地方政府環境治理-官僚體系-審議式民主法制(III)

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(1)行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告地方政府環境治理-官僚體系--審議式民主法制(III) 研究成果報告(完整版). 計計執執. 畫畫行行. 類編期單. 別號間位. ：整合型： NSC 98-2621-M-006-005： 98 年 08 月 01 日至 99 年 10 月 31 日：國立成功大學法律學系. 計畫主持人：王毓正計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理人員：何宛屏碩士班研究生-兼任助理人員：陳秉宏. 處理方式：本計畫可公開查詢. 中. 華. 民. 國 99 年 10 月 31 日.

(2) 地方政府環境治理官僚體系—審議式民主法制(III) 結案報告內容【目錄】壹、前言 ..................................................................................................2 貳、研究目的 ..........................................................................................3 一、審議式民主與環境議題間關係的確立.......................................4 二、現行法制下審議式民主的運作空間...........................................4 三、審議式民主法制化方式 ...............................................................6 四、審議式民主法制以外的配套.......................................................6 參、文獻探討 ..........................................................................................6 一、外文文獻 .......................................................................................6 二、中文文獻 .......................................................................................8 肆、研究方法 ........................................................................................12 伍、結論與建議 ....................................................................................12 參考文獻...................................................................................................16 1 .

(3) 壹、前言在本人第二年計畫「地方政府環境治理－以中石化安順廠為例-資訊公開法制」中已闡明科技風險資訊提供，將利害關係人之意見納入決策前之準備工作以及形成的重要性。由於高科技產業的特性，人民欠缺一般客觀經驗基礎作為判斷，導致人民往往若不是受害於不自覺當中，即是知其受害時權利救濟卻為時已晚，因此國家應該透過資訊之告知，尤其必須負起對於可能受風險影響之人民詳盡告知之義務，而這當中應包括透過風險溝通之機制，隨時告知風險評估與預測。順著這樣的思考脈絡，在資訊揭露前提下，完善的對話溝通機制建立即有所必要。然而怎麼樣的對話溝通機制才能有效的解決當前問題是本計畫所亟欲討論的。提供資訊自是為了確保對話的可能，除了資訊完整之外必須考慮到溝通之尊重，例如設法降低專門或語言上之門檻與障礙。而為了能提供切中利害關係人所需之資訊，亦必須透過對話溝通的方式，方能精確掌握利害關係人之需求。而透過提供資訊與彼此對話溝通，在一個專業未必完全掌握於公部門的風險社會，其縱使未能提高公部門決策上之正確度，最起碼亦能提高利害關係人對於公部門決策之接受度與信賴感。而溝通參與機制的建立，本人試圖加入公共行政學中已廣泛被討論但法律學卻尚未論及的「審議式民主」概念。完善的民眾參與追求的是民眾的意見有影響決策的空間與可能性，現行的環境影響評估法亦不缺少民眾參與的機制，然而是否有達到其所設定的目標進而影響決策卻不無疑義。理論與實際面的落差該如何解決？本人試圖透過制度化的方式將審議式民主內涵拉進民眾參與，並試圖建立一套可確保其實現的完善機制。 2 .

(4) 例如舊台鹼安順廠污染事件所涉及之土壤及地下水污染整治法與環境影響評估法當中皆有民眾參與之機制，但也因不盡完善而使得民眾參與的功能難以發揮。本研究即嘗試以「審議式民主」導入民主參與機制，個人期望能透過參與楊教授主持之「地方政府環境治理 – 以中石化安順廠為例」第三年計畫執行，嘗試進行法學與公共行政理論之整合，並期能作為地方政府環境治理時之參考。因此，本研究之重要性，並非僅止於理論學說提出或體系架構之層次，而是希望可更進一步將研究成果回饋至地方政府環境治理上民眾參與的實際運作與制度之建構。. 貳、研究目的審議式民主指的是：所有受到決策所影響的公民或其代表，都應該能夠參與集體決定，而這樣的集體決定，是經由公共論理的方式來形成。在 2002 年台灣引進審議式民主後，我國公共行政學方面已累積了相當多的經驗與文獻，約可區分為二階段，第一階段（2002～2005 年）萌芽期，第二階段（2006 年迄今）成長期1。雖然審議式民主在近幾年的成果是有目共睹的，但仍可發現原則性的理論往往不足以協助實際執行的參考，為使審議式民主得以落實而非流於空談，真正保護利害關係人權利，制度化自有其必要性。在充分資訊完整揭露前提下，建立一套可適用的對話機制，再輔以司法救濟監督之。本研究目的試圖以我國現行法制出發，檢驗我國環境法中民眾參與機制是否完善，再討論審議式民主法制化概念與實踐。計畫研究目的如下：.                                                         1. . 林子倫（2008），〈審議民主在社區_台灣地區的經驗〉，發表於海峽兩岸參與式地方治理學術研討論，台大社科院中國大陸研究中心。 3 .

(5) 一、審議式民主與環境議題間關係的確立環境問題除了涉及高度科技性之外，亦涉及高度複雜性，因此問題之處理與解決，經常是需要有一定專業知識背景，但另一方面在科技時代底下，已經一再地證實公部門事實上並不一定掌有較專業的能力。此外，大型開發行為亦往往涉及到當地民情風土等之複雜問題，此亦未必是一個外來的專家學者短時間之內可以完全掌握。然而若是讓民眾藉由實質的參與，並提供專家所未能掌握或忽略的重要訊息，則有助於正確與妥適之決定的形成2，因此如何透過審議式民主來提升民眾參與決策之品質有其實益。此外在多元文化以及風險社會底下，值得再次思考的是，除了由國家壟斷資訊與決策權限不一定絕對具有正當性之外，亦必須進一步思考於資訊傳遞時如何降低專業門檻，讓民眾可以更容易來瞭解與他切身相關的資訊。此外，環境影響評估係包含風險評估與評價兩個階段，而當大型開發行為涉及越多具不確定性的風險時，當地居民或利害關係人對於相關風險的評價即越顯重要，亦即專家可能無法代替回答利害關係人是否願意接受風險的問題 3. ，而透過民眾參與以及審議係有利於相關問題的浮現與聚焦，並進而找到適當. 的解決方案。二、現行法制下審議式民主的運作空間我國現行法制不乏民眾參與的機制，包括開發行為環境影響評估作業準則第 10 條之 1，行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點，行政院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點。在科技風險的背景下，利害關係人相較於一般民眾對於公共行政開發案須更受一定程度的保障，完善的民眾.                                                        . 2. 3. . 即以台南縣東山鄉嶺南村一般事業廢棄物掩埋場為例，該開發案係於 2001 年通過環評，然而 2002 年時，當地居民與台南環保聯盟質疑開發單位在環說書當中隱匿斷層通過掩埋場場址之事實，此一質疑終在 2008 年獲台大地質學系陳文山教授證實後，促使環保署於 2009 年重啟調查程序，然而掩埋場卻已進入申請試運轉許可之程序了。陳東升、林國明，審議民主、科技與公民討論：台灣的實作經驗，http://stsweb.ym.edu.tw/tsts/ 92W-paper/1201.doc，頁 12。 4 .

(6) 參與制度需求自相應而生，在此應先確定的是，究竟民眾參與對於環境開發議題是一個獨立受保障的公權利，還是只是確保程序正確性呢？以環境影響評估制度為例，研究審議式民主之政治學學者4，即如前開部分法學論述的看法一樣，認為第一階段環評程序過程中，民眾除了從公告與公開說明會獲知結果之外，並無影響決策的機會，從而亦無實踐審議式民主的可能。惟在 2004 年環保署增訂「開發行為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第 2 項之後，似有重新檢視之必要。亦即依據同條第 1 項規定，開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。第 2 項進一步規定，「開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見」。條文中除例示公聽會、協調會、討論會之外，尚可透過其他適當方式進行，故理論上的確存有進行審議式民主的空間。當然，不容否認的是，至少仍有三個制度上不完善之處，導致實際上尚未有審議式民主循此模式在環評的場域中實現。首先，舉辦與否在於的發動權在開發單位，而就目前開發行為率以盡快動工為目標，殊難想像有何誘因促使開發單位主動舉辦。再者，所謂公聽會、協調會、討論會等各該進行方式為何？倘若沒有一個明確的辦理原則與方式，難保在舉辦上不流於形式或是目的導向。最後，縱使該條以強制性的方式規定，在何種條件下即屬需要舉行公聽會、協調會或討論會之情形，亦恐難免受到規範正當性之質疑，即如前所述，「開發行為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第 1 項係存有增加環評法所無之限制的疑慮，倘若第 2 項之規定從目前之建議性規定，修改為強制性規定時，則亦將如同條第 1 項之規定一般，面臨到規範正當性的質疑。.                                                         4. . 陳俊宏，（1998），〈永續發展與民主政治:審議式民主理論初探〉，全球化的挑戰與台灣社會研討會，東吳大學文學院主辦。，頁 113。 5 .

(7) 三、審議式民主法制化方式審議式民主至今仍只是處於理論上原理原則，若欲以制度化方式落實方式為合？是應補充法令或修正法令或增訂法令亦是本研究欲研究之主題。四、審議式民主法制以外的配套完善的民眾參與機制除了事前政府部門須提供充分資訊外，事後的司法審查亦相當重要。欲使具備審議式民主的民眾參與制度得以落實，就應賦予司法機關事後審查監督的功能，使民眾參與不至於流於政府部門自由決定或是淪於形式的機制。. 參、文獻探討審議式民主在公共行政學的討論已相當成熟完備，諸如學者杜文苓，林子倫，林朝成，林國明，黃東益，陳東升……皆是本研究參考的重要文獻來源。在法制化議題方面，下列文獻亦有所提及：一、外文文獻 Joshua Cohen 於 1989 年所著 Deliberation and Democratic Legitimacy（審議與民主正當性）一文中，點出了審議式民主制度化可能需考量的種種因素。Joshua Cohen 欲建構「形式化審議式民主」,將理性討論的理想制度化(institualize)，又應如何將之具體化?其試圖透過「理想審議程序」(ideal deliberative procedure)將之建構。其認為形式化審議式民主概念包括：可期待的永續獨立社會，公民們平等自由地討論，多元的社會，與認知審議程序是民主的正當來源認知彼此具有審議的能力這四個要素。又理想審議程序則是建構在公民是自由的，公民是講理的，公民是平等的，交疊共識性的多數決四項要素。在這兩者的相互搭配呼應下，試圖描繪出審議式民主制度化的雛形。 6 .

(8) Deliberation and Democratic Legtimacy 分成四部分，與審議式民主制度化（institualize）較為相關部分集中於第二章，Joshua Cohen 認為，審議式民主並非僅止於提倡一個對公共事務進行理性討論的政治文化。更重要的是，要能將理性討論的理想加以制度化（institualize）。他指出，「建立溝通所需要的所有條件，使得由公民構成的公眾，能夠以言說形成意志與意見」。也就是說，民主政治中所追求的，不應只是反映（mirror）公平觀念的政治安排，而應該是社會和政治制度中的審議系統。又 Joshua Cohen 試圖與 Rawls 對話，從 Rawls 對於「民主政治」的三項特徵闡述，提出「形式化審議民主概念」（formal conception of deliberative democracy），再從這個概念出發，構思如何將之具體化，進而提出「理想審議程序」(ideal deliberative procedure)。順著所謂的理想審議程序的提出，Cohen 進一步指出審議民主將促進共善以及對個人自主的尊重（common good and autonomy）。最後 Cohen 話鋒一轉，提出四個可能阻礙審議式民主進行的觀念，包括：教派意識（Sectarianism）,不著邊際（Incoherence）,不公平（Injustice）與無關聯（Irrelevance）。另外 Rawls, John 所著的 A Theory of Justic，雖未直接提及審議式民主，但可用來證成審議式民主概念。Rawls 認為一個公義社會的民主政治，有下述三種特徵：（一）. 在一個有序的民主政治中，政治辯論將圍繞著多種共善概念的選項。一. 個由各個追求私益的黨派團體所組成的民主政治將與公義社會是不相容的。也因此公民和政黨在政治競技中不應採取狹隘的或小團體利益觀點的立場。參與者只應該回應對共善概念的公開訴求。公共審議應該要聚焦於討論出共善的概念與細節，並且將其運用於具體的公共政策中。（二）. 政治機會和權力必須獨立於經濟和社會地位之外，並且這項獨立的事實. 必須使公民明瞭。確保這樣的平等價值或許需要對政黨的公共經費支持，以 7 .

(9) 及對私人政治支出的限制。同時也需要可以限制財富不平等的累進稅率措施，以及確保政治議題並不會被經濟上和社會上的優勢團體所控制。（三）. 民主政治必須要以公民的自我尊重為基礎，鼓勵公民發展政治的能力，. 進而形塑對正義的理解。同時民主政治也必須要凝聚公民友誼（civic friendship）並且形成政治文化的風氣。如此一來，民主秩序的重要性將不僅限於扮演防止因為某些團體被排除於政治代表與協商而產生的角色。更重要的是，民主政治應該使社會成員可以瞭解他們自己，以及他們自己的正當合法利益。二、中文文獻（一）王芳筠，環境影響評估制度中公民參與機制之研析，暨南國際大學公共行政與政策研究所碩士論文。本文介紹與評析現行環評法中的公民參與機制，包括告知與說明會，界定評估範疇，現場勘查，公聽會。並以新店安坑廢棄物掩埋興建工程一案探討公民參與環境影響評估的制度設計與成效。雖未就審議式民主做一統整性法制化的概念，但有專章介紹與評析個別法－環評法中公民參與的方式。（二）胡中瑋，科技政策制定與審議式民主－以我國胚胎幹細胞研究之法律政策為中心，國立清華大學科技法律研究所碩士論文。本文以美國密蘇里州公投經驗出發，介紹「審議式民主」的價值與功能，以. 及其與科技溝通之關連性。值得一提的是，本文有就審議式民主法制化為一專節介紹。（三）林昱奇，公民投票與權力制衡，政治大學法律研究所碩士論文。本文作者從檢討公民投票制度法制化出發，其認為我國公民投票制度仍處於嘗試錯誤的階段，因此，確立公民投票制度的憲法基礎，並從法規範面加以評析，探究公民投票制度所具有之權力分立制衡的核心價值，以及透過該核心價值所衍 8 .

(10) 生相關制度的比較法觀察與我國法的評析。實質內容區分為兩大部分，第一部分著重在公民投票與權力分立制衡的一般理論，藉由跨國實證與制度的比較觀察，歸納出對於代議體制具有權力制衡作用的公民投票類型，並以人民為發動主體的公民投票與代議體制之間的權力互動關係，進一步探討其不同的功能型態，包括公民投票制衡代議體制的「議程設定」與「權力矯正」功能，以及代議體制藉由「提案過濾」與「司法審查」進行對於公民投票的合法及合憲性控制，以做為我國立法政策之參考。第二部分則為我國法的評析，主要探討我國公民投票制度與權力分立制衡的憲法基礎，強調憲法第17條人民創制複決權在權力制衡面向中的特殊主動地位，並從比較公投法制的歸納分析與我國憲法的觀點，就我國全國性公民投票的制度設計與主要爭議，包括公投類型、適用事項、提案、連署及通過門檻、成案審查程序與主體，以及公民投票訴訟等，提出評估與建議。公民投票是廣義的民眾參與方式，可以此作為審議式民主法制化的借鏡（四）張兆恬，從審議民主觀點試論公民投票之程序改革，台大法律學研究所碩士論文，民國95年7月。本文以公民審議機制的法制化議題為討論，並從審議民主觀點提出我國公民投票法制之改良建議。其認為公民投票制度「審議化」的規範層面應考慮到－正當法律程序的要求，期望能夠以程序設計為起點，營造社群對於公民審議決策的能力和認同。（五）蔡季廷，論台灣公民投票之法制化問題----以Robert Dahl民主程序標準為中心，台灣大學國發所碩士論文，民國91年本文就審議式民主具體落實－「公民投票」理論基礎與制度設計為介紹。首先就制度設計而言，本研究援用了美國政治學者Robert Dahl的「民主程序理論」，作為制度設計的重要準則。其次，就公民投票成案的制度設計，提出程序控制，有效參與，充分知情的三大要求。最後，介紹公民投票的司法審查，藉由Dahl 的民主程序理論，推衍辨證出該理論對司法審查理論的影響。 9 .

(11) （六）許辰舟，行政決策中的人民參與─參與模型的建構，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文。本文試圖就人民參與問題從規範觀點作體系性觀察，並且提出人民參與理想模型（Ordnungsidee），以解答「如何就具體個案決定最適（funktionsgerecht）的人民參與」的問題，並作為各個行政領域的人民參與問題的進一步研究基礎。藉由建立理想模型，可以提供司法在行政程序中人民參與的控制上、立法（甚至具有程序形成權限的行政機關）在程序參與內容的形成上一個應然的衡量標準（Massstab）。亦即，一方面作為行為規範（Richterlinie der Entwicklung der Selbstkontroll），指引立法者如何，「形成」參與制度；另一方面作為評價規範（Werzeug der Kritik），供司法者藉以進行審查控制。（七）其他學術論文國內有關環境法中民眾參與制度之探討之法學文獻已有相當數量，然而大多集中在環境影響評估法之範圍內進行探討，或者比較少進行個案式的探討。例如黃三榮，論環境影響評估法中之民眾參與，律師雜誌第 260 期， 2001 年 5 月。該文先就「民眾參與」加以定義，區別與其類似之概念，並整理我國環境影響評估法中民眾參與規定，再就該民眾參與不足提出檢討。但是，該文只大略論述環境影響評估法民眾參與之不足，未提及民眾參與之目的。施文真，由相關國際環境公約檢視我國環境影響評估法制中之民眾參與制度，律師雜誌第 292 期，2004 年 1 月。該文介紹聯合國歐洲經濟理事會（UN ECE）架構下，所訂定的 2 個環境影響評估國際公約，分別是 1991 年的「跨國環境影響評估公約」（簡稱伊斯波公約）；與 1998 年的「環境事務決策之資訊取得與民眾參與，以及救濟途徑公約」（簡稱阿赫斯公約）。並就. 10 .

(12) 我國之環境影響評估法與前述二公約，在民眾參與、資訊公開部份做一比較，最後該文並提出自己對我國環境影響評估法之修正建議。但是，該文指出我國環境影響評估法制面與國際公約之差異，並就大方向修正提出建議，未說明具體修正事項。黃光輝，台灣環境影響評估法制最佳化芻議，律師雜誌第 292 期，2004 年 1 月。該文作者為環保署綜合計畫處之處長，故該文由實務執行面出發，就現行環境影響評估實務操作的諸多問題，提出修正建議。但是，該文因偏重執行面之探討，對於法律原則面向較少論及。法律文獻中少數進行個案研究者有兩篇，亦即詹順貴，環境影響評估的行政爭訟－從林內焚化爐案及新店安康一般廢棄物掩埋場案談起，律師雜誌第 323 期，2006 年 8 月。該文由兩個實際環境影響評估案例出發，討論我國環境影響評估法的相關問題，首先探討環境影響評估審查結論是否為行政處分，再討論環境影響評估法的保護規範，後就環境影響評估行政專業審查的判斷餘地與司法審查界限為討論，並涵攝於該文所提之案例。但是，該文亦著重於案例之涵攝與行政救濟，較忽略環境影響評估法制度上問題。另外，李建良，環境行政程序的法制與實務－以環境影響評估法為中心，月旦法學第 104 期，2004 年 1 月。該文首先就環境影響評估程序需要正當法律程序為說明，後就我國環境影響評估法立法、修法沿革做一整理，再就現行環境影響評估法的流程與其特徵做一說明。最後選擇二則實務案例突顯現行環境影響評估法的問題，並提出作者個人見解。但該文未指出具體指出我國環境影響評估法制度上問題，只就案例相關之問題做討論，較為可惜。另從公共行政角度切入者有胡恩聰，環境影響評估法令與制度設計之檢討，國家政策論壇創刊號，2002 年 10 月。該文先就環境影響評估法與施行細則用字提出評論，認其應力求精確，後就環境影響評估之制度面與技術面. 11 .

(13) 檢討，最後就整體環境影響評估制度提出改進建議。但是，該文除就法律用字做修正建議外，較偏重於公共政策方向，故該改進建議偏重於政策性的改革，對於行政法律相關問題並未提及。然而，由於環境問題往往涉及高度科技性與複雜性，因此縱使民眾能獲得相關資料，但在未能充分理解與討論溝通時，民眾參與不僅難發揮正面功能，甚至反使政府機關與民間業者視為畏途。因此如何審議式民主來提升民眾參與決策之品質有其實益，而就此方面之研究而言，目前多公共政策學者進行研究與討論，然而在民主法制國家當中，制度之落實有賴相關法律規定之建構，因此如何將公共政策經常討論的議題帶入法學領域進行研究，並思考法制落實之問題實有必要。. 肆、研究方法本研究除了採取個案研究法、文獻與法規分析之方式進行研究之外，同時亦重視審議式民眾參與之實務問題研究，以期能對於該制度之實際運作上所遭遇之難題，設想解決的方式，以提供作為法制建構上之建議，以作為地方政府建構相關制度時之參考。此外為了發現理論與實際運作上之落差，以助更能實現審議式民眾參與的理想，本文將採用訪談的方式，蒐集所需要的相關資料。訪談的對象包括對於此一議題有深入研究之學者專家、地方相關部門、本污染事件當地居民、里長、自救會理事長以及關心本污染事件的民間團體。並且嘗試以社區總體營造之議題，引導當地民眾試行審議式民主的運作，以作為本研究成果之驗收。本研究即擬透過中石化安順廠污染案研究審議式民眾參與的方式的實踐可能性，並進一步提出法制建構上之建議。. 伍、結論與建議. 12 .

(14) 近年來在公共政策實務與學界普受重視與討論的審議式民主，經常將環境議題或甚至環境影響評估制度認為是實踐審議式民主的適合場域。環境問題除了涉及高度科技性之外，亦涉及高度複雜性，因此問題之處理與解決，經常是需要有一定專業知識背景，但另一方面在科技時代底下，已經一再地證實公部門事實上並不一定掌有較專業的能力。此外，大型開發行為亦往往涉及到當地民情風土等之複雜問題，此亦未必是一個外來的專家學者短時間之內可以完全掌握。然而若是讓民眾藉由實質的參與，並提供專家所未能掌握或忽略的重要訊息，則有助於正確與妥適之決定的形成，因此如何透過審議式民主來提升民眾參與決策之品質有其實益。此外在多元文化以及風險社會底下，值得再次思考的是，除了由國家壟斷資訊與決策權限不一定絕對具有正當性之外，亦必須進一步思考於資訊傳遞時如何降低專業門檻，讓民眾可以更容易來瞭解與他切身相關的資訊。此外，環境影響評估係包含風險評估與評價兩個階段，而當大型開發行為涉及越多具不確定性的風險時，當地居民或利害關係人對於相關風險的評價即越顯重要，亦即專家可能無法代替回答利害關係人是否願意接受風險的問題，而透過民眾參與以及審議係有利於相關問題的浮現與聚焦，並進而找到適當的解決方案。研究審議式民主之政治學學者，即如前開部分法學論述的看法一樣，認為第一階段環評程序過程中，民眾除了從公告與公開說明會獲知結果之外，並無影響決策的機會，從而亦無實踐審議式民主的可能。惟在 2004 年環保署增訂「開發行為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第 2 項之後，似有重新檢視之必要。亦即依據同條第 1 項規定，開發單位於作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。第 2 項進一步規定，「開發單位除依前項辦理外，得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見」。條文中除例示公聽會、協調會、討論會之外，尚可透 13 .

(15) 過其他適當方式進行，故理論上的確存有進行審議式民主的空間。當然，不容否認的是，至少仍有三個制度上不完善之處，導致實際上尚未有審議式民主循此模式在環評的場域中實現。首先，舉辦與否在於的發動權在開發單位，而就目前開發行為率以盡快動工為目標，殊難想像有何誘因促使開發單位主動舉辦。再者，所謂公聽會、協調會、討論會等各該進行方式為何？倘若沒有一個明確的辦理原則與方式，難保在舉辦上不流於形式或是目的導向。最後，縱使該條以強制性的方式規定，在何種條件下即屬需要舉行公聽會、協調會或討論會之情形，亦恐難免受到規範正當性之質疑，即如前所述，「開發行為環境影響評估作業準則」第 10 條之 1 第 1 項係存有增加環評法所無之限制的疑慮，倘若第 2 項之規定從目前之建議性規定，修改為強制性規定時，則亦將如同條第 1 項之規定一般，面臨到規範正當性的質疑。再者，屬於地方性的應實施環境影響評估之開發案或許其開發規模較小，且一方面在環保政策與經濟政策之間的衝突性較小，而另一方面作為地方主管機關的縣市政府在進行任何決策之前有傾聽地方民意更高的需求性，因此更可以與更應該強化地方性環評或其他環境決策的民眾參與。然而，強化環境決策之民眾參與亦可能相對地造成開發單位一方的權利受到限制，因此地方自治團體得否超越中央法規而制訂較嚴格（嚴謹）的民眾參與規定，似無不存有疑義。縱非如此，然無論如何在中央法律為明文規定，地方自治團體享有權限增加法律所無之限制時，皆會受到爭議問題之任何一方的挑戰。儘管環境基本法第 25 條第 1 項除規定「中央政府應視社會需要及科技水準，訂定階段性環境品質及管制標準」之外，另於第 2 項規定「地方政府為達成前項環境品質標準，得視其轄區內自然及社會條件，訂定較嚴之管制標準，經中央政府備查後，適用於該轄區」。此一條文是否可作為地方自治團體獲得一般性之特別規範權限之依據，似不無疑義。首先，前述條文一方 14 .

(16) 面承認地方政府可以訂定較嚴之管制標準，但另一方面亦規定必須經中央政府備查後，方能適用該轄區。而所謂之「備查」，依據地方制度法第 2 條第 5 款係指「下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂」，因此似應解釋為地方政府只要履行「陳報」之義務後，中央主管機關並無「准駁」之權限。因此，欲透過環境基本法作為前開疑義的一般性解答，似乎有其困難。相反的值得注意的是，目前若干污染防制法規確有不同的規定，例如空氣污染防制法第 20 條規定「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市､縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之」，亦即地方政府享有因地制宜權限的明文依據，儘管仍必須先獲得中央主管機關之「核定」。類似之規定尚有同法第 17 條第 3 項「前項（空氣污染防制費）費率施行滿一年後，得定期由總量管制區內之地方主管機關考量該管制區環境空氣品質狀況，依前項費率增減百分之三十範圍內，提出建議收費費率，報請中央主管機關審查核可並公告之」；又例如水污染防治法第 7 條第 2 項後段「直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之」等規定。就目前地方自治團體的實務作法，也的確出現若干縣市依據前開的「因地制宜條款」開始增訂較嚴格規範的地方自治規章。由此可以發現，透過中央法律明確規定地方自治團體得制訂較嚴格之地方性環境法規，無論是實體性要求或是程序性要求，應該較能夠避免法令上之爭議，亦可讓地方關心團體據以要求地方政府提出較嚴格之規範。本研究認為，此部分仍是未來相關法制建構上必須努力的主要方向。 15 .

(17) 最後，在計畫研究成果自評方面，計畫研究期間已針對「環境影響評估制度」與「民眾參與」以及「審議式民主」撰寫文章一篇並已發表於《公共行政學報》第 35 期（從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範，公共行政學報，第 35 期，2010 年 6 月，頁 61-117），該文對於目前受到輿論重視的中科三期與四期開發案具有一定的啟示，因此計畫主持人目前業已接獲來自各學術單位、NGO 團體的幾場演講邀請與中研院法律研究所研討會的與談邀請。惟進一步集中至地方政府環境治理的部分，由於仍再彙整相關資料撰寫當中，故較完整具體的結果預計將於年底方能完成。. 參考文獻 16 .

(18) 壹、. 學術論文. 1.. 王毓正（2010），論基本權之保護義務在不確定科技健康風險預防上之適用－以奈米科技與非游離輻射應用之相關健康風險預防為例，興大法學，第 7 期。. 2.. 王毓正（2010），從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範，政大公共行政學報，第 35 期。. 3.. 王毓正（2008），〈環境保護入憲之模式與規範效力之理論與實際—以歐盟成員國憲法上相關立法例之比較為中心〉，城仲模教授祝壽論文集》（105-131 頁）。台北：新學林。. 4.. 王毓正（2008），〈環境資訊公開與風險溝通間之意涵與法制建構上之建議〉，《看守台灣季刊》，10（4），16-38。. 5.. 王毓正（2010），〈我國環評史上首例撤銷判決：環評審查結論經撤銷無效抑或無效用之判決？〉，《台灣法學雜誌》，149，145-158。. 6.. 許志雄（2003），〈新世紀台灣憲法學的責任與課題〉，《月旦法學雜誌》，2003/9 月。. 7.. 莊文忠（2007），〈倡議型非營利組織政策倡議的創新策略與途徑〉，《第三部門學刊》，2007/3 月。. 8.. 陳俊宏（1998），〈永續發展與民主政治:審議式民主理論初探〉，全球化的挑戰與台灣社會研討會，東吳大學文學院主辦。. 9.. 杜文苓（2009），〈重大開發案設置衝突與公民參與的省思：以中科三期環評爭議為例」，重大開發案設置衝突與環境影響評估制度檢討研討會。. 10. 杜文苓、施麗雯、黃廷宜，2007，〈風險溝通與民主參與：以竹科宜蘭基地之設置為例〉，《科技、醫療與社會》，第五期，頁 71-107。 11. 杜文苓、陳致中（2007），〈民眾參與公共決策的反思：以竹科宜蘭基地設置為例〉，《台灣民主季刊》，第四卷，第三期，頁 33-62 。 12. 杜文苓（2007）〈審議民主與社會運動：民間團體籌辦新竹科學園區宜蘭基地公民會議的啟發〉，《公共行政學報》，第二十三期，頁 67-93。 13. 杜文苓、張國偉、吳嘉純（2009），〈審議民主在空間議題上的新實驗：以「中港河廊通學步道願景工作坊」為例〉，流域治理&公民參與學術研討會：台北縣政府，3/26。 14. 林子倫（2008.9），〈審議民主在社區_台灣地區的經驗〉，發表於海峽兩岸 17 .

(19) 參與式地方治理學術研討論，台大社科院中國大陸研究中心 15. 許文傑（2001），〈公民參與的理論論述與公民性政府的形成〉，《公共行政學報》，4，65-97。 16. 郭秋永（2007)，〈多元民主理論－公民審議的一個理論基礎〉，《台灣民主》，4(3)，63-107。 17. 羅傳賢（1989），〈中美環保行政程序民主化法治之比較〉，《立法院院聞》， 17（11），56。 18. 陳金貴（1992）。公民參與的研究。行政學報，24，95-128。 19. 陳彥宏（2004）。這是「聽證」嗎？「從大甲溪流域的未來評估中橫是否修建」聽證側寫，司改雜誌，頁 52。 20. 葉俊榮（1993），環境影響評估的公共參與:法規範的要求與現實的考慮，環境政策與法律，月旦。 21. 朱斌妤、李素貞（1998），環境影響評估中民眾參與機制之檢討，中國行政評論，8（1），頁 85-114。 22. 葉俊榮（2002），環境影響評估的公共參與：法規範的要求與現實的考慮，環境政策與法律，元照，頁 195-228。 23. 江佳慧（2003），公民參與機制運用於政策規劃過程之研究：以雲林林內焚化廠設置過程為例，國立政治大學公共行政學碩士論文。 24. 郭憲銘（2003），我國現行環評制度下民眾參與過程之檢視：以濱南工業區開發案為例。東海大學公共行政學系碩士論文。 25. 施文真（2004），由相關國際環境公約檢視我國環境影響評估法制中之民眾參與制度，律師雜誌，第 292 期，2004 年 1 月，頁 42-59。 26. 郭秋永（2007)。多元民主理論－公民審議的一個理論基礎。台灣民主，4(3)， 63-107。 27. 葉俊榮(1996)，〈憲法位階的環境權：從擁有環境到參與環境決策〉，《環境政策與法律》 28. 鄭詩君（2009），論我國環境影響評估法中之民眾參與及其法效性，國立台北大學法律學系碩士論文 29. 施文貞（2004），由相關國際環境公約檢視我國環境影響評估法制中之民眾參與制度，律師雜誌，第 292 期（2004.1） 18 .

(20) 30. 黃錦堂（2009），高度科技專業性行政決定之司法控制密度－兼評臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決，發表於東吳公法裁判研究會第六回， 2009 年 3 月 20 日 31. 黃三榮（2001），論環境影響評估法之民眾參與，律師雜誌第 260 期 32. 張英磊（2009），多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展-一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析，台大法學院博士論文 33. 湯德宗(2005)，〈行政程序法的適用〉，《行政程序法論》 34. 湯德宗（2006），〈政府資訊公開法比較評析〉，《台大法學論叢》，第 35 卷第 6 期 35. 蔡志方（2000），論對抗怠於執行職務之行政訴訟－以環保法相關訴訟為探討核心，台灣本土法學雜誌，第 13 期，（2000.8） 36. 曾家宏、張長義（2007），誰是民眾、如何參與－論目前民眾參與環境影響評估之困境，工程會刊第 80 卷第 1 期（2007.2）。 37. 顏厥安（2001），〈溝通、制度與民主文化—由哈伯瑪斯的法理論初探社會立憲主義〉，《台大法學論叢》，30卷3期，頁1-48。 38. National Environmental Policy Act (1997). A study of its effectiveness after twenty-five years, council on environmental quality. USA: Executive Office of the President. 39. Alleweldt, R. (2006). Verbandsklage und Gerichtliche Kontrolle von Verfahrensfehlern. Die Öffentliche Verwaltung, 59(15), 621-631. 40. Blümel, W. (Hrsg.)(1982). Frühzeitige Bürgerbeteiligung bei Planungen. Berlin: Duncker & Humblot. 41. Böhm, M. (2005). Risikoregulierung und Risikokommunikation als interdisziplinäres Problem. In: Dokumen- tation zur 28. Wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V. Berlin: Erich Schmidt. 42. Deliberation and Democratic Legitimacy, in Alan Hamlin and Philip Petit ed., The Good Polity: Normative Analysis of the State,1989, Oxford: B.Blackwell. 43. Democracy and Liberty, in Jon Elster ed., Deliberative Democracy,New York : Cambridge University Press, 1998, pp. 186-187. 44. Ekardt, F. (2004). Information, Partizipation, Rechtsschutz: Prozeduralisierung von Gerechtigkeit und Steuerung in der Europäischen Union. Berlin: Lit. 19 .

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(24) 20. 劉姵君（2007），環境議題中公民參與之探討－以中部科學園區七星農場開發計畫為例，國立臺中教育大學環境教育研究所碩士論文 21. 李政安（1985），台北市垃圾掩埋場計畫之民眾參與－福德坑垃圾掩埋場計畫個案之研究，國立政治大學公共行政研究所碩士論文 22. 林正壹（1988），環境影響評估之民眾參與方式之研究－台灣地區個案研究，國立中興大學公共行政及政策研究所碩士論文 23. 王健瑞（1999），論環境影響評估與公民投票制度—從拜爾案談起，東吳大學法律研究所碩士論文. 23 .

(25) 無衍生研發成果推廣資料.

(26) 98 年度專題研究計畫研究成果彙整表計畫主持人：王毓正計畫編號：98-2621-M-006-005計畫名稱：地方政府環境治理-官僚體系--審議式民主法制(III) 量化備註（質化說明：如數個計畫本計畫實實際已達成預期總達成際貢獻百單位共同成果、成果成果項目列為該期刊之數（被接受數(含實際已分比達成數) 封面故事 ... 或已發表）等）期刊論文 1 1 40% 篇研究報告/技術報告 0 0 100% 論文著作研討會論文 0 0 100% 專書 0 0 100% 申請中件數 0 0 100% 專利件已獲得件數 0 0 100% 國內件數 0 0 100% 件技術移轉權利金 0 0 100% 千元碩士生參與計畫人力博士生（本國籍）博士後研究員專任助理. 2 0 0 0. 2 0 0 0. 100% 100% 100% 100%. 0 研究報告/技術報告 0 研討會論文 0 專書 0 申請中件數 0 已獲得件數 0. 0 0 0 0 0 0. 100% 100% 100% 100% 100% 100%. 件數. 0. 0. 100%. 件. 權利金. 0. 0. 100%. 千元. 0 0 0 0. 0 0 0 0. 100% 100% 100% 100%. 人次. 期刊論文. 論文著作. 專利國外技術移轉. 碩士生參與計畫人力博士生（外國籍）博士後研究員專任助理. 人次. 篇章/本件.

(27) 無其他成果 (無法以量化表達之成果如辦理學術活動、獲得獎項、重要國際合作、研究成果國際影響力及其他協助產業技術發展之具體效益事項等，請以文字敘述填列。) 成果項目科教處計畫加填項目. 測驗工具(含質性與量性) 課程/模組電腦及網路系統或工具教材舉辦之活動/競賽研討會/工作坊電子報、網站計畫成果推廣之參與（閱聽）人數. 量化. 0 0 0 0 0 0 0 0. 名稱或內容性質簡述.

(28)

(29) 國科會補助專題研究計畫成果報告自評表請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）、是否適合在學術期刊發表或申請專利、主要發現或其他有關價值等，作一綜合評估。 1. 請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估 ■達成目標 □未達成目標（請說明，以 100 字為限） □實驗失敗 □因故實驗中斷 □其他原因說明： 2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形：論文：□已發表 □未發表之文稿 ■撰寫中 □無專利：□已獲得 □申請中 ■無技轉：□已技轉 □洽談中 ■無其他：（以 100 字為限） 3. 請依學術成就、技術創新、社會影響等方面，評估研究成果之學術或應用價值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）（以 500 字為限）計畫研究期間已針對「環境影響評估制度」與「民眾參與」以及「審議式民主」撰寫文章一篇並已發表於《公共行政學報》第 35 期（從奧爾胡斯公約檢視我國環境影響評估法制中民眾參與之規範，公共行政學報，第 35 期，2010 年 6 月，頁 61-117），該文對於目前受到輿論重視的中科三期與四期開發案具有一定的啟示，因此計畫主持人目前業已接獲來自各學術單位、NGO 團體的幾場演講邀請與中研院法律研究所研討會的與談邀請。惟進一步集中至地方政府環境治理的部分，由於仍再彙整相關資料撰寫當中，故較完整具體的結果預計將於年底方能完成。.

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