生申訴制度的法理基礎。
再由家長參與子女教育的權利及義務的層面來看，由於多數
學生尚屬於未成年人，依照民法的規定，父母對於未成年子女
不但有保護及教養的義務，也是未成年子女的法定代理人。教
育基本法第二條第三項更明示，父母對於實現子女的教育目
的，負有協助的責任，第八條第三項亦規定，在國民教育階段
內，家長負有輔導子女之責任，並有為子女之最佳福祉依法律
選擇受教育的方式、內容及參與學校教育事務的權利。對於身
心障礙學生的教育，家長的影響力則更是重大，往往較特殊教
育專業人員有過之而無不及。然而，過去的特殊教育相關法規，
把身心障礙子女的教育完全交由學校或教養機構負責，即使家 長想要對孩子的教育表示意見，也可能因為擔心會讓教師認為 干預教學，甚至影響到教師對學生的態度，而不敢任意行事，
如此一來，教育的內容未必能符合實際生活需要，學生的學習 效果也受到影響（王天苗，1997；教育部，1995b；陳玉賢，1997） 。
為使身心障礙教育功能充分發揮，目前國內外均認為家長參 與身心障礙子女教育的決策和實施是權利也是義務，教育部在 八十年公佈的特殊教育發展及改進五年計劃開始重視家長參 與，而在民國八十四年的身心障礙教育會議及八十五年的教育 改革總諮議報告書，都先後強調家長在身心障礙教育的重要。
中華民國殘障聯盟、中華民國智障者家長總會、伊甸社會福利 基金會等身心障礙團體在特殊教育法修正時，也大力主張必須 建立家長參與制度（行政院教育改革審議委員會，1996；吳武 典，1999；教育部，1995b；陳玉賢，1997）。
因此，民國八十六年所修正的特殊教育法參考了英美等國制 度，訂定許多家長參與障礙子女教育的相關條文（行政院，
1996；教育部，1995b） 。在決策參與方面，負責特殊教育學生 鑑定與安置的鑑定安置輔導委員會中，必須有學生家長代表為 委員，而接受鑑定或就學輔導的學生家長在開會時可以列席，
還可以邀請教師、學者專家或相關專業人員陪同列席教育安置 會議；各級主管教育行政機關之特殊教育諮詢委員會中應包括 家長代表；各校家長會委員中和特殊教育推行委員會成員中，
均應包括特殊教育學生家長代表。在 IEP 的擬定方面，IEP 的擬
定必須有身心障礙學生家長的參與，且學生家長可以邀請相關
人員陪同。在專業團隊服務方面，專業服務團隊於提供專業服 務前，必須經由學生家長同意；實施專業服務時，應主動邀請 學生家長參與，服務後之結果，應通知家長，並做成紀錄，建 檔保存。 （身心障礙教育專業團隊設置與實施辦法，1999；特殊 教育法，2004；特殊教育法施行細則，2003）。
在家長參與較不普遍的過去，身心障礙學生在學校有時會碰 到老師上課時數縮減、沒有教學計畫、沒有適當教學內容，或 是受到歧視或是不當的對待等問題。在碰到問題時，許多家長 會自責是因為孩子本身的狀況造成的，同時也擔心抗議會使孩 子的處境更為不利，而不敢貿然提出。另外有些家長則是與老 師溝通不能獲得改善，向學校反應時，行政單位多半勸家長息 事寧人，而不真正去解決問題。家長找不到可以申訴的地方，
四處反應卻未能獲得回應，不但徒增各機關及當事人的困擾，
更影響孩子的教育權益。同時，也有部分的家長由於不了解特 殊教育的方式與內涵，或是沒弄清楚事情真相，造成對學校及 老師的誤解（教育部，1995a）。在家長參與身心障礙子女教育 的機會增加之後，在參與的過程中，更難免會出現家長與學校 意見不一致的情形。家長作為孩子權益的保護者，有責任針對 教育上的問題提出質疑，而學校和教師身為教育服務的提供 者，則有責任遵守本身的專業規範，兩者因立場的不同而發生 爭議，為了確實保障學生受教育的權益，主管機關和學校必須 提供學校及家長明確的申訴管道，讓爭議能夠公平合理的解決
（行政院，1996；陳永興等，1996）。
貳、特殊教育申訴服務及相關爭議解決途徑
一、 一般學生申訴相關規定
依照特教申訴辦法（1999），學校處理特殊教育學生申訴案 件，應依照一般學生申訴的規定處理，而一般學生申訴的處理，
則是依照各學校所屬層級不同而有差異。教育部主管的高中以 下學校依照教育部主管高級中等以下學校處理學生申訴案件實 施辦法（2000）處理，各縣市政府所主管的學校則是依照各縣 市政府所制定的學生申訴相關辦法或要點，再由各校依照上述 辦法及要點制定其申訴處理辦法。
雖然各個學校所適用的申訴辦法略有不同，但主要原則差異 不大，茲就教育部主管高級中等以下學校處理學生申訴案件實 施辦法（2000）、臺北市國民小學學生申訴處理要點（1998）、
臺北市高級中等學校處理學生申訴案件實施要點（1997） 、高雄 市國民中小學處理學生申訴案件實施要點（1998） 、臺北縣各級 學校學生申訴評議委員會設置要點（2001） 、新竹市市立中等以 下學校學生申訴處理要點（2001） 、及基隆市中等以下學校學生 申訴評議委員會設置及評議辦法（2000）之相關規定整理如下：
1. 提出申訴的範圍
對於提出申訴的範圍，各申訴辦法的規定略有差異。有的申
訴辦法依照教育基本法之原則，規定學生權益遭受學校違法或
不當侵害時，得提出申訴；有的申訴辦法則限制可提出申訴的
範圍為「學校對學生所做的『懲處或行政處分』違法或顯然不
當」 、 「學校有關學生個人的『輔導或管教措施』有違法或不當」 、
「學校有關學生個人的『處分或措施』違法或不當」 ，以致於損 及學生權益時，得提起申訴。
2. 提出申訴人的資格
依照各申訴辦法規定，有資格提出申訴除了學生本人外，家 長、父母、監護人或受學生委託之人亦得為自己或為學生之代 理人提出申訴。
3. 處理單位
各申訴辦法均規定，學校應該成立申評會來處理學生申訴案 件。各辦法所規定的申評會成員均包括校長、由校長遴聘的學 校行政人員代表、由教師或教師會推派的學校教師會代表或教 師代表、以及由家長會推派的家長會代表，其中對於未兼行政 職務之教師代表及家長代表的人數多設有下限。
有的申訴辦法規定申評會成員須有校外人士，而校外人士的 身份，有的辦法規定須為醫學、法學、社會學、心理輔導等領 域之專家學者，有的辦法未規定學者專家的專業領域，有的辦 法規定為學者專家或是社會公正人士，有的辦法則規定視需要 聘任學者專家擔任諮詢顧問。少數申訴辦法另外規定應有學生 代表，以及家長代表至少須有一人為特教班之家長。
為了避免議決時票數相同，申評會的成員總數都規定成奇
數。申評委員的任期多為一年，期滿得續聘，均為無給職。
係時，應該自行迴避，不得參與該事項的評議，而由校長另聘 代理委員，就該事項代行職務。此外，如果有具體事實足以認 為申評會委員就申訴事項有偏頗的可能，申訴人也可以向申評 會申請委員迴避。
除此之外，部分申訴辦法規定，申評會應設置不參與申訴評 議執行秘書及幹事，由學校行政人員兼任，負責辦理申訴的行 政幕僚業務。
4. 期間規定
各申訴辦法對於期間的規定各有不同，多為申訴人應該在事 實發生或處分或措施之次日起七日內到三十日內，向申評會提 出；申評會應在收到申訴書後七日內到十五日內召開會議，會 後十日內到三十日內作成評議決定書。部分申訴辦法亦規定，
申訴人如果有不可抗力或不可歸責於己的事由，並能提出具體 證明者，可以不受提出時間之限制。部分申訴辦法規定，在評 議決定尚未做出前，申請人可以撤回申訴。
部分申訴辦法亦規定，在申訴前或程序中，如果有申訴人、
相對人、或利害關係人就申訴事件或其牽連之事項提出民事訴 訟或刑事訴訟者，申評會應立即停止申訴案件評議，等到訴訟 終結後再繼續進行處理。
5. 處理程序
多數申訴辦法規定，申評會應以教育本質為考量，秉持公平
公正的原則審議申訴案件。申評會議的舉行以不公開及書面審
理為原則，有的申訴辦法規定如果有必要，可以邀請申訴人、
申訴人級任導師、任課老師、教師會、被申訴人或被申訴單位 代表、家長、父母、監護人等關係人到會說明，少數申訴辦法 則規定應通知上述關係人到會說明，另外亦有少數申訴辦法規 定申訴人或其家長、父母、監護人可以主動要求到會說明。部 分申訴辦法並規定，如果有必要，可以經由申評會決議，推派 委員組成調查小組，就申訴案進行調查或實地了解。
6. 議決人數
各申訴辦法規定之評議書議決人數不同，有的規定為委員二 分之一以上出席，出席委員二分之一以上同意；有的規定為委 員二分之一以上出席，出席委員三分之二以上同意；有的規定 為委員三分之二以上出席，出席委員二分之一以上同意；有的 規定為委員三分之二以上出席，出席委員三分之二以上同意始 得決議。
7. 書面要求
各申訴辦法均規定，學校對學生所做出的處分或措施，必須 在處分通知書上附記如不服處分，得於一定時間內以書面向學 校申評會提起申訴。提出申訴及評議決定都必須以書面為之，
並載明特定事項，其中評議決定書以學校名義做成，並送達申
訴人及原處分單位。部分申訴辦法規定，對於退學或類此處分
之申訴案，必須在申訴評議決定書上附記如不服申評會之評議
決定，得於一定時間內，依法向政府機關提起訴願。
8. 保密原則
部分申訴辦法規定，申評會對於申訴案件當事人的資料，以 及所做出的評議、表決及其他委員個別意見，對外應該嚴格保 守秘密。
9. 決定效力
多數申訴辦法規定，同一案件提出以一次為限，且提出申訴 一經撤回則不得再提出，且學校應依評議決定確實執行。
10. 暫時處置
部分申訴辦法規定，對於輔導轉學、休學、退學或同類處分 行為的申訴，學生在申評會評議尚未確定之前，可以向學校提 出繼續在校就讀的書面申請，學校於接到申請之後，應該考量 學生生活及學習狀況，以書面明確記載與學籍相關的權利與義 務加以答覆。
11. 再議及再申訴
多數申訴辦法規定，申評會所做出的評議決定，如果原處分
單位認為有與法令牴觸，或是事實上窒礙難行的情況，應該在
五日內或七日內列舉具體理由，依行政程序陳報校長，校長如
果認為理由充分，得交付申評會再議；如果申訴人不服申評會
所做出的評議決定，則可以在十五日內以書面向申評會提起再
申訴。
二、特殊教育學生申訴服務
除了依照一般學生申訴的規定處理外，特教法及特教申訴辦 法還針對特殊教育學生的情況提供申訴服務。因此，學校處理 特殊教育學生申訴，還必須遵守以下的規則及程序：
1. 學校層級
在參與成員方面，規定除了學校的申訴評議委員外，學校在 申訴進行評議的過程中，必須邀請特殊教育相關學者專家到 場，以提供諮詢或是各項處理意見；在當事人參與方面，如果 有學生需要出席說明的情況，學校應該依照學生的個別需求，
提供所需要的輔具和相關支持服務；在處理程序方面，規定學 校在完成評議後，應將評議決定書報請主管教育行政機關備查。
2. 主管教育行政機關層級
在參與成員方面，主管教育行政機關應聘請專家、學者、相 關團體、機構及家長代表為諮詢委員，並定期召開會議處理權 益申訴事宜；在當事人參與方面，當處理個案必要時，可以通 知學校、申訴學生及關係人出席說明；在處理程序方面，除了 申訴學生已經依法提起訴願的情況外，如果主管機關對於學校 所做出的評議決定有所疑義，或是由申訴學生陳情的情況下，
可以視需要邀請諮詢委員三到五人組成專案小組，對申訴案的
處理進行了解，如果認為學校原來的措施有違法或不當的情
形，應該提出具體理由，請學校儘速做適當的處理。
三、其他一般爭議解決途徑
除了申訴服務之外，身心障礙學生或家長也可以依照所發生 爭議性質的不同，利用以下現有的一般爭議解決途徑（郭慧龍，
2001） ：
1. 對於輔導轉學、開除學籍、退學或同類的處分，足以改變學 生身分以致損及其受教育權益者，因為這種處分屬於行政處 分，可以依照訴願法起訴願，如果不服訴願的結果，可以依 照行政訴訟法提起行政訴訟。
2. 對於公務人員的違法或失職行為，或是行政院或所屬各機關 不當的工作或設施，可以依照監察法及監察院收受人民書狀 及處理辦法提出陳情或檢舉。
3. 對於學校人員的侵權行為，可以依照民法提出損害賠償。
4. 對於學校公務員執行職務行使公權力或怠於執行職務時，因 故意或過失造成對於自由或權利的不法侵害，或是學校設施 因設置或管理有欠缺，造成生命、身體或財產受到的損害，
可以照國家賠償法請求賠償。
5. 對於不得提起訴願及訴訟的權益維護事項，可以依照請願法 向行政機關或民意機關提出請願。
6. 對於違失的舉發和權益的維護，可以依照各級政府機關所訂
定處理人民陳情案件相關辦法或要點提出陳情。
參、我國特殊教育申訴服務之探討
檢視我國目前的特殊教育申訴服務，可以發現以下幾個問 題：
一、申訴範圍及要件
特殊教育法及特教申訴辦法僅規定申訴服務是為了保障特 殊教育學生教育權利而提供，但是對於何種性質的事項可以提 出申訴，並未明確規定。依照立法理由及多數學者專家意見，
只要是家長在參與子女教育的過程中對任何事項有異議，均可 以提出申訴（行政院，1996；李慶良，2004；林純真，1996；
教育部，1995b）。
對於可提出申訴的範圍予以廣泛規定不加以列舉，或為保
持日後解釋的空間之必要，然而，由於特教申訴辦法規定特殊
教育學生申訴案件應依照一般學生申訴之規定處理，而一般學
生申訴辦法所規定提出申訴的範圍依照各校所適用的辦法而不
同。有的申訴辦法所規定的範圍較廣，在學生權益遭受學校『違
法或不當侵害』時，就可以提出申訴；有的申訴辦法所規定的
範圍較窄，必須是學校對學生所做的『處分或措施』 ，甚至是『懲
處或行政處分』或『輔導或管教措施』有違法或不當，以致於
損及學生權益時，才可以提起申訴。如此一來，不屬於一般學
生申訴辦法所得提出申訴的事項，究竟是否可以向學校申評會
提出申訴就有爭議。郭慧龍（2001）認為，如果對於鑑輔會在
鑑定、安置與輔導時，或學校在教學時，未積極提供相關協助，
則不得提出申訴。
由於特殊教育學生的安置選擇較多，上課沒有固定的課 本，教學內容依照團隊所設計的 IEP，除了教師教學以外，常常 需要學校以外的專業服務，以及不同的輔具及支援，因此，可 能出現爭議的情況比一般學生多，如此之規定對特殊教育學生 的保護便有所不足，因此，宜將條文寫法加以修正以杜絕爭議。
二、 申訴處理單位
依照一般學生申訴規定，學生申訴案件是由申評會來處理。
申評會的成員，包括校長、學校行政人員代表、教師代表、家 長代表，其中，只有少數辦法規定家長代表至少須有一人為特 教班之家長。有些申訴辦法規定申評會必須有校外人士參與，
但校外人士的身份規定頗為分歧，有的辦法規定須為醫學、法 學、社會學、心理輔導等領域之專家學者，有些則否，且有些 辦法學者專家擔任的是諮詢顧問，而非申評會委員。同時，特 教申訴辦法亦僅規定學校在處理申訴案件時，應邀請特殊教育 相關學者專家到場提供諮詢或各項處理意見，因此並無表決權。
另外，申評會在處理學生申訴案件時，學生和家長是否列
席，各申訴辦法規定亦有分歧。大部分申訴辦法規定在有必要
時，可以邀請申訴人及關係人到會說明，少數申訴辦法則規定
應通知申訴人及關係人到會說明，或是規定申訴人及關係人可
以主動要求到會說明。
由以上規定可以發現，特殊教育相關行政人員、教師和家 長在申訴處理程序中的參與沒有受到充分完整的保障，而特殊 教育相關學者專家扮演的也是諮詢的角色，並未參與表決。
由於特殊教育學生每個人都有不同的特殊狀況及教育需 求，常常不是非特教專業的教師或家裡沒有特殊子女的家長所 能理解，因此，學校的學生申訴評議委員會是否能夠適當的處 理特殊教育學生申訴案件，還有討論的空間。
三、 主管機關處理程序
一般學生申訴辦法均規定學校層級的處理，如果原處分單位 不服評議決定可以提出再議，申訴人不服則可提出再申訴，但 無論是再議或是再申訴，都還是由學校的申訴評議委員會來處 理，並沒有由上級行政主管機關審查的機制。特教申訴辦法則 規定學校的評議決定應該主動報請主管機關備查，在有疑義或 是申訴學生陳情的情況，再由主管機關進行了解。此處之陳情，
是指依照各級政府機關所訂定的處理人民陳情案件相關辦法或 要點，對於政府行政違失的舉發和行政權益的維護所提出的陳 情。因此，特教申訴辦法並未明文規定申訴人如不服評議決定 可以對上級行政主管機關提出再申訴。
由於特教申訴辦法並沒有機制監督學校是否確實將評議決
定書報請主管機關備查，因此有可能出現學校未將評議決定書
報請主管機關備查而申訴人亦無從對申訴評議決定表示異議的
情況。
第二節 美國身心障礙教育爭議解決相關規定與我國之比較
壹、美國之身心障礙教育爭議解決途徑
現今美國身心障礙兒童教育中主要架構及核心概念係源自 於 1975 年公佈的 94-142 公法，亦即障礙兒童教育法案
（Education for All Handicapped Children Act，簡稱「EHA」）。
EHA 保障身心障礙學生接受免費適當的公共教育的權利，而教 育的內容必須是由學校和家長依照正當程序所共同決定的
（Dagley, 1995）。EHA 經過多次修正，不斷變更及增加法案的 內容，到了 1990 年公佈的 101-476 公法為改變 Handicapped 一 詞給人較為負面的印象，將 EHA 的法案名稱變更為現行的障礙 者教育法案（Individuals with Disabilities Education Act，簡稱
「IDEA」，20 U.S.C. Chapter 33）。1997 年公佈的 105-17 公法，
將舊有 IDEA 施行時所產生的疑義和缺失加以改進，此即為目 前是目前規範美國身心障礙兒童教育施行的重要法案適用之條 文。美國教育部並在 1999 年公布了 IDEA 規則（34 C.F.R Part 300） ，針對 IDEA 所揭示的原則作了更詳細的規定。基本上，
IDEA97 及 IDEA 規則只是美國聯邦政府對於特殊教育相關事項 所做的最低要求，各州可以在不違反聯邦法律的範圍內，訂定 不同的規則作為實際施行時的依據。
IDEA（1997）及 IDEA 規則（1999）共提供了三個特殊教 育解決途徑，包括正當程序聽證會（due process hearing） 、調解
（mediation）、申訴（complaint），此外，還明確規定，如果當
事人不服正當程序聽證會的決定，可以向法院提出訴訟。
一、正當程序聽證會
正當程序聽證會是由教育機關負責辦理，由獨立公正的聽證 官衡量當事人所提出的證據，來做出決定的程序。
不同的州所規定的正當程序聽證會制度各有不同，主要分為 單一層級和雙層級制度兩種。單一層級是指聽證會一開始就在 州層級進行，雙層級則是指聽證會先在州、地區或是學區層級 的教育機關進行，然後可以上訴到州層級教育機關的處理模 式。雖然雙層級聽證會制度的優點在於可以先在較接近雙方當 事人的層級較有效率的解決紛爭，減少較為遙遠陌生的州層級 人員的介入，也可以用比較不正式的方式進行；但是，因為雙 層級制度會拖延整個爭議解決的時間，有許多州紛紛由雙層級 改採單一層級（Ahearn, 2002）。
1. 提出請求的範圍
依照 IDEA（1997）規定，對於兒童之鑑定、評估、安置、
以及提供免費公共教育相關事項，都可以提出正當程序聽證會
的請求。IDEA 保障了身心障礙學生接受免費適當公共教育的權
利，但是到底什麼才是所謂「適當」的教育，每個個案都有所
差異，因此無論是課程內容、上課期間的長短、是否由學校支
付私立學校或是治療服務的費用等等問題，都有可能成為爭議
的焦點（Dagley, 1995; Getty & Summy, 2004） ，其中最常發生的
爭議則是有關安置的問題（Newcomer & Zirkel, 1999; Rickey,
2003; Smith, 1981）。
2. 提出請求人的資格
IDEA（1997）及 IDEA 規則（1999）規定，家長、監護人 以及成年的學生有資格提出請求，而教育機關在家長拒絕同意 進行評估或在評估的情況下，也可以請求進行正當程序公聽會。
3. 處理機構
IDEA 規則（1999）要求州政府必須製作聽證官名冊，列出 各聽證官的資歷，但並未規定必須由何種機關處理，有些州是 直接由州教育機關理，有些州則委託其他私人機構負責
（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003）。
在聽證官的資格方面，IDEA（1997）及 IDEA 規則（1999）
規定，與學生教育或照顧有關的州政府機關或是地方教育機關
的職員，包括學區和學校的職員，或是在個人或是專業上具有
利害關係，以致會影響客觀性的人，都不可以擔任聽證官。IDEA
及 IDEA 規則只規定了何種身份不能擔任聽證官的，並未規定
聽證官所需具備的資格，而交由州法決定，有些州要求聽證官
必須是律師，有些則規定可以是律師或是受過處理爭議訓練的
特殊教育人員或是心理醫師（Markowitz, Ahearn & Schrag,
2003）。實際上，因為律師對法律和程序較為熟悉，大多數的
聽證官是由律師擔任（Newcomer & Zirkel, 1999; Podemski,
1994），其他可能擔任聽證官的包括高等教育機構的人員、退
休或是現職的學校行政人員或特殊教育或是普通教師（Smith,
1981） 。針對聽證官的訓練方面，則包括為研討會及定期教育課 程等方式（Dagley, 1995; Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003;
Podemski, 1994） 。 4. 期間規定
IDEA 規則（1999）規定聽證官在接到請求後，必須在四十 五天做出決定並通知當事人，而雙層級制度的州層級的審查必 須在三十天內完成並通知當事人，但是如果經當事人請求，可 以延長此一期限（Dagley, 1995） 。各州法律各有不同舉行聽證會 和做出決定的期間規定，如果未能遵守，可以構成拒絕免費公 共教育的規定（Getty & Summy, 2004）。
5. 處理程序
IDEA 規則（1999）規定，在家長或教育機關提出正當程序 聽證會請求的時候，教育機關必須先告知家長可以利用調解或 是當地其他任何免費或是較低法律費用的途徑，讓家長有權利 選擇利用其他方式來解決問題。
IDEA（1997）規定，在聽證會的過程中，家長和學區都有
延攬律師或專家協助、提出證據、交叉詰問、傳喚證人、事先
審閱證據的權利。各當事人必須在聽證會開始的五天前，對他
方當事人提出將在聽證會上使用的所有評估和依照評估所做出
的建議，否則，聽證官可以禁止當事人在聽證會上提出這些評
估和建議。另外，IDEA 規則（1999）規定，聽證會和相關的言
詞爭論必須在對於家長及孩子方便的時間和地點進行，家長有
權利選擇聽證會要公開或是秘密進行，或是孩子是否要參加聽 證會。除此之外，聯邦法律並未規定聽證會進行的形式，各州 的要求也大同小異。 （Dagley, 1995）。
6. 書面要求
IDEA（1997）規定及 IDEA 規則（1999） ，家長必須以書面 對地方或州教育機關提出舉行聽證會之請求，請求的內容應該 包括孩子的基本資料、申訴問題的性質及事實、以及建議的解 決方法，而教育機關必須提供文件範本以協助家長提出請求，
並將請求內容相關資訊保密。學區提出請求時，則必須書面通 知家長學區預備作為或拒絕作為的內容和原因、做決定的評估 資料以及其他與學區決定相關的資料（Dagley, 1995） 。聽證官及 州層級審查所做出的決定必須以書面通知當事人，當事人並有 權利取得聽證會書面紀錄，教育機關必須將聽證會及州層級審 查決定呈報州特殊教育諮詢小組，並且在將個人資料刪除後，
公開聽證會及州層級審查的決定（IDEA, 1997）。
7. 決定效力
依照 IDEA（1997）規定，除非有上級機關及司法審查的情 況，聽證官所做出的決定是屬於終局決定，因此應該具有拘束 力和執行力。
8. 舉證責任
IDEA 並未規定舉證責任所在。一說認為尋求改變現狀的當
事人要負舉證責任，一說則認為尋求較有限制安置的當事人要
負舉證責任（Dagley, 1995）。
9. 暫時處置
依照 IDEA（1997）規定，在正當程序聽證會進行過程中，
除非州或地方教育機關和家長同意，學生必須繼續在原有的安 置處所接受教育，而如果是剛開始要進入公立教育機構，則必 須安置在將要進入的教育機構，直到程序結束。
10. 上級機關及司法審查
IDEA（1997）及 IDEA 規則（1999）規定，如果聽證會是 屬於雙層級制度，則任何一方當事人如果不服地方教育機關所 辦理的聽證會的決定，可向州教育機關提出行政審查的請求。
行政審查官必須審查聽證會記錄、確定程序是否合法、在必要 時找尋更多的證據、讓當事人有機會進行書面或言詞爭辯，並 獨立做出決定。IDEA 及 IDEA 規則並未規定審查官的資格，因 此各州規定不一，行政審查並不會耗費太多時間，但在審查期 間，聽證會的決定仍必須繼續執行（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003; Podemski, 1994） 。
二、調解
調解是由州教育機關負責辦理，由獨立公正的調解人幫助雙
方當事人化解歧見，以達成雙方都同意的書面協議來解決爭議
的程序。
從 1970 年代起，美國就有許多州開始運用調解來解決特殊 教育爭議，直到 1997 年所公佈的 IDEA，聯邦法律才開始正式 規定要求各州必須以州政府的經費，提供調解的方式以解決特 殊教育爭議（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003）。
1. 交付調解的情況
依照 IDEA（1997）及 IDEA 規則（1999）規定，當家長提 出對於兒童之鑑定、評估、安置、以及提供免費公共教育相關 事項的爭議時，州政府必須在家長提出正當程序聽證會請求 時，告知家長可以利用調解方式解決爭議，而公立教育機關在 家長拒絕同意進行評估或再評估的情況下，也可以請求進行調 解。在實務上，有的州是在有當事人提出正當程序聽證會請求 時，才會提供調解服務，有的州則是只要當事人發生特殊教育 方面的爭議，均可以選擇利用調解服務（Markowitz, Ahearn &
Schrag, 2003） 。
IDEA（1997）並進一步規定，調解必須是出於當事人自願
的，且不能用來當作拒絕或拖延家長或監護人請求正當程序聽
證會或其他依法所享有的權利的手段。對於選擇不願意利用調
解程序的家長，教育機構可以要求家長在方便的時間地點與州
家長訓練及資訊中心、社區家長資源中心、或其他適當爭議解
決機構所延攬的公正第三人會面，以解釋調解程序的好處，鼓
勵家長利用。
2. 處理機構
依照 IDEA（1997）規定，調解程序必須由受過訓練，具備 有效調解技巧的公正合格的調解人主持，法律雖然只有規定單 一調解人，但也有州政府提供共同調解或調解小組的制度，有 些州是直接由州教育機關理，有些州則委託其他私人機構負 責，無論在何種狀況下，州政府都必須負擔調解所產生的費用
（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003）。
依照 IDEA（1997）及 IDEA 規則（1999）規定，州政府必 須提供合格調解人的名單，調解人可以由名單上隨機選擇或輪 流，也可以由當事人同意選擇特定調解人。調解人必須是具要 有特殊教育及相關服務的相關法規知識的合格調解人，不能是 地方教育機關的雇員，或是提供該學生直接服務的州教育機關 的雇員，且沒有個人或是專業上的利害關係。在由州教育機關 處理調解程序的情況，調解人有的是受過訓練的州教育機關的 人員，有的是行政法官，有的則是委託獨立人員辦理。調解人 的背景包括具有調解、特殊教育行政、法律、社工、護理、教 育、心理經驗等等。對於初任調解人，州教育機關會提供觀摩、
參與共同調解、受指導調解或是備有諮詢的調解等漸進式的訓 練，之後也會提供研討會等繼續訓練（Markowitz, Ahearn &
Schrag, 2003） 。 3. 期間規定
如果調解是由正當程序聽證會請求而開始的，則必須遵守
成，而各州法律則各有不同更嚴格的期間規定（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003） 。
4. 處理程序
依照 IDEA（1997）規定，調解會議必須選擇適當的時間，
在對當事人方便的地點舉行，除非當事人要求在中立地點舉 行，則通常是在學校或其他地方教育機構進行。在調解的過程 中，各州規則並未禁止律師到場協助，但是必須通知對方當事 人有律師在場，而調解人必須負責控制雙方出席人數的平衡
（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003）。
5. 保密要求
IDEA（1997）規定，在調解程序中的討論內容必須保密，
且不能當作之後正當程序聽證會或是民事訴訟的證據。在調解 程序開始前，調解的當事人可能必須簽署保密同意書。
6. 決定效力
依照 IDEA（1997）規定，在調解程序結束後，調解人將當
事人同意的內容做成調解協議，並由當事人簽署。調解協議的
性質屬於雙方當事人間的協議，調解人並沒有執行調解協議的
權力（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003）。
三、申訴
申訴是由州教育機關負責辦理，針對申訴人所提出的理由及 被申訴機構提出的回覆加以衡量及調查，來做出決定的程序。
基於州政府監督所有特殊教育計畫的職權，從 1977 年的 IDEA 規則就有申訴的相關規定，經過幾次的立法變更（Suchey &
Huefner, 1998） ，1999 年的 IDEA 規則對州教育機構所提供的申 訴途徑有較完備的規定，為了使申訴成為調解之外的另一替代 爭議解決途徑，IDEA 規則（1999）還特別規定州教育機關應將 此一程序廣為對家長及其他利害關係人傳播。
1. 提出申訴的範圍
依照 IDEA 規則（1999）規定，只要是對於公家機關違反 IDEA 之 B 部分規定，都可以提出申訴。
2. 提出申訴人的資格
依照 IDEA 規則（1999）規定，任何組織或個人，對於公家 機關違反 IDEA 之 B 部分的規定，都可以提出申訴。
3. 申訴處理機構
各州政府處理申訴案件的人員不同，有的州是由一個小組統
籌處理，有的州由一人負責承辦協調，有的州分區處理，有的
州則委託私人機構辦理。處理申訴人員的訓練包括接受爭議解
決及法律相關訓練機構的訓練，以安排新進人員先與有經驗的
之後並定期參加研討會，以保持應有的處理能力（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003） 。
4. 期間規定
依照 IDEA 規則（1999）規定，除非有特殊情況，申訴必須 在事實發生後一年之內提出。州教育機關必須在六十天內調查 及審閱相關資訊，並做出決定，但此期限可以延長。此外，州 教育機關可以在聯邦法規定的六十天內，自行設定對申訴人及 地方教育機構發出收到申訴通知的期限，以及地方教育機關回 覆的期限（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003）。
5. 處理程序
接到申訴之後，州教育機關的承辦人員會先開檔案，再通知
被申訴機關的特殊教育行政人員針對申訴加以回覆。在某些狀
況下，州教育機關的承辦人員只需要申訴人所提供的文件，以
及被申訴機關的回覆，就可以決定被申訴機關是否違反，有時
則需要實地查訪，讓申訴人提供更多的資料，才能做決定。承
辦人員會與其他州教育機關的諮詢專家或是其他熟悉相關議題
的專家合作，蒐集進一步的資訊，或是將申訴案交由教育機構
的律師審查，再做出最後調查報告。在處理的過程中，申訴人
可以隨時撤回申訴。在調查結束前，雙方當事人還可以共同解
決爭議，並做出報告，由州教育機關加以修正核准。 （Markowitz,
Ahearn & Schrag, 2003） 。
6. 書面要求
依照 IDEA 規則（1999），申訴必須以書面提出，內容說明 公家機關對於 IDEA 的 B 部份或 IDEA 規則的違反。調查結束 後，州教育機構會做出申訴決定書通知申訴人及地方教育機 構，內容包括申訴主旨、當事人提供的資訊、已進行的調查方 式、所做出的決定及決定的理由。當州政府認為地方教育機構 並未提供適當的教育時，決定書必須指出應該如何加以彌補，
包括金錢上的補償或其他針對學生需求所進行的補正行為，並 做出以後應該提供何種適當的服務。此外，雙方當事人都有權 利取得申訴過程中所有的往來文書及其他文件（Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003） 。
7. 決定效力
有些州會提供再申訴的機制，申訴（或再申訴）的決定和聽
證會決定一樣，具有執行力。依照 IDEA 規則(1999)，在申訴處
理的過程中或是申訴決定做出後，申訴人也可以請求進行調解
或是正當程序聽證會等其他爭議解決途徑，如果申訴案中的某
一部份正由正當程序聽證會處理，則該部分先不討論，直到聽
證會結束再進行處理，且聽證會的決定對於申訴決定有拘束
力。 （Markowitz, Ahearn & Schrag, 2003）。
四、訴訟
依照 IDEA（1997）規定，不服州教育機關的正當程序聽證 會決定的家長或地方教育機關，可以對有管轄權的法院提出訴 訟。如果當事人直接提出訴訟，而未經過正當程序聽證會的程 序，法院會駁回請求，要求雙方當事人進行聽證會程序（Dagley, 1995） 。
特殊教育的訴訟可以在州法院或聯邦法院提出，大部分的訴 訟是在聯邦法院提出（Newcomer & Zirkel, 1999），聯邦法院系 統包括地方法院、上訴法院、最高法院三個層級，各州法院系 統不一，但大致也是分為三個層級。法院的判決先例在美國的 法律系統佔有重要地位，判決先例中所建立的原則，是其他法 院判決及行政機關行事的依據，也會影響到其後的立法。美國 在 EHA 開始執行前，公立學校常拒絕身心障礙學生接受教育，
從 70 年代開始，藉由一連串的法院判決，身心障礙學生開始進
入普通教育體系，而這些判決所建立平等的教育機會、無歧視
的評量等原則，也成為 EHA 的內容。在 EHA 公佈後，關於身
心障礙學生教育權的訴訟更是大幅增加，而這些訴訟的結果成
為何謂免費適當公共教育的判斷標準，也逐漸改善了身心障礙
學生的教育情況，並成為歷次 EHA 及 IDEA 修正的內容（Smith,
1981） 。因為法律只能做出原則性的規定，在適用上難免出現爭
議，因此雖然有申訴、調解、正當程序聽證會、州層級上訴等
機制，有時候還是無法避免訴訟（Podemski, 1994）。訴訟是解
決特殊教育爭議的最後一個途徑，法院的終局判決當事人雙方
都必須遵守。
貳、美國制度之探討
美國的正當程序聽證會制度已經行之有年，雖然絕大多數的 聽證會是由家長所提出，但是在聽證會所做出的決定中，教育 機關獲勝的比例卻大於家長獲勝的比例，其中在鑑定、安置、
正當程序、延長學期及相關支援服務等問題方面，學區獲勝的 比例更是顯著（Kammerlohr, Henderson & Rock, 1983; Newcomer
& Zirkel, 1999; Rickey, 2003; Smith, 1981） ，因此，家長對於聽證 會的公平性的滿意度低於行政人員，在參加聽證會經驗方面也 較學校人員有較多負向的感受 (Goldberg & Kuriloff, 1991)。造 成學區獲勝比例較高的原因很多，包括學區比較容易獲得法律 服務、比較具有正當程序聽證會的經驗、能夠取得專家資源、
經費資源較為充足，以及家長對於法規不夠了解等等
（Kammerlohr, Henderson & Rock, 1983; Smith, 1981）。
基本上來說，正當程序聽證會因為具有交互詰問及特定的證
據提出規則，屬於與法院雙方當事人對立程序比較類似的正式
程序（Ekstrand & Edmister, 1984） 。當事人對立程序重視對錯和
輸贏，把重點放在過去的作為或是不作為，必須遵守固定的程
序規則，而最後的決定權也在第三人手上，花費當事人不少的
時間和金錢，但是卻少有友善的溝通（Dobbs, Primm &
Primm,1991; Ekstrand & Edmister, 1984; Kammerlohr, Henderson
& Rock, 1983） ，如此一來，對於參與的各方當事人都會造成很 大的影響。對學區來說，會花費許多人力、時間和金錢在準備 和參加聽證會上面；對學生來說，可能會經歷到情緒低潮，以 至於影響到學業表現，也會對於整個聽證的過程以及家長和學 校間的爭論感覺到困惑，還可能遭受到學校人員和同學的另眼 相待，更糟的是在整個過程中，學生可能無法得到適當的教育，
甚至中斷學習；對家長來說，他們可能對學校產生憤怒和不信 任感，對於孩子權利被侵犯耿耿於懷，也對於所花費的時間和 金錢感到不悅；對於教育人員來說，他們因為必須做證而受到 很大的壓力，可能會對家長和學生產生憤怒和不信任，出現負 面和較為謹慎的態度，與其他學校人員發生衝突，也會對於所 花費的時間和金錢感到不悅。這些影響會阻礙學生的教育，而 與原先提供問題解決管道的立法意旨相違背。此外，家長在聽 證會及訴訟通常會有律師協助，而高額的律師費用可能必須由 學校負擔。由於教育經費總額是固定的，由學校負擔律師費用 的結果，造成大量教育系統的經費用在非教育用途上的結果
（Ekstrand & Edmister, 1984; Getty & Summy, 2004; Goldberg &
Kuriloff, 1991; Kammerlohr, Henderson & Rock, 1983; Mills &
Duff-Mallams, 1999; U.S. General Accounting Office, 2003）。
訴訟與正當程序聽證會同為雙方當事人對立的程序，因此以
訴訟作為爭議解決途徑所產生的問題與正當程序相同，而律師
費用的負擔更是龐大。IDEA（1997）規定法院可以判給勝訴的
家長合理的律師費用，但是為了避免訴訟費用過於龐大，成為
教育系統的負擔，擠壓到特殊教育經費，因此對於律師費用的 判給有許多限制。無論是聯邦或是州法院，學區勝訴的比例也 都高於家長勝訴的比例，但是差距比正當程序聽證會來得小
（Newcomer & Zirkel, 1999）。
由於正當程序聽證會和訴訟有上述的缺點，因此出現許多調 解或其他爭議解決方式的建議。根據 National Association of State Directors of Special Education (NASDES)的報告指出，從 1991 到 2000 年，美國全國提出正當程序聽證會請求的數量有逐年增加 的趨勢，從 1991 年的四千多件，增加到 2000 年的一萬一千多 件；但是實際舉行的聽證會則從 1991 年的一千五百多件，增加 到 1996 年的三千五百多件之後便開始減少，直到 2000 年的三 千多件。聽證會減少的原因很複雜，其中一個原因是爭議解決 的替代方式，尤其調解的使用越來越廣泛（Ahearn, 2002）。
相對於正當程序聽證會和訴訟程序來說，調解則是屬於非當 事人對立的合作程序，採用當事人共同達成協議的方式，在程 序進行的過程中較不正式，讓當事人有機會充分的溝通，通常 能夠發現共同的利益，產生有彈性且雙贏的解決方案。由中立 第三者的掌握程序的進行，可以降低家長的恐懼和不信任感，
避免家長和學校間的對立關係，讓爭議能夠在雙方當事人都同 意的情況下，公平合理的解決，有助於家長和學校日後的合作。
不但如此，調解的費用由州政府負擔，沒有冗長的上訴程序，
能夠節省當事人的金錢，也不會造成高額律師費用壓縮教育經
費的情況，是較為快速有效的解決爭議解決途徑（Dobbs, Primm
College, 1991; U.S. General Accounting Office, 2003）。
美國的申訴爭議解決途徑在我國文獻較少被提及，利用申訴 解決爭議的好處也是費用由州政府負擔，而不用由地方教育機 構或家長負擔，且由於不需要律師參與，因此所需的費用較低，
同時因為由行政機關本身負責處理，特別適合糾正行政機關內 系統性的違法行為，較不會造成雙方當事人對立（Suchey &
Huefner, 1998） 。
根據美國審計部（General Accounting Office）在 2003 年所 提出的報告指出，在 2001-2002 學年間，共有六百五十萬接受特 殊教育服務的學生，每一萬名學生約有五件舉行的聽證會，七 件調解及十件州層級申訴，可見目前調解及申訴的利用率較正 當程序聽證會為高。我國在制度設計時，或可考慮優先參考較 不耗費人力及金錢的調解及申訴制度。
參、兩國制度之比較
比較起來，我國的特殊教育申訴服務與美國的申訴制度在
性質上較為類似，都是由教育行政機關內部負責審查解決問
題，而我國教育行政機關的審查方式，是以諮詢委員會專案小
組進行書面審查為原則，再視實際需要決定是否進行深入調
查，因此當事人未必要到場，此亦與美國的申訴制度相當。所
不同的是，在程序上，我國的申訴服務是先由學校內部處理，
再由上級教育行政機關自動對於學校的決定加以審查，而美國 的申訴則是直接向上級教育行政機關提出。我國制度的優點在 於能夠先將爭議在學校系統內，藉由校外專家的協助，讓最接 近實際現場的當事人能夠直接面對面溝通，如此能夠有效率的 解決問題，避免上級教育行政機關必須處理過多爭議案件，此 一功能或可與美國的調解制度或是雙層級的正當程序聽證會制 度的地方層級相當。
然而，我國的校內申訴服務與美國的調解制度及地方層級 的正當程序聽證會制度，在爭議解決方式和當事人的地位上，
則是完全不同的。在當事人地位方面，無論是調解或是聽證會，
都是由公正的第三人主持，家長和學校是處於對等的地位，而 在我國學校處理申訴的情況，學生和學校是處於不對等的關 係，雖然有校外專家學者到場，但是只處於提供諮詢或是處理 意見的地位，最後仍是由學校而非專家做成決定。在爭議解決 方式方面，調解程序中的調解人只是負責程序的進行，讓家長 和學校能夠各自提出自己的意見、相互溝通，而最後爭議解決 的決定權是在於家長和學校；而在我國學校處理申訴的情況，
雖然家長可以提出意見，但是最後仍是由學校單方面做出決定。
在訴訟制度方面，IDEA 特別規定不服正當程序聽證會的 決定可以提起在州或聯邦法院提起訴訟，我國特殊教育法或特 教申訴辦法並無相關規定，因此是否能提請訴願或行政訴訟，
必須依照上級行政機關和行政法院的對於所做出的處分是否屬
於行政處分的認定。
此外，無論是正當程序聽證會、調解，或是訴訟，教育機 關在家長拒絕同意進行鑑定或是再鑑定時，可以提出爭議解決 的請求，但是我國因為沒有類似的制度，對於鑑定及再鑑定的 家長同意權也沒有明文規定，因此學校或教育機關對於家長的 不合作及上級行政機關針對申訴的決定，沒有提出異議的管道。
表 2-2 我國與美國爭議解決制度之分析比較
我國制度 與美國制度之比較 爭議處理單位 由學校先行處理，再由地
方教育行政機關審查。
在由教育行政機關審查方面，類 似美國的申訴制度，但是美國的 申訴是直接向州教育行政機關提 出；在由較接近現場的當事人及 機關審查的精神方面，和美國的 調解和雙層級聽證會相當。
爭議決定方式 由提供特殊教育服務的 學校及教育行政機關做 出決定。
類似美國的申訴制度，由教育行 政機關做出決定；不同於美國的 聽證會由公正第三人決定，或是 調解制度由雙方當事人決定。
當事人地位 當事人不一定參與，且沒 有決定權。
類似美國的申訴制度，當事人不 一定參與，且沒有決定權。
提出爭議資格 只有學生、代理人或代表 人可以提出。
類似美國的申訴制度，與美國之 教育機關可以提出正當程序聽證 會、調解，或是訴訟不同。
訴訟資格 無特別規定，依照訴願法 及行政訴訟法之規定判 定是否可以提出。
與美國 IDEA 明文規定不服聽證 會的決定可以提起在州或聯邦法 院提起訴訟不同。
爭議解決選擇 針對特殊教育所設計只 有申訴一種途徑。
與美國可以選擇聽證會、調解及 申訴三種途徑有差異。
