從民眾參與觀點探討歷史保存區經營管理之研究 -以安平歷史聚落為例

國 立 成 功 大 學 都 市 計 劃 研 究 所

碩 士 論 文

從民眾參與觀點探討歷史保存區經營管理之研究 -以安平歷史聚落為例

Public participate the standpoint study the history settlement management－A case study of An-Ping history settlement

研 究 生：蕭 仙 妮 指 導 教 授：曾 憲 嫻

中 華 民 國 九 十 六 年 七 月

從民眾參與觀點探討歷史保存區經營管理之研究-以安平歷史聚落為例

【摘要】

歷史聚落的保護尤重處理好保護古建築和古街區，其目的不僅是把它們作為展 覽、旅遊、陳列等場所，更重要的是建立鮮明特色。政府機關近年來對安平歷史聚 落所主導的規劃，不論是凍結式保存或為了觀光導向劃定的文化園區，或是 2005 年剛通過的『台南市安平港歷史風貌園區特定區計畫』，均未尊重居民意願、保護居 民利益，破壞了當地原先的生活模式，造成許多歷史建物連夜遭拆毀之憾。公部門 主導的管理模式因牽涉範圍廣大，導致成效不佳，因此本研究認為歷史聚落的維護，

需藉由社區居民的配合、財團法人及企業體的資金贊助、社團法人及文史工作室之 協助，才能持續推動，並收經營管理之效。其於此，本研究將以民眾參與觀點，探 討歷史保存區所須具備之各項特質，並以安平歷史聚落為實證基地，針對安平民眾 參與現況，建構一套經營管理策略供安平及其他區域參考。

關鍵字：民眾參與、歷史聚落、經營管理。

Public participate the standpoint study the history settlement management

－A case study of An-Ping history settlement

【Abstract】

The protection of the history settlement should be handle well and protect the relation of the ancient buildings and ancient blocks,its purpose is not only for exhibition, travel, display...etc,but more important one is that create the place which was set up distinctly and characteristically. The government agency predominates the congelation type of the layout conservancy to the An-Ping history settlement in recent years or for making sight-seeing direction delimitation of area in the cultural park, and lately- passed"

the specific district plan in An-Ping historical garden " in 2005；they didn't respect residents' wishes and protect residents' benefits, destroying the local original life style, causing many history buildings destroyed all through the night.The management style of the public agent predominance because of concerning range large cause result not good, this research assume the maintenance of the history settlement,the fund of the legal person of financial groups and enterprises,assistance of the juridical association and history workroom, the supervision examination of the Legislators,can continue maintain the item of the management history settlement. Therefore,this research will use public the standpoint, study every speciality in the history settlement, and regard An-Ping history settlement as the real example base, aiming at public participate current conditions in An-Ping, constructing a set of management strategy to provide An-Ping and other areas' reference.

Key words：Public Participation、History Settlement、Management。

目錄

第一章 緒論 ... 1-1

1-1 研究動機與目的 ... 1-1 1-2 研究範圍 ... 1-3 1-3 研究內容 ... 1-4 1-4 研究方法與流程 ... 1-7 1-4-1 研究方法... 1-7 1-4-2 研究流程... 1-9 1-5 名詞解釋……….. 1-10 1-6 相關研究回顧... 1-12

1-6-1 歷史保存區保存與再發展之相關研究 ... 1-12 1-6-2 古蹟經營管理之相關研究... 1-13

第二章 民眾參與歷史保存區經營管理理論 ... 2-1

2-1 民眾參與歷史保存區之意義... 2-2 2-1-1 何謂歷史保存區 ... 2-2 2-1-2 歷史保存區之潛力價值... 2-4 2-1-3 民眾參與歷史保存區之意義... 2-7 2-2 民眾參與劃定歷史保存區範圍... 2-10 2-2-1 歷史保存區劃定範圍因素... 2-10 2-2-2 民眾參與劃定歷史保存區... 2-12 2-3 歷史保存區之發展歷程 ... 2-14 2-3-1 政府主導歷史保存區之發展... 2-14 2-3-2 民眾參與歷史保存區之發展... 2-17 2-4 經營管理歷史保存區之方法... 2-20 2-4-1 經營管理歷史保存區之方法－法令面向... 2-22 2-4-2 經營管理歷史保存區之方法－行政面向... 2-23 2-4-3 經營管理歷史保存區之方法－財務面向... 2-24 2-4-4 經營管理歷史保存區之方法－民眾參與面向 ... 2-25 2-5 歷史保存區之參與者 ... 2-27 2-5-1 民眾參與歷史保存區 ... 2-28

第三章 日本傳統建築物群保存地區經營管理策略... 3-1

3-1 保存理念之發展 ... 3-3 3-2 保存區經營管理策略 ... 3-5 3-2-1 民眾參與之探討 ... 3-5 3-2-2 法令政策之探討 ... 3-7 3-2-3 行政面向之探討 ... 3-9 3-2-4 財務面向之探討 ... 3-10 3-3 保存區經營管理案例 ... 3-14 3-3-1 日本川越市傳建地區發展概要 ... 3-14 3-1-2 川越市傳統建築物群保存地區經營管理策略 ... 3-17 3-4 小結 ... 3-23

第四章 民眾參與安平歷史聚落情形... 4-1

4-1 地方民眾參與保存運動之情形... 4-3 4-1-1 組織團體參與保存安平歷史聚落之情形... 4-4 4-1-2 個人參與保存安平歷史聚落之情形 ... 4-8 4-1-3 其他相關組織參與保存安平歷史聚落之情形 ... 4-8 4-2 分析安平歷史聚落民眾參與情形 ... 4-14

第五章 建構安平歷史聚落經營管理策略 ... 5-1

5-1 統整安平歷史聚落人力資源... 5-1 5-1-1 統整參與地方社區服務事務之民眾 ... 5-1 5-1-2 統整參與地方保存事務之民眾 ... 5-3 5-2 建構安平歷史聚落經營管理策略 ... 5-5 5-2-1 擬定安平歷史聚落之資金策略 ... 5-6 5-2-2 擬定安平歷史聚落之法令策略 ... 5-8 5-2-3 持續經營管理安平歷史聚落... 5-10

第六章 結論與建議... 6-1

6-1 結論 ... 6-1 6-2 後續研究建議... 6-6

參考文獻...參-1

附錄一 訪談紀錄 ...附-1

附錄二 安平民眾活動照片………附-10

圖目錄

圖 1-1 研究範圍圖 ... 1-3 圖 1-3 研究內容圖 ... 1-6 圖 1-3 研究流程圖 ... 1-9 圖 2-1 民眾參與歷史保存區經營管理理論討論架構 ... 2-1 圖 2-4 歷史保存區界定範圍因素 ... 2-11 圖 2-5 歷史保存的發展歷程... 2-16 圖 2-6 歷史保存區行政組織圖... 2-23 圖 2-7 歷史保存區經營管理的資金來源... 2-24 圖 2-8 民眾參與歷史保存區... 2-29 圖 3-1 住民參與地區活動過程... 3-2 圖 3-3 歷史保存區計畫流程... 3-8 圖 3-4 保存地區補助內容... 3-11 圖 3-5 日本基金會的組織圖... 3-12 圖 3-7 川越市規範大綱 ... 3-17 圖 3-8 傳建地區住民與地方組織關係圖... 3-21 圖 3-9 民眾參與歷史保存區流程 ... 3-24 圖 4-1 安平歷史聚落潛力價值因素 ... 4-2 圖 4-4 安平天后宮媽祖繞境範圍圖 ... 4-10 圖 4-3 個人參與安平歷史聚落組織關係圖... 4-11 圖 4-5 民眾參與安平歷史聚落意願圖 ... 4-16 圖 5-1 統整安平民眾參與地方社區事務之構想圖 ... 5-2 圖 5-2 統整安平民眾參與地方保存事務之構想圖 ... 5-4 圖 5-3 安平民眾參與安平歷史聚落策略圖... 5-5

表目錄

表 2-1 歷史保存區之定義... 2-3 表 2-2 歷史保存區之潛力價值... 2-5 表 2-3 國外歷史保存區經營管理規範憲章... 2-20 表 3-1 日本保存歷史環境之過程 ... 3-3 表 3-2 川越市傳建地區推動歷程表 ... 3-16 表 3-3 傳統建物以外的建物基準 ... 3-18 表 3-4 保存事業補助金制度表... 3-22 表 4-1 安平歷史簡介 ... 4-1 表 4-2 安平組織團體名稱... 4-4 表 4-3 安平七角社廟宇整理表... 4-9

第一章 緒論

1-1 研究動機與目的

歷史保存區為不同時期建築物及街道構成的網絡，因而創造出多樣的都市與文 化層級（Nahoum Cohen，2001：11）。保存區不僅是人類文化的傳承，也是民族凝聚 情感的地方。但在世界體系的資本主義運作之下，國內提出了促進土地有計畫再開 發利用的更新條文，挖土機般的建設開發，使得早期由歷史建築物群聚而成之區域，

被分割化甚或拆毀消失。其結果誠如有識之士所言：「國家競爭力主要靠人民、歷史 和土地。如果在從事開發時，不去保護生態、古蹟與生活環境，因而導致競爭力萎 縮，非全民之福」（葉乃齊，2004）。

國內目前對於歷史區域的研究偏重於保存區範圍如何界定^（註一）、如何保存再利 用，其部分內容雖有涉及到後續經營管理面向，卻僅著重於分析單點歷史建物、古 蹟如何管理行銷，以及吸引觀光效益，較少從整體面向去研究歷史環境經營管理層 面。其因不外乎單點歷史建物的指定修護保存，僅強調歷史建築的中心性價值，因 此所需考量的層面較少，而歷史區域則強調城鎮紋理的組織性價值，其所面臨的是 複雜的環境計畫。

阮儀三教授認為：「歷史保存區的保護尤其要處理好保護古建築和保護古街區的 關係，其目的不僅是把它們作為展覽、旅遊、陳列等的場所，更重要的是建立鮮明 特色的地方」（阮儀三，2004：6）。歷史保存區不僅包含古蹟，還包括了住在此地人 們的各項產業和生活文化，甚至包含了各種民俗文化及自然地景，其所展現的是居 住的文化價值。因此，繼承和發揚優秀歷史文化傳統應由地方民眾做起，以民眾為 主、政府為輔，在尊重居民的意願、保護居民利益的前提下去經營管理歷史保存區。

國內在 1982 年制定《文化資產保存法》，使古蹟等文化資產有了法令依據。爾 後陸續公佈的《文資法施行細則》、《重大災害歷史建築應變處理辦法》、《歷史建築 登錄及輔助辦法》等法令，卻因法令間整合問題、公部門主導問題、獎懲機制與補 助款項問題，致使國內極具歷史價值的建物聚落漸毀壞消失。而由於經由公部門主 導的管理模式成效不佳，因此需藉由地方民眾的配合、財團法人及企業體的資金贊 助、社團法人及文史工作室之協助，才能持續推動，並收經營管理之效。其於此，

本研究將以民眾參與觀點，探討歷史保存區所須具備之各項特質，並以安平歷史聚 落為實證基地，針對民眾參與安平歷史聚落現況，建構一套初步的經營管理策略供 安平及其他區域參考。

（註一）保存區範圍的界定依《台北市古蹟與歷史性建築物及其附近地區發展管制與維護制度》可 概分為歷史因素、視覺因素、實質因素、政治經濟因素及社會文化因素等五類因素。

研究目的：

本研究欲藉由對民眾參與歷史保存區經營管理理論之歸納分析，及參考日本民 眾參與歷史保存區之態度與做法，初步擬定經營管理歷史保存區之架構。其將以安 平歷史聚落做為研究地點，運用觀察法與深度訪談法了解民眾參與此區域的活動情 形，再依安平歷史聚落之現況與問題，提出解決方法及建構安平歷史聚落之策略模 式，最後藉由此模式提供給國內其他保存區參考使用。

因此，本研究之目的如下：

一、探究歷史保存區之各項因素及其歷史文化特點，使民眾了解保存歷史區域之重 要性。

二、釐清經營管理歷史保存區所需之方法。

三、整理日本傳統建築物群保存地區之經營管理策略。

四、利用民眾參與機制，初步擬定經營管理架構。

五、以安平歷史聚落做為研究地點，運用觀察法與深度訪談法，了解民眾參與此區 的現況情形。並探討安平民眾參與保存運動不足之處，建構一套適宜安平歷史 聚落之經營管理策略。

1-2 研究範圍

本研究實證地點選於安平歷史聚落，其因有二，（一）安平歷經原住民時期、荷 西、明鄭、清領、日治到民國時代，見證臺灣時空變遷，可謂臺灣歷史之原點；（二）

1994年的延平街事件，激起各界人士關懷此區的保存發展，因而保留下許多歷史建物 及歷史紋理。根據《安平港歷史風貌園區特定區計畫》^（註二）及《臺南市獎勵老舊發展 地區整建維護補助辦法》^（註三），現今安平歷史聚落範圍，大致為北以安北路為界，南 以運河路為界，西以安平古堡及安平第一公墓為界，東以石門國小為界。在行政區域 的劃分上為海頭里、港仔里及石門里之部分區域。

圖 1-1 研究範圍圖 資料來源：本研究繪製

（註二）2006/1/24審議修正通過。舊聚落保存與再發展規定安平歷史聚落範圍，根據土地使用分區管 制要點第十一條劃設。

（註三）2004/9/7發布《臺南市獎勵老舊發展地區整建維護補助辦法》，把台南市歷史聚落分為安平文 化園區歷史聚落地區、五條港周圍更新地區、赤崁文化園區更新區、北區忠義路兩側更新區、

中正路小西門更新區、孔廟文化園區更新區、民權路東市場更新區、法華寺更新區、鹽埕聚 落更新區。

1-3 研究內容

（一）歸納民眾參與歷史保存區經營管理理論

民眾參與歷史保存區為本研究欲探討之重點，因此首要了解民眾參與(public participation)的意義，學者Arnstein(1969) 認為「是一種民眾權力的運用，促進權力的 再分配，使得目前在政治、經濟等活動的決策過程中無法掌握權力的民眾，其意見在 未來能夠有計劃的被納入考慮中」。因此，民眾參與的主體為民眾，民眾的範圍廣義 地說，包括了各種利益團體及個人，相對的客體則是指政府。

爾後回顧歷史保存區之定義與特點，俾能了解保存區之重要性。保存歷史區域不 只是為了留下住宅群與周圍人工自然環境所構成的居住空間，更要保留居民的生活、

住宅、周邊環境以及人與人之互動關係。歷史保存區非像單一古蹟容易經營管理，單 靠政府是無法有足夠人力、財力去維護。民眾基於主權的認知與實踐，透過意識的覺 醒，以追求公共利益為導向。

分析歷史保存區的發展歷程，可知從單點式保存到區域凍結式保存，直至區域整 合性保存的各階段執行手法^（註四），政府均執掌權力。但在民眾意識高漲的時代潮流 下，由最熟悉其環境且生活其中的在地民眾做為主導規劃者，將是保存歷史環境的首 要考量之事。本文將審視歷史保存區經營管理執行手法，及探討歷史保存區的參與者 特質。以印證民眾參與保存區之重要性，做為本研究初步建構歷史保存區策略之理論 基礎。

（二）整理日本傳統建築物群保存地區之經營管理策略

本研究選定日本做為案例分析的國家，其因有二：首先是各國國情不同，對於 歷史保存區的各項執行策略均有差異，歸納分析太多國家易混淆欲釐清之主軸；再 者日本對於文化財保護工作的進行已有 109 年歷史^（註五），至今已指定登錄了 66 個傳 統建築物群保存地區，是一個由民眾參與歷史保存區很徹底的國家，其由民眾參與

（註四）單點式保存於十九世紀英、法等國開始發展出保存的制度與規範；區域凍結式保存於 1967 年英 國通過《Civic Amenity Act》法案，開始指定保存區；區域整合性保存於 1970 年義大利伯隆納市 開始，計畫保存的是一種整體生活方式。居民及其社會文化生態，是一項整合性保存（Appleyard，

1979）。

（註五）日本最早的文化財保護之相關法規為 1897 年所公佈的《古社寺保存法》。

歷史保存區的豐富經驗，將能提供本研究參考，以藉由保存理念之發展及保存區經 營管理策略，分析出日本對於歷史保存區的執行架構。本研究將探究日本傳統建築 保存地區-川越市^（註六）對歷史保存區經營管理之實際經驗，作為建構安平歷史聚落之 參考依據。

（三）擬定初步歷史保存區經營管理架構

國內目前對於歷史保存區之研究，多著重在保存區如何劃定、或單點的經營管 理方面，對於整體歷史環境管理部分著墨較少。從理論回顧及日本經驗歸納出，民 眾參與乃保存區域之重要成功因素。依此初步擬定一套由民眾為主軸的經營管理架 構。

（四）建構適宜安平歷史聚落之經營管理策略

針對安平歷史聚落現況，本研究運用觀察法與深入訪談法，了解聚落內各組織 團體或居民參與保存運動之情形。藉由民眾參與理論與日本成功經驗，分析目前民 眾參與安平歷史聚落保存事項之問題。本研究所探討的經營管理策略，偏重於軟體 面向的範圍，因此利用民眾參與機制，提出解決方法及建構安平歷史聚落之策略模 式，並作為國內其他保存區整合人力與保存策略之參考架構。

（註六）川越市與本研究實證地點－安平歷史聚落類型相似，均以觀光商業型態做為振興地域發展主軸。

圖 1-3 研究內容圖 資料來源：本研究製作

歷史保存區經營管理

清 楚 的 法 律 條 例

完 善 的 行 政 系 統 明

確 的 財 政 補 助

政府

民眾 企業

地 方 自 訂 條 例

地 方 民 眾 自 發 保 存 地

方 自 籌 保 存 資 金

分析 訪談 民 眾 參 與 觀 點

民 眾 參 與 觀 點

觀察

策略

1-4 研究方法與流程

1-4-1 研究方法

（ㄧ）案例分析法

本研究以已有 109 年保存文化資產經驗的日本為案例進行分析。日本的文化財 保護制度，創始於明治時期(1868~1911)，隨著時代思潮的更新，有過數次修改，自 1999 年地方自治法修正之後，不再由中央政府來制定地方所有事務，改由地方政府 訂定相關條例來管理，使「傳統建築物群保存地區制度」不只由中央都市計畫等法 管制，亦能配合當地歷史風貌特色制定地方法令，以更進一步達到保存功效。以住 民意識由下而上參與各項保存運動，將運用此經驗做為本研究歷史保存區經營管理 策略之初步架構。

（二）歸納法

運用歸納法整理歷史保存區經營管理相關文獻：例如從規劃學報、空間雜誌及 建築學報等相關都市研究雜誌獲取新知；從 SSCI 之相關文章及文化資產相關研討會 了解目前研究趨勢；從《文化資產保存法》、《文資法施行細則》、《歷史建築登錄及 輔助辦法》等相關法令探討國內法令整合問題。並分析日本歷史保存區經營管理制 度及策略，例如日本川越市為了保存歷史聚落所訂定的《川越市都市景觀條例》、《川 越市傳統的建造物群保存地區保存條例》、《川越市川越傳統的建造物群保存地區的 概要》等規定，各條例均清楚訂定川越市經費來源及遵守原則。藉由歸納法建立一 套適合國內歷史保存區的經營管理評估方法。

（三）觀察法

利用觀察法去審視安平歷史聚落的各種現象，並依觀察記錄對現象或個人行為 做客觀論述。

（四）深入訪談法

實地進入安平歷史聚落，透過深度訪談的方法，了解研究對象的世界，一方面 可增強論證之可信度，另一方面藉由傾聽受訪者的對話，將可能洞悉民眾的內心想 法與行為，藉由民眾意識訂定屬於在地的經營管理事項。並以安平歷史聚落作為實 證分析地點，實地深入訪談並參與地方事項後，修正經營管理事項中不足之處，以 作為國內歷史保存區之參考。

因此，本研究將訪談對象分為組織與個人兩部份，並訪談各組織之主要參與者，

如安平文教基金會的執行董事-鄭道聰先生、安平鎮文史工作室的負責人-魏英滿小 姐等核心人物，以了解各組織在安平歷史聚落中的運作情形及影響力。^（註七）作為建 構後續經營管理策略時之參考依據。

（註七）各組織與個人訪談內容詳附錄一。

1-4-2 研究流程

圖 1-3 研究流程圖 資料來源：本研究製作

研究動機與目的

結論與建議 建構安平歷史聚落

經營管理策略 分析安平歷史聚落民眾

參與情況 安平歷史聚落潛力價值 日本傳統建築物群保存

地區經營管理策略 研究基礎之建立

相關文獻回顧 研究範圍與方法

民眾參與歷史保 存區之意義

歷史保存區 之參與者 歷史保存區經

營管理方法 歷史保存區

之保存歷程 民眾參與劃定歷

史保存區範圍

擬定初步架構

1-5 名詞解釋

一、民眾參與

傳統的規劃設計是由政府與專家學者主導，代議制的民主無法充分反應民意，

規劃設計的環境往往與民眾實際需求不合。因此，在民眾意識逐漸高漲情況下，透 過民眾的直接參與行為，使歷史保存區更能符合民眾的需求。

保存歷史區域延續其風格特色，並不是保護的最終目的，只是使其獲得持續發 展的方式。保存的本質是為了能使居住在歷史區域中的民眾得到各種社會需求服 務。民眾應該對以下幾點擁有自主權 1.傳承的特性 2.可容許的變更度 3.具體的指導 方針 4.居住的性能 5.消防的型態。因此，民眾參與歷史保存區是將決策權自官方機 構及菁英手中，重新回歸於民眾之手，雙方應建立共識，以追求保存區中共同之目 標與利益。依據以上敘述，將民眾參與的定義歸納如下：

(一)參與主客體

民眾參與的主體為民眾。民眾的範圍廣義地說，包括了各種利益團體及個人。相 對的客體則是指政府。

(二)參與項目

影響民眾權益的決策或規劃內容為參與的主要項目。

(三)參與特徵

將原在官方或菁英手中的決定權，轉變為由官方、菁英及民眾攜手決定。故民眾 參與乃是擴大合作基礎，同為追求更完善的政策而努力。

因此，本研究所著重的民眾參與可歸納為地區居民、地區代表、地方工作者、

專家學者及其他技術團體。民眾參與歷史保存區的經營管理，可以減少政府管理負 擔，又可落實政府投資公共建設之美意。透過民眾參與促進居民的參與感，並且激 發對地方歷史文化資產的愛護之心。民眾自主經營不僅是告知式的參與，民眾必須 在規劃、設計以及監造過程中參與進來。如此才能真正使區域中的特質浮現，而不 致成為某建築師的風格，讓民眾能認同它、喜歡它。

二、歷史保存區

歷史保存區的概念，最早可追溯到 1931 年《雅典憲章（Athens Charter for the Restoration of Historic Monuments）》第三項所提及：「歷史保存區中之建築物群或是特 殊的景致處理都應該加以考量」。因此歷史保存區是城市中能夠比較完整真實地反應 一地歷史時期傳統風貌或民族特色，存有較多文物古蹟、近現代史跡和歷史建築，

並具有一定規模的地區。

國內目前對於歷史保存區之定義，《都市計畫法》第二十六條「保存區為維護 名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應保存之建築物，並保全其環境景觀而劃定，

以供保存、維護古物、古蹟、歷史建築、民族藝術、民俗與有關文物及自然文化景 觀之使用為限」。但於實際操作上，因產權等各項因素，國內目前劃設的歷史保存 區是以鄰近古蹟四周建築物為主。在定義與操作上並不相符，並未能強調一整區具 有歷史性價值的區域環境。礙於國內目前此領域之執行問題，本研究將參考表 2-1 國外憲章、法令對於歷史保存區之定義，作為本論文的參考依據。

《文化資產保存法》第三條對於歷史聚落之定義，「指人類為生活需要所營建之 具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」，與國外憲章、法令所定義歷史保存區 之意義相符。在 2006 年剛通過的《安平港歷史風貌園區特定區計畫》將本論文研究 範圍劃設為「聚落」。因此本研究依據上述因素將安平歷史聚落作為本論文之副標題 目。

三、經營管理

曾梓峰教授提到：「歷史區域經營管理所涉及的，基本上是一個社會性的整合工 程，在生活被改變的過程中，涵蓋經濟、政治、社會的整合性行動過程」。因此，經 理管理歷史保存區是一個整合性的社會工程，把歷史保存從傳統技術面、觀念面、

專業面的考量，加入社會面的思考。

本研究所探討的經營管理策略，偏重於軟體面向的範圍，透過文化活動、生活 環境的營造提升民眾的參與機制。因此利用民眾參與機制，提出解決方法及建構安 平歷史聚落之策略模式，並作為國內其他保存區整合人力與保存策略之參考架構。

民眾參與歷史保存區的經營管理，其實是生活經驗的再建構與創造，整個過程 是一個新的社會議題化的過程，集體經驗、價值與歷史感、認同的再創造，也形成 了一種新的社會集體制約關係。透過這種集體制約關係，歷史保存才有再發展的可 能性。

1-6 相關研究回顧

經營管理歷史保存區之相關研究可概分為「歷史保存區保存與再發展之相關研 究」與「古蹟經營管理之相關研究」兩類。

1-6-1 歷史保存區保存與再發展之相關研究

本研究從相關文獻中歸納出，目前對於歷史保存區的研究偏重於保存區範圍如 何界定、如何保存再利用。保存歷史區域不僅由政府機關負責，更需引導地方居民 參與保存活動，並搭配相關的財務機制與法令體制，如此才能使歷史保存區兼具保 存與發展之重點。

■ English Heritage ，2006，「Guidance on the management of conservation area」，English Heritage press。

此篇研究將地方當局應執行的事項分為以下八點：

一、地方發展政策需包含保護保存區的特徵和外貌。

二、採用保存區中補充的相關計畫，用來評估特徵價值及管理計畫。

三、在評估指定過程中需考慮到當地社區未來的發展。

四、指定對於地方有特殊意義的區域，審查標準需一致，並訂定詳細的管理策略。

五、定義「特殊意義的地區」時，需對保存區進行詳細的特徵評估。

六、將每個領域的管理，建立在理解地區價值和易毀壞度的觀點上，透過使用評價 作為對地區發展管理的政策指導。

七、必要的話，需控制保存區毀壞改變的速度，並且採取法定措施去保護歷史建物。

八、針對每個保存區擬定個別的保護計畫。

計畫原則的目標是希望藉由遺產議題建立社區意識，由地方住民與專家學者共 同參與環境的保護，以製造保存區的特殊價值。

■ 許哲禎，1995，「都市保存問題之初步研究」，成功大學建築研究所碩論。

參考國外都市保存的實例與經驗，做為國內都市保存的參考，將結論整理成四 點：一、都市保存不應僅為單純的文化事務，而應成為都市整體發展政策中的一部 分。二、都市保存需有都市計畫法令體系與公共住宅政策在法源依據與人力及財務 資源方面的支持配合。三、都市保存計畫必須在儘可能維持地區特有的整體空間風 貌與特質的前提下，滿足居民提升住宅生活品質以及基礎公共服務設施強化的需 求。四、必須儘僅可能引導地區居民與合適的民間開發者，成為整修與再利用的主 要參與者。

從本篇研究的結論與過程，可看出法令的完整性及財務資源是支持都市保存的 重點，最後亦提出都市保存需適時由民眾參與規劃。所以都市保存問題已不能僅依 賴公部門執行，還需引入民間團體、地方組織等私部門來共同保存都市。

■ 黃璽恩，1999，「台南市歷史街區保存與再發展之研究-以水仙宮所在街區為 例」，成功大學都市計畫研究所碩論。

透過整體規劃設計，促進都市風格的協調及改善環境品質，藉由合理基準容 積的訂定，做為保存與再發展之銜接措施。就社會公平角度來看，未來應成立歷史 街區保存與再發展推動小組，做為權力整合及負責推動的單位。最後在面臨實際開 發時，則應透過相關的財務機制，提高民間投資意願，並要求合理的回饋，使土地 利得合理分配。

■ 阮旭初，2000，「彰化市舊城區保存規劃之研究」，成功大學都市計畫研究所碩 論。

此研究探討如何將歷史空間建構於現今的都市架構中，使歷史空間架構再次活 躍於都市架構的保存規劃。以彰化市舊城區為例，經規劃操作後結論如下：一、歷 史空間保存對象選定原則在於，對「人」具歷史意義的，就是保存的對象。二、將 歷史空間重新建構於現今的都市架構中，是探討歷史空間保存規劃的重要手段。三、

歷史空間保存規劃的操作，考量不同尺度之架構層級，依序提出整體架構（都市整 體架構與歷史空間架構）、面（歷史空間存在之街廓）、線（歷史街巷與計畫道路）、

點（歷史空間）的規劃構想。

此研究提到保存的重點在於「人」，歷史空間裡的建物固然重要，保存生活在此 環境中的人亦更為重要。因此需以住民角度去規劃生活領域，而非公部門依傳統未 來人口或重大建設等來規劃歷史空間。

■ 陳妙雲，2001，「古蹟保存區劃設與執行機制之研究」，逢甲大學建築及都市計 畫研究所碩論。

在機關組織與民眾參與機制方面，結合民眾參與方式確立古蹟主管機關權責劃 分以及建立機關組織之間的協調機制。在劃設機制方面，建議落實歷史建築之登錄 制度與古蹟之指定與列冊。在執行機制方面，從古蹟保存區之計畫執行方式、土地 使用管制構想以及成長管理之經營管理策略等三大層面來建議國內古蹟保存區參 考。

1-6-2 古蹟經營管理之相關研究

古蹟經營管理屬於牽涉層面較少的研究方向，歷史建築物著重價值在藝術、歷 史、紀念性等，無須考慮人的活動及都市功能等問題。單點經營管理其用意主要為

吸引觀光客的參觀消費，因此相關研究多針對觀光客需求設立文物展示部、販賣部、

成立解說員制度。未來古蹟文化經營則有古蹟經營博物館化、古蹟民營化、古蹟文 化經營多元化的趨勢。

■ 蘇子程，2000，「古蹟文化經營之探討-以台灣地區第一級公有古蹟為例」，成功 大學歷史研究所碩論。

以實地田野調查法的方式，整理出台灣 12 處第一級公有古蹟的現況，將古蹟文 化經營分為古蹟解說員制度、文物展示、販賣部制度、文化活動等 4 個項目進行分 析。整體而言，大部分古蹟的管理單位未有文化經營的觀念，未來古蹟文化經營則 有古蹟經營博物館化、古蹟民營化、古蹟文化經營多元化的趨勢。

■ 榮芳杰，2000，「從英美兩國古蹟組織探討台南市公有古蹟經營管理」，成功大 學建築研究所碩論。

以英國古蹟經營管理的公部門組織 English Heritage、私部門組織 National Trust 與美國的私部門組織 National Trust 三者為分析對象，藉由國外成功的經營管理經 驗，檢視台南市公有古蹟經營管理問題上的癥結。此外，透過國內外的觀光資源體 系，建立良好的古蹟觀光策略不僅是世界趨勢，更是帶動古蹟保存邁向另一軌道的 契機。最後建立一套可行的古蹟經營與管理制度，作為台灣其他地區古蹟經營管理 之參考。

■ 黃素絹，2000，「古蹟保存之經營管理-國民信託之應用」，台灣大學建築與城鄉 研究所碩論。

參考英、日兩國民間力量主導的國民信託機制，可做為解決國內古蹟保存困境 的良方。國民信託為集合眾人力量保護文化資產之一種方式，民間團體應發揮其社 會凝聚力，凝聚民間力量推動國民信託，發展文化資產保存的另一種模式，以保護 台灣歷史文化及生活之美。

從本篇研究得岀目前公部門財務經費短缺，運用國民信託可增進民眾參與機 會，亦能解決因財務不足問題無法維修古蹟的問題。

■ 林源和，2000，「古蹟經營管理之研究-以九二一災後霧峰林宅為例」，成功大學 都市計劃研究所碩論。

以歸納法整理相關文獻及英國案例資料，進行分析古蹟經營管理概念的走向與 目的，再依此對古蹟經營管理的探討，分析出未來霧峰林家古蹟經營管理的思考方 向。以基金會為主軸，負責章程及經營方式之擬定，財務之籌措及政策之審查。此 篇研究設計出一套基金會組織圖，未來可供本研究參考運用。

從「歷史保存區保存與再發展之相關研究」與「古蹟經營管理之相關研究」兩 類文獻中，歸納出兩個重點：

1、民眾才是保存歷史環境的主導者。

2、法令條例的整合、財務機制的配合、公部門的協調及地方組織的協助，

對於保存一個歷史環境是至為重要的。

歷史保存區的經營管理涉及面向廣泛，並非僅由單一面向就能擬定一套完善的 經營管理策略。上述文獻在保存歷史區域部分，僅針對法令面、財務機制面或是民 眾參與面各自探討，在各自規劃設計下，各面向並無法有效配合。而國內對於古蹟 經營管理的研究，對如何配合古蹟的行銷管理，吸引觀光效益之分析著墨較多，也 較少從整體面向去研究歷史環境經營管理層面。因此，本研究將以民眾參與觀點，

先行探討歷史保存區所具備的特質，再參考日本民眾參與歷史保存區之態度與做 法，初步擬定經營管理歷史保存區之架構。最後再依安平歷史聚落現況問題，考量 整體面向，整合相關組織之人力資源及建構安平歷史聚落之策略模式。

第二章 民眾參與歷史保存區經營管理理論

美國學者 Nahoum Cohen（2001：11）曾提到：「歷史保存區為不同時期建築物 及街道構成的網絡，因而創造出多樣的都市與文化層級」。其牽涉範圍之廣泛，不應 偏重於某一面向去探討。因此，本研究根據此一理論，歸納後續相關文獻後，將歷 史保存區所需涵蓋課題，分析歸納出五大項目。

一、 回顧歷史保存區之定義與特點，使地方民眾了解保存區之重要性。

二、 歸納保存區劃設範圍之因素，以「人」的生活空間所形成的保存範圍 是本研究欲探討之處。

三、 統整歷史保存區的發展歷程，從單點式保存→區域凍結式保存→區域 整合性保存的各階段執行手法，政府均執掌權力。但在民眾意識高漲的時 代潮流下，由在地最熟悉其環境且生活其中的居民作為規劃主導者，將是 保存歷史環境的首善之選。

四、 審視歷史保存區經營管理執行手法。

五、 探討歷史保存區的參與者特質。

圖 2-1 民眾參與歷史保存區經營管理理論討論架構 資料來源：本研究整理

2-1 民眾參與歷史保存區之意義

2-1-1 何謂歷史保存區

歷史保存區的概念，最早可追溯到 1931 年《雅典憲章（Athens Charter for the Restoration of Historic Monuments）》第三項所提及：「歷史保存區中之建築物群或是特 殊的景致處理都應該加以考量」。因此歷史保存區是城市中能夠比較完整真實地反應 一地歷史時期傳統風貌或民族特色，存有較多文物古蹟、近現代史跡和歷史建築，

並具有一定規模的地區。「歷史保存區是一種文化現象，即特定時代在特定地域中留 下的歷史痕跡，是利用有形實體對人類文明和歷史等無形精神和內在氣質的傳承」

（馬曉龍、吳必虎，2005：49）。其是由人群、建築物、開放空間、特殊文化及習俗 等所形成的日常生活環境，並為歷史記憶的依據；在區域內可證明過去豐富而多采 多姿的文化、宗教與社會活動。一個城市可以藉著歷史保存區來表達其特有生活方 式，亦可藉由歷史保存區作為奠定城市自明性之礎石。

英國的《城鄉規劃法案(Town and Country Planning Act)》對於歷史保存區的 定義為：「具有特殊建築或歷史價值並值得 人們去保存或強化其歷史特徵的地區」。係 指由住宅群與周圍的人工自然環境所構成 的地區居住空間，以及生活在區域中居民 的活動範圍。歷史街區或歷史建築藉由其 豐富的形式風格、紋理與人性化的空間尺 度，串聯了古往今來的文化特質，提供多 樣化的視覺焦點與文化藝術。美國都市計 畫學者 Anthony. J. Catoness 對保存區所持 看法：

保存區所保存的目標不只是在於恢復

過去的意象，並且需保存現有存在的事物，以控制未來的改變，保存區應加以限制，

使其免於被摧毀或被不合宜的形式所取代，而實質的建築更應以適合地方特徵為限。

劉可強教授（1991：43）曾提過：「保存區是日常生活環境的一部分，它是過去 的鮮活表象，也是一個現實多樣化的社會所需。豐富而多采多姿的文化、宗教與社 會活動可在保存區中得到最明確、最具體的證明」。在日本，保存歷史環境就是尊重、

守護地區固有的歷史和文化，此代表歷史環境是屬於全民的文化遺產，因此，民眾 有責任和義務永續保存這些遺產。現代日本生活環境愈趨都市化、均質化的現象下，

居住在歷史保存區內的民眾愈發感受到維持街區是一種驕傲、責任與義務。

圖 2-2 歷史保存區概念圖 資料來源：本研究整理

歷史保存區

人

風俗習慣 建築物

傳統文化 開放空間

社會制度 宗教信仰

國內目前對於歷史保存區之定義，《都市計畫法》第二十六條「保存區為維護 名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應保存之建築物，並保全其環境景觀而劃定，

以供保存、維護古物、古蹟、歷史建築、民族藝術、民俗與有關文物及自然文化景 觀之使用為限。」但於實際操作上，因產權等各項因素，國內目前劃設的歷史保存 區是以鄰近古蹟四周建築物為主。在定義與操作上並不相符，並未能強調一整區具 有歷史性價值的區域環境。礙於國內目前此領域之執行問題，本研究將參考表 2-1 國外憲章、法令對於歷史保存區之定義，作為本論文的參考依據。

《文化資產保存法》第三條對於歷史聚落之定義，「指人類為生活需要所營建之 具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群」，與國外憲章、法令所定義歷史保存區 之意義相符。在 2006 年剛通過的《安平港歷史風貌園區特定區計畫》將本論文研究 範圍劃設為「聚落」。因此本研究依據上述因素將安平歷史聚落作為本論文之副標題 目。

表 2-1 歷史保存區之定義

資料來源：本研究整理自傅朝卿，2002，『國際歷史保存及古蹟維護：憲章、宣言、

決議文、建議文』；陳志華，1985，『保護文物建築和歷史地段的國際文 獻』。

憲章、法令 歷史保存區之定義

雅 典憲 章 1931（ Athens Charter for the Restoration of Historic Monuments）

具有歷史價值的建築和街區，均應妥為保存，不可 加以破壞。

威 尼 斯 憲 章 1964（The

Venice Charter） 保護一座文物建築，意味著要適當地保護一個環境。

華 盛 頓 憲 章 1987（The Washington Charter）

城鎮中具有歷史意義的大小地區，包括城市、鎮、

歷史中心區和居住區，也包括其自然和人造環境。

歷史文 化名城保護條例 1986

作為歷史文化名城，不僅要看城市的歷史，及其保 存的文物古蹟，還要看其現狀格局和風貌是否保留 著歷史特色，並具有一定代表城市傳統風貌的街區。

文化資產保存法 2005 古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建 之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。

2-1-2 歷史保存區之潛力價值

歷史保存區，就是那些攜帶著比較豐富或者比較特殊的歷史、文化、科學和情感 信息的建築物。它們是社會史、經濟史、政治史、科技史、建築史和文化史等等人類 一切活動領域的歷史見證。（陳志華，2003：VII）

歷史街區的保存並不只是為了留下住宅群和周邊的景觀，而是為了重新建構居 民的生活、住宅、週邊環境，以及其互動關係。歷史保存區在社會方面和實用方面 有普遍價值，不僅可以作為歷史的見證，且能體現城市的傳統文化。Rypkema（1992：

206）認為歷史保存區具有七項特質：^（註一）

一、美學價值－歷史本身自有其內在的美學價值。老的建築和城鎮擁有價值是因 為它們的古老而產生出珍稀性價值。

二、建築多樣性的價值－歷史保存區中的建築是由一系列不同時期、不同形式與風 格的建築所組成的。正式因為過去的建築與現代建築並置一處才顯現出它們的 價值。

三、環境多樣性的價值－歷史保存區中的人性尺度街區，常與都市計劃開設道路、

開放空間產生強烈反差。

四、功能多樣性的價值－街區使用情形取決於各種建築空間的時代多樣性及功能混 合能力。

五、資源的價值－Lichfield（1988：29）對保存給了兩個定義^（註二），第一是檢驗自然 或人文資源的耗費速度；第二是檢驗人為資源，如建築的毀壞程度。

六、文化記憶/遺產延續性的價值－歷史保存區保留地方記憶與遺產而使場所認同感 得以延續。

七、經濟與商業價值－歷史建築具有稀少性，這項特質提供了直接的經濟收益機會，

例如旅遊業。

馬曉龍教授（2005：50）曾提過：「歷史街區與政治、經濟、社會、文化、科學 技術，以及人們的思維方式、價值觀念等多種因素有密切關係，反映著城市的歷史 背景、文化傳承甚至人類活動等方面」。歷史保存區所具備的多項價值，目前已被許 多專家學者、政府機關所認可並加以定義。反觀生活於保存區中的民眾，在以長者 居多及知識水準普遍不高的情況下，主張保存者難以教育民眾進而要求民眾參與保 存活動。因此，首要之務應讓民眾了解歷史保存區之價值性，使民眾能尊重並維護 自身環境。唯有提升民眾對於歷史環境之認知度，才能促使民眾參與保存歷史環境 之動力。藉由保存歷史文化環境，期有助於提升歷史、文化環境、以及振興地域發 展。

（註一）引用 Rypkema DD.，1992，Rethinking economic values，Washington DC，National Trust for Historic Preservation Press，p206。

（註二）引用 Lichfield N.，1988，Economics in Urban Conservation，Cambridge，Cambridge University Press，

p29。

表 2-2 整理國內外學者對於歷史保存區之潛力價值的評析：

表 2-2 歷史保存區之潛力價值

學者 書名 定義

Bernard

Melchior Feilden

（1982）

Conservation of Historic Building

1.情感價值（the feeling value）

2.文化價值（the culture value）

3.使用價值（the use value）

Rypkema（1992） Rethinking economic values

1.社會價值（the social value）

2.文化價值（The culture value）

3.美學價值（The esthetics value）

4. 城 市文脈價 值（The city context value）

5.建築價值（The building value）

6.歷史價值（The historic value）

7.場所感價值（The place feeling value）

Cohen Nahoum

（2001）

Urban planning conservation and preservation

1.地區範圍界定清楚（clear definition of local character and size）

2.地區自明性（clearly formulated sense of locality and place）

3.空間與量體的內在比例（Internal proportions of space and volumes）

4.清楚定義的量體設計（well defined design of the volumes）

5.營建方式與使用材料特殊（building methods materials employed are of clear and exceptional nature）

陳志華譯(1985) 保護文物建築和歷史地段 的國際文獻

1.歷史的見證 2.創造力的見證

3.擁有故鄉面貌的特徵 4.對於現代生活的價值

邱宗成（1992）

本省歷史保存區劃定問題 之研究-以居民意願調查 為重點

1.豐富的古蹟資源 2.特殊的社區風貌 3.重要的觀光旅遊據點

4.獨特的民俗活動及地方產業 5.居民意願配合度高

李其榮（2003） 城市規劃與歷史文化保護

1.歷史保存區擁有豐富的文化資源 2.歷史保存區是保存城市文化環境 的基礎

3.歷史保存區更新的效益觀

馬 曉 龍 ; 吳 必 虎

（2005）

歷史街區持續發展的旅遊 業協同-以北京大柵欄為 例

1.歷史文化價值 2.地域資源價值 3.風貌觀賞價值 資料來源：本研究整理

2-1-3 民眾參與歷史保存區之意義

歷史保存區是人類歷史發展過程中的見證，是過去人類所留下的遺跡，由其中 可以觀察前人的歷史典章制度、創造發明、思想觀念等，具有學術、教育、政治及 文化等價值（黃素絹，2000：1）。因此歷史保存區分為物質空間環境與社會人文環 境。物質空間包括區域內的建物、道路、綠地空間、水系及山體植被等環境保護狀 況；社會人文環境的保護包括社會生活、文化藝術、民間風俗、傳統產業等的保護 與延續。社會人文環境的保護是街區真正走向永續發展的內涵和動力，是維繫社區 居民精神歸屬的根基。李其榮教授（2003：95）對社會人文環境進一步的看法：

人文環境是指環境所體現的人們精神生活的結晶，它反映了居民的社會生活、

風俗、生活情趣、文化藝術等方面。人文環境又可分為社會特色與文化特色，卽由 人組成的社會組織特色以及該群體擁有的文化特色，諸如生活方式、價值觀念、輿 論和信仰等。

歷史保存區所展現的是一項居住的文化價值，而這項文化的主體正是這一群原 來的居民。因此市街聚落的文化資產不僅止於古蹟，它還包括了住在此地或活動於 此地人們的各項產業和生活文化，甚至也包括住在這裡的各種民俗文化的傳承人，

以及在人們心目中被視為具文化意義或與產業密不可分的地理景觀。隨著民主意識 高漲，政府已不再是規劃歷史保存區成為「凍結式」保存或「整合式」保存的主導 者^（註三）。民眾參與的重要性已經越來越受到各方的重視與肯定，因為民眾是公共政 策的直接消費者與評估者，其對於政策目標的達成與否會比政府官員來得更加敏感

（柯三吉，1991）。

町並保存聯盟事務局長中島耕（2000：85）說：「歷史保存是實踐社區營造的一 環，歷史保存要先確立居民主體的參與機制，必須獲得居民的同意，徵求其保存意願。

剛開始的確需要專家和行政部門的協助，但持續生活在社區並希望打造出一個更安 全、更舒適、更具有文化獨特性的社會，必然要由居民自行選擇也擔負起責任」。因 此，民眾才是歷史保存區的主導參與者。民眾對區域中特有資源之特殊性能加以認 識，尋找區域特性以建立認同感，由此逐漸形成共同意識。此為凝聚民眾意識之過程，

經由民眾參與歷史保存區公共事務的過程，也建立區域的共同意識，產生對區域的認 同，凝聚彼此的感情，並進而決定歷史保存區的發展方向。

（註三）

凍結式保存：只保存其空間形式，「凍結」使其無法從事任何活動。

整合式保存：歷史保存區中的文化資產不僅止於古蹟，還包括了住在此地或活動於此地人們的 各項產業和生活文化。因此需同時保存居民及其社會文化生態。

「人」是環境中的參與者，各憲章在規劃時亦考量到人的活動，並把民眾參與 理念陸續納入憲章中。《雅典憲章》為二十世紀第一個重要的國際修復憲章。60-70 年代，國際間陸續通過一系列有關歷史保存的相關憲章。《威尼斯憲章（The Venice Charter）》是關於古蹟保護的第一個國際憲章，《華盛頓憲章（The Washington Charter）》則是針對歷史地段進行保護的國際憲章。

《雅典憲章（Athens Charter for the Restoration of Historic Monuments）》：

1931 年於雅典立法通過採行之憲章，為二十世紀第一個重要的國際修復憲章。

憲章主要有七項決議（Resolutions），提供保存規劃之依據。

內涵－城市規劃要解決城市居民的居住、工作、遊憩與交通等四大活動問題。體 現了「人本主義」思想，「堅持人是城市的當然主體，滿足人的需要是城 市規劃的宗旨」。

影響－此時便已考量到城市中「人」的重要性，奠定未來歷史區域保存法案之基礎。

《馬丘比丘憲章（Charter of Machu Picchu）》：

1977 年於秘魯首都利馬集會，以《雅典憲章》為出發點，討論城市規劃和城市 設計方面出現的新問題，以及控制城市發展過程中必須採取緊急措施，防止環境惡 化，並按照完善的公共衛生和福利標準恢復環境固有的完整性，體現了「人類—建 築—城市—自然」的城市規劃與建設理念。

內涵—城市規劃理念把人與人、人與社會、人與自然緊密地聯繫起來，提出「人民 建築」概念，主張在城市規劃和設計的過程中，各方人員廣泛參與的重要性。

認為「城市規劃必須建立在各專業設計人員、城市居民以及公眾和政治領導 人之間系統的不斷互相配合的基礎上」。人民廣泛參與城市規劃的思想，在一 定程度上體現了對人的民主參與要求的尊重與滿足，符合人的全面發展需要。

影響－已考量到城市的規劃需諮詢各專業領域學者的意見，並首度納入民眾的參與 思想。

《華沙宣言（Warsaw Declaration）》：

1981 年以「人類的城市與環境」為主題總結了在環境影響下城市規劃面臨的新 任務。

內涵—此宣言承認人民的基本需要和權力，認為居住建設必須為人類提供自由、尊 嚴、平等和社會公正的保證，居住建設規劃的目的應該是改善全體人民的生 活品質，建設規劃應有市民參與並應反映出對全部需要和權力的充分尊重。

影響－規劃目的是為了使民眾生活品質更優良，使民眾願意維護自家環境而去參與 社區事務。

將民眾參與理念納入國際憲章，已可看出由民眾自發參與保存歷史區域是一種 必然趨勢，其用意不僅是提供諮詢而已。因為唯有在地民眾最了解自己生活環境週 遭的歷史，而這種歷史，是不同於常規性的官方歷史的。以鄰國日本為例，許多歷 史保存區成功案例，都是由一個像是「町內會」這種自治會組織，或是地方上對歷 史保存特別熱心的人士在推動。以他們為中心，招集民眾組成保存會，成為地方保 存的動力。在日本，成功的保存案例都是先由居民與地方政府先進行維護活動，等 找出具體的方向，才向國家申請接受正式的指定。正是因為歷史環境保存不只是技 術問題，還牽連到居民意識的問題，因此更要凝聚共同意識，才能進一步保存自身 家園。

2-2 民眾參與劃定歷史保存區範圍

2-2-1 歷史保存區劃定範圍因素

劃定歷史保存區需考慮到三項特點：1.

有較完善的歷史風貌 2.有真實的歷史遺存 3.

有一定規模，視野所及範圍內風貌基本一 致。^（註四）1976 年聯合國教科文組織通過了《關 於歷史地區的保護及其當代作用的建議》，指 出歷史地區是各地人類日常環境的組成部 分，保護歷史地區並使它們與現代社會生活 相結合是城市規劃和土地開發的基本因素。

劃定歷史保存區是為了保護整體環境，協調 周圍景觀而劃定的一定範圍的控制地帶。由 於保存區的複雜性多樣化，必須根據實際情 形因地劃設界定範圍。

Gratz 學者（1989：258）歸納出三種方 法可用來確認區域範圍：

1、物質邊界（physical boundaries）

邊界可藉由一種明顯的地貌來限定，也可依據自然的障礙物或地界，如一條河 流或一條繁忙的馬路來限定，或為了管理的方便而人為決定。具有清晰邊界的街區 有助於強化這個街區的認同感，便於街區內部功能、經濟與社會等方面因素的互動，

還能夠促使這些不同方面的共同發展。

2、獨特的街區個性和特色

Lynch 將街區假設有二維平面範圍，內部與外部平面因一些共同的、有個性的 特點而被辨別出來。街區的特徵及個性可能融於場所中的磚瓦和灰漿中，也可能是 由街區內各種傳統活動所形成的。

3、功能與經濟方面的聯繫

經濟上相互依賴、緊密聯繫的聚集性活動可以成為一個街區的特徵。聚集特殊 功能以形成地區特徵並從經濟整合中獲得利益，街區保存與發展之間有必要取得一 種平衡。

圖 2-3 歷史保存區界定範圍圖 資料來源：本研究製作

（註四）引用自王林；王駿，1998，歷史街區保護規劃編制方法研究，城市規劃，p38。

地方歷史發展

環境視覺景觀 特殊聚落地景 居民集體記憶 社區生活範圍

既有行政區界

人工環境 人文環境 自然環境

歷史保存區之範圍

日本在 1966 年《古都保存法》規定的劃定範圍原則：1.考慮地貌、植被等自然 環境的整體性；2.由主要遊覽點向四周眺望時景觀的完整性；3.結合道路、河流等明 顯的地理標誌；4.行政管轄界線。保存歷史區域範圍應考慮到是否有完整的歷史風 貌，劃定保存區不僅僅停留於文件上，更需具體落實在財政經濟和政策上的支持與 援助。每一個歷史保存區自身情況及周圍環境各不相同，應根據具體情況和保護需 要，實事求是地劃定保護範圍及保護層次。劉可強教授（1991：82）對於歷史保存 區的範圍界定，提出五項完整且詳細的劃設因素，分別為歷史因素、視覺因素、實 質因素、政治經濟因素及社會文化因素，詳圖 2-4。

圖 2-4 歷史保存區界定範圍因素

資料來源：整理自劉可強，1991/6，『台北市古蹟與歷史性建築物及其附近地區發展 管制與維護制度』，p82。

「人」是環境中最重要之影響要素，早期人們為了安全因素群聚而居，人群增 加後開始有商業行為，進而產生信仰、風俗習慣等文化活動。而一個歷史區域的形 成，需包含有形、無形之價值性資產。保存歷史區域不僅是技術問題，還牽連到居 民意識等因素。因此，唯有參考在地民眾生活因素，才能制定出一個符合在地歷史 區域的生活環境。下個段落將分析社會文化因素如何造就一個歷史保存區的範圍。

歷史因素

社會.文化因素 政治.經濟因素

實質因素 視覺因素

1.墾移時期地方移民之影響範圍 2.殖民時期文化遺跡

3.廟會祭祀路線 4.在地原有人脈之意願 5.具特色之地方產業 1.地方政府層級.權屬 2.重要公共建築或行政機構 3.既定行政界線

4.預期發展潛力區 5.高強度商業區

1.鐵路.高速公路及主要公路幹道

2.主要開放空間.河流.溼地及其他自然地貌 3.重要的土地使用變遷

4.牆.堤防及圍籬線

5.居住地區的限界.合法居住的邊界線 6.街道及其他法定的行走空間 7.土地所有權限

1.環境的完整.連續性 2.地區特殊風格的視覺變化 3.根據地形的考慮

4.建築調查的影響或範圍決定 5.地標

1.原有聚落或早期規劃社區的界線 2.早期簇群建築

2-2-2 民眾參與劃定歷史保存區

保存歷史區域不只是為了留下住宅群與周圍人工自然環境所構成的居住空間，

更要保留居民的生活、住宅、周邊環境以及其互動。日本成功的保存案例多是由居 民與地方政府先進行初期測試與討論，等找出具體方向後，才向國家申請接受正式 的指定。曾梓峰教授（1999：125）提到：

歷史城區保存被視為一種「都市生活模式」的重構，歷史保存運動被視為「草 根性社會運動」（Grassroots social movement），所進行的是「社會培力」（process of social empowerment）的過程，嘗試改變的是「日常生活普遍意識」（Commonsense of everyday life）中的「社會集體制約關係」（Condition of collective compelling force）。

保存歷史區域不只是技術問題，還牽連到居民意識等因素。因此，應運用能激 發地方民眾集體共識的活動，例如廟會祭祀路線、殖民時期文化遺跡、墾移時期地 方人民影響範圍等因素，讓居民對生長環境產生共同情懷，使民眾能自主關懷保存 區域。只有在民眾參與劃設區域範圍下，才能建立地方的共識，造就一個完善的生 活環境。以下則整理兩個由民眾參與主導劃定歷史保存區的案例：

一、考量在地原有人脈意願度的案例－日本大分縣臼杵市

（一）歷史背景

臼杵位於大分縣東南部沿海的低窪地區，在 15 世紀此一區域為天主教諸侯的領 域，後來，基督教遭到鎮壓，臼杵市飽經波折。目前城內還擁有創始於中世紀末期，

完成於江戶時代的「町八町」－本町、疊屋町、田町、橫町、新町、唐人町、掛町、

濱町，此為城下町商人區的總稱。

（二）推動流程

1975 年的「臼杵保存修景研究會」做了一項問卷調查，地方居民有將近 80％都 了解街屋保存的重要性。隔年「保存修景研究會」獲得「青年會議所」、「臼杵史談 會」、「自治會」等團體的加盟參與。1981 年向市政府提出《歷史環境再生利用的社 區營造計畫條例》，此時的政府反應並不積極。為了加速推動歷史環境整頓計畫，民 眾呼籲企業和出生臼杵的外出工作者贊助歷史環境保存基金，以市府的公基金和民 間的捐款匯集作為「基金」，1985 年成立了「歷史環境保存基金」。機動性強的基金 不需像政府爭取預算曠日費時，透過官方與民間共同合作，更可激發出民眾對於保 存運動的參與意識。

從 1987 年起，地方民眾與政府合意通過《歷史環境保存條例》，關於活用保存 基金、劃定保存地區和保存建築物，整修造景工程經費部分補助^（註五）等都予以制度 化。保存地區劃分為第一種和第二種，第一種是將來還可能被劃定為「傳統建築物

群保存地區」的規範。

（三）民眾參與意義

臼井歷史保存區的劃定，透過民眾自主成立地方組織協會，不斷地與政府溝通 協調，利用地方力量去保存地方建物。由民眾意願所劃定之歷史區域，居民會為了 配合街屋氣氛，進行整建門面的行動。在地原有人脈的意願影響了歷史區域劃設的 籌設的成功與否。

二、廟會祭祀路線－日本新瀉縣津川町

（一）歷史背景

津川町位於阿賀野川中流與支流交會點，其街道均朝向河川延伸，其中有一轉 折，延伸至突出之守衛站。這裡是搭乘船隻的地方，聚落也終止於此。津川的本町 包括港町、仲町、橫町、上町，街道自 1610 年大火過後依然保留著舊有形態。全町 人口在 1960 年達到一萬人的最高峰，然後便一天天減少。到了 1980 年，公路交流 道完工後，商業重心開始移向郊外，中心地區的空洞化愈來愈明顯。

（二）推動流程

津川自古就有狐火的傳說，狐火是象徵農作物豐收的標誌，象徵豐富的自然資 源。「狐狸娶親」的遊行活動是由這種狐火傳說、稻荷信仰^（註六）、夜晚娶親等混合在 一起而來的風俗，從過去一直到 1950 年都持續舉行，直至 1990 年又重新透過民眾 力量去推動使之復活的活動。每年五月三日的傍晚，裝扮成狐狸的新娘子，隨著一

○七位同樣化妝成狐狸的行列，往住吉神社出發，沿著街道遊行。到了城山橋，狐 狸新郎與新娘二人相會並舉行結婚儀式。

活動主角的新郎、新娘原是由縣內外公開徵選出來，至 1993 年起，便改由預定 於當年結婚的情侶中公開選出。「狐狸娶親」活動的成功，使得當初對此並不關心的 地方當局在態度上有很大的轉變。透過民眾與政府的共同努力，1995 年依照此慶典 的路線劃定保存範圍，並擬定《街屋環境整備方案》以保存週遭景觀環境的協調一 致。

（三）民眾參與意義

再次復活的狐狸娶親遊行，在「地域活性化中心」所舉辦的一九九一年度「事 件大獎」中獲得優秀獎。商店街的再生，也使得住在此地的人們感受到充滿人性的 商業空間和歷史文化，官方和民間都在自己做得到的範圍內努力發掘地方資源，精 益求精。

（註五）上限為 300 萬日幣。

（註六）稻荷信仰指日本的五榖神信仰，「稻荷」另一意也指狐仙。

2-3 歷史保存區之發展歷程

歷史建築和環境在現代生活中實具重要價值，因為其擁有的歷史價值、社會文 化意義、及符合美學的外觀等皆屬當代生活品質中無價的成分。古蹟保存已從「點」

的保存（古蹟的指定及保存）邁向「面」的保存（聚落的保存），同時也從「殘蹟」

保存和「原物」保存邁向「活用」的保存。早期政府統攬歷史保存區一切行政或技 術業務之決策，在民眾意識上漲、及公部門相關人員與經費不足之情況下，逐漸下 放權力由地方組織團體擬定符合地方需求的策略，加以執行與推動。以下則分述政 府與民眾參與歷史保存區之發展歷程。

2-3-1 政府主導歷史保存區之發展

最早由政府來保護古建築的國家是瑞典，它在 1630 年就設立專門機構。之後各 國陸續設有古蹟專責機構負責古蹟維護的各項事務。20 世紀 60-70 年代，世界掀起 保護文物古蹟及其環境的理念。國際憲章也增加了保護傳統文化的內容，並在 1933 年的《雅典憲章（Athens Charter for the Restoration of Historic Monuments）》與 1977 年的《馬丘比丘憲章（Charter of Machu Picchu）》兩個歷史性規劃大綱中體現出來。

以下則整理由政府主導歷史保存區較具典範的國家。^（註七）

一、法國

法國是世界上第一個制定遺產保護法的國家，1887 年首次規定保護文物建築是 公共事務，政府應該干預。1913 年 12 月 31 日頒布的《歷史性文化紀念物法》是第 一部保護文化資產的現代法律，規定列入保護名錄的建築不得拆毀，由政府資助一 部分維修費用。1962 年政府主導擬定的《保存區段》法令，規定將有價值的歷史街 區劃定為「歷史保存區」，並制定保存區計畫，保存區內的建築物不得任意拆毀，維 修、改建需經過國家建築師的指導，符合維修要求的建築物可申請國家補助，並享 有減免稅的優惠。直至 1983 年擬定《建築、都市暨景觀資產保護區劃》才由民眾與 地方政府自治歷史保存區的相關事務。

在保存區裡建物的修理，必須得到文化部（類似台灣的文建會）的正式批准。

政府分擔保護單位 50％的修繕費用，承擔修繕工程的公司必須是經驗豐富，且建築 師來自於文化部，是專門負責重大工程的或管理國家建築財產的建築師。建物所有 權者對於保護的投資，政府也免於課稅。

（註七）法國與英國是最早提出保存文化資產的國家。法國在 19 世紀中期時維奧勒·勒·杜克(E．

Viollet—le—Duc)提出了「整體修復」的法國派；英國在 19 世紀後期拉斯金（Ruskin,J）與 莫理斯（Morris,W）提出用「保護」代替「修復」的英國派。

法國文化資產保存法規與制度，有其一致性及伸縮的彈性。目前皆以 1913 年文 化資產保存法與 1924 年文化資產保存法施行細則為原則。且為了減少與地方發展的 相互衝突，法國此方面的相關法規十分繁瑣，針對數百種有關文化資產各個專門法、

施行細則及行政法令，茲將其分為五大類十子項^（註八）。 二、英國

英國在 1882 年開始正式有法律來維護歷史遺產，1967 年頒布的《城市文明法

（Civic Amenities Act）》，規定要保護「有特殊建築藝術和歷史特徵」的地區。1997 年成立「文化、媒體與運動部」（Dept for Culture, Media and Sport），為目前掌管歷 史遺產的最高政府機構。此機構分為八個顧問委員會提供諮詢：1.藝術、建築和創 作事業司 2.英格蘭遺產 3.英格蘭皇家歷史遺跡委員會 4.國家遺產紀念基金會 5.教堂 維護信託 6.皇家藝術委員會 7.歷史皇宮 8.皇家歷史文件委員會。

英國歷史資產的保存政策可分為三階段^（註九）。第一階段以 1882 年通過的《古蹟 保護法（Ancient Monument Act）》為主，主要保存對象以具有重大國家歷史或宗教 意義的單一建築為重點；第二階段將保存維護原則，從單一建築擴大到區域

（area-based），代表法案為 1967 年通過之《Civic Amenities Act》；第三階段仍是將 歷史遺產的保存工作，落實到地方層面。

反觀台灣，在 1980 年代對於歷史街區保存是偏重於「傳統建築群」保存。此時 期並無納入地方居民生活機能等問題加以規劃，國家政策僅希望歷史保存區能成為 觀光產業復甦之地。之後在 1982 年公佈的《文化資產保存法》，因無擬定詳細的補 償獎勵條例，致使國內歷史保存區陸續面臨保存問題，例如三峽老街經指定古蹟後 又解除、迪化街爭取十年的保存行動仍在進行、安平老街經民眾及所有權人抗爭後 拆除等事件。雖經幾次修正《文化資產保存法》，但由於目前國內各法令體制還未統 合之情況下，難以對歷史保存區進行維護保存。

國內因缺乏經驗，文資法執法之初，許多評鑑的標準、作業的程序、修復的原 則與方法等，是由政府官員與專家學者彼此討論而得出的結果。因此，常造成在地 居民不滿意規劃結果，連夜拆除房屋之憾。國內在法令及行政體制皆未完善之情況 下，將可參考國外政府機關成功執行經驗。

（註八）

第一類、法國文化資產保存法規與制度－1.1913 年文化資產保存法與 1924 年文化資產保存法

自然文化景觀；第三類、法國文化資產保存法規與制度中可移動之文化資產－5.古物 6.圖書文 獻檔案資料；第四類、其他文化資產保存（以古蹟、古物為主）之法律條文－7.文化資產保 存之補償措施、稅收條例 8.古蹟工程修護、古蹟、古物保存相關研究條例；第五類、與文化

資產保存（以古蹟、古物為主）相關之法律條文－9.都市計畫之古蹟保存 10.文化資產保存相

（註九） 整理自行政院文建會，1990，英美日法文化資產保存法規與制度簡介，p4~19。