公民參與的社區營造：以屏東縣為例
曹啟鴻
財團法人大武山文教基金會董事長
林淑惠
國立成功大學建築所博士候選人
黃麗霞
財團法人大武山文教基金會執行長
摘要
本文以萬年溪整治、單車國道、大潮州人工湖、養水種電與光采濕地這 五件公共治理計畫歷程，試圖描繪出在屏東縣在公共治理的推動軌跡中有著 社區營造深刻的影響，不管是計畫的發想與倡議，或是實踐過程，社造積累 的慣習鑲嵌（embed）在縣政治理中，才能推動一件比一件困難度更高的計 畫。
在本篇可以看見屏東縣政府的公務同仁展現出靈活的行動力，穿梭在中 央與地方法令之間，尋找可以行動的空間，也奔走於地方現場與中央部會之 間，拉近彼此距離，更串聯各專業社群與在地居民進行技術嫁接、轉換，整 合眾人之力，互為主體、協力行動；相同的，我們也可以看見地方NGO 團 體在參與地方治理時，因為對土地有著深刻掌握與理解、參與公共事務的經 驗累積，與公部門發展出深厚的夥伴關係（paternership）。
政策的永續性必需經得起考驗，從一開始就必須循著環境的紋理、抓 對問題，才有辦法從那千頭萬緒的現象找到解方的破口，整合眾人的智慧成 城，一步一步解惑，在走尋的足跡中不斷修正實踐策略。
關鍵字：社區營造、治理、夥伴關係
壹、前言
12004 年筆者之一參選第 15 屆屏東縣長，政策白皮書翻開扉頁開宗明義 寫著：「上蒼賜給的禮物：我們最愛的屏東，縣政核心價值 永續經營」。
「永續」說的容易，但政策的執行者要戒慎恐懼，時時自我提醒，施政者要 帶著團隊謙卑面對土地，不破壞環境，以行動回應氣候變遷又要顧及屏東的 長遠發展，並且解決屏東的困境與沈疴，這是筆者對屏東縣民的承諾，也是 行動的動機。
筆者投身屏東社區營造，有個人生命史上的機運與選擇，但也與臺灣社 會從解嚴後百花齊放、蓬勃發展的社會力有著看似平行、實質卻纏繞的微妙 呼應。90 年代，臺灣開始出現較具社區意識的集體行動，不管是寫村史，
或是從環境運動轉入的社區營造行動，社區開始自主行動，同時也有公部門 開始引導社區關注自身議題、匯集行動。
屏東的社區營造，起步的算早，在行政部門未進入社區營造現場之前，
社造透過環境志工的形象現身社區角落，這些被地方戲稱「憨人」的志工默 默掃著不屬於自家門口的公共空間，一掃就是好幾載。這股安靜的力量，後 來與地方的NGO 組織相遇，開啟了屏東社區營造的歷史新頁，一時間，眾 聲喧譁、從屏北的里港河 堤到屏南的林邊河堤，在居民的巧思與熱情支持 下，運用極少的錢，綠色長堤一哩一哩的出現在屏東的地圖上，跌破了許多 公務員的眼鏡，屏東的水岸熱熱鬧鬧了起來，許多縣市與中央官員都來取 經，看看在沒有空間專業團隊與公部門的主導之下，民眾如何參與公共空間 的環境營造、這一切何以可能？
1 本文主要事件由曹啟鴻口述、黃麗霞紀錄，因此文中採第 1 人稱敘述，記錄屏東重要的公共政策形成脈絡，再 加以第2 作者的論述分析。本文作者曹啟鴻時任第 15、16 任屏東縣縣長（2005.12 2014.12），林淑惠時任屏 東縣政府研考處處長（2011.1 2016.3），黃麗霞時任曹啟鴻縣長室機要秘書（2006.7 2015.4）。
筆者有幸，也從頭至尾參與了這股潮流，更將這股潮流帶進公部門，任 職屏東縣長9 年期間，把參與 NGO 團體與社造期間的經驗與對屏東的重新 認知，化成一個一個專案計畫，把公務員也視為社造夥伴，拉公務員進入現 場與民眾一起討論、行動。
屏東社造力量，累積15 年對於土地的觀察與從實作經驗累積的策略規 劃，透過筆者化身公部門的專案計畫，自然展現出與一般公部門主導社區營 造業務截然不同的樣貌。
這些計畫，不同一般行政部門局處各自為政的施政計畫，而是掌握屏東 土地複雜現象面背後的錯綜因果、進而對屏東環境與發展永續有著系統性的 規劃，從河川的上游山林保護、透過歷史文獻，重新定義河流與土地地質的 互動關係、找到整治行動的轉轍點。也不同於一般行政部門執行計畫的「慣 性」 委外採購專業規劃團隊的勞務服務，公務員只要作好採購行政就 好。
15 年的社造經驗與對土地的關懷，讓筆者費盡心力在府內一一對縣府 內部各局處說明為何要行動？要往哪裡去？就像15 年來，筆者與社區居民 不斷的溝通、一起找問題的解方一樣，各局處漸漸動了，也開始參與規劃，
與居民一起行動。
這篇文章書寫5 項計畫：萬年溪整治、單車國道、大潮州人工湖、養水 種電與光采濕地的推動歷程，作為筆者對屏東這15 年來社造歷史的階段性 紀錄代表。
污染了40 年的萬年溪，得以整治成功的關鍵在於運用過去投入社區營 造與環保運動期間對地方水文的了解，以及與NGO 伙伴共嘗的生態工法經 驗，以地下湧泉與水利會水圳為主要水源，進行濕地淨化，為萬年溪帶來乾 淨水源，再加上屏東NGO 團體的認養力挺，於是現在萬年溪逐漸恢復生機。
利用南二高高架下方的空間，打造長達45 公里、平坦又舒適的單車國
道其發想是從早年社造經驗中就已默默萌芽。當年為了解決地下水補注問 題，我與NGO 夥伴一方面倡議臺糖必須停止抽取地下水，另一方面也鼓吹 位在地下水補注區的臺糖土地投入平地造林，有位社區的朋友說「每一棵樹 都是一座小水庫」。於是，在90 年代，筆者與許多社區夥伴在沿山公路以 無數次的種樹具體行動邀集臺糖一起加入，此過程也出現許多社區營造點的 亮點。
於是，單車旅遊、臺糖平地造林、社區自明性這三大關懷軸線織就了 單車國道這個大型藍圖，筆者與社造夥伴希望能夠透過線性的環境綠美化計 畫，融入沿線社區特色，開闢的高架下平面道路作單車道，兩旁的新設道路 提供給居民交通使用，等於把交通動脈的發展動能直接輸入每個社區，把可 能變成飛地的中介空間還給市民。
大潮州人工湖雖是全國第1 個以地下水為核心的重大水利工程計畫，但 整體計畫構想是來自於90 年代中期後，因為與南臺灣的環保團體、學界為 反對越域引水及美濃水庫、瑪家水庫，而逐步發展出「南方水學」，與臺灣 舊有水利工程界進行「對話 論戰」。一方面與地下水學者研議如何讓日漸 耗竭的地下水水資源可以有補注的機會，一方面訪談社區耆老，整理水文文 獻，發現屏東的地下水水脈走向，找尋創新行動的基地。
從倡議到正式計劃動工，花了將近20 年，這是一個集合了在地智慧、
NGO 力量與勇於異議的學界，大家一起創造的精彩故事。
養水種電與光采濕地屬於屏東災後重建的計畫之一，是一個從莫拉克 風災泥濘區長出的在地光采，這兩個計畫雖然贏得不少全國、甚至是國際的 肯定，但鮮少有人知道背後的精彩之處，創新行動的關鍵在於公部門內部跨 局處因為凝聚願景共識而計畫整合 、甚至主動突破法令限制，再加上公部 門與企業、在地農民建立的「利益共享、風險共承」的夥伴關係，以及公部 門與在地NGO 團體長期的信任夥伴關係，發揮了各自資源整合的功能，包
括跨域技術串接、號召更多行動者加入，才能一起在泥濘中一步一步摸索出 路。
這五項計畫到目前皆還在進行，計畫推展也會隨著時間推演而遇到各式 挑戰而累積更多精彩的故事。本文僅就5 項計畫的發想脈絡、行動策略的擬 定，從筆者個人的生命史與大環境的相互對應，勾勒屏東社區營造與屏東公 共治理彼此之間深刻卻又隱微的圖像。
貳、 15 年在地草根組織的經驗養成
一、對環境謙卑、向歷史取經、師法自然
筆者教書24 年又 2 個月後，無意中，中途參與政治工作，由國大代表、
省議員、立法委員到縣長，持續關懷地層下陷問題、關心家鄉的人事物。憑 著改造家鄉的心情參政，踏遍屏東縣境每一吋土地，由各地長者口中努力學 習庶民知識，另一方面也到處在國內外向專家學者請教與學習，此些努力都 是希望夠創造一個擁有進步思惟，同時迎合國際潮流的永續屏東農業。
深切的認知必須先學習、培養對地球環境永續價值的本質性關注，從屏 東的水資源到山林保護再到產業永續，諸多紮根工作同時進行，包括觀念的 改變，行動的實踐到議題的暢議。
擔任民意代表的14 年中，不僅關懷屏東的環境與山林保育，對政府不 當政策發聲，更以民意代表的職務之便，收集文獻資料、走訪地方耆老，搜 集民間智慧，傾聽與溝通民意。
在省議員任期內，有機會可以長時間在省文獻會資料館內，大量閱讀歷 史資料及各個年代的演變地圖，逐漸掌握近百年來歷史在屏東土地上的刻畫 軌跡，對屏東的環境治理也有了由古觀今的策略思考。
從日治時期臺灣總督府公文類纂屏東書圖中發現，在現今新埤鄉、潮州 鎮交界處曾有古潮州湖、又名「畚箕湖」，當時建議水資局應該研究回復潮 州湖的可能性，進而補充林邊溪地下水水源。此利用屏東平原礫石地層特性 及河川特性的生態補助地下水構想成為現在行政院核定的大潮州人工湖計畫 的原始構想。
經由一張張的古地圖的對照，看到滿佈在屏東平原的古河道上多出來的 萬頃甘蔗田，因臺糖為了種植甘蔗，在河道上構築出隘寮溪及林邊溪的堤防 後才有萬頃甘蔗田。
築堤束水能多出一片廣大耕地，但屏東平原相對卻付出極大的代價。原 本順勢可以漫流整個屏東平原的河川，因為築堤束水，快速在2 至 4 小時流 入大海，直接導致屏東平原地下水源不再豐沛，地下水脈枯竭，再者，築堤 束水也讓夏季的豪雨，短時間內集中匯流，對河川下游聚落產生排水壓力。
基於長期的研究與觀察後，筆者要求臺糖停止種甘蔗，改為造林，這項 退耕還河政策與日後的屏東水患整治及地下水補注計劃息息相關。
15 年扎扎實實在屏東平原來回走過無數回，將文獻資料與現況交叉比 對，對現在的生活環境有了時間縱深的認知、對身處環境的多元認識（從地 底下看不見的水資源到再生能源），再加上師法許多學界、NGO 團體、向 地方耆老請益，這些寶貴的專業知識與在地智慧在筆者與社區夥伴的心中交 會，對未來的生活勾勒有了方向感。
向歷史取經、師法自然、向人民學習，才能有機會尋得問題解方。
二、行動者的聚集
在南臺灣環保運動風起雲湧之前，已有一群屏東的有志之士，包括小 販、農民、商人、公務員及教育工作者，人人都是山林喜愛者，從小的生活 經驗就是在東港溪畔戲耍的共同記憶，由四面八方往東港溪保育工作開始集
結，共同釐定目標付諸行動。2
歷經激情街頭抗議、透過立法部門監督手段、陳述政策殊異之後，筆者 與夥伴重新回到地方，3透過與地方社區營造夥伴的共事過程，與地方發展 難題近身照會，針對不合時宜的政策與行政措施，展開與行政部門的溝通與 協議，一步一步突破行政窠臼。而南臺灣的環境議題所激發出的行動能量，4 社運界與學界透過各種正式與非正式的座談會開始串聯倡議許多環境治理議 題，許多在地方實踐過程遇見的問題與對土地的重新認識，透過這些交流平 臺，社造團體與學界、公部門展開對話，而 NGO 團體也透過營隊活動、社 區大學等機制展開長期的民眾教育，筆者便是參與其中行動實踐的一份子。
三、社區總體營造開展
1996 年，屏東社區總體營造風氣尚未萌芽，里港鄉民眾對於堤防的垃 圾及髒亂苦不堪言，在地居民共同的夢想能夠在綠草如蔭的堤防散步、賞月 景，時任省議員，帶著里港鄉親的期待與當時省水利處第七河川局的課長 陳世榮討論，如何突破法令限制，在法令上不得種植高莖作物的堤防上植 樹，同時將樹下的堤坡植栽美化，幸而遇到觀念進步的公務員願意一起改 變現狀，突破法令限制，創下堤防可以讓民間團體規劃種樹的全國首例。
5民間團體阿里港文化協會號召社區居民在堤防上種樹，走下河堤清理垃圾，
後續更主動維護認養試辦綠化河堤植栽，獲得成功與迴響。
2 東港溪保育工作從原本附近居民自發性的關懷，到籌組 NGO 組織的這段過程詳見：黃怡，《生態治縣．幸福 屏東》（屏東：屏東縣政府，2014 年），頁：94-112。
3 在 2000 年反美濃水庫獲得第 2 次成功之前，屏東里港、潮州、林邊等地已經從 1996 年開始環境淨化、文史田 野調查等自發性活動，詳情見下文。
4 當時南臺灣環境運動以反美濃水庫（高雄）、反瑪家水庫（屏東）、反濱南工業區（臺南）為主核心，因為水 資源有著區域連動特性（例如南水北送），讓這3 地的環保團體緊密串聯，發展反抗行政開發單位的環保運動 論述。
5 當年水利法相關規定是不允許行水區內種植高莖作物，觀念與行政上的突破過程可參見：《臺灣溼地》編輯室，
〈河川濕地的新推手 第七河川局局長陳世榮訪談〉，《臺灣濕地》，第31 期（2001 年）。
主管河堤之第七河川局以里港堤防為起點，著手將阿里港河堤全線，由 光禿的水泥堤防分年、分段綠化，並委由民間團體自主管理，之後，屏東縣 境內的堤防陸續由三面光改為綠美化的自然堤防，6交由在地社區、社團認 養維護管理。
阿里港河堤是啟動屏東社區總體營造的第一步，至今20 年未荒廢，由 於堤防的綠帶美景，田園餐廳如春筍般在堤邊開設，共同參與環境營造。
阿里港居民的第一步，證明願景的凝聚與實踐，在偏鄉需要以「做：行 動」建立典範，接著就能夠讓民眾相信與配合參與，當屏東推動社區總體營 造時，阿里港的社造案例成為縣內社區觀摩的典範，筆者也親自帶著故鄉林 邊的夥伴前往觀摩與瞭解，阿里港居民自主意識地，進一步提升居住品質的 成果。
觀摩後，林邊人形成討論的一股風氣，「阿里港能，為何林邊不能」這 股輸人不輸陣的決心，由民間促進會帶動社造林邊的決心，逐步將林邊的河 堤及被堆滿垃圾的國有土地開始擘劃遠景，居民動手整理成為晨昏散步的河 堤花園。
此後，這股社造風氣不僅陸續在林邊鄉的10 個社區蔓延，屏東縣的社 區總體營造更在東港溪保育協會的推動輔導下逐步展開，「自己的社區，自 己作主營造」，這是一個社區教育居民行動、創造自已生活環境價值的社區 大事，屏東社區總體營造的啟航點。7
四、帶著社造關懷進入公部門
如眾所知屏東是農業大縣，是黑珍珠蓮霧、檳榔、石斑、毛豬的主要生 產地，卻在1980 年代，發現養豬場的大量排遺污染了河川，臺糖與養殖業
6 「三面光」是對一般河川水利工程將溪流底床、護岸兩側用混凝土覆蓋的俗稱。
7 這段過程可見： 楊弘任，《社區如何動起來？黑珍珠之鄉的派系、在地師傅與社區總體營造》（臺北：群學，
2014 年增訂版 1 版），頁 166-243。
抽竭地下水，接著在1990 年幾場風災與 21 世紀莫拉克風災中，發現屏東沿 海靠山一帶，住民的生存環境如此脆弱。
帶著這些關懷，默默的在社造的過程，慢慢過濾可行的做法、凝聚大家 的願景，進入公部門，執政9 年，推動自認對屏東有百年影響的五項長期推 動、初步開花結果的計畫。
參、社造關懷的五項公共政策
一、「萬年溪」再生
一 條 河、 一 條 吊 橋、 一 首 歌、
一片垂柳完全擄獲屏東市民記憶的寶 庫「萬年溪」，有年輕男女的浪漫，
有詩人的情懷，有家族的甜美記憶，
城市有1 條生機無限的河流，兩岸綠 帶讓民眾一出家門就是公園，聽水流 聲，蟲鳴蛙叫，生機無限，是市民的 共同記憶。（圖1）
萬年溪是條經人工修築的圳道，
在日治時期擔負由上游的河川源頭，
將水源運送至市中心，供屏東糖廠在
製糖時節，築埤抬高水位引水進入製糖工廠及酒精工廠，製完糖後再讓水往 下游流進社皮萬丹圳做為農灌溉用。人工修築的圳道沒有一般河川所謂的源 頭，當時屏東整體擁有豐沛的地下水源，只要圳底維持泥底，不用水泥封閉，
就在圳道中四處見到水泉湧現，水質清澈且豐沛。
圖1：1961 年，鄭輝耀（坐在船頭者）
與 友 人 搭 船 在 萬 年 溪 烏（ 走 金）橋前方拍照。可見當年萬 年溪楊柳青青、笑聲繚繞的美 好景光。
資料來源：鄭輝耀先生提供。
（一）萬年溪的市民守護運動
隨著時空及產業結構轉變，萬年溪的圳頭水源週邊養豬場逐漸興起，約 有60 萬頭豬（相當 240 萬人口）豬糞尿直接排入萬年溪上游，地下水大量 抽取供應工業、農業與民生使用，因而逐漸枯竭，地下水枯竭後大量的自湧 泉水不再，無法補給萬年溪圳道作為水源，加上兩岸居民的生活污水直接排 放入萬年溪，糖廠到製糖季節堵埤引水時造成圳道兩岸惡臭。
雖然後來市民要求臺糖不得築埤引水，加以國際糖價也日益下跌，糖廠 順勢停止製糖，但是萬年溪已經污染惡臭，兩岸居民開始出現萬年溪加蓋的 呼聲。8
8 這段歷史可參見：郭漢辰等撰，《千尋萬年溪 萬年溪文史調查報告》（屏東：屏東縣政府文化處，2011 年）。
圖2：此為萬年溪玉皇宮前加蓋工程。
資料來源：屏東縣政府提供。
對於屏東市民而言，當年第1 高速公路未跨過高屏溪到屏東，第 2 高速 公路也沒有進入屏東市區，如果有1 條環市區的 6 至 8 線的道路，可以讓行 車更快速便利，這是市民普遍的想法。
1993 年，縣政府開始爭取加蓋的規劃及工程經費，獲得當時省住都局 的補助，1994 年進入加蓋工程細步設計和施工，當圳道基柱立起來，圳壁 兩側垂直水泥化時，市民才開始意識到年輕時河邊春夢的綠帶，即將被水泥 給包覆，市民開始出現「停止加蓋」的呼聲，適逢當時縣長因案停職，全河 段的基樁已被架立在河底，加蓋工程僅進行萬年溪旁天公廟前約200 公尺左 右，加蓋的空間成為河道上的大停車場，及廟方祭典的祭祀空間，因縣長停 職及公民的呼聲讓萬年溪整的加蓋工程就此停止。（圖2）
萬年溪的市民運動就由圳道中的立柱一根根架起時開始，民眾自組萬年 溪工作室、9愛鄉協會等公民團體，10將糖廠及萬年溪做為市民共同情感與記 憶的一環，進行一連串市民運動如：老照片收集、萬年溪整治願景、論壇等，
公民運動形成政策遊說，在大選期間要求候選人簽署「反對萬年溪加蓋」，
日後縣政府正式成立萬年溪諮詢委員會及專案評估小組與公民團體對話後，
正式宣告萬年溪停止加蓋。11
當年雖然停止加蓋，污水下水道的建設尚未展開，萬年溪的清水從何處 來是整治的關鍵？水工專家提出評估，有人建議從下游抽水至上游，或將六 塊厝污水處理廠的放流水回抽，或抽取地下水補充等各種建議，因為主、客 觀條件均未成熟，萬年溪雖停止加蓋，但尚未有好的整治對策及解決方案，
維持現況近10 年。
9 1995 年，因為加蓋工程，引發屏東市知識份子議論，開啟民間護河行動。
10 此指屏東縣愛鄉協會，1996 年成立。
11 參見：郭漢辰等撰，《千尋萬年溪 萬年溪文史調查報告》（屏東：屏東縣政府文化處，2011 年）。
（二）歷史中找水源頭
基於長期對屏東水文、地質的瞭解，以及逐步累積了生態淨化專業知識 後，2005 年的縣長選舉，筆者以「整治萬年溪」為參選政見之一。12
2005 年底選舉勝利，上任後爭取環保署同意補助「萬年溪整治」規劃 費。萬年溪是沒有源頭的水圳，水源全是重污染的畜牧廢水，引進市區將會 造成惡臭，不引進卻沒有水源，只要能找到活水、引進活水，萬年溪整治就 成功一半。
公共建設的規劃期間通常都是一年為期，時間很緊迫。
因為穩定、乾淨的水源取得格外困難，地下湧泉水量不夠，沿岸又沒有 水利會地下抽水灌溉水源，唯一穩定的水源是必需將240 萬頭豬的豬糞尿水 淨化，同時要闢出一條順暢讓水可以走的路，這就是萬年溪規劃案的核心解 決問題。
規劃期間顧問公司因為契約時間壓力，在一定時間調查及提出的方案，
逐一被縣府顧問及團隊修正與調整，規劃公司因為並非常駐屏東，現地踏查 研究能量有限，導致書面研究與現況產生落差，且未反覆抛出問題與思索解 決策略，最終由筆者親自帶著縣府團隊水利處、環保局、地政處及城鄉處的 同仁，或以圖面或以現地，研究、清理每筆土地，踏查每條圳道的分支流，
同時觀察每日農民用水、排水的模式，觀察豐枯水期的水流水位及湧泉變 化，9 年時間在這水源上游來回穿梭幾千趟，搭配水利會工作站的同仁引導，
終能進入第一線追蹤水利會圳道了解流路虛實。
圳道流路怎會有虛實呢？修築已50 年的圳道因為水源的豐沛、枯竭或 污染或灌溉面積增減，由水利圳原始設計圖看到的圳路，可能實際物件已被 填平，或因為淹水、排水因素改道，甚至在水流高低差上出現逆流或不合理
12 除此之外，2005 年，屏東縣府已經在推動屏東是污水下水道的接管作業，這是去除萬年溪污染源的直接要件，
去除污染源，再引進乾淨水源，萬年溪才有機會恢復原本面貌。
的流路，這些細節若未透過工作站水路管理人員的說明，或鄰近田區農民的 解說，或在地的村里長的介紹，工程設計關鍵就藏在這細節裏，上游水源要 引進萬年溪可能只是1 個小細節：如公路修築單位施工完把剩下的水泥往圳 道中棄置，多年來水位不夠高就會阻擋水流，這是1 條常年不再進水圳道的 小細節問題，但可能會成為引水大失敗的關鍵。
乾淨穩定的水源靠的是將高污染的畜牧廢水處理後再利用，屏東是個窮 縣，每個永續的工程都要思考後續管理維護成本，污水處理不是高技術的問 題，但關鍵在有沒有錢投入後續營運管理，因此在設計細節必需考慮不要使 用高耗能或高耗材的處理方法，由清理的土地中找到更多的公有土地，引進 穩定的污水，透過自然材料的方式淨化，過程都需要以非動力進水，才不會 有浪費能源的疑慮（如清溪川），因此必需將多處水頭拉高位能，造成高低 差而產生自然重力流，再依水量及停流時間及欲達成的去除污染標準，設計 各種彎曲河道產生緩流及種植適當的植物 吸附有機污染。
在生態去污工法完成後大約2 至 3 年時間內，已在水流量及淨化方面建 構一定程度的知識，同時建立1 套翔實的管理模式，省錢又省能。
但適逢中央政權更換，已執行具初步成果的萬年溪經費補助跳票，僅執 行環保署允諾的部份經費1 億 2 千萬，後續河道及河岸整理工作在經費無著 落下，得再尋求各種資源的挹注。
（三）市民參與決策
當活水引進萬年溪水後，市民雀躍不已，有市民開始自發性組織萬年溪 保育工作隊，工作隊的成員每日排班穿梭源頭研究閘門管理的學問，他們持 續關心水會不會流進萬年溪，水利會工作站則關注農民要輪番灌溉，水閘門 開關的流向，民間團隊也會和水利會工作站在閘門管理有所爭執，因此縣府 下定決心應該加大水源流進萬年溪的量，後續才會在原來每日淨化8,000 噸 的淨化池外，再開闢其他的工法加大進水量，並後續開闢第2、第 3 濕地，
每日可有12,000 噸水源穩定流入萬 年溪，流水由市民家門前流過，水 完全不浪費的再往下游進入社皮萬 丹圳，水變乾淨已經可被用來灌溉。
（圖3）
活水引進市區後，下一步便是 要決定水圳上的橋墩要不要打除，還 給圳道原有的開闊及暢流，對於打除 橋墩，第一個需要去克服心裏障礙的 是公務同仁，執行萬年溪整治工程的 處長是當年準備加蓋時施工課長，他 說：「施工的是我，要破壞打除也是 我，會不會浪費公帑？」處長的疑慮 其實也是市民的疑慮。
為徵求更多市民的聲音，並傳 達縣府規劃的概念讓市民認同，縣 府與民間社團萬年溪保育協會開始 到河岸兩側的國中、小邀集學校老 師及家長辦理數十場說明會，並且 和社區、大樓管委會召集住戶說明，
收集民眾對於萬年溪綠化及河岸治 理意見，同時也將橋柱打除後的願 景提出讓民眾了解。（圖4）
第一輪說明會同時開始進行第 一段綠美化工程，第一段綠美化工
圖3：甫整治完成的萬年溪空拍圖。
資料來源：屏東縣政府提供。
圖5：整治後之萬年溪，多了幾處水 岸平台，成為市民休憩聚會好 去處。
資料來源：黃麗霞提供。
圖4：萬年溪整治時利用乾砌卵食打 造護坡，進行礫間淨化及河岸 生態工法。
資料來源：屏東縣政府提供。
程未處理河道中橋柱打除，小變化讓居民先感受到河岸變美、變綠，家門前 多一個公園的感覺，想獲得居民普遍的認同。後續分3 段綠美化工程同時著 手打除橋墩，最後也將第一段已完成綠美化的河段橋墩一併打除，過程均未 有市民提出異議，流經市區的萬年溪因河道寬窄不一，採用因地制宜的設計 工法，讓短短的萬年溪也呈現多樣性的河岸綠意。
縣府為因應人口老化及綠帶串聯的構想，在萬年溪沿線有3 座橋樑或增 建或改建，目的是要將萬年溪兩岸綠帶連通，讓人行步道、公園、學校等公 共空間無障礙，2 座新建景觀橋 1 座橋樑改建規劃後，便帶著設計團隊到學 校、社區進行第2 輪說明會，在下游的景觀橋獲得居民百分百認同，民眾肯 定橋樑可以成為高屏大橋進入屏東的新地標，因為橋樑連接兩岸的公園和市 場，聚落被連接，高齡者可以安全到公園、到市場，所以大家熱烈期待新橋 串接。（圖5）
萬年溪中游萬福橋就是過河通行橋，狹窄失修，人車混雜車禍不斷，
藉著萬年溪整治改建之便，居民要求融入萬年溪邊小堤琴之母李淑德的音樂 人文意象融入，縣府也隨民意回應在橋樑改建時將音樂的元素扣合入橋樑設 計。至於上游新建的橋樑，是銜接住宅區與學校和衛生局及醫院，但住戶期 待的是1 座早期的吊橋，以回復過去的美好記憶，後因腹地不足工程無法克 服，住民選擇保留現有的天際線，不要跨越河道與道路的景觀橋。
既然使用端民眾未認同，便將上游的橋樑工程取消，這就是取與捨間之 充分溝通。
為讓萬年溪的管理引入市民的參與，筆者親自帶著縣府團隊以志工勞動 方式，每3 個月 1 次，分河段讓同仁擔任志工修枝剪草、打掃垃圾、油漆棧 道平臺，除了讓縣府同仁共同感受縣政成果，也帶動河岸居民參與認養，縣 府分段分戶邀請家戶及機關團體認養，每年由協會、社區工作者、老師擔認 評審，評比出最佳的認養個人及團體，並公開表揚認養戶。（圖6）
（四）小結
現在，萬年溪水岸旁有扶疏楊柳，開始聚集了人們的歡笑，志工們常結 群守護著這40 年來得之不易的清澈，河道裡不再泛臭的水潺潺流動著。這 是一個截然不同於其他縣市溪流整治的成功案例，它不僅是一條溪的治理工 程，而是縱身跳入屏北平原的灌溉歷史，透過不同年代的各式地圖，找到萬 年溪消失的水源頭，它以一條河川的生命作為行動策略綱針，細細的將沿岸 濕地以生態永續方式保留，將兩岸民眾重新喚回水岸邊，與這條溪再一起呼 吸生活著。（圖7）
圖6：萬年溪整治過程，市民自發性組成屏東縣萬年溪保育協會成為縣府最 堅實的民間伙伴之一，圖為由曹啟鴻授旗成立護溪巡守隊。
資料來源：屏東縣萬年溪保育協會提供。
二、單車國道
（一）機會來自高速公路高架化
中央規劃第二高速公路路線是縱貫屏東平原，且全線採高架，但是 1993 年時任的屏東縣長對於路線另有想法，主張要將進入屏東的二高一分 為二：一條沿著高屏溪左岸，一條沿著大武山山邊，此提案等於將近10 年 的二高行政作業，全盤否定，事涉重新調查、設計、徵收及環評等作業，因 此第二高速公路屏東段的興建因此停擺4 年。
直到1997 年，繼任縣長一上任便贊同中央原規劃方案，才讓南二高屏 東段路線拍版定案。原採取土堤施工法因土方不足必需在泰武鏟平一座丘 陵，再度引發當地居民反對，當時筆者就順勢主張全線高架，終獲高工局採 圖7：此為萬年溪第一階段整治後辦理的國際研討會現場，當年一同投入守
護萬年溪的重要伙伴一起合影。
資料來源：黃麗霞提供。
行，在沿途經過的鄉鎮均能設置交流道，高架下的空間有創新利用的實踐。
綜觀各地高速公路下的空間利用，在交通流量繁忙地段增設平面道路，
在荒郊處則廢棄無人管理。二高九如至德協段快完成時，與地方居民走看所 經的地段現況，不斷反思橋下空間該成為什麼樣的居民生活空間，當時國內 正興起單車熱潮，中央也開始在各地推動專用車道，反覆考量橋下空間是否 可利用？當時各地方政府正有設自行車專用道風潮，屏東規劃的機場西側自 行車道或沿山串接聚落的自行車道，都與「天氣炎熱，無遮陰或休閒與競技 的騎乘主題不明確」等因素，兩個專用道都失敗。
高架橋下是最好的遮陰大傘，想法萌生後開始與國工局就法令及技術探 討路權內高架橋下設自行車道，並與休閒專家學者對話，在社區大學和沿線 社區展開遊說與尋求民眾看法，均獲得認同，遮風又避日的天候因素被克服 時，專家提出的挑戰是在高速公路下騎車就像在水泥叢林柱，恐怕無法產生 愉悅舒適感。
綠與美或主題的設計都必需建 立在土地上，筆者當時已任立法委員，藉 職務之便邀集交通部及體委會，正式提出橋下設自行車道構想，並對兩部會 遊說獲得認同後，取得高速公路全線的施工圖，將二高沿線的土地由地籍及 實地踏查，發現沿途有許多的臺糖土地及國有土地或徵收後的畸零地，清楚 盤點實勘後，由林邊再延伸到東港的大鵬灣環灣道路，全長共45 公里，來 回約100 公里，以自行車全線貫通，運用橋墩間及兩側公有土地施作休憩綠 帶，可以成為全國獨一無二綠帶公園及休閒農業的大動脈。
大膽提出構想需要花長時間的準備，當時即將完工的是最北端九如至長 治德協段，如果二高全線通車應該還要3-4 年時間，綠化植栽需要時間才能 見樹又見林，盤點出的公有或臺糖土地可以是行動種樹的最佳起點。
為實踐高速公路下的自行車道願景，筆者與民間團體投入行動，13為通 車後的5 年而準備，與南臺灣生態團體共同呼籲臺糖停止種甘蔗，全面進行 平地造林。當時特別拜會臺糖董事長提出遊說建議除環保署運用空污基金優 先在道路二側種樹外，專案將臺糖土地納入農委會的平地造林政策，地點優 先選擇在南二高路經的兩側，臺糖便著手將土地加入平地造林行列，當二高 完工時在屏東的臺糖土地造林已高達5,000 公頃，兩側的林相已密植 3-5 年 以上，已具有森林雛型。
在植樹美化環境的整備，對南二高在屏東平原與鐵路、東港溪的交錯有 數處，因此雖全線高架但有些地方以築堤，部份路段工法差異讓橋下平面的 全線串聯中斷，需詳加研究方案並深入探查，因此向體委會爭取第一筆規劃 費補助縣政府開始進行自行車道全線串連的策略及設計規劃。
同時邀請休閒科系及民間單車協會進行座談，也展開居民意象及願景的 共識凝聚，分別在社區課程、社團聚會、居民拜訪時搜集相關的建議後，請 在地藝術家將構思及意境以水彩畫呈現，讓民眾透由意象圖有直接的視覺感 受。14
（二）由推動到實踐：規劃趕不上變化
2005 年底，原構想的橋下自行車道專用道只著墨在自行車道與橋墩間 的綠美化，並無平面道路開闢構想，第1 期計劃九如至長治段工程設計，緊 鄰當時農委會已拍版定案的農業生物科技園區，農委會為著未來園區廠商進 出園區的考量，希望能夠開闢二高橋下的平面道路以銜接園區，後續鄉鎮也 提出平面道路的主張，自行車專用道的構想重新被解構，在滿足使用需求下 進行多贏的策略。
平面道路開闢經費龐大，自行車專用道所佔經費比變小，由體委會轉
13 這裡的民間團體包括了當時的臺灣藍色東港溪保育協會等 NGO 團體。
14 當時以文化處、工務處為主力推動局處，透過活動辦理、工程規劃座談來彙整意見、凝聚共識。
向交通部透過生活圈道路爭取經費補助，意味的是工程開闢的意義是車道優 先，自行車道則是道路工程綠美化景觀的附屬工程吧！道路工程與景觀工程 在經費及設計思惟就無法讓景觀善加發揮。
但筆者始終堅持，維持騎單車時的遮蔭功能是不能被改變的唯一原則。
接獲縣府委託案的工程顧問公司，以道路開闢的思維進行工程設計，採 用傳統的道路設計方式，將慢車道及自行車道設計在道路最外側，高速公路 路權在橋下兩側還有10 米的禁限建，二旁綠蔭已準備 7 年的時間，陸續見 林，即便有綠樹遮蔭，仍然無法遮擋屏東的烈日，民眾騎乘單車無法有舒適 感，若照這樣設計，等於過去幾年的準備及努力前功盡棄。
設計團隊在工程簡報時，筆者堅持重新更改設計，將自行車道放在路廊 最中間，縣府與設計團隊便就法令、空間利用、用路安全及道路交通技術等 問題，研究解決方案，縣府團隊更是跨單位與規劃公司進行研究，最終，筆 者的堅持與構想終能獲得贊同，並且能多利用樑柱間的空間加值綠帶設計，
讓自行車道的賞心悅目不打折扣，安全性百分百的自行車專用道，同時對遮 陽避雨完全滿分，二高橋下全線自行車道採以橋墩中間兩側為自行車專用 道，應將核心的橋墩兩側做為主要設計核心。基本原則底定後就成為日後各 橋段的引領方向。高速公路下的自行車專用道全國獨創設在道路中間，團隊 同仁也深感自信與成就，還趁勢開發「單車綠人」的自行車專用號誌。
（三）分期分段施工
第1 期九如至長治段設計在自行車專用道的景觀設計較簡易，為配合鹽 埔花卉產地及熱帶農業博覽會，土木工程單位完成道路硬體設施後，將農業 單位及縣內花卉產銷班引進，將樑柱的綠美化用九重葛及檗霹兩種植物佈置 讓其攀爬設施，用時間讓植栽包覆水泥柱，平面美化由10 個花卉產銷班及 社區負責佈置設計及美化認養，蘭花及常綠蕨類植物是在地產業特色，運用 在環境佈置，在第1 期完工時就將該路段命名為「蘭花蕨自行車道」結合熱
帶農業博覽會開辦，讓在地民眾為之驚豔。
第2 期為長治至麟洛段，此一段是全線最與臺糖造林緊密相連的特色，
長期要求臺糖平地造林的總驗收。路段不遠處有個國家級客家文化園區，美 中不足無法和單車道串連，為讓平面道路與園區緊密相扣，在開闢平面道路 時為客家文化園區徵收臺糖土地闢為入園的迎賓大道，同時在進行自行車道 景觀設計時，以客家為主題，在植栽選定及公共藝術融入客家元素，單車道 的路線及景觀節點也較第一段更為變化及精緻，在完工命名時有國道級自行 車道自傲，因此命名為「單車國道」，民眾對於單車國道認同度高，後續對 二高下自行車道就慣性稱之為「單車國道」。
第1、2 期施工的同時，第 3 區潮州至崁頂段及第 4 區南州至林邊段，
在地方居民透過立法委員爭取經費以潮州至崁頂段以平面道路開闢為主，經 費及預算的因素無法將景觀及自行車的設計花多一點時間設計，同時對於淹 水等因素也缺細緻的調查，雖然要工程效率，如果不能有足夠的設計時間及 多些資料整合討論，後續反而必須再次發包改善工程。在崁頂單車國道與臺 鐵鐵路機廠南遷的工程及林邊段因地層下陷鐵路阻水的問題，將進行鐵路高 架施工解決淹水的問題，這兩個公共建設時程未能配合，雖然爭取經費完成 工程，但每逢豪雨就毀損，植栽無法養護，88 風災時植栽及街道傢俱都被 沖毀，「欲速則不達」沒有經過仔細評估及慎密思考融入環境因素，在不對 的時間點進行錯的工程，最後還是得再花錢去改善。
完成4 區平面道路外掛自行車道後，開始進行串連的設計，串連計劃分 成過臺一線瓶頸段、竹田交流道下方雙橋墩路段、西勢火車站土堤路段、跨 越東港溪路段、崁頂鐵路機場段及林邊鐵路高架路段，每一段的路線雖短，
工程困難度高或經費來源較困難，體委會在自行車道經費規模小，能補助地 方的經費有限，考驗縣府團隊要想方設法以各種替代的方案讓全線貫通。
在跨臺一線的路段以平面道路開闢紅綠燈或施作跨越橋，經過座談和地
方民意徵詢，最終決定採施作跨越橋解決，跨越橋的設計有高度限制及高速 公路面底座的限制難以在路下施作跨越橋，徵選橋樑設計專業建築師廖偉立 將跨越橋以雙漿螺旋設彎曲設計解決上下限高的困境，在橋樑完工時特別辦 理命名活動，讓民眾關注成為臺一線與單車國道的新地標。
竹田段因收費站及辦公宿舍區的關係，高速公路的路輻加寬，橋下樑支 柱採雙柱的模式，無地可闢平面道路，與原始規劃無平面道路純屬自行車專 用的道路，雙橋柱的空間最能呼應橋下綠地公園的條件，其末端與西勢火車 站相交會路段必需配合臺鐵高架化後，利用橋下空間才能橫越鐵路銜接回到 高速公路下， 這個路段放在最後開闢。
縣府啟動工程設計時，同步要求竹田鄉公所及村里社區動員，啟動在地 社區營造，在地熱心人士開始將社區、村里、退休公務人員及教育機關結合，
籌組竹田鄉社區營造協會，協會與設計團隊討論，將社區需求的場域融入，
如：槌球場。兒童遊戲空間。社區泡茶站，籃球場等多功能設施也在這個路 段被納入工程中，將工程命名為「竹田之心」。
「竹田之心」充份融合在地居民的生活空間，文化意涵及地方的產業及 綠地地景的設計，就是竹田居民的大公園，每日分時段或老人、親子、上班 族、休閒客等無論假日與平日高使用率，完工後跟隨著在地的社團、村里、
社區及學校均分段負責認養清潔，工程完工時，旁邊的私人土地也經營休閒 餐廳，這是另種社區的微經濟。
（四）單車國道南北貫穿仍有未完的最後一哩路
二高橋下的自行車道用7 年時間構想及種樹，用 9 年時間實質建設已接 近尾聲，但最後一哩路是將南北無法貫穿的路段分別尋求替代方案連接。其 中最高難度的就是跨越將近1 公里寬的東港溪。也許花個 1 至 2 億，建座新 的跨河自行車道專用橋就能解決，但財政困難撙節角度，縣府無財力闢建，
體委會也不願補助橋樑新建。苦思各種解決方案，適逢臺鐵高架化，日治時
期興建的跨東港溪鐵路橋在高架後將拆除，這段鐵路橋工法堅固，歷經百年 未在任何一次洪水被沖垮，又是磚砌堆疊的橋墩，特色又有歷史，在地公民 組織發起保留搶救舊東港溪鐵路橋聲浪，陳交指定為文化資產的提案，縣政 府文化資產審議委員會前往現勘並評估納入歷史建築的價值建議保留。
雖可以文化資產納入指定為歷史文化資產，但縣府團隊苦思自行車跨東 港溪的方案，如果將舊鐵路橋再修建改舖為自行車橋，就能節省建設經費，
審議委員會同意縣府先不指定但必須保留方向，請臺鐵將舊鐵道產權轉交縣 政府，縣政府需通過東港溪水理計算後，如不會造成阻水將全部保留並施設 自行車道，縣府委託水理分析出爐確定將跨東港溪的舊臺鐵鐵路橋保留。
（五）小結
這條單車國道，非僅僅是一項硬體建設，整體發想從早年社造經驗中就 已默默萌芽，單車旅遊、臺糖平地造林、社區自明性這3 大軸線織就了單車 國道這大型藍圖，筆者與社造夥伴希望能夠透過線性的環境綠美化將沿線的 社區特色融入，不僅開闢高架下的平面道路、提供給居民使用，更把交通空 間與社區休憩空間透過綠化手法與藝術介入融合一起，等於把交通動脈的發 展動能直接輸入每個社區，把可能變成飛地的中介空間還給市民。
交通建設注入社區與環境關懷後，就不再是硬體建設，而是一條與社區 一起跳動的脈動。
三、大潮州人工湖
（一）公民團體推動水資源教育
「藍色東港溪保育協會」這個民間組織是在1994 年選舉後，由潮州、
萬巒長期的支持者共同討論決定要將民主支持的力量，轉而關注在地公共議 題、成員包含老師、文化工作者、農民、公務員等夥伴集結而成立，關注的
議題以河川的復育、山林保育及南臺灣的水資源為核心。15
東港溪初成立時，有發生3 個重大議題，1 是交通部計劃興建南橫國道 由潮州經過來義開鑿隧道，穿越大武山自然保留區到臺東，2 是礦務局核准 民間申請在林務局國有林班地知本主山的採礦，3 是隘寮溪引水工程及瑪家 水庫興建。這3 個議題與屏東的地質及地下水資源息息相關，協會夥伴各自 投入在相關山川、溪流、聚落發展、河川整治、生態物種等，展開民間自主 研究及資料整合，16因具有民意代表身份，重要的任務是在公部門收集各種 政策規劃或歷史文獻，對於屏東的長期研究再加上常民口述生活經驗，是學 術與實務的交融，對於政策的意見具有相當的深度及可行性。
民間NGO 組織間最擅於進行議題串聯，屏東的瑪家水庫或隘寮溪引水 計劃在南臺灣水資源調配中，被放在美濃水庫無法興建時的替代方案，在環 境變遷及工程技術回應下，水庫已經不再是水資源開發的唯一方式。美濃 水庫是南臺灣社運議題的起點，在反美濃水庫工作者的使命中，不會將美濃 議題困境排除後，任由其他替代方案地區面對政策開發之窘境，他們開始主 動在南臺灣高雄、屏東、臺南聯合各地方民間組織，將南臺灣「水資源」調 度及缺水危機背後的最大產業元凶「煉鋼廠」糾舉出來，這個高耗能高污染 產業，帶給各個城市污染或搶水困境，南臺灣民間組織自主辦研討會，由國 內外找支持的專家學者提供論述，與政府部門對話，經過多年暢議，在高屏 溪的垃圾移除與整治，河川由無為到管理小有進展，原定的耗能產業終被停 止，也建立了南臺灣團體間互信合作模式。
（二）二峰圳善果
東港溪是屏東平原產業水脈，也是高雄地區的用水源頭，東港溪長期污
15 如注釋 8。
16 當時，藍色東港溪保育協會每年寒暑假都會透過地方老照片展、環保營隊、小型生態工法研 究的籌備過程，
進行田野調查、文獻蒐集，逐步建立起對屏東自然、人文的認識與角度。另，可參見黃怡，《國境之南. 眾 志成城》（屏東：屏東縣政府，2014 年），頁 283-297。
染需透過社區總體營造推動居民凝聚河川意識，主動關心自然環境與污染問 題。由屏東平原思考水資源問題就無法忽略林邊溪，林邊溪有座日治時期修 築的二峰圳，見證經過80 年仍然提供民生及灌溉用水，在來義原住民部落大 頭目口述祖父與日本人開築地下廊道修築堰堤引水的工程，日籍工程師鳥居 信平以納貢表示對原住民傳統領土尊重的過去，因為水情牽絆臺日兩地的人 文故事，歷史的呈現讓來義鄉民對當年先祖輩參與二峰圳工程，至今仍然在 平原灌溉，同時也供應來義部落用水，來義社區和二峰圳地下廊道有一種水 乳交融的情感，修築二峰圳日籍工程師鳥居信平在臺灣之貢獻及故事，透過 書籍的撰述讓故鄉靜岡袋井市同感榮耀，每年組團來到屏東拜訪二峰圳，屏 東與靜岡兩國年年互訪，來義的居民擔綱接待及解說角色，以文化接待進行 國際交流，筆者覺得來義居民對擁有二峰圳及臺日1 段歷史故事而感到自豪。
（圖8）
圖8：鳥居信平打造的二峰圳至今仍灌溉著屏東平原。
資料來源：曹啟鴻提供。
在林邊溪下游沿海林邊佳冬的居民，經常帶著實地走訪林邊溪上游的源 頭進行走動教育。讓居民觀察河川地表沒有水，但二峰圳每日源源不絕經過地 下礫石出來的清澈水源，讓民眾看到自身處境，因為產業發展變遷，地下水需 用大量抽取，補注量不足才會造成地層下陷，將地下水補注與地下水抽取的原 理，成為在地居民常識的一部份，這是最真實的水資源教育。（圖9、10）
水資源的運用方法應有多元思考，重要的是以何種方法讓大家有水可以 用，而且是乾淨的水，「藏水於地下」是近百年在平原已有的工法。
（三）公民團體暢議政策，與水利專業辯證
南臺灣民間團體自辦水資源開發與研究研討會，有機會廣邀國內外永續 水資源開發利用的專家，分享全球案例，我們試著在南臺灣找到永續水源利 用方案，國內地下水專家或荷蘭地下水專家都來了，由屏東平原長期的地質 鑽探分析屏東這個沖積平原的地下1,000 多公尺仍然是礫石層，礫石間的縫 隙都是水水相連，豐水期蓄積在地下，供養屏東整年的各種標的用水，地下 水從來未枯竭過，每年地下水源即將用盡枯竭時，一場大雨或颱風暴雨的及 時水源補注又再進入地下，萬巒、潮州、竹田、萬丹等地區的湧泉即出，年 圖10：大正 12 年年（1924），林邊 庄庄長黃天福發動民工修築林 邊堤防。
資料來源：林仔邊自然文史保育協會提供。
圖9：日治時期林邊溪治水地圖
資料來源：原件典藏單位：經濟部水利署河川規 劃試驗所；檔案提供：中央研究院人 文社會科學研究中心GIS 專題中心。
復一年在平原的農業灌溉、生活用水、養殖到工業用水全仰賴地下水。
善待地下水，有補有抽，才算永續水資源。但是河川築堤後，讓原來漫 流入滲的土地減少，農地被開發舖了水泥道路，產業型態改變抽水量變大，
用水總量沒有監控資料及數據，地下水抽多補少，在礫石層地質區未造成下 陷問題，但在下游粉砂黏土層河口地區居民就承擔整體地層下陷的罵名。
臺灣水利界對水資源以開發水庫為主，民間團體主張應以屏東地質條件 及百年用水經驗，提出「蓄水地下」的概念，在適當地點補注地下水，獲得 地下水研究專家背書，1997 年與當年的時報文教基金會合作辦理「河川與 社區總體營造研討會」連結臺灣生態永續進步工法思惟學者，帶領他們實地 踏查河川並聽取民間人士實務經驗，同時邀請當時水資源局局長南下現勘林 邊溪地質及水文特性。17
1990 年向經濟部水資源局爭取到一筆 2,000 萬元的經費，做為研究、實 驗、規劃屏東的地下水，希望一面藉著疏洪，一面解決屏東沿海環境地質災 害又能開拓水資源的多重效益。
（四）長期審慎調查設計，避免錯誤工法
水資源局委託屏東科技大學執行「推動屏東縣地層下陷防治工作計畫」
及「屏東平原設置人工湖可行性評估計畫」，委託計畫建議以人工湖規劃設 置列為第一優先，利用林邊溪上游的臺糖公司現有農場，設置3 百公頃的人 工湖補注地下水。18這3 百公頃所在的位置對照日治時期的舊地名叫「畚箕 湖」，由地名的深意就是會滲漏水的土地，過去林邊溪堤防未修築前，畚簧 湖就是林邊溪河床，大水來時在河床漫流並蓄積水源，水往石頭縫隙漏到地 下，地表水乾枯不會再往下游流動，河川下游地區也不會宣洩不及而淹水，
評估案選址位置在畚簧湖農場，正是落實「退耕還河」的理念，將土地還給
17 詳見〈草根行動關懷河川〉，《中國時報》，1997 年 7 月 14 日，版 3。
18 參考黃怡，《國境之南．眾志成城》，頁 48。
河流。
後續在2001 年獲得水資局補助屏東縣政府經費，開始進行工程規劃。
2003 年完成環境影響說明書，但遲遲無法獲得中央的認同及支持。2006 年 時，由水資局正式循行政程序報至經建會。至此，水利署積極展開審議，經 由水資源審議委員會審議通過，提送經建會，終於在2008 年 5 月獲得行政 院正式核定，第1 期計畫先開發 50 公頃並作為先驅試驗計畫，進行補注效 益評估後，作為第2 期 250 公頃之依據。
（五）天然災害試煉更審慎檢討工程設計
因為環評通過5 年遲遲未開發，計劃定案展開工程設計的同時，一併進 行環境差異分析審議，2009 年在工程細部設計期間發生莫拉克颱風，改變 林邊溪河川的重大地貌，工程設計進行微幅修正，再提送行政院報定修正通 過後，大潮州人工湖終於在2013 年的 3 月正式動工，2014 年 10 月縣長任 期結束前2 個月，將固床工、取水工、引水道、進水池及沉水池一系列工程 完工，計畫在2015 年汛期時開始引水進行試驗。
推動10 餘年的屏東平原地下水補注政策即將開展，對於林邊溪下游地 層下陷區的分洪成效值得分析，對於地下水補注將透過綿密的地下水監測井 觀察入滲速率、流向及對沿海地層下陷的影響。初步可預估10 年內，地下 水的補注回升，能夠成為水資源開發運用之一部份。
（六）小結
大潮州人工湖可說臺灣治水史上的首創，它是第一個將地下伏流水和地 下水，當做主角的治水工程。在過去社區營造與環保運動期間，民間逐漸匯 集與主流水利工程不同的治水思維，不以興築水庫等水利開發為主，而是重 新透過歷史圖資與生活經驗，以及學界系統研究，讓行政部門「看見」地底 下的地下水，發展出以保育地下水水資源為主軸治水策略，一併減緩了沿海 地下水鹽化、中下游暴雨淹水的壓力。
大潮州人工湖開發基地附近，過去被稱為「畚箕湖」，是週邊河流彙聚 之處，蘊藏大量地下水，但隨時代的開發已阻斷涵養水資源的功能，人工湖 設置就是回復歷史原貌，喚回河川的記憶，將豐水期的溪水留下來，涵養地 下水層。
水是有限的，水是公共的，是大自然的，也是全民的，不是屬於某一鄉 的，也不是屬於某一社會階層專有。水是流通的，它是上天給我們的，是全 民的，也要發揮環境正義，與水共生。
四、養水種電
1989 年，屏東被劃為特定農業縣，以農援工的年代，國家資源分配都 往工業發展及城市投資，歷來政府並沒有對農業生產基礎建設投以資源，農 地未重劃，農水路未開闢，農民要自力救濟引水灌溉，捐地自力開路，農產 價值隨機變動，這是農村的無奈。農民在面對國家經濟發展變動中，重工輕 農沒有農業產業規劃，農民在各種作物中隨著社會趨勢而演變種植的品項，
溫飽年代普遍種植糧食作物稻米，稻米價格低落生產超量就得靠公糧保證收 購，土地面積小的農家生產所得無法為生，農民就開始不斷轉作，尋求價格 最好的經濟作物。
1960 年代曾經是香蕉外銷日本的黃金時期，價格高收益好，農民就朝 轉作香蕉，外銷日本勢微香蕉價格崩盤，沿海地區農民則在香蕉種植轉作 時，有人繼續務農則投入種經濟果樹蓮霧，蓮霧被改良成為果紅多汁甜度 高，初改良的種植地是鹽份的特性，因此主要種植在沿海地區，但蓮霧的甜 美背後是有很高的技術門檻並且投入高管理，每戶都有其管理的心得，蓮霧 果的脆弱是隨著氣候敏感而變化著，落果、裂果、不耐貯藏及運送、果品難 以加工等，市場的價格難以穩定，背後有很多蓮霧農全年辛苦投入，就等1 年收成1 次，能換得全年收入以圖溫飽。經長時間種植歷史，氣候變異，許
多蓮霧農是慘賠，年度收益虧損，近幾年開始看到蓮霧園很多被棄置、不再 管理。
沿海有些農民從香蕉轉作時，直接將農地開闢成魚塭轉往養殖業，1970 年代養鰻魚銷往日本，單價高收入豐厚，沿海地區如雨後春筍集中進入養殖 產業， 鰻魚是全淡水養殖，沿海地區就集中的抽取大量地下水養殖，當鰻 魚苗貴養殖成本高，集約養出現魚病，日本外銷價格滑落，養殖戶就從鰻魚 再到轉養白蝦及草蝦，長期間大量抽取地下水供養殖使用，也導致東港、林 邊、佳冬及枋寮等區地層下陷，養殖區成為高風險帶，沒有專設養殖生產區 導入生產需求的水源供應或運輸道路等的公共設施，地層下陷及淡水供應困 難，漁民轉養海水魚種石斑為主力生產。
漁民因為海水養殖的需求，在沒有公共海水供應系統，漁民就各自將水 管跨越海堤到外海抽水養殖，在沿海地區就會看到水管毫無秩序複雜交錯在 排水溝或堤防上，颱風天下大雨時，漁民仍抽海水進養殖池，就是為維持魚 塭的水質鹽度，同時又繼續將魚塭水大量 抽至排水溝，因為區域整體地層下 陷排水均要靠散佈各角落的抽水站才能將水抽至外海。如此的反覆循環造成 人與自然對抗的宿命。石斑魚由小苗至成魚販售最少需要1 年半，如果是龍 膽石斑養殖3-4 年都是常見的，高養殖成本但因地層下陷及氣候變遷風險，
淹水及產業損失危機時時都考驗著漁民，地方政府也得戰戰兢兢的面對自然 考驗，盡力保護民眾的身家財產。
2009 年的莫拉克颱風兩天下了 3,000 毫米的雨，山上土石崩落，大量雨 水及漂流木在地層下陷區林邊溪兩岸的林邊佳冬造成3 處破堤，泥流淹沒林 邊的都市計劃區及佳冬的農漁生產區，造成當地住家1 個半月無水無電痛苦 不已，都市的雨污水下水道全部被污泥堵塞，家戶的生活污水無法排出，農 地和魚塭被泥土完全覆蓋，這個夢靨讓養殖戶一夕間血本無歸，漁民家戶損 失都是在百萬千萬之數，蓮霧園因泥流退水後細泥砂將蓮霧包覆，蓮霧植株
在兩個月後陸續死亡，家園及公共設施的清理長達兩個月，接踵而來的是受 災農漁產業復原的困境。養殖區因地層下陷地下水管制的因素，又沒有公共 供水系統，因此遍佈的養殖魚塭都因為水權和土地因素無養殖登記證，巨額 損失後，政府救濟微不足道，要向銀行融資復養貸款，如果未有養殖登記證 無法取得貸款，漁民沒有能力清理魚塭或重新購買魚苗復養；蓮霧枯死的植 株重新種植到收成需時3-5 年，受災民眾心慌不知何去何從？（圖 11、12）
（一）危機與契機
臺灣的再生能源法多年躺在立法院，諸多版本無法整合，筆者擔任立 法委員時期關注的是永續議題，長年在永續委員會關切氣候變遷等相關法 案；再生能源未立法前，在屏東以大武山文教基金會辦理社大的機會，19運 用公共論壇推動永續議題，主張臺灣應有自足能源，並連續開辦「太陽能學 校」，20將屏東的各行業關注再生能源的朋友聚集，除理念交換，也進行操 作課程，全國拜訪參與再生能源的各種行業者：如：太陽能車或船，DIY 工 作包發展等，並前往德國觀摩當時正在如火如荼推動的綠能經驗。
2009 年 6 月莫拉克風災前 2 個月，正是臺灣再生能源法正式整合成功，
通過立法時間點。法案通過尚未完成實行細則的相關法令時，發生莫拉克災 害，眼見鄉親遭受如此巨大財產損失，在產業無力復建受災民眾陷入生活困 境時，再生能源發展需要有土地， 剛通過的「再生能源法」有可能搭新法 通過的順風車？在技術上能否將災害轉為機會？
2009 年底，民間業者陸續到屏東投石問路，表達在屏東投資太陽能事 業的意願，筆者嘗試提出受災土地轉裝置太陽能的想法，不知能否符合業者 的投資條件，業者雖抛出各種問題，但多屬正面。
19 2000 年，大武山基金會承辦屏東縣首屆社區大學，參見〈十年歷史〉，收入「屏北社區大學」網站：www.
ptcc.ptc.edu.tw/modules/tadnews/index.php?nsn=2（2015 年 11 月 20 日點閱）。
20 「太陽能學校」並非是正式學校組織，而是由大武山基金會、藍色東港溪保育協會舉辦的推廣教育講座。
在農民租地不賣地，又可守著自家土地微勞動的原則下，業者必須發展 太陽能又要讓農民能溫飽。據統計，臺灣農民平均土地面積是2.5 分，縣政 府提出「每個月二分半地2.5 萬至 3 萬」的回饋地主方案，在躉購費率每度 電收購12.9722 元，業者針對縣政府的回饋地主收益的條件試算，回應縣政 府如果採租地加上僱工，應可達成目標。用太陽能發展綠能想法又可照顧災 民並讓農漁產業轉型，讓縣政府看到多贏的曙光。
業者正面回應給了縣政府1 劑強心針，著手往受災地主及中央政府進行 政策構想的遊說。在地方，開始邀集林邊及佳冬的鄉長、村長、農會3 聚頭 及地方知識份子，說明構想抛出風向球，農民未有負面反對，但半信半疑「真 的有這麼好的租金嗎？會不會是詐騙集團？」，觀望、不敢積極回應，當時 農民對太陽能渾然未知，頂多是裝置在學校屋頂，壞掉未修復或已經不發電 的負面印象。
農民對土地情感濃厚如家傳珍寶，要將土地權狀影本提供皆擔心被不當 利用，為找到試驗的土地，就由地政單位開始清理林邊佳冬風災產業受害嚴 重的地段。同時，由地籍清冊開始，地毯式的找出大地主個別面對面溝通。
農村土地普遍產權複雜，375 土地有地主與佃農合約糾葛，未重劃土地為耕 圖11：莫拉克風災後，蓮霧園及魚塭都因為被淤泥埋沒無法進行復耕復養。
資料來源：曹啟鴻攝。
作方便，世代交換土地人使用但未清理產權，幾代未繼承的共有土地…。在 錯綜複雜的搜尋中，因出身林邊才能普遍獲得鄉親的信任，在家戶、村里、
社群辦理一場又一場的座談。
同時，為了推動災區建置太陽能的工作，我們不斷的出課題讓業者解題：
在氣候變遷挑戰、未來風險不可知的狀況下，沒有人敢保證不再淹水，要求 廠商在架設技術面應採行高架或浮動型，並且要能抗10 級以上颱風及沿海 鹽害等課題，廠商為證明及回應縣府的要求，在農地架高太陽能、在魚塭進 行八代的浮動型改良。
建立示範點後，縣府邀請有意願的地主前往觀摩，對地主的說服是「證 明不如說明」眼見為憑，地主親眼見證才清楚土地上如何種出太陽能，了解 太陽能沒有幅射及電磁波等有害物質後，農民陸續願意提供地籍影本，表達 加入太陽能發電的意願。
（二）行政障礙
當新法案及新政策公佈實施時，行政部門都必需有一段操作準備期，透 過實際案例操作後，就有程序可依SOP 步入正軌。太陽能發電售電是全新 的政策，屏東縣政府行政部門一頭霧水，沒有操作的案例可學習，因此邀請 中央部會的能源局、地政司、農委會．臺電公司等相關單位到受災的林邊、
佳冬現地勘查，在勘查座談中，各部會僅就自行法律解釋可以或不可以，地 方政府仍無可依循的操作方向。
在莫拉克風災時，中央成立莫拉克重建委員會，屏東縣在重建會議提出 受災土地轉作太陽能的構想，獲得與會者贊同，但需循行政程序辦理，因此，
筆者轉向經建會說明構想，因在風災復建工作中，經建會需負責國土復育的 主軸擬定、進行產業重建規劃。
縣政府將受災地區分成4 區進行產業重建規劃，其中針對沿海地層下陷 區提出「養水種電」的產業轉型計劃，不養魚、不種植就能減抽地下水，另
將雨水蓄積在土地上，讓鹽化土地漸漸淡化，正是國土復育產業轉型的好案 例。此構想獲得經建會認同後，便協助縣府辦理中央跨部會協調。
當時，再生能源法剛通過，業者及地方政府當未釐清實務操作程序，包 括關鍵之一「臺電的饋線」：臺電能夠容許每條饋線的發電量，區域有多少 條饋線，這些都是臺電內部才清楚的資訊。在會議中，經建會清楚的裁示就 以臺電現有饋線可容許的量併接為第1 期養水種電的目標，請臺電至災區實 地現勘後，提出25MWS 的裝置量，雖然縣府提出的是 100MWS 的量，但 迫於重建在和時間賽跑，25MWS 在臺灣已經是首創並且最大的容量，雖不 滿意但也必需接受。
繼而行政障礙是農地怎能非農用做太陽能？在經建會議的協調下，能源 局未能考慮到的500KW 以下、第 3 型發電設備的土地變更編定的主辦權，
並未正式委託地方政府審核。在會議中，經建會決議由能源局個案授權審核 變更的程序，對於土地可裝設太陽能的面積則維持與一般變更案的60% 比 例相同，在這兩個重要決議下，行政程序一釐清就開始展開養水種電計劃，
經建會附帶決議要在2010 年底完成申請程序，採集中型施做，避免蜂窩狀 造成景觀混亂。
縣政府僅有6 個月時間辦理招商及農民和廠商簽約程序，在中央通過方 案2 週內，縣府立即辦理「養水種電」招商，原擔心廠商不來參加會再辦理 2 次、3 次招標，就無法及時在年底完成與臺電簽約，幸而來自全國各大小 廠商一共13 家，最後選出其中 5 家進行 25MWS 的施做。廠商與地主簽約時，
均邀請法院公證官現場用印，每個場次，縣府團隊親臨到場並全場錄影，因 為土地與商業合作20 年的時空變化難以預料，在簽約當下的每句話和參與 的每人都必需被清楚的保留，這是3 方對未來的重要交代。
縣府在養水種電政策無需負擔任何經費，擔任的是媒合平臺及行政協 助，但能夠讓受災民眾回復生活並且獲得微薄的國土復育金，是最好的產業
重建方案。廠商在取得農民土地後使命必達的進行規劃目標要在年底與臺電 簽約，當全部案子都順利完成在12 月 17 日將公開簽約時，能源局一紙公告 將躉購由簽約日變更為完工日，這個跳票完全讓災區民眾對政府信任崩盤，
因為參加太陽能災後1 年半都沒進行復建，跳票後如何維生，災區民怨憤怒 到極點，對能源局、立法院、對總統陳情抗議，地主南北奔波，獲得各界的 聲援，但仍遲遲得不到政府善意回應。原本，農曆過年準備到總統府埋鍋造 飯、守夜過新年，中央派經濟部次長下鄉，承諾在不損災民權益前提下，擬 出解決方案。終於讓地主卸下心中大石，安心過好年。
回首養水種電政策一路走來，歷經中央政府政策跳票，地主的憤怒及堅 持，業者的愛心及決心，才讓這個政策到最終獲得完美的成果，唯一美中不 足的是在經建會原始專案中300MWS 的量，在中央的政策決心不足之下，
只能以25MWS 無法再有第 2、3 期的擴展。
圖12：光采濕地一共分成 6 個地段施作，各家廠商都有不同的施作工法與 太陽能板。
資料來源：屏東縣政府提供。
五、養水種電的後續 光采濕地 21
在25MW 裝置容量養水種電計畫推動之後，縣府一直在思考幾件事：
在嚴重地層下陷區人民生計與環境保全如何兼顧？包括：如何養水？22如何 能源自主？如何與水共生？如何產業轉型？
（一）縣政府與NGO 合作
問題千頭萬緒，似乎很難憑一縣之力回應氣候變遷這樣的挑戰。但是，
往往答案與方向在實作中出現。於是，憑藉著多年與社造夥伴累積的對環境 知識與生活經驗之掌握，決定「實作先行」。
縣府利用養水種電計畫中企業回饋的國土復育基金購買兩塊土地，再結 合林邊自然文史保育協會承租的私有土地，23以及養水種電李長榮公司建置 區，24打造一塊7 公頃大的光采濕地園區。（圖 12）
由於林邊低於海平面，因此縣府利用放索大排作為引入海水及周邊養殖 廢水進入光采濕地，透過生態工法淨化水質，把養殖廢水淨化後還給大海。
在颱風暴雨來時，透過放索大排水閘門的控制與林邊排水系統聯合調控，光 采濕地成為該區的滯洪池。3 年運作下來，林邊淹水情況改善很多。
有了光采濕地這塊基地之後，縣府與在地NGO 團體開始思考如何讓這 塊基地可以有更大的亮點？面對氣候變遷，在地可以如何因應？
21 「光采濕地」計畫其實從 2012 年開始發想、籌備，直至 2016 年，仍持續進行。2014 年 12 月潘孟安縣長上任後，
更支持讓這個計畫挺過最艱困的政策整合與技術整合時期。
22 為了落實「養水」（國土復育）政策，縣府要求所有參與養水種電計畫的農漁民必須關閉土地上不合法的地 下水水井；其次，利用高架光電板下方空間闢建滯洪池，平時作為濕地教育或觀光使用，災害可能來時，將 暴雨逕流引至滯洪池；再者，透過林邊溪出山口處闢建大潮州人工湖，透過礫石地層特性將淡水儲存在地底 下，補助地下水、防堵海水入侵地下水，同時也會減輕大雨時洪峰直撲下游村落的威脅；最後，縣府利用縣 款補助林邊溪上游山區禁伐林獎助，保護林木，增加山林涵養水源功能。透過上中下游的養水手法，進行治 水的系統整合。
23 林邊鄉民稱呼林仔邊自然文史保育協會為：工作室或作文史的。下文描述部分田野內容時，也沿用此稱呼。
24 李長榮公司向農民承租 20 年土地，其地上權無償提供給縣府使用，縣府利用其高架光電板下方空間與前述相 鄰的私有土地建構濕地。
於是，縣府與在地NGO 團體開展了一連串的計畫（如下圖）。
（二）知識動員
從「養水種電」的災後復建計畫到「光采濕地」的國土復育計畫，是 一個精彩絕倫跨界知識動員故事，最為關鍵的是地方政府與工作室因對在地 環境、歷史與水文的瞭解，有著共同的在地環境知識系統，經過一連串的討 圖13：養水種電部分區域太陽能板下方可以作為滯洪與濕地淨化的水域空間。
資料原來：屏東縣政府提供。
圖14：光采濕地計劃圖。
資料原來：本研究繪製。
