第四節 土地使用變更開發利得回饋內容之檢討

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第四章 我國回饋負擔制度變遷與正式規則之探討 第一節 土地使用變更與回饋負擔制度之變遷

本節將我國土地開發規劃制度,有關回饋負擔的沿革,以公共設施負擔的模 式概分為三時期:

一、 公共設施由政府規劃興闢時期(民 72.7 以前)

台灣地區從光復後沿襲日據時代的「台灣都市計畫令」,為〝都計建管合一〞

的計畫體制。民國 53 年立法院修正通過的都市計畫法案,既無財源又缺乏開發 手段(張景森,1993:76)。之後隨著政經環境變遷,從反攻大陸的國家政策最 大目標到建設台灣,逐漸調適轉換為本土化的都市計畫體制。基本上我國的計畫 體制是以土地使用分區管制作為規劃開發的手段;都市計畫的「計畫內容」往往 被忽略,而偏重於藍圖式(Blue Print Model of Planning)的管制方式下,私部門按 管制內容申請開發、建築管理。公共設施建設財源長期仰賴政府稅收支應,逐年 編列預算負擔興闢,卻產生公共設施提供的不公平與缺乏效率問題。土地開發對 外部環境的衝擊則由社會緘默承受,開發利得則視為私部門的財產保障。理念上 公私部門對此多認為是政府的職能,實質上仍為社會大眾共同負擔。而許多地主 的土地資產因鄰近的公共設施自然增值,在土地稅賦制度未臻健全的情況下,形 成漲價歸私的不公平現象。

民國 43 年公布施行的「實施平均地權條例」,應是相關回饋制度最早出現 者,此一條例規定土地重劃地區內之公共設施用地由各地主按受益比例共同負 擔,係屬「使用者付費」性質。然而實施該條例之地區(都市計畫地區)須依法 課徵地價稅及土地增值稅,因此「有些地方遲不公佈都市計畫或擴大都市計畫,

而有些新興地區也不願新擬都市計畫,使得地方建設失去規範」(張景森,1995)。 該條例與都市計畫因此無法因應都市化後所帶來的負面效應,也因此促成後來都 市計畫法的修訂工作(民 53)。

民國 60 年「工程收益費徵收條例」頒佈施行,依據條例規定,公共設施開 發而受益之公私有土地須按其受益程度繳交工程受益費,此理念乃「使用者付費」

的實踐,此對於稅賦之公平性有所增進。然而,由於政治因素考量,有些地方將 工程受益費之課徵比率訂為零,或爭議因公共工程施工造成的損失應相對補償,

使該條例形同虛設。

民國 62 年政府因應世界糧食危機採取若干農業保護政策,制頒「限制建地

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民國 63 年以前都市計畫外土地無積極的管制措施,各都市計畫間缺乏國土 上位計畫指導。大量的人口及產業集中於都市及其邊際地區,造成區域不均衡發 展及環境品質惡化現象,有鑑於此,政府公布實施「區域計畫法」(民 63)及「台 灣地區綜合開發計畫」(民 68),但由於地方政府各自為政等因素其功效有限。

而後台灣經濟膨渤發展,都市化使政府興建公共設施的速度不及市地的快速 成長,環境品質日益低落,政府也漸陷入財政入不敷出窘困,由都市計畫法針對 公共設施保留地的二次修正(民 62、77)可見。隨著民主及環保觀念提升,私 部門對財產權損失求償概念要求愈高,法制面對於開發負擔義務理念仍顯不足。

二、 開發許可整體開發時期(民 72.7「山開辦法」納入開發許可制度)

由於台灣地形低於海拔 100 公尺的平原丘陵僅佔土地總面積 31%,都市化 及人口壓力的趨勢下,建商開始開發都市邊際土地,尤其地價低廉的山坡地。然 山坡地有其固有之自然平衡,一旦開發勢必造成傷痕,政府有鑑於此,制頒「山 坡地開發建築管理辦法」(民 72)以加強山坡地開發建築管理;該辦法為整體水 土保持考量規定面積須達十公頃以上(已得為建築之用地除外),並納入開發許 可的精神(政府不再獨佔規劃權),要求依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」

標準設置自足性公共設施。在當時人口、經濟成長的需求造成都會空間的外拓 性,利益團體與政治特殊夥伴關係誘因下,意外地提供了邊際土地大型整體開發 變更的誘因條件。

「非都市土地使用管制規則」第五次修正(民 77),規定十公頃以上申請變 更編定之開發案須報請各該區域計畫擬定機關同意,開發負擔公共設施始由建築 管理的開發許可架構,演進於土地變更的條件許可機制。內政部營建署制定「非 都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」作為區域計畫委員會審議的內規,引入 開發公共設施捐地的理念。其後「非都市土地使用管制規則」修定(民 85),將 土地變更須經區域計畫擬定機關同意的面積規定調整(第十二條)且不限於住宅 社區開發,營建署遂更名「非都市土地開發審議規範」並修訂含總編及各目的事 業專編以為因應,各類型變更開發案須負擔不同的公共設施項目及標準,並須依 受益程度捐贈回饋金或土地。至此,用地變更開發的回饋負擔已趨有規範可循

4-1,在此機制之建構下都市計畫土地的變更亦參仿制定了審議規範。綜上,在開 發許可制度下已建立了「受益者付費、使用者負擔」的原則。

4-1

截至八十八年底,營建署受理審議的非都市土地申請變更分區及編定案共計 406 件,面積 50,600 公頃;同意其開發者共計 255 件,面積 41,600 公頃(資

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三、 開發回饋負擔法制化時期(89.1「區域計畫法」修定後)

台灣的政經環境方面,六、七年代在重視經濟成長、有明確政策引導之 下台灣締造了傲人的經濟奇蹟。七年代後期,政經環境丕變,游資泛濫及新台 幣大幅升值,勞工、土地成本在供需失調的情況下急速上漲,此時期成為房地產 價格狂飆的年代,地主可一夕致富,社會財富頓時分配更為不公平。地價的暴漲 使政府日後公共建設、公共設施保留地的取得負擔更形沉重。

年代,國內投資環境有愈來愈差跡象,也面臨產業升級的關鍵階段,但 國土空間規劃卻顯見諸多問題。有鑑於此,民國 82 年 7 月行政院公佈實施「振 興經濟方案」,行政院經建會依據指示於 85 年 12 月修正「國土綜合開發計畫」,

全面檢討國土空間規劃政策,其中「建立發展許可制之配合措施」有「建立負擔 制度」、「建立關聯制度」二項制度的設計(p:144~145),而後「城鄉計畫法」

(草案)將回饋負擔制度列為重要研擬內涵,86 年 5 月則有「開發影響費」首 見於行政院審查通過的「海岸法」草案(第二十五條)。經建會 87 年 12 月召開

「全國國土及水資源會議」,獲致結論與建議及擬採行措施4-2,其中國土經營管 理方面之「建立透明化、標準化、合理化與制度化開發義務制度」4-3,及「改 進土地使用變更審議機制方案」二項結論,促進了後續「區域計畫法」(民 89)

的修定,並賦予課徵開發影響費的法源依據4-4

「行政程序法」於 90.1.1 日施行,第四章只言及法規命令及行政規則而不包 括職權命令,原屬職權命令者勢需調整定位,若非將之提升位階為「法律」,即 須將之調整為「行政規則」,各行政機關全面檢視現行法規之行政程序為必要之 調整。按「法規命令之內容應明列其法律授權之依據,並不得逾越法律授權之範 圍與立法精神。」(150 條 2 項),又依「中央法規標準法」:「關於人民之權利、

義務者,應以法律定之」(5 條 2 項),對於法律授權行政規則限制人民權利義務 者,其授權之目的、內容及範圍應具體明確。據此,「區域計畫法」、「農業發展 條例」及「森林法」有關課徵「開發影響費」、「農業發展基金」及「造林基金」

等,及內政部「建立土地開發義務制度方案」,經建會「改進土地使用變更審議 機制方案」,規定應釐清審查內容,避免重複審查及課徵,已有相關具體措施4-5。 回饋負擔機制正式邁入法制,而公設的負擔政府也從提供者的漸進為引導者。

4-2

業經行政院核定並修定為具體行動方案。

4-3

88.2 內政部研擬後陳報行政院經建會核定,為免因「回饋」之定義造成混 淆,更名為「建立土地開發義務制度方案」。

4-4

增修第十五條之三。90.8.29 據以制定「非都市土地開發影響費徵收辦法」。

4-5

如「非都市土地審議規範」因「區域計畫法」授權提昇法律位階(行政規

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表 4-1 台灣地區土地開發義務之制度變遷

時 間 法案(令) 制 度 影 響 民 43.8 實施都市平均

地權條例

• 土地重劃地區內公共設 施用地由各地主按其受 益比例共同負擔4-6

• 自償性負擔

• 使用者付費 民 53.9 都市計畫法

(第一次修正)

• 土地使用分區管制

• 延續日據時都市計畫,陸 續發布新都市計畫4-7

• 公共設施十年內完成用 地取得。(#50)

都市計畫公共設施由公 部門負擔,限期取得土 地(即民 63.9 前)

民 60.1 工程收益費徵

收條例 • 徵收工程收益費

4-8 • 受益者付費

• 使用者付費 民 62.9 都市計畫法

(第二次修正)

• 修正公共設施保留地取 得期限:分期分區發展十 五年內完成。(50)

• 未發布細部計畫地區限 建,但逾二年能確定建築 線或主要公共設施完成 者得申請建照。(#17)

• 都市計畫公共設施 保留地期限延後十 五年(即民 77.9 前)

• 市地發展與公共設 施「同時性」之立法 精神;但書條件除 外。4-9

民 63.1 區域計畫法 • 依法發佈北部、中部、東 部、南部區域計畫

• 將土地分為「都市土地」

與「非都市土地」

• 國土由上而下的計 畫體系

• 都市與非都市土地 不同的管制機制

共 設 施 政 府 主 導

民 65.3 非都市土地使 用管制規則

• 管制非都市土地使用 • 依編定容許項目消 極管制土地使用

• 缺乏上位計畫指 導,蛙躍開發

• 農業區不得變更為 住宅用地,都市擴張 侵向山坡地

表 4-1 (續) 台灣地區土地開發義務之制度變遷

4-6

條例中規定:「舉辦土地重劃地區,其重劃區內供公共使用之道路、溝渠、

廣場等所需之土地,由該地區土地所有權人,按其土地受益比例共同負 擔。」

4-7

延續日據時代 74 個都市計畫,後陸續至民國 90 年台灣地區共計 444 個都 市計畫。(資料來源:黃萬翔,中華大學「城市規劃特論」授課內容,2000)

4-8

第二條:「各級政府於該管區域內,因推行都市建設,提高土地使用,便 利交通或防止天然災害,而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、

水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程,應就直接受益之公私有土地及 其改良物,徵收工程受益費… … 。」

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時 間 法案(令) 制 度 影 響 民 72.7 山坡地開發建築

管理辦法

• 引入開發許可制的精 神

• 按居住人口自行興 建公共設施標準

• 大型整體開發 民 77.7 都市計畫法

(第三次修正)

• 公共設施保留地取消 期限(50)

• 公共設施保留地無 法定期限。4-10 民 79.11 非 都 市 土 地 山 坡

地 住 宅 社 區 開 發 審議規4-12

• 引入提供公共設施用 地的理念

• 整體開發捐地及負 擔公共設施

發 許 可 協 議 負

擔 民 84.7 農地釋出方案 • 農地變更為住宅使用 時,住宅單元應有 1/3 列為中低收入住宅。

• 農地開放變更使用

• 理念接近「關聯費」

之社會負擔 民 88.2 建立土地開發義

務制度方案

• 國土經營管理納入回 饋負擔理念

• 促進「區域計畫法」

修法 民 89.1 區域計畫法

(修定)

• 課徵開發影響費(15 之 3)4-13

民 89.1 農業發展條例

(修定)

• 課徵農業發展基金( 12)

制 化

民 89.11

森林法(修定) • 課徵造林基金(48 之 1)

• 配合「行政程序法」

涉人民權利義務法 源應屬法律位階;

其他各目的開發回 饋負擔相關法令亦 配合檢討修正

(資料來源:本研究整理)

4-10

公共設施保留地的興闢與補償問題至今仍是政府公權力及財政的沉重負 擔,如都市計畫法第十七條第二項但書規定及大法官會議第 406 號解釋文

(民 85)的兩難問題。而「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」、

「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」、「都市計畫容積移轉實施辦 法」皆為改善解決此問題擬定的辦法。

4-11

「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」緣起於 77.6.29「非都市土地 使用管制規則」第五次修正之規定「十公頃以上非都市土地申請變更編定 前,應先徵求各該區域計畫擬定機關同意」,為區委會審議有所依循所制 定。其後修正為「非都市土地開發審議規範」、「非都市土地開發審議作業 規範」,惟皆屬行政命令性質。

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第二節 現行回饋負擔制度之內容與制度分析要素

過去由各目的事業主管機關主導土地使用變更業務,已逐漸回歸土地規劃主 管機關,並逐步建立各種土地開發之相關機制。各目的事業用地變更開發回饋負 擔的項目、計算標準、管制內容互有差異,散見於各行政規章,歸納如附錄一及 圖 4-3。

現行相關法令規範,並未將「利得回饋」與「義務負擔」於規則條文分別定 義,但從課徵目的與法令精神則有區分或混和的作法。本節依行政院 88 年 4 月 29 日核定「建立土地開發義務制度方案」,對於現行課徵土地變更開發課徵回饋 負擔的意義與性質探討如下,並將相關規定作法予以對照以茲定位。

一、 土地使用變更課徵回饋負擔制度的政策定位

圖 4-1 土地使用變更與回饋負擔制度的政策定位

(資料來源:本研究整理)

土地使用變更

促進土地的利用與調整

公平開發

經濟效率 永續發展

審查程序 總量管制 區域配置 土地供給 義務負擔 利得分配 生活:促進城鄉均衡發展 生產:產業用地均衡分配生態:資源保育與永續利

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表 4-2 現行土地開發回饋負擔之定義與辦法

意義與性質 現行辦法

一、內部公共設施之負擔 負擔公共設施、捐代用地抵充 二、外部性影響之負擔 開發影響費、負擔公共設施 三、其他義務之負擔

(一)土地開發造成排擠效果 尚無具體明文規定

(二)回饋土地發展受限地區 農業發展基金

(三)維護社會公平原則 回饋金、捐樓地板、興建中低收入住宅

4-13

(四)維護山水資源永續發展 造林基金

(資料來源:「建立土地開發義務制度方案」(1999);本研究整理)

二、 回饋負擔制度分析的要素

土地使用變更開發所需「回饋」之金錢、捐贈土地,及「負擔」之公共設施 用地、興建設施、管理維護,與「其他負擔」,制度分析的要素:4-14

(一) 方式與項目

(二) 準則與原則

(三) 時機與條件

(四) 承諾

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圖 4-2 現行土地變更開發回饋負擔分類圖

(資料來源:本研究整理)

回饋負擔機制

土地稅制 計畫體制

土地增值稅 地

捐 地 回饋金 代 金 捐 物

都市計畫農業區變更使用審議規範 農地釋出方案 非都市土地開發審議作業規範 都市計畫農業區變更使用審議規範 都市計畫工業區檢討變更審議規範 促進產業升級條例非都市土地使用管制規則都市計畫工商綜合專用區審議規範 都市計畫媒體事業專用區審議規範

都市計畫通盤檢討

高雄市主要計畫通盤檢討 台北市商業區通盤檢討 都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則 都市計畫工商綜合專用區審議規範 都市計畫媒體事業專用區審議規範 都市計畫農業區變更使用審議規範 都市計畫工業區檢討變更審議規範 都市計畫保護區變更為醫療專用區回饋處理原則森林法︵造林基金︶農業發展條例︵農業發展基金︶ 區域計畫法︵開發影響費︶

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第三節 現行土地使用變更負擔內容之檢討

我國現行土地使用變更課徵回饋負擔的規定,如依據「區域計畫法」課徵開 發影響費,「農業發展條例」課徵農業發展基金,及「森林法」課徵造林基金等法 律條例,並依變更開發目的規範於各目的事業相關之法令或行政規則,及北高二 市的都市計畫(通盤檢討)說明書中(本章第二節)。茲將現行法令規範有關規定,

綜理分析並提出課題與對策,期為制度的後續研究的參考4-15

課題一 現行相關法令規範對於土地使用變更開發,所需負擔之公共設施項目,

採固定或以彈性方式規定。

(一) 說明

現行相關法令規範對於土地使用變更開發,應負擔之公共設施項目,規定 之內容歸納如表 4-3。

(二) 分析

1. 現行相關法令規範對於土地使用變更開發,除興辦工業人於非都市土地 丁種建築用地申請擴編毗鄰土地,依「非都市土地使用管制規則」以列 舉方式規定項目外,餘都採列舉與彈性並列方式。採列舉方式乃因不同 的開發類型,所需公共設施項目不同,須加以規定以資明確;然基地環 境之差異又須保留彈性,以避免執行困擾,乃多採列舉與彈性並列方式。

2. 政策目標:土地開發所造成的外部不經濟,須透過公共設施興闢方式加 以減輕。負擔之公共設施項目最主要考量應配合開發目的性質,視環境 衝擊程度,或地方發展需要,提供區內外因開發衍生所需之公共設施,

以維持環境品質。

3. 就捐贈者而言,關注的是公共設施的效益能否外溢,期資本化還原於投 資案。尤其公共設施興闢(嫌惡性設施除外)更容易提昇其聚集經濟

4-16

4-15

本章第三節及第四節將「義務負擔」及「利得回饋」區分,承續中國地政研 究所「城鄉計畫土地使用開發負擔回饋公平機制之研究」(2000)制度分析 要素,依現行法令規定重新整理分析。

4-16

若將捐獻的設施物一併考量,就利益考量公私部門立場互異。如建商捐贈的 公園可能是盡量陽春的,可以不管政府及民眾不見得會開心。經常商場者

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(三) 策略

負擔之公共設施項目,採列舉式與概括式並列:依不同開發類型特性之必 要性設施應予以明訂,例如嫌惡性設施(NIMBY);但仍可保留因地制宜,

符合民眾期望的彈性,作為公私協力開發策略及協議處理之空間。

表 4-3 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目與方式彙整表

現行相關法令規範 負擔公共設施項目之規定 方式 都市計畫農業區變更使用

審議規範

道路、學校、公園、綠地、廣場、兒 童遊樂場、停車場等公共設施用地

列舉與彈性 方式並列

住宅社區開發 列舉與彈性

方式並列 非都市土地

開發審議作 業規範

—住宅社區 專編

配合農地釋出 方案興建住宅 社區

緩衝帶、公共停車場、幼稚園(含托兒 所)、國民中小學學校用地(或代用 地)、閭鄰公園(含兒童遊樂場及運動 場)、社區道路、污水處理場等公共設 施用地及公用設備

列舉與彈性 方式並列 都市計畫工

業區檢討變 更審議規範

個案變更、或通 盤檢討自擬(變 更)細部計畫

1. 以計畫人口數依「都市計畫定期通 盤檢討實施辦法」規定配置公共設 施

2. 依行政院頒「改善停車問題方案」

規定計算開發衍生居住或服務人口 預估使用車輛數之 0.2 倍,規劃公共 停車場或停車空間

3. 分攤區外公共設施用地取得之費用

列舉方式

投資開發工業 區之公民營事 業及土地所有 權人

區內公共設施用地及綠地 列舉與彈性 方式並列

興辦工業人自 用

綠地、環保設施等必要性服務設施、

視實際劃設

列舉與彈性 方式並列 促進產業升

級條例

興辦工業人申 請非都市土地 擴編

綠地、通路、污染防治等必要性服務 設施,視實際需要劃設

列舉與彈性 方式並列 都市計畫工業區毗鄰土地

變更處理原則

興辦工業人自擬(變更)細部計畫,

配置必要之公共設施用地(含周邊隔 離緩衝綠帶)或其他必要性服務設施

列舉與彈性 方式並列 非都市土地開發審議作業

規範

—工業區開發計畫及工業 區細部計畫專編

公共設施用地或必要性服務設施用地 列舉與彈性 方式並列

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表 4-3(續) 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目與方式彙整表 現行相關法令規範 負擔公共設施項目之規定 方式 非都市土地

使用管制規 則

丁種建築用 地擴編毗鄰 土地

興辦工業人應規劃變更土地面積 10%

之土地作為綠地

列舉方式

都市計畫工商綜合專用區 審議規範

生態綠地及必要性服務設施:道路、

停車場、污水處理、垃圾處理、水電 供給、及其他必要服務設施

列舉與彈性 方式並列 非都市土地開發審議作業

規範—工商綜合區專編

生態綠地及必要性服務設施:道路、

停車場、污水處理排放、廢棄物處理 及其他必要之環保設施、雨水處理排 放設施、水電供給及其他必要之公用 事業設施、景觀維護設施、服務及管 理中心、休憩公園、廣場、海堤、護 岸及其相關水岸設施(限濱海及臨河 川之基地)、其他必要之服務設施

列舉與彈性 方式並列

非都市土地開發審議作業 規範—遊憩設施區專編

綠地及必要性服務設施 列舉與彈性 方式並列 都市計畫保護區變更為醫

療專用區回饋處理原則

衍生所需之道路、公共停車場、公園、

綠地、廣場、兒童遊樂場、停車場、

體育場、消防、上下水道、污水處理 廠、垃圾焚化爐等環保設施及其他必 要性服務設施

列舉與彈性 方式並列

都市計畫媒體事業專用區 審議規範

生態綠地、必要性公共設施:出入道 路、公共停車場、公園、綠地、廣場、

消防、衛生、上下水道、污水處理廠、

環保等及其他必要性服務設施

列舉與彈性 方式並列

(資料來源:參考自中國地政研究所,2000;本研究配合法令修訂整理)

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課題二 現行相關法令規範對於土地使用變更開發,是否含概外部性之負擔,及 其規定方式。

(一) 說明

現行相關法令規範對於土地使用變更開發,所需負擔公共設施之範圍,歸 納如表 4-4 所示。

(二) 分析

1.

現行相關法令規範對於土地使用變更開發,所需負擔公共設施之範 圍,除「都市計畫農業區變更使用審議規範」、「非都市土地開發審議 作業規範」住宅社區專編配合農地釋出方案興建住宅社區、及「都市 計畫工業區檢討變更審議規範」規定,需包括變更開發範圍外之地區,

餘均以區內為主。須含概外部負擔之規定,僅以條文概括說明,負擔 項目內容未明文規定,概因區位環境的差異,及義務範圍不易界定,

很難以列舉或概括方式規定具體項目。

2. 另依區域計畫法規定,對於須送區域計畫委員會審議之變更開發案,

須於同意開發後及地方政府核發開發許可前,繳納開發影響費,供作 地方政府公共建設使用。

3. 上述開發影響費應屬外部性公共設施負擔之代金性質。實務上:

(1) 法令適用差異:非含概所有變更開發案。

(2) 目前僅聯外道路影響費,及中小學(住宅社區開發適用)影響費 二項規定。

4. 土地開發造成外部不經濟須透過公共設施興闢加以減輕,在美國視為 成長管理重要的工具與手段(〝pay as you growth〞)。基此,外部性負 擔與地方公共建設應有適當的連結及時間空間上的限制:

(1) 外部性負擔之範圍、項目應與開發有關。

(2) 開發造成外部性並非無止境,用途收支應作時間考量。

5. 外部性負擔以代金方式課徵,地方政府易於操作,若無上述配套機制,

則僅止於一融通基金的功能。

(三) 策略

1. 若外部公共設施之實體明確,開發者可直接(或部分)配合提供者,

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無需以開發影響費方式負擔。

2. 除直接提供者外,以課徵開發影響費為通案之適用,建立合理關聯測 試機制,已決定標的項目與範圍

3. 建立與地方建設計畫及財政連結的機制。

表 4-4 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目之範圍

現行相關法令規範 負擔公共設施項目之規定 都市計畫農業區變更使用審議規範 區內及區外

住宅社區開發 區 內

非都市土地開發審議 作業規範

—住宅社區專編 配合農地釋出方案興建住宅

社區 區內及區外

都市計畫工業區檢討 變更審議規範

個案變更、或通盤檢討自擬細

部計畫 區內及區外

都市計畫工商綜合專用區審議規範 區 內

非都市土地開發審議作業規範—工商綜合區專編 區 內 公民營事業及土地所有權人

開發之工業區 區 內

興辦工業人 區 內

促進產業升級條例

興辦工業人申請非都市土地

擴編 區 內

都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則 區 內 公民營事業及土地所有權人

開發之工業區 區 內

非都市土地開發審議 作業規範

—工業區開發計畫及

工業區細部計畫專編 興辦工業人 區 內

非都市土地使用管制

規則 丁種建築用地擴編毗鄰土地 區 內

都市計畫保護區變更為醫療專用區回饋處理原則 區 內 非都市土地開發審議作業規範—遊憩設施區專編 區 內

(資料來源:參考自中國地政研究所,2000;本研究配合法令修訂整理)

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課題三 所負擔之公共設施其產權是否捐贈。

(一) 說明

現行相關法令規範對於負土地使用變更開發之公共設施項目,其土地產 權是否移轉捐贈,歸納如表 4-5。

(二) 分析

1. 就開發者而言,公共設施用地既無法移作他用,捐與政府可免除地價 稅負擔,何樂不為。但捐地後管理維護仍由開發者負責,權利義務(所 有權與使用權分離)不對等,受那雙方皆有困擾。

2. 基於自利,既需捐贈開發者可能選擇區內條件最差位置投入較低成本 興建設施捐出,不符政策目的與社會期望。

3. 現行相關法令規範對於土地變更開發所需負擔之公共設施項目,其土 地產權以捐贈為原則,不捐贈為例外。如住宅社區開發公共設施用地 與設施須捐贈;特定使用類型之開發,如工商綜合區、醫療專用區及 科技媒體園區,以捐贈通過性道路及聯外道路為主;工業區開發屬封 閉式經營主體者(如興辦工業人自用)無須捐贈(「建立土地開發義務 制度方案」,民 88)。由以原則可知,開發義務負擔之公共設施產權不 一定需捐贈予政府,其捐贈與否的原則是考量公共設施扮演的功能(公 共財或是私有財),及永續管理的的因素。

(三) 策略

1. 公共設施用地非僅服務區內者(如學校、通過性及聯外道路),應無償 移轉登記予當地地方政府所有。

2. 其餘公共設施用地由開發者依規定項目規劃留設,產權仍為開發者所 有。

3. 日後公共設施用地之變更或產權移轉須報請主管機關核備始得為之,

以確保公共設施的整體性與永續性。

(15)

表 4-5 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目土地產權規定彙整表 負擔公共設施項目土地產權規定 現行相關法令規範

不捐贈項目 捐贈項目 都市計畫農業區變更使用

審議規範

區內及區外使用之公共設 施及公用設備,右列所示 以外無須捐贈

道路、學校、公園、綠地、

廣場、兒童遊樂場、停車 場

住宅社區開發 緩衝帶、公共停車場、幼 稚園(含托兒所)

國民中小學學校用地(或 代用地)、污水處理場、閭 鄰公園(含兒童遊戲場及 運動場)、社區道路 非都市土地

開發審議作 業規範

—住宅社區

專編 配合農地釋出 方案興建住宅 社區

右列所示以外無須捐贈 開發者應同意捐贈開發總面 積 35%以上之公共設施 都市計畫工

業區檢討變 更審議規範

個案變更、或通 盤檢討自擬細 部計畫

自行留設、興建區內公共 設施用地

無須捐贈

促進產業升級條例 自行留設、興建區內公共 設施用地

無須捐贈 都市計畫工業區毗鄰土地

變更處理原則

興辦工業人自擬細部計畫 配置必要之公共設施

周邊隔離緩衝綠帶 非都市土地開發審議作業

規範—工業區開發計畫及 工業區細部計畫專編

公共設施用地或必要性服 務設施用地

無須捐贈

非都市土地使 用管制規則

丁種建築用地 擴編毗鄰土地

綠地 無須捐贈

都市計畫工商綜合專用區 審議規範

道路、停車場、污水處理、

垃圾處理、水電供給、及 其他必要服務設施

生態綠地、通過性道路

非都市土地開發審議作業 規範—工商綜合區專編

生態綠地、必要性服務設 施

通過性道路 非都市土地開發審議作業

規範—遊憩設施區專

保育區(綠地)、觀光遊憩 管理服務設施

無須捐贈 都市計畫保護區變更為醫

療專用區回饋處理原則

聯外出入道路以外,其餘 無須捐贈

聯外出入道路 都市計畫媒體事業專用區

審議規範

生態綠地、出入道路、公 共停車場、公園、綠地、

廣場、消防、衛生、上下 水道、污水處理廠、環保 等及其他必要性服務設施

生態綠地、區內通過性道 路

(16)

課題四 現行相關法令規範對於土地使用變更開發,所需負擔公共設施課徵原則 採行比例或彈性方式。

(一) 說明

現行相關法令規範對於土地使用變更開發,所需負擔公共設施之原則,

其規定方式如表 4-6 所示。

(二) 分析

1. 現行相關法令規範對於所需負擔公共設施及綠地之原則,包括採比例 下限、比例上限及彈性等三種,採配置比例易於執行。

2. 以固定比例方便評估其投資損益,若採彈性(協商)方式增加不確定 性提高風險。就使用者及社會大眾而言,「維持一定環境品質」,公共 設施與人口數或生產量一定係數關係4-9,部分亦須具有「經濟規模」: 如學校、綠地的最小面積限制,就基地面積固定及生產利益極大化而 言。

3. 公共設施服務水準與地區、設失物及未來管理維護經費的差別,並非 絕對標準,法令僅就負擔比例及項目規定,仍應有因地制宜彈性調整 的考量。

4. 工商綜合區開發為因應經濟發展的新型態土地使用分區,並附有帶動 產業升級的政策考量,如「農地釋出方案」(民 84)提供了用地取得 的方式,但土地由中低價值使用變更為高價值之工商使用,現行負擔 比例按土地使用變更前後(原生價值與未來價值)的增值4-18大小權 衡負擔比例下限,採分級(依土地增值級距)方式課徵。本研究認為

「利得回饋」可採分級方式課徵,強調量能公平原則,公共設施「義 務負擔」以「維持一定環境品質」為原則,負擔比例有一定的上限及 下限區間,強調土地利用的合理與效率。

5. 基於自利開發者經常以瑣碎或不適當區位土地湊足規定之公共設施面 積比例,折減公共設施之利用價值。

4-17

參考:「非都市土地開發審議作業規範」、「都市計畫通盤檢討」之公共設施 用地檢討標準。

4-18

第二章第六節稱「移轉價值」。

(17)

(三) 策略

1. 公共設施負擔以比例下限為基準,地方政府得因地制宜併同設施項 目、區位彈性調整,透過協商為彈性調整的手段,但應有比例上限。

2. 就課徵理念本研究認為公共設施「義務負擔」應以「維持一定環境品 質」為合理及效率的指標,開發工商綜合區應以等級(比例下限)方 式課徵;另分區變更的土地增值「利得回饋」採分級浮動課徵方式,

符合量能公平原則,亦可為其他不同開發目的課徵回饋規定的參考。

表 4-6 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目之原則彙整表 負擔原則

公共設施 保育綠地 現行相關

法令規範

計算依據 方式 規定 方式

總負擔 都市計畫農業區變

更使用審議規範

1. 公共設施及公用設備 用地及代用地,其面 積合計不得低於申請 變更面積之 40%,其 中代用地(完整可供 建築之土地)不得低 於 5%

2. 公園、綠地、廣場、

兒童遊樂場等公共設 施用地面積不得低於 申請變更使用總面積 之 10%

比例 (40%)

下限

無 無 ≧40%

住宅社區 開發

依計畫人口訂定各項設 施計算原則,總量無上 限規定

彈性 無 無 彈性 非都市

土地開 發審議 作業規 範—住 宅社區 專編

配合農地 釋出方案 興建住宅 社區

申請開發基地之公共設 施面積合計不得低於申 請變更面積之 45%

比例 (45%)

下限

無 無 ≧45%

(18)

表 4-6(續 1) 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目之原則彙整 負擔原則

公共設施 保育綠地 現行相關

法令規範

計算依據 方式 規定 方式

總負擔 都市計

畫工業 區檢討 變更審 議規範

個案變 更、或通 盤檢討自 擬細部計 畫

扣除自願捐贈建地比例

(10%~30%)後剩餘部 分再提供 30%面積土地 作為區內公共設施用地 面積之下限;變更住宅 區另以住宅樓地板面積 50 m2 /人、4 人/戶之計 算標準,依「都市計畫 定期通盤檢討實施辦 法」規定配置公設用地

比例 (40%

~60%) 下限

無 無 ≧40%~60%

投資開發 工業區之 公民營事 業及土地 所有權人

公共設施用地所佔面 積,不得低於全區土地 總面積 30%,其中綠地 應佔全區土地總面積 10%以上

比例 (20%) 下限

佔全 區總 面積 10%

以上

比例 (10%) 下限

≧30%

興辦工業 人自用

4. 環保設施,必要性服 務設施,視實際劃設 5. 綠地不得少於編定土

地總面積 10%

彈性 不少 於編 定總 面積 10%

比例 (10%)

下限

≧服務設施(彈 性)+10%

促進產 業升級 條例

興辦工業 人申請非 都市土地 擴編

1. 通路、污染防治 等必 要性服務設施視實際 需要劃設

2. 應規劃變更土地總面 積 10%之土地為綠地

彈性 不少 於編 定總 面積 10%

比例 (10%)

下限

≧服務設施(彈 性)+10%

都市計畫工業區毗 鄰土地變更處理原 則

提供變更土地總面積 30%~40%之土地作為公 共設施或其他必要性服 務設施,其中周邊隔離 緩衝綠帶不得少於 15%

比例 (15%

~25%) 下限

& 參考 上限

佔全 區總 面積 15%

以上

比例 (10%) 下限

≧30%~40%

(19)

表 4-6(續 2) 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目之原則彙整表 負擔原則

公共設施 保育綠地 現行相關

法令規範

計算依據 方式 規定 方式

總負擔 工業主管機關、公民營事

業、土地所有權人及二以上 興辦工業人聯合申請開發之 工業區,公共設施用地之面 積應佔工業區全區面積 30%

以上,其中綠地不得少於全 區面積 10%

比例 (20%)

下限 佔全 區總 面積 10%

以上

比例 (10%) 下限

≧30%

非都市土地開發審 議作業規範

—工業區開發計畫 及工業區細部計畫 專編

興辦工業人開發為自用之工 業區,依工廠需求劃設環保 設施或必要設施用地

彈性 無 無 彈性

綜合工業、倉儲物流:>

變更總面積 20%(變更後 容積未增加免設)

免 免 >20%

修理服務、工商服務展 覽:>變更總面積 20%

> 10%

>30%

都市計 畫工商 綜合專 用區審 議規範

都市發展 用地

批發量販、購物中心:>

變更總面積 25%

比例 (20%

~25%) 下限

> 15%

比例 (10%

~15%)

下限 >40%

綜合工業、倉儲物流:>

變更總面積 25%

> 10%

>35%

修理服務、工商服務展 覽:>變更總面積 25%

> 25%

>50%

都市計 畫工商 綜合專 用區審 議規範

非都市發 展用地

批發量販、購物中心:變 更總面積>28%

比例 (25%

~28%) 下限

> 30%

比例 (10%

~30%) 下限

>58%

綜合工業、倉儲物流、修

理服務:無須增設 免 免 免 免 工商服務及展覽>變更總

面積 32%(含綠地)

12% >32%

原供住宅 及工業性 質使用之 土地

批發量販、購物中心>總 面積 42%(含綠地)

比例 (32%

~42%) 下限

> 21%

比例 (12%

~21%)

下限 >42%

綜合工業、倉儲物流、修

理服務>24%含綠地 >8% >24%

工商服務及展覽>總面積 40%(含綠地)

40% >40%

非都市 土地開 發審議 作業規 範—工 商綜合 區專編

原供非住 宅及工業 性質使用 之土地

批發量販、購物中心>總 面積 50%(含綠地)

比例 (24%

~50%) 下限

> 25%

比例 (8%

~25%) 下限

>50%

非都市土地開發審 議作業規範—遊憩

必要性服務設施 彈性 > 30%

比例 (30%)

≧必要性服務 設施(彈性)

(20)

表 4-6(續 3) 現行土地使用變更開發所需負擔公共設施項目之原則彙整表 負擔原則

公共設施 保育綠地 現行相關

法令規範

計算依據 方式 規定 方式

總負擔 都市計畫保護區變

更為醫療專用區回 饋處理原則

開發行為衍生所需之出 入道路、公共停車場、

公園、綠地、體育場所、

兒童遊樂場、廣場、消 防、上下水道、污水處 理場、垃圾焚化爐等環 保設施及其他必要性服 務設施用地面積不得低 於申請變更土總面積之 30%;其中公園、體育 場所、綠地、廣場、兒 童遊樂場其土地面積合 計不得少於申請變更總 面積之 10%

比例 (30%)

下限

無 無 >30%

都市計畫媒體事業 專用區審議規範

必要性公共設施用地,

其土地使用分區別仍為 特定專用區:出入道 路、公共停車場、公園、

綠地、廣場、消防、衛 生、上下水道、污水處 理廠、環保等及其他必 要性服務設施,面積不 得低於申請開發土地總 面積之 20%

比例 (20%) 下限

> 30%

比例 (30%) 下限

>50%

(資料來源:參考自中國地政研究所,2000;本研究配合法令修訂整理)

(21)

課題五 公共設施捐贈時機。

(一) 說明

現行相關法令規範對於土地使用變更開發,所需負擔公共設施項目,其 捐贈的時機歸納如表 4-7 所示。

(二) 分析

1. 如課題三之分析說明,現行相關法令規範對於土地使用變更開發公共 設施項目須捐贈者,如開發住宅社區,都市計畫工業區擴編,及都市 計畫特定專用區等。住宅社區開發公共設施捐贈時機,於都市土地並 未明文規定(以簽定協議書辦理),非都市土地者則依「非都市土地使 用管制規則」第 26 條及「非都市土地開發審議規範住宅社區專編」第 17 點規定,於住宅社區變更分區及編定前完成捐贈。另都市計畫工業 區擴編與特定專用區之變更開發,規定於建照前完成。

2. 公共設施捐贈時機,於各開發期程的影響分析比較如表 4-8 所示。

3. 依據邊泰明(1994:106)的研究,公共設施負擔的時機及型態對土地 利用與地主權益有重大影響,如表 4-9 所示。

4. 公共設施之負擔,開發者基於開發義務,政府則基於土地管理與監督 權責,對於課徵時機規定,應於行政權之行使控制以前完成(「建立土 地開發義務制度方案」(民 88))。開發行為之證照管理最終為建築使 用執照,公共設施的實質使用效益於使用者進駐後。課徵時機開發者 關注的是投入成本的時間,而執政者把關的立場,則是促使開發者依 協議完成公共設施,採取的策略(手段),以避免開發者在獲致開發許 可後延遲興闢。二者之間產生捐贈時機後與使用者進駐前期間公共設 施的維護管理課題。

5. 「非都市土地使用管制規則」第 25 條略:「得經直轄市或縣(市)政府同 意後,由開發者切結及提供保證金後,先行申請辦理土地使用分區及 使用地變更編定異動登記。但相關公共設施應於申請建造之使用執照 前完成,並應經直轄市或縣(市)政府查驗合格」;「非都市土地開發審議 作業規範住宅社區專編」第 17 點略:「公共設施或必要性服務設施如 因開發期程之延滯而會導致閒置毀損,得依附表四之認定時間,經直 轄市或縣(市)政府同意並視實際情形由開發者切結及提供保證金後,先 行辦理變更編定」,公共設施捐贈時機從公共設施的施工面作彈性調整 的考量。都市計畫變更之開發無類此規定。

(22)

6. 開發者追求投資效益最大化,在實務上多會爰用上述但書規定,如配 合農地釋出之社區開發案(山坡地尚需申請雜項執照整地改良),將公 共設施與建築工程併行施工以縮減工期降低利息及時間成本,與減少 捐贈公設產權後管理介面的問題。

表 4-7 現行土地使用變更開發公共設施捐贈之時機彙整表

現行相關法令規範 捐贈之時機

都市計畫農業區變更使用 審議規範

應於變更都市計畫核定或備案機關都市計畫委員會 審議通過後與直轄市或縣(市)政府簽訂協議書 住宅社區開發 區域計畫擬定機關核發許可後,縣(市)政府公告

開發許可前,簽訂完成贈與契約。

住宅用地變更編定前完成捐贈(含設施)

非都市土地 開發審議作 業規範

—住宅社區

專編 配合農地釋出 方案興建住宅 社區

贈之類別、方式及時程,應納入開發計畫書中載明

都市計畫工 業區檢討變 更審議規範

個案變更、或通 盤檢討自擬細 部計畫

無須捐贈

促進產業升級條例 無須捐贈 都市計畫工業區毗鄰土地

變更處理原則

申請核發使用執照前(周邊隔離緩衝綠帶)

非都市土地開發審議作業 規範—工業區開發計畫及 工業區細部計畫專編

無須捐贈

非都市土地使 用管制規則

丁種建築用地 擴編毗鄰土地

無須捐贈

都市計畫工商綜合專用區 審議規範

申領建造執照前(生態綠地、通過性道)

非都市土地開發審議作業 規範—工商綜合區專編

捐贈時機無明文規定(通過性道路)

非都市土地開發審議作業 規範—遊憩設施區專編

無須捐贈(綠地)

都市計畫保護區變更為醫 療專用區回饋處理原則

開發完成後捐贈登記為當地直轄市、縣(市)所有(聯 外出入道路)

都市計畫媒體事業專用區 審議規範

取得開發許可後,申請建築執照前(生態綠地、區內 通過性道路)

(資料來源:參考自中國地政研究所,2000;本研究配合法令修訂整理)

(23)

表 4-8 公共設施捐贈時機分析表(住宅社區)

政 府 開 發 者 時程 優 點 缺 點 優 點 缺 點

開發許可核准前

1. 以公共設施之

「同步性」實 施成長管理 2. 防止規劃階段

開發者即可牟 取預期性的土 地增值

1. 土地開發管制 執行程序不合 理:開發許可 階段即執行實 質工程興建 2. 開發者已投入

資金,邏輯上 不能保證核發 許可之必然,

實際上若不許 可其開發案,

對投資者造成 財務影響;影 響審查立場之 超然

3. 受贈後使用者 進駐前公共設 施延滯的管理 維護責任並增 加財政負擔

無 1. 土地開發初期 即需投入資 金,增加開發 實現前之利息 負擔及管理維 護成本(產權 捐贈後政府不 一定承擔是項 經費),降低獲 益,提高風險 2. 捐贈後是否一

定獲准變更開 發,基於逐利 考驗對政府之 期待

3. 用地捐贈後貸 款擔保額度縮 減,影響資金 調度

雜項︵或使用︶執照核准前

1. 以公共設施 之「同步性」

實施成長管 理

2. 公共設施可 與雜項工程 一併勘驗有 利管理減省 行政支出

1. 受贈後使用 者進駐前公 共設施的管 理維護,增加 財政負擔 2. 開發者若申

領雜照前即 脫手,逃避開 發義務

1. 較前階段減少 利息支出 2. 公共設施工程

經費較前階段 能精確估算配 合施作 3. 取得開發許可

後申領雜照前 即脫手,直接 轉售發展權利 可能比履行變 更開發之承諾 更快獲利了結

1. 捐贈後至使用 者進駐前公共 設施閒滯的管 理維護負擔 2. 後續開發工

作,如建築工 程進出動線所 經之產權已捐 贈,可能有權 利責任介面上 的困擾

(24)

表 4-8(續) 公共設施捐贈時機分析表(住宅社區)

政 府 開 發 者 時程 優 點 缺 點 優 點 缺 點

土地變更核准前

1. 以公共設施之

「同步性」實 施成長管理 2. 公共設施完成

為土地變更之 條件,防止逃 避開發義務投 機行為 3. 開發造成環境

衝擊前,完成 改善設施

1. 受贈後使用者 進駐前公共設 施的管理維護 增加財政負擔 2. 行政執行程序

較複雜(續 1)

1. 較前階段減少 利息支出 2. 申領建照前完

成公共設施,

公共設施資本 化還原於目的 使用之土地,

有利開發效益

1. 捐贈後至使用 者進駐前公共 設施閒滯的管 理維護負擔 2. 建築施工階段

進出動線所經 之產權已捐 贈,可能有權 利責任介面上 的困擾

建造執照核准前

行使行政權控 制以前完成公 共設施捐贈之 監督

1. 申領建照前才 需履行開發義 務,有開發者 逃避與轉售投 機行為之虞 2. 行政執行程序

較複雜

1. 較前階段減少 利息支出 2. 公共設施效益

資本化有利開 發

3. 公共設施已完 成,建築規劃 設計與公共設 施之間可精確 考量

1. 捐贈後至使用 者進駐前公共 設施閒滯的管 理維護負擔 2. 建築施工階段

進出動線所經 之產權已捐 贈,可能有權 利責任介面上 的困擾

建築使用執照核准前

有利開發誘因 1. 申領建築使照 前才需履行開 發義務,開發 者逃避與轉售 投機行為不易 約束

2. 行政執行程序 較複雜

1. 毋須負擔興建 公共設施利息 及移交前管理 費用成本 2. 公共設施與建

築併行設計、

施工,縮短開 發期程 3. 整體施工,程

序操作較單純 4. 無公共設施閒

滯的管理問題 無

(資料來源:本研究整理)

(25)

表 4-9 土地變更回饋時機及型態影響分析

回饋時機及課徵方式 對開發時序影響 對 地 主 公 平 影 響 開發時回饋土地 中性效果 符合使用者付費公平原則

變更時回饋土地 提前開發 尚未轉換成實質利益,無法符合量能 負擔原則,對地主負單較重 開發時回饋代金 延遲開發 符合使用者付費公平原則

開發時回饋代金 中性效果 尚未轉換成實質利益,無法符合量能 負擔原則,對地主負單較重

(資料來源:邊泰明,1994:106)

(三) 策略

1. 彈性調整機制:就執政與管理者角度,公共設施捐贈時機兼具體制條 件與限制的意涵,可將此納入成長管理的機制,依據地區之現有居民 及成長需要,於人口成長地區(變更開發之土地增值較高),依現行規 定應於變更計畫核定(開發許可)前完成捐建,人口稀少地區得由開 發者提供擔保方式,經地方政府同意後延至建築使用執照前完成捐贈。

2. 承諾保證:開發者因開發期程之延滯而會導致毀損,或有實際上權益 的考量,得以提供擔保的方式,申請地方政府許可於建築許可階段捐 贈。擔保方式如表 4-10。

(26)

表 4-10 公共設施擔保方式比較表

特性

方式 優 點 缺 點

政府

有效管制開發者依協議開發

政府

1. 保證金金額必須另加以確定,其金額訂定除包含公共設施興建成本外,

應否包含恢復變更前地貌所需成本,有待研究。

2. 依現階段法令保證金繳交屬縣市政府(縣市長)裁量權,歐美在多年實 施開發鞋議制度經驗下,影響費之繳交仍傾向以法令規範為主以避免賦予 地方過大裁量權可能產生的缺失,在我國缺乏開發協議制度環境下此一制 度的實施亦應以法令明訂為要件。

保證金 開發者

可充分掌握開發時程

開發者

必須支付利息損失

政府

政府

1.經公證之切結書在法律上雖具強制直行的效力,但卻未能保證若開發者未 依協議開發及捐贈時,地方政府有絕對求償之能力;因為在開發過程中若 開發者倒閉或於土地變更後另售予他人(善意第三者)且完成登記程序,

則審議規範及所訂協議中要求變更回原使用分區(或編定)之規定將無法 強制執行或加諸善意第三者。

2.同保證金缺點 切 結 開發者

1. 同保證金優點 2. 毋需另行籌借資金

開發者

政府 可先行掌握公共設施所有權登記權力 政府 雖可先行掌握公共設施所有權登記權力,但無法強制開發者一定依協議開發 預告登記 開發者 避免因先行登記給地方政府而必須經

地方民意機關同意後才得在公有地上 從事公共設施興建的麻煩

開發者 無

(27)

第四節 土地使用變更開發利得回饋內容之檢討

課題一 回饋項目與方式訂定原則

(二) 說明

現行相關法令規範對於土地使用變更開發回饋項目與方式訂定原則,歸 納如表 4-11 所示。

(三) 分析

現行相關法令規範對於土地使用變更開發回饋項目與方式,包括回饋 金、捐贈建地、提供樓地板面積及興建平價住宅等方式。

1. 回饋金:現行規定都市土地變更幾乎皆須捐獻回饋金(開發醫療專 用區除外),非都市土地則以變更開發工業區須捐贈回饋金。除上述 外開發山坡地者,另須繳納回饋金供「造林基金」;開發農地者,須 繳納回饋金供「農業發展基金」;開發規模須提送區域計畫委員會審 議者,須繳納「開發影響費」。課徵回饋金之原則主要視開發對變更 前後使用性質的差異供作管理之使用。

2. 捐贈建地:都市計畫工業區土地變更為非工業使用者(住宅區、商 業區)。回饋建地方式之原則主要為土地變更為高利用價值使用,回 饋建地予地方政府儲備之需。

3. 捐獻樓地板面積:都市計畫工業區為辦理都市更新(增加使用強度,

不變更使用),及都市計畫保護區變更為醫療專用區,須提供開放性 之樓地板面積專供公益性空間使用,以回饋地方鄰里。

(四) 策略

1. 回饋金之財政定位應明確:屬於開發之義務負擔,對外部環境的用 途與範圍,應符合課徵的目的。回饋金(及代金)之財政定位應明白 訴諸於文字以利政策執行。故課徵方式的原則(原因、目的)應明確,

課徵後並能落實於目的之用途上,以達公平、合理,以避免開發者「不 樂之捐」的疑慮。

2. 都市計畫農業區變更為住宅區應提供中低收入住宅之規定,應配合 政府住宅政策,建議增列得以代金折算供作國民住宅基金之方式。

(28)

表 4-11 現行土地使用變更開發回饋項目與方式訂定原則彙整表 回饋項目與方式 現行相關法令規範

捐(建)地 回饋(代金)金 其他 都市計畫農業區變更使用

審議規範 —

提供都市計畫變 更後第一次土地 公告現值與規劃 為商業使用土地 面積乘積之 5%

金額

提供中低收入住 宅

住宅社區開發 — — —

非都市土地 開發審議作 業規範

—住宅社區 專編

配合農地釋出 方案興建住宅

社區 — — —

都市計畫工 業區檢討變 更審議規範

個案變更、或通 盤檢討自擬細 部計畫

按變更前後區內 與毗鄰區段使用 性質相同平均地 價比值,訂定發 展價值級距,分 列 10%~30%之 變更後建地自願 捐贈比例。

左列捐(建)地 無法捐贈或經地 方政府同意得改 以代金折算:按 工業區變更後毗 鄰地價區段使用 性質相同土地公 告現值加計 40%

辦理都市更新 者,提供作為公 益設施之樓地板 面積,其面積由 都市更新審議委 員會審決

投資開發工業 區之公民營事 業及土地所有 權人

興辦工業人自 用

促進產業升 級條例

興辦工業人申 請非都市土地 擴編

按當期公告土地 現值以編定總面 積 5%計算回饋 金

都市計畫工業區毗鄰土地

變更處理原則 — — —

非都市土地開發審議作業 規範

—工業區開發計畫及工業 區細部計畫專編

— — —

非都市土地 使用管制規 則

丁種建築用 地擴編毗鄰 土地

當期公告土地現 值以變更編定總 面積 10%乘積金 額計算回饋金

(29)

表 4-11(續) 現行土地使用變更開發回饋項目與方式訂定原則彙整表 回饋項目與方式

現行相關法令規範

捐(建)地 回饋(代金)金 其他 綜合工業、倉儲物

流:免捐

修理服務、工商服 務及展覽:>變更 後第一次公告土 地現值與可建築 基地面積乘積之 2

% 都市發展用地

批發量販、購物中 心:>(同上)4

綜合工業、倉儲物 流:>(同上)2

修理服務、工商服 務及展覽:>(同 上)4%

都市計畫工 商綜合專用 區審議規範

非都市發展用

地 —

批發量販、購物中 心:>(同上)5

非都市土地開發審議作業

規範—工商綜合區專編 — — —

非都市土地開發審議作業

規範—遊憩設施區專編 — — —

都市計畫保護區變更為醫

療專用區回饋處理原則 — — 提供室內公益 性空間 都市計畫媒體事業專用區

審議規範 —

不得低於獲准開 發許可當年度之 公告土地現值與 可建築基地面積 乘積之 2%,及由 開發人與當地地 方政府協議確定

(資料來源:參考自中國地政研究所(2000);本研究配合法令修訂整理)

註 1:(1)開發基地屬農地者,須提供回饋金供作「農業發展基金」,但與以上 規定有重複者,免另重複課徵。

(2)開發基地屬山坡地者,除上述規定外另須提供回饋金供作「造林基金」。

(30)

課題二 土地使用變更之回饋金(含代金)計算方式

(一) 說明

現行相關法令規範對於土地使用變更開發回饋金(含代金)計算基礎 歸納如表 4-12 所示。

(二) 分析

1. 有關回饋金(含代金)計算基礎中,有關面積採用之方式包括商業 使用面積、自願捐獻土地面積、可建築基地面積及總面積等方式;公 告現值採用之方式則包括變更後第一次公告現值、獲准開發許可當年 度之公告土地現值、及當期公告土地現值等方式;有關面積與公告現 值乘積之比例及是否加乘則標準不一。

2. 土地使用項目及強度的變更,其利得的分配一直是相關研究所關注 的,由於單宗土地變更後的價值變動很難估算,此亦深深困擾著規劃 部門;為計算之簡化現行制度對地價的認定基準以比例方式計算,是 否能反映計畫變更的地價增值,且增值的認定在利得的實現前皆屬預 測性的,難符公平與效率。

(三) 策略

1. 由於變更後土地增值尚難有公正客觀的認定方式,除比例方式的基 準外,宜納入協商機制,就公私部門的成本效益評估作為調整的方 式。

2. 長期而言,仍應建立健全之土地估價制度。

(31)

表 4-12 現行土地使用變更開發回饋金(代金)計算方式彙整表 回饋金(代金)計算方式

計算基準 現行相關

法令規範 規定

面積 公告 現值

面積與公 告現值乘 積之比例

有無 加成 都市計畫農業區變

更使用審議規範

提供都市計畫變更後第 一次土地公告現值與規 劃為商業使用土地面積 乘積之 5%金額

商業使 用面積

(較高 利益)

變更後 第一次 土地公 告現值

5% 無 住宅社區

開發 — — — — —

非都市 土地開 發審議 作業規 範—住 宅社區 專編

配合農地 釋出方案 興建住宅 社區

— — — — —

都市計 畫工業 區檢討 變更審 議規範

個案變 更、或通 盤檢討自 擬細部計 畫

代金:自願捐贈建地因 無法捐贈或經地方政府 同意得改以代金折算:

按工業區變更後毗鄰地 價區段使用性質相同土 地公告現值加計 40%

捐贈建 地面積

變更後 毗鄰地 價區段 使用性 質相同 土地公 告現值

100% 加 40%

投資開發 工業區之 公民營事 業及土地 所有權人 興辦工業 人自用 促進產

業升級 條例

興辦工業 人申請非 都市土地 擴編

按當期公告土地現值以 編定總面積 5%計算回 饋金

編定總 面積

當期公 告土地 現值

5% 無

都市計畫工業區毗 鄰土地變更處理原 則

— — — — —

非都市土地開發審 議作業規範

按當期公告土地現值以 編定總面積 5%計算回

編定總 面積

當期公 告土地

5% 無

(32)

表 4-12(續) 現行土地使用變更開發回饋金(捐獻金)計算方式彙整表 回饋金(捐獻金)計算方式

計算基準 現行相關

法令規範 規定

面積 公告 現值

面積與公 告現值乘 積之比例

有無 加成 非都市

土地使 用管制 規則

丁種建 築用地 擴編毗 鄰土地

當期公告土地現值以變 更編定總面積 10%乘積 金額計算回饋金

變 更 編 定 總 面 積

當 期 公 告 土 地 現值

10% 無

綜合工業、倉儲物流:

免捐 —

修理服務、工商服務及 展覽:>變更後第一次 公告土地現值與可建築 基地面積乘積之 2%

2%

都市發 展用地

批發量販、購物中心:

>(同上)4% 4%

綜合工業、倉儲物流:

>(同上)2% 2%

修理服務、工商服務及

展覽:>(同上)4% 4%

都市計 畫工商 綜合專 用區審 議規範

非都市 發展用 地

批發量販、購物中心:

>(同上)5%

可建築 基地面 積

變更後 第一次 公告土 地現值

5%

非都市土地開發審 議作業規範—工商 綜合區專編

— — — — —

非都市土地開發審 議作業規範—遊憩 設施區專編

— — — — —

都市計畫保護區變 更為醫療專用區回 饋處理原則

— — — — —

都市計畫媒體事業 專用區審議規範

不得低於獲准開發許可 當年度之公告土地現值 與可建築基地面積乘積 之 2%,及由開發人與當 地地方政府協議確定

可建築 基地面 積

開發許 可當年 度之公 告土地 現值

≧2% 開發人 與地方 政府協 議

(資料來源:參考自中國地政研究所(2000);本研究配合法令修訂整理)

※註:以上列表為開發利得回饋部分,不包括前節開發負擔公共設施(含綠地)

(33)

課題三 土地使用變更之回饋時機

(一) 說明

現行相關法令規範對於土地使用變更開發回饋之時機,其規定歸納如 表 4-13 所示。

(二) 分析

1. 回饋金(代金):歸納時機分為( 1)都市計畫核定後簽訂協議書;(2)

獲得開發許可時;(3)用地變更編定之前;(4)申請建照前。

2. 捐贈建地:未明定

3. 其他:提供平價住宅時機未明定,提供作為公益設施之樓地板面積 雖無明定,但應於申請建照時(面積與用途)納入建築管理的機制。

4. 變更使用利得在未進入市場交易前,仍屬未實現利得,實際上也很 難預估其價格。所以課徵回饋的時機關係政府政權控制之行使及開 發者投入現金的時間點,亦可能影響土地發展的效率。

(三) 策略

1. 預繳保證金:以回饋金回饋者,於變更計畫(開發許可)發佈公告 實施後但於建築管理前繳交,惟政府得視實際需要(申請變更開發計 畫之承諾事項)於變更計畫(開發許可)發布(公告)實施前,要求 開發者預繳一定比例之保證金,其預繳之保證金應於回饋金總額扣除 之。

2. 申請人得向地方政府申請,以分期方式支付。

3. 以捐贈建地回饋者,捐贈時機於該建地變更之同時移轉登記。

(34)

表 4-13 現行土地使用變更開發回饋之時機彙整表

回饋時機 現行相關法令規範

捐建地 回饋(捐獻)金 其他 都市計畫農業區變更使用

審議規範 —

變更都市計畫核 定或備案機關都 市計畫委員會審 議通過後,與直 轄市或縣(市)

政府簽訂協議書

提供中低收入住 宅:未明定

住宅社區開發 — — —

非都市土地 開發審議作 業規範

—住宅社區 專編

配合農地釋出 方案興建住宅

社區 — — —

都市計畫工 業區檢討變 更審議規範

個案變更、或通 盤檢討自擬細 部計畫

未明定 自願捐贈建地以 代金折算:主要 計畫核定前,與 當地地方政府簽 定協議書

提供作為公益設 施之樓地板:建 照階段

投資開發工業 區之公民營事 業及土地所有 權人

興辦工業人自 用

促進產業升 級條例

興辦工業人申 請非都市土地 擴編

當地直轄市或縣 (市)政府公告編

定前繳交 —

都市計畫工業區譬毗鄰土

地變更處理原則 — — —

非都市土地開發審議作業 規範

—工業區開發計畫及工業 區細部計畫專編

於當地直轄市或 縣(市)政府公告 編定前;

擴編者為辦理工 廠變更登記前

非都市土地 使用管制規 則

丁種建築用 地擴編毗鄰 土地

辦理變更編定為 丁種建築用地以

前繳交 —

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