台東社區發展與農村再生政策之研究

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(1)國立台東大學區域政策與發展研究所碩士論文. 指導教授：蔡西銘先生. 台東社區發展與農村再生政策之研究. 研究生：郭明源撰中華民國九十九年六月.

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(5) 謝誌區域所兩年的學習歷程，是由回憶與記憶交織而成的。回憶與同學們的學習歷程，更加充實課業外的生活，像是湘苹在台東糖場舉辦研討會，討論台東糖場歷史文化空間再生計畫、颸雅在永安社區研究永續發展、長驊在下檳榔部落探討現代原住民觀點、子涵在建構台東知本永續大學城、世強在東遊季溫泉渡假村快樂的研究、鑫豪在縣政府訪談山海鐵馬道建造過程、彥偉在外籍配偶的社會網絡與生活適應中尋找主體性；兩年多的同學情誼是難得的緣份，記得一起到蘭嶼考察，在國境之東望向太平洋等待日出時刻，那份感動是很難用筆墨形容，願同學們未來前途如同旭日東昇充滿希望。另外謝謝學長姐們的經驗與分享，慧雲在行政事務工作的協助、明德帶同學們出海賞鯨豚、宏儒到日本京都九條通居酒屋無限暢飲、與曹大哥去都蘭找王家祥談山與海等，以及學弟妹們煜竣、如媚、又禾、欣紋等參加我們畢業典禮的祝福，區域所就像大家庭一樣讓人懷念。記憶中「在地出發」是進入區域所的第一堂課。從「區域所看台東-金峰鄉」參訪嘉蘭、正興、新興等部落，透過玉芬老師東台灣研究的引領，體會台東發展的課題、「區域所看台灣-鹿港小鎮」靳老師政治經濟學的觀點，剖析國家作為及地方發展的課題、「區域所看世界-日本京都」蔡老師及師母一起造訪千年古都，體驗傳統與現代發展的課題，還有周志龍老師談台灣農村及故鄉夢想、孫本初老師上天下海到綠島的舟車辛勞、夏黎明老師安排蘭嶼考察，深入野銀部落地下屋中聽達悟族老人講故事等，謝謝區域所師長們悉心安排學習課程，讓我以寬廣的視野思考問題。特別感謝指導教授蔡西銘先生對我論文的教導、口試委員孫本初教授及李玉芬教授的指正，使本論文順利完成。移居台東，必須感謝台東朋友們幫助及家人的支持，每年藉由寒暑假期間探望台北父母及雲林娘家親友的機會，安排不同主題的環島旅行，是我希望給小孩政一及政和體驗台灣風土人情的童年回憶，素華牽手陪伴從同學到同事，生活及工作上的點點滴滴，是我人生歷程中最美好的記憶。. 明源謹誌 2010 年 7 月 4 日.

(6) 台東社區發展與農村再生政策之研究郭明源國立台東大學區域政策與發展研究所. 摘要從台灣四百年來城鄉發展的歷程來看，作為一個微觀的台灣城鄉觀點，台東農村社區缺乏「地方社區」特色；而作為一個宏觀的台灣城鄉觀點，台東農村社區缺乏「全球思維」的思考，如何落實「全球思維，地方行動」的社區發展策略，為本研究主要課題。政府提出的「推動農村再生計畫，建立富麗新農村」之農業政策主張，以現有農村社區為中心，強化由下而上的地方參與制度，運用軟、硬體建設計畫引導，推動農村再生政策及計畫，希望解決農村社區發展問題。台東社區在區域特殊自然環境及人文條件作用下，面對農村再生政策及計畫推動，必須建構地方獨特之發展策略，本研究以東部區域計畫、農村再生政策、社區發展治理等三個面向，透過台東社區田野調查之個案研究途徑為基礎，分析農村再生政策及計畫的運作，並研擬台東社區發展相關課題及策略。主要研究結果有三：（1）以「全球思維，地方行動」的概念，建構台東農村社區發展的論述；（2）透過個案研究途徑以都蘭社區農村再生先期規劃之田野調查，瞭解農村再生政策及計畫運作；（3）基於社區發展在新公共服務的實踐上，研擬台東農村社區發展之推動策略。. 關鍵詞：區域計畫，農村再生，社區發展。 i.

(7) Research on Policies toward Rural Regeneration and Community Development in Taitung Kuo, Ming-Yuan. Abstract Taking into consideration the course of Taiwan’s urban and rural development for the past four hundred years, what Taitung’s rural communities lack is, on the one hand, the distinguishing feature of “local community” from a micro perspective; on the other hand, the mindset for global thinking from a macro perspective. This research therefore probes into the applicability of “Think Globally; Act Locally”, strategies targeting community development in Taitung. the government has proposed a “Rural Regeneration Plan” featuring a centerpiece, i.e. the existing rural communities, a strengthened bottom-up system of local involvement, and the implementation of both soft- and hardware infrastructure to guide and , more importantly, to set into action its rural regeneration policies. Under the influence of the unique natural environment and cultural conditions, tailor-made strategies for local development are required for Taitung’s communities once confronting the government’s rural regeneration policies, and the execution of corresponding projects. Departing from three key issues, i.e. Eastern regional plans, rural regeneration policies, and community development and administration; furthermore, taking on board field research done in Taitung communities as case study, this research then analyzes the rural regeneration policies in question and the execution of related projects, and eventually draws up some strategies for the development of Taitung’s rural communities. Major achievements of the research are: (1) Putting into action the concept of “Think Globally; Act Locally” and establishing the ideas for developing Taitung’s rural communities, (2) Acquiring detailed comprehension of rural regeneration policies and the execution of related projects via case study, i.e. field research probing into Dulan Community’s rural regeneration plan, and (3) Drawing up strategies departing from the practice of community development upon new public services for pushing forward Taitung’s rural community development.. Keywords: Regional Plan， Rural Regeneration，Community Development。 ii.

(8) 目. 錄. 中文摘要………………………………………………………………………………i 英文摘要……………………………………………………………………………ii 目. 錄………………………………………………………………………………iii. 圖目錄……………………………………………………………………………… iv 表目錄…………………………………………………………………………………v 第一章. 緒論………………………………………………………………………1. 第一節研究動機與目的 … … … … … … … … … … … … … … … … … … 2 第二節研究內容與範圍 … … … … … … … … … … … … … … … … … … 3 第三節研究方法與流程 … … … … … … … … … … … … … … … … … … 4 第二章. 文獻回顧與探討…………………………………………………………7. 第一節區域計畫相關政策之探討 … … … … … … … … … … … … … 1 0 第二節農村再生政策與計畫分析 … … … … … … … … … … … … … 1 4 第三節社區發展相關課題之檢討 … … … … … … … … … … … … … 1 8 第三章. 台東農村再生政策之分析……………………………………………21. 第一節農業發展及農村再生政策 … … … … … … … … … … … … … 2 2 第二節台東農村再生規劃及執行 … … … … … … … … … … … … … 3 5 第三節都蘭社區農村再生之規劃 … … … … … … … … … … … … … 4 4 第四章. 台東農村社區發展之策略……………………………………………63. 第一節國外農村社區及發展策略 … … … … … … … … … … … … … 6 4 第二節台東發展願景及規劃策略 … … … … … … … … … … … … … 7 4 第三節台東社區發展及治理策略 … … … … … … … … … … … … … 9 0 第五章. 結論與建議……………………………………………………………97. 第一節研究發現……………………………………………………………97 第二節建議 ……………… ……………………… …………………… 98 參考文獻……………………………………………………………………………99 iii.

(9) 圖目錄圖 1. 研究流程圖………………………………………………………………6. 圖 2. 台灣地區國土計畫體系圖……………………………………………12. 圖 3. 2015 願景台東發展策略規劃架構圖…………………………………13. 圖4. 2008 年農村再生計畫推動機制圖………………………………………15. 圖5. 2008 年農村再生條例立法精神架構圖…………………………………27. 圖6. 2008 年農村再生推動體系與分工圖……………………………………29. 圖7. 2008 年農村再生計畫推動機制圖………………………………………29. 圖8. 2008 年農村再生發展區土地使用概念圖………………………………30. 圖9. 2008 年農村再生發展與整合型農地整備構想圖………………………31. 圖 10. 2008 年農村再生培根計畫-東一區參與社區分佈圖………………37. 圖 11. 京都景觀社造中心基本理念圖………………………………………69. iv.

(10) 表目錄表 1. 2005 至 2008 年鄉村新風貌計畫歷年編列歲出預決算表…………25. 表 2. 2009 至 2012 年農村再生工作項目分年實施內容及數量表………33. 表 3. 農村再生各工作項目實施經費需求表………………………………34. 表 4. 2008 年農村再生培根計畫及農村社區統計表………………………38. 表 5. 農村再生顧問師分區工作表…………………………………………40. 表 6. 都蘭村土地利用分區統計表…………………………………………45. 表 7. 都蘭村土地權屬統計表………………………………………………45. 表 8. 都蘭村人口統計表……………………………………………………47. 表 9. 都蘭地區社會團體名冊表……………………………………………49. 表 10. 都蘭村土地使用編定統計表…………………………………………53. 表 11. 土石流潛勢溪流屬性資料表…………………………………………55. 表 12. 都蘭社區建物結構統計表……………………………………………56. 表 13. 東河鄉都蘭社區整體 SWOT 分析綜理表……………………………59. 表 14. 都蘭社區策略矩陣表…………………………………………………60. 表 15. 2006 年台東社區發展指標比較表……………………………………88. v.

(11) 第一章緒論廿一世紀全球化的發展趨勢下，隨著台灣工商業的快速成長，台灣農村社區面臨人口外流與高齡少子化、基礎公共設施不足、生活環境特色喪失，導致農村社區發展嚴重落後等問題，2008 年 5 月 20 日新政府提出的「推動農村再生計畫，建立富麗新農村」之農業政策主張，以現有農村社區為中心，強化由下而上的地方參與制度，推動農村再生計畫，希望解決農村社區發展的問題；而台東區域發展在自然環境和人文條件的限制下，使得農村邊緣化及社區發展落後等問題更加嚴重，如何面對農村再生政策及計畫，成為「台東農村社區發展」的重要課題。台灣東部區域由於中央山脈和海岸山脈的隔離，以其特殊的自然環境和人文條件作用，形成東部孤立的歷史地理特徵。二次世界大戰至今政府對於東台灣的政策，大概以 1970 年為分界，1970 年代以前政府視東部為邊疆，在以農業發展為前提之下，東部設立合作農場與兵工墾區，致力於開荒與增產。1970 年代以後，台灣經濟結構由農業轉型為工商業，以農業為主的東部區域自然被忽視，1993 年由經建會主導的產業東移政策推動不順利，乃轉為發展觀光產業成為台灣的後花園。整體而言，戰後不論國家將東部視為邊疆或後花園，事實上乃採取消極忽 1. 視的政策。戰後國民政府撤遷來台之後，台灣歷經了政治空前混亂的年代，到了 1960 年代美國除了經濟援助台灣外，也嘗試提昇台灣社會的自治能力，因此在聯合國專家的協助下，將「社區發展」的概念引入台灣，1965 年行政院將「社區發展」列為社會福利措施的七大要項之一，內政部接著於 1968 年具體提出「社區發展工作綱要」，台灣省政府並於 1972 年配合推動「社區發展十年計畫」。由於 1960、 70 年代仍處於戒嚴時期，因此社區發展政策的推動是由上而下、政府主導的，通常是公部門選定社區，鼓勵其組成社區理事會，在政府經費補助下推動公部門界定的幾項工作：「公共設施建設」、「生產福利建設」、「精神倫理建設」，由於政策的引導，社區發展協會成為地方上爭取公共建設的管道。在地方派系蓬勃發展的 1980 年代及政黨競爭激烈的 1990 年代，村里辦公室與社區發展協會竟雙雙淪為地方政治人物擺置樁腳的地盤。雖然 1991 年已修法改變社區組織的規定，將社區發展協會訂為人民團體之一，由居民自行發起不再指派成立，但村里辦公室與社區發展協會之間經年累月的對立關係已難扭轉。直到 1994 年文建會提出「社區總體營造」的概念與政策，對比於已推動數十年的社區發展，「社區總體營造」 2. 強調由下而上的自發行動，重新彰顯了社區發展原本應有的自主性。. 1. 林玉茹，2007，〈殖民地的邊區：東台灣的政治經濟發展〉，頁 83。台北：遠流。. 2. 曾旭正，2007，〈台灣的社區營造〉，頁 36-45。台北：遠足。 1.

(12) 第一節研究動機與目的行政院農委會透過政令宣導指出，農村再生計畫是馬總統「愛台十二項建設」施政主軸之一，行政院院會通過農委會所提出「農村再生條例」，將由政府設置一千五百億元規模的再生基金，照顧四千個農漁村及六十萬戶農漁民，2008 年 12 月 18 日當立法院經濟委員會通過農委會提出「農村再生條例」一讀程序後，由作家吳音寧協同農民楊儒門、蔡培彗、徐世榮教授、林淑芬立委等人，召開記者會呼籲行政院撤回「農村再生條例」法案，並透過台灣農村陣線採取記者會、地方說明會、政黨拜會遊說、參加公聽會、小規模動員農民、協助媒體報導、網路連署、網路論壇等具體行動，集結台灣各地關心農村發展的力量，探討台灣農村發展的問題。直到 2009 年 6 月 16 日立法院休會，確定「農村再生條例」無法在該會期三讀通過，分析農村再生引發政府與民間的論辯，發現農村再生政策與計畫的許多問題？2009 年 8 月 7 日莫拉克颱風 88 水災重創台灣，造成民眾生命財產嚴重損失，面對天災地變常與自然相爭的台灣，如何調整發展概念邁向永續、復育農村生態環境、重建社區成為安身立命的所在；尤其是地處邊陲的台東區域，因為特殊自然環境和人文條件限制下，有非常多的農村社區老化與人口外移，已逐漸凋零成為「邊際農村」的社區，如何透過農村再生活化農村社區及創造「台東社區發展」的利基為本研究動機。東台灣區域特殊的生態環境及歷史過程，因此展現出有別於台灣其它地方的社會型態和文化景觀，顯著者如族群文化豐富、自然災害頻仍、都市化工業化低度發展、國家支配性明顯等特徵，上述現象環環相扣著台東區域、政策與發展之研究面向。台東社區發展在區域發展面向因為長期的低度發展，衍生了結構性的經濟與社會問題；在政策發展面向因為國家支配性明顯，形成對政府依賴而喪失自主性；在社區發展面向因為多元族群文化因素，導致社區參與制度及組織動員無法有效整合，上述問題原因相當複雜，涉及面向極為廣泛不宜過度簡化議論。所以本研究以台東社區發展為主，首先探討東部區域計畫對於台東整體發展之影響，透過相關文獻探討建構台東社區發展論述，其次分析農村再生政策及計畫的推動策略，並以農村再生人力培訓及先期規劃之社區個案研究，瞭解國家政策對於地方社區發展的動機及利益，最後重建地方社區呈現地方應有的自主性，展現台東社區發展獨特性及治理策略。基於上述說明本研究目的主要有三點：一、探討東部區域計畫與台東社區發展之論述。二、分析農村再生政策之推動與相關計畫。三、研擬台東農村社區發展課題與策略。. 2.

(13) 第二節研究內容與範圍本研究的內容是以區域計畫、農村再生、社區發展三個面向，透過文獻回顧與探討建構相關論述，並以參與農委會水保局台東分局辦理 2009 年台東縣「農村再生建設先期規劃」之台東農村社區為範圍，進行田野調查及相關案例比較，分析農村再生計畫與政策相關的問題，探討台東農村社區發展策略與建議。. 一、區域計畫的探討現行「區域計畫法」將區域土地使用管制分為都市土地與非都市土地。非都市土地是以「非都市土地使用管制規則」管制之，其重點在於限制發展，與都市計畫區之計畫發展不同。然而非都市土地使用分區中之鄉村區屬農村人口集居地區，由於限制發展之結果，農村聚落多停留在早期之發展型態，社區雖有建設，但多屬在既有空間發展架構下，致使社區聚落巷道彎曲狹窄、公共設施不足與土地權屬複雜地籍凌亂等，整體環境品質課題無法改善，造成農村地區發展機會低落，導致人口嚴重外流等惡性循環，當前國土計畫體制正全面調整，土地使用規劃將有新的變革。. 二、農村再生的理論農村再生計畫的推動，需要有一個主要的理論架構，作為研究與政策推動的分析及論述，周志龍教授（2008）提出新鄉村主義，作為台灣農村再生政策與土地使用規劃進一步分析檢討的理論依據。新鄉村主義的三大主軸內容包括：（一）鄉村治理(ruralgovernance)：是關於鄉村動員的組織制度機制的建構，涵蓋在地培力與新城鄉伙伴關係的重建；（二）鄉村復育(ruralrestoration)：是透過環境復育與農村規劃的手法，重建台灣鄉村區域的聚落與田園景象；（三）鄉村多功能主義(ruralm ultifunctionalism )：是立基於數位資訊知識的基礎，以多元的功能面向取代過去專注農糧生產的單一經濟體導向的鄉村發展，縮短城鄉教育與數位落差，重塑鄉村價值，來重建農村社區與經濟。. 三、社區發展的分析聯合國經濟社會理事會對社區發展提出以下的看法：「社區發展一詞，業經國際通用，指一種過程。即由人民以自己的努力，與政府當局聯合一致，去改善社區的經濟、社會、文化環境，把社區與整個國家的生活合為一體，其對國家進步克盡其最大的貢獻。此一複合過程包括兩種基本要素：即由人民自己的參與，並儘可能靠自己創造以努力改善其生活水準；由政府以技術或其他服務以促進其發揮更有效的自助、自發與互助」。在「治理（governance）」思潮興起的概念下，透過社會結構的重新定位，以「社區培力（com m unity em pow erm ent）」結合地方力量，成為呈現在地觀點、追求社區發展的新手段（廖石，2003）。 3.

(14) 第三節研究方法與流程一、研究方法社會科學家最常使用的研究方法是：文件分析法 (docum entanalysis)、參與觀察法 (participantobservation)。本研究為了暸解台東農村社區發展與農村再生的實際運作，首先將分析台東區域特殊的自然環境和人文條件的限制，進一步探討區域計畫、農村再生、社區發展各面向的問題，利用歷史文獻、期刊論文、圖書、網路資源、媒體資料等文件分析後，透過個案研究途徑（case study approach）參與觀察台東農村再生政策推動過程，研究台東農村社區發展之策略，研究方法及途徑說明如下：（一）文件分析法文件分析法是一種重視概念發展、並結合尋找、確認、恢復和分析文件的關連性、重要性、及其意義的方法；文件包括書面記錄文件、插曲文件(episodic record)和連續記錄文件(running record)，政府有很多官方文件，每年出版一次，就是連續記錄文件，而像日記、回憶錄、私人書信，都是插曲文件，如果是決策者所寫，跟決策有關係，對研究有幫助，就是書面記錄文件。文件分析必須去瞭解第一手與第二手的差別，官方的東西、政府的出版品、決策者的日記， 3. 都是第一手的資料。對文件內容進行深入分析，以發現或證明文件內容的環境背景及其意義。（二）參與觀察法本研究以台東農村社區居民及農委會「農村再生計畫」相關計畫人員為主要研究參與者，並以農委會水保局台東分局 2009 年台東縣「農村再生人力培根計畫」與「農村再生建設先期規劃」為研究焦點。研究過程中研究者參加農委會水保局農村再生顧問師培訓，並以農村再生顧問師的角色參與「農村再生計畫」相關會議，會議參與者包括：社區居民、社區發展協會幹部、地區農漁會代表、村里辦公室及鄉公所人員、台東縣政府承辦單位、行政院交通部國家風景區管理處、主辦機關行政院農委會所屬各機關與水保局及其邀請之專家學者、農村再生顧問師、受委託單位（農村再生人力培根計畫及農村再生建設先期規劃團隊）等。研究者基於探討社區發展運作模式與農村再生政策及計畫推動，透過參與觀察法藉以瞭解台東農村社區參與主體的互動關係，以及農村社區發展的相關課題。 3. 林文程，2005，方法論-社會科學研究方法。http://ics.nccu.edu.tw /docum ent/new sletter/05_04.pdf 2009/11/15 查詢 4.

(15) （三）個案研究途徑由於農村再生政策的本質相當複雜，涉及的層面極為廣泛，研究者透過個案研究途徑（case study approach）參與觀察台東農村再生政策及計畫推動過程，首先分析農業發展及農村再生政策的關連性，其次說明台東農業及農村規劃建設，最後以都蘭社區農村再生規劃之田野調查為基礎，瞭解台東農村社區在其所處環境的動機、價值觀及利益，並探討台東農村發展課題及策略。藉由上述的研究方法及途徑，研究者以台東農村社區發展為題，試圖透過區域計畫相關文件分析、農村再生計畫參與觀察及台東農村社區發展等各面向之研究發問，回應「全球地方主義（G localism ）」（李永展，1997）的概念，並作為提昇台東農村社區生活品質的思考方向，這個概念的主旨在於將全球性（G lobal）及地方性（Local）的觀點同時思考，並將最容易被忽視的「時間」向度包含進去4。從台灣四百年來城鄉發展的歷程來看，作為一個微觀的台灣城鄉觀點，台東農村社區缺乏「地方社區」的特色；而作為一個宏觀的台灣城鄉觀點，台東農村社區缺乏「全球思維」的思考，如何落實「全球思維，地方行動」的社區發展模式，為本研究最重要的課題。針對上述問題本文章節安排如下：第一章「緒論」：探討研究動機與目的、界定研究內容與範圍及說明研究方法與流程。第二章「文獻回顧與探討」：以區域計畫相關政策之探討、農村再生政策之分析、農村社區發展之檢討三個面向，透過文獻回顧與探討建構相關論述。第三章「台東農村再生政策之探討」：以台東推動「農村再生建設先期規劃」與「農村再生人力培根計畫」案例，分析農村再生政策與計畫相關問題。第四章「台東農村社區發展之策略」：探討台東農村社區發展相關課題，與落實「全球思維，地方行動」的社區發展策略。第五章「結論與建議」：就前章各節研究資料探討，分析台東農村再生政策與計畫的推動成果，研擬對台東農村社區發展課題與策略之建議。. 二、研究流程本研究流程將依各章節分成四個階段進行，首先在研究緣起階段：說明研究動機與目的、研究內容與範圍、研究方法並確立研究問題。其次進行理論探討階段：探討區域計畫、農村再生、社區發展三大面向之研究架構，建立相關文獻研究論述。接著案例分析階段：透過個案研究途徑進行都蘭社區田野調查，參與觀察農村再生規劃之案例，分析台東推動農村再生計畫與政策的問題。最後研擬台東農村社區發展課題與策略，並提出研究發現及建議。研究流程圖如圖 1 所示： 4. 李永展，1997，（三生有幸！？生態、生活、生產），頁 152。新竹市：建都文化。 5.

(16) 研究動機與目的. 研究緣起. 研究內容與範圍. 研究方法與流程. 文獻回顧與相關理論. 理論探討. 區域計畫探討. 農村再生政策. 台東農村再生政策之探討. 案例分析. 都蘭社區案例之田野調查. 台東農村社區發展之策略. 研究成果. 結論與建議. 圖 1：研究流程圖 6. 社區發展分析.

(17) 第二章文獻回顧與探討臺灣自加入世界貿易組織（W TO ）後，面對全球化發展與國際競爭的趨勢已不可避免，國內市場將逐步對外開放，農業生產用地如何在維持基本糧食安全、生態環境保育與農地變更利用等各方面之需求中取得平衡，是國土規劃未來必須面對之重大課題；近幾年來全球氣候變遷快速，臺灣地區在 921 地震及 88 水災後，颱風來襲或豪雨成災，所引發一連串土石流、水患等重大災害，造成人民生命財產巨大損失，充分暴露出國土脆弱的體質與大自然反撲的警訊（葉世文，2009）；而邊陲台東區域發展在自然環境和人文條件的限制下，使得社區發展落後及農村邊緣化等問題更加嚴重，如何以「全球思維，地方行動」的概念，建構「台東農村社區發展」的論述成為首要探討的課題。首先面對「全球思維」的概念，因為全球化與資本主義經濟結構變遷，刺激世界都市的研究發展，有關世界都市研究最具影響力的文獻當屬John Friedm ann 的世界都市研究論述（Friedm ann etal.1982，Friedm ann 1986﹐1995）。依據Friedm ann 的歸納，世界都市體系可歸類成核心地區主要都市、核心地區次要都市、半邊陲地區主要都市、半邊陲地區次要都市等四階層。Friedm ann的研究論述提出後，引起廣範討論與應用，此研究取向主要是W ellerstein世界系統理論的延伸，將世界都市理論把傳統都市體系研究網絡理解，進一步與世界系統理論整合起來，它明顯的利用了世界系統理論的政治經濟論述，為世界都市體系的階層關係與世界都 5. 市的內在社會經濟空間現象，提供一個新的分析方法與理解。而W ellerstein世界系統理論指出核心與邊陲國家是以一種「動態剝削的方式」互相結合在一起，形成「核心/邊陲」的資本主義空間生產邏輯，因此核心與邊陲國家間政經關係矛盾的必然結果就是邊陲低度發展的現象。東台灣因具自然環境而形成的相對孤立 6. 性，以及在順從國家支配下所產生的特殊性、邊陲性及依賴性等區域性格。例如台東與國家關係可能形成內部殖民的依賴關係，必須利用國家及區域發展理論對國家角色的強調，形塑引導地方的發展力量，同時體認國家雖是統治意志的最高表現，但其本身仍深受外在國際情勢的牽動，因此探討全球化對地方發展的影響時，理解國家發展整體思維，才能掌握國家的地方發展策略7。所以必先瞭解由上而下、中央政府主導的區域計畫相關政策，再由地方政府整合計畫進行建設推動，除了上述國家及區域發展理論之外，進一步分析包括區域整體規劃（經建會）、區域部門計畫（農委會）、國土計畫體系（內政部營建署）及縣級綜合發展計畫（台東縣政府）等政策運作，才能宏觀有效的引導地方發展。. 5. 周志龍編，2006，（世界都市競爭策略與產業），台北市：詹式書局。頁 7-8。夏黎明，1997，（東台灣及其生活世界的構成），東台灣研究，第 2 期，頁 16。 7 羅鳳娟，2006，（國家施為與地方發展—以台東縣為例），台東大學區域政策與發展研究所碩士論文，頁 2-9。 7 6.

(18) 其次探討「地方行動」的概念，從東台灣研究會建構「東台灣論述」的過程中發現，由於東台灣特殊的生態環境和歷史過程，因此展現出有別於台灣其它地方的社會型態和文化景觀，顯著者如族群文化豐富、自然災害頻仍、都市化工業化低度發展、國家支配性明顯等，這些區域特性必須採取科際整合的架構，藉由不同學科研究才得以呈現，同時進行有系統的評述和回顧，了解彼此在東台灣研究上的主要貢獻和不足，並不斷對話形成學術社群，以構築「東台灣論述」；透 8 過歷史地理學研究方法，將地理學的區域研究、人地關係、空間組織的研究觀點，應用在探討歷史變遷的議題上（李玉芬，2007），以這樣地方發展自主性的觀點，才能形塑台東農村社區所缺乏的地方特色。以「戰後東台灣研究的回顧與展望」整合型計畫為例9，在考量研究成果的豐富性及建構「東台灣論述」的重要性，擇取八個學科和四個主題共計十二項子計畫，並分別邀請十二計畫主持人，包括：人類學、地理學、語言學、歷史學、建築學、考古學、生態學、地質學、族群研究、災害研究、民俗宗教研究、教育研究等。經過工作會議的討論「戰後東台灣研究的回顧與展望」，完成包括專書、期刊論文、委託研究、規劃報告和博碩士論文等評述的研究內容，換言之，該計畫所涉及的知識領域甚廣，差異性甚大，但卻對建構「東台灣論述」而言，都是十分相關且必要的部份。以東台灣為生活世界的台東居民而言，「後山」或「邊陲」是一個異己的論述，一個他稱，而後被用於觀看自已，內化為一個自稱，東台灣的邊陲性成為不證自明的陳述；從邊陲出發，企圖藉由「東台灣論述」之構築，使東台灣成為東台灣自身的中心。這樣的努力，既使無法解構「核心/邊陲」的資本主義空間生產邏輯，至少在知識生產上有可能為「多元地域社會論」（夏黎明，2005）提供一個深刻個案，同時在空間想像和社會實踐上，有可能讓東台灣超越內部殖民或內部依賴的 10. 情境，尋找一種闡述地域自明性的途徑。基於東台灣多元地域社會的論述，提供科際整合的研究架構，呈現豐富人文與多樣性城鄉發展的可能性；更重要的是如何將論述落實到「地方行動」的社區發展策略，才能進一步建構「台東農村社區發展」之地方治理與社區發展的運作機制。「全球思維、地方行動」的社區發展策略，當 R olan R obertson 提出「全球地方化」（glocalization）的概念時，即認為全球化與地方化的融合關係，並且依照各自邏輯運行的兩股力量，他深刻觀察到全球化不只是歐美核心國家強勢文化全 11. 球同質化的過程，也包括地方特殊文化向全球擴散其價值的異質化過程。事實上，全球化與地方化是一體兩面，在全球化脈絡之下，多元地域性的思想或行為 8. 李玉芬，2007，（消失中的都市部落？台東市馬蘭阿美族生活空間的形成與轉變），高雄市：麗文文化。頁 1。. 9. 夏黎明編，2005，（戰後東台灣研究的回顧與展望），東台灣叢刊之六，台東：東台灣研究會。. 10. 夏黎明，2005，（從邊陲出發：東台灣研究與地理學發展），東台灣叢刊之六，台東：東台灣研究會。頁 64。. 11. R olan R obertson， 1992，（G lobalization：SocialTheory and C ulture），London：Sage。 8.

(19) 模式的發展經常兼具全球與地方特色，在地轉變（localtransform ation）實際上是全球過程的一部分（徐偉傑，2004；鄭武國，1999）。「全球地方化」有幾點特色：「1.它是一種批判性的全球化，由下而上的全球化；2.全球化與地方化互為辯證相生而存；3.國家角色的轉變：地方得以跨越國家與全球對話；4.全球地方化呈現的文化是混血的、是多元文化的；5.全球地方化的普遍主義與特殊主義並存12。」全球化帶來國家與地方角色的重構，過去以國家為主體的發展模式，開始讓權給地方，所謂的全球化模式開始產生13。另一方面在全球化的趨勢之下，對社區的意涵產生兩種不同的辯證，第一種說法認為，藉由通訊科技與運輸系統，讓世界走進家庭，實現「天涯若比鄰」的理想，遠方鄰居越來越熟悉也越來越重要，在這種跨國跨洲的緊密關係之下，讓我們亦步亦趨的跟隨全球化的腳步前進，卻與所生所息的故鄉漸行漸遠，現有的社區脈絡與人際關係逐漸疏離瓦解，人與社區的關係似乎是越來越遙遠了；另一種說法14則認為，在全球化之下社區傳統的關係網絡固然受到衝擊，但似乎也是獲得重生與力量的機會，全球化壓縮國家主權的空間，使其問題必須向國家層次以上（跨國）及國家層次以下（社區）發展，「社區」恰好填補國家之下的空間，激發社區的自主意識，帶動起蓬勃的社區發展，「地方化」（localization）的觀念應運而生。這兩種說法各有其立論的基礎，但並不彼此對立，全球化下社區發展的型態確實在改變，社區的組成樣態也在逐漸多元分化當中（賴兩陽，2004）。如果把「地方」與「社區」兩個概念相互比較，「地方」是相對於「全球」所衍生的概念，似乎隱含非屬「全球」即屬「地方」；而「社區」則應脫離行政範圍，以自然形成而具有共同特質人事地物認同為特徵。這兩者都有著對當地鄉土認同的意涵，概念上有許多相通之處，如能加上議題導向（issue-oriented）如社區總體營造、農村再生等，保持對社區多元化與彈性的定義，似乎較能因應現行多變的社區型態。總結而言，透過全球化對地方發展的探討，理解國家發展整體思維及區域發展脈絡，進一步分析地方治理與社區發展的運作機制，並從「全球思維、地方行動」的概念，開始台東農村社區發展的研究。本章以「全球思維，地方行動」的概念，探討「台東農村社區發展」的論述，首先以全球化思維的國家及區域發展理論脈絡，分析由上而下引導的地方治理，其次再以地方行動的東台灣多元地域社會論述，探討由下而上建構的社區發展，最後針對農村再生計畫推動過程中的問題檢討，瞭解農村社區發展落後的原因。本研究主要文獻回顧與探討的內容如下三點：一、區域計畫相關政策的探討：全球思維對國家政策與地方發展之整體關係。二、農村再生政策與計畫檢討：農村再生政策與其它相關部門計畫之整合。三、社區發展相關課題之分析：地方行動對地方治理與社區發展之互動關係。 12. 陳伯彰、薛曉華， 2001，（全球在地化與教育發展），理論與政策季刊。廖淑容、周志龍，2000，（全球化與台灣地方再發展的競爭策略），都市與計畫：第二期。 14 賴兩陽，2004，（全球化、在地化與社區工作），社區發展季刊：107 期。 9 13.

(20) 第一節區域計畫相關政策之探討 2009 年 3 月 26 日行政院經濟建設委員會協同各部會，完成「2030 年國土空間發展策略規劃」會議圓滿閉幕，來自國內產官學專家熱烈討論，所獲致的共識方向與發展策略的基礎上，儘速在施政措施上予以落實，並作為政府推動重大施政計畫及愛台十二項建設的重要依據。. 一、區域整體規劃及部門計畫「2030 年國土空間發展策略規劃」由行政院經濟建設委員會邀集經濟部、交通部、內政部、環保署、研考會等部會共同參與籌劃，充分考量兩岸關係、節能減碳、高齡化、少子化、全球氣候變遷、金融海嘯等內外大環境的變化，及當前施政所面臨之重要議題，並與中央、地方政府及各部門未來施政計畫緊密結合，就土地、經費、人力、法令、治理等五大面向構思可行之配套政策方向與行動策略外，更以「新思維」、「新觀念」、「新策略」來達成國土策略規劃的目標。行政院院長指示各部會務必在半年內擬具具體行動方案加以推動，包含各項配套工作及法制的修正，預算的籌編、施政計畫的研析及推動，以做好時程及成效的管制。大會除確立永續經濟、永續社會、永續環境的核心價值，「安全自然生態島」、「優質健康生活島」、「知識經濟運籌島」及「節能減碳省水島」的發展願景，以及「三軸一環」、「四大功能分區」、「六大治理分區」、「一點多核心」、「流域治理」的空間發展架構外，並在當前重要的「創新與產業經濟發展」、「國土保育與保安」、「城鄉永續發展」、「交通與通訊基礎建設」、「區域治理及適性發展」等五項議題。國土、能源及人才為當前行政院施政最重要的三大主軸，其中國土是一切政治、經濟、社會發展的空間載體，在綜合各界對國土空間發展的通盤檢討中，由中央與地方共同協力推動。東部永續發展綱要計畫由行政院經濟建設委員會邀集交通部、內政部、經濟部、農委會及環保署等相關單位整合研提東部永續發展計畫；鑑於以往西部重大建設計畫之規劃與推動執行，均係由相關主管機關個別辦理，整體規劃之功能無法發揮，造成重複投資及分散投資之現象層出不窮，使得政府投資效益無法有效發揮。為促使東部之永續發展，先由中央與地方凝聚發展願景之共識，再由中央統籌相關資源進行整體規劃，並藉由各項計畫方案之落實執行，全力達成東部永續發展之目標。為充分了解地方需求並就計畫內容達成共識，經建會分別於2006 年4月8日赴花蓮縣與花蓮縣政府及專家學者進行座談，6月20日赴台東縣與台東縣政府及專家學者進行會議研商，會後並依據溝通協調共識進行計畫內容之檢討修正，8月1日再度邀集政府相關機關與地方政府進行第二次研商會議，確認計畫草案相關內容，12月11日經建會第1276次委員會議討論，「東部永續發展綱要計畫」經提報行政院院臺經字第0960082336號函准予核定。 10.

(21) 「東部永續發展綱要計畫」為落實國家永續發展之願景，善用東部優勢資源，追求經濟、社會及環境之永續發展。建設東部為具備多元文化特質、自然生態景觀、優質生活環境與國際級觀光景點之區域永續發展典範，其目標如下：（一）發展利基型產業：善用自然資源與特色，發展東部地區具競爭優勢與價值創新的特色產業，創造就業機會及提昇競爭力。（二）營造東台灣特色之新鄉村社區：根據東部觀光資源、原住民文化、農牧產業等特色、營造產業與生活結合之新鄉村社區。（三）妥善保護東部豐富自然資源：優先劃設限制發展地區，與建立土地資源系統、妥善保護及利用東部豐富自然資源。（四）強化花東發展核心機能：打造花蓮市與台東市為台灣健康生活城市規劃典範。（五）落實綠色運輸及人本環境：營造人本交通環境，強化鐵路人、貨運輸功能及複合式運輸服務，建立東部舒適、低污染、尊重人性的高品質生活環境。台灣東部區域長期以來被稱為後山花園，因為是以台灣觀點來看東部區域，如果站在全球觀點來看，台灣東部區域位於環太平洋西岸，應將台灣東部區域及其所具備國際級之自然景觀與文化特色條件，作為全球觀點進行發展定位。台灣東部區域因長期發展落後，保留珍貴的南島文化與高山、縱谷、海岸等自然資源，具備發展成為國際觀光渡假勝地的條件，在未來發展定位上，以全球觀點發展地方特色之觀光休閒產業。. 二、國土計畫體系及國土計畫法（草案）說明臺灣地區現行之國土計畫體系，由上而下依序為國土綜合開發計畫、區域計畫、直轄市、縣（市）綜合發展計畫、都市計畫與非都市土地使用管制計畫。其中，最上位的「國土綜合開發計畫」具有引導全國空間發展、協調部門計畫及指導下位計畫之功能，臺灣地區雖曾於 1979 年及 1996 年分別核定實施「臺灣地區綜合開發計畫」與「國土綜合開發計畫」，然因該計畫缺乏法源基礎，因此無法有效發揮規範部門計畫及指導下位計畫之功能；至於「區域計畫」雖然有「區域計畫法」作為法源依據，然卻無區域政府專責機關來推動落實，致使整個國土空間發展規劃至今仍面臨許多問題與挑戰。區域計畫具「延續國土計畫之構想與精神」、「整合、協調各部門中長期計畫」之功能，由於人口高齡、少子化發展趨勢，當前國土保育保安空間規劃新思維下，應配合調整為成長管理導向，以促進土地合理開發利用及有效管理。依據 2009 年 10 月 8 日陳報行政院審議之「國土計畫法」（草案），目前臺灣地區土地經由區域計畫、都市計畫及國家公園計畫等體系進行土地使用管制，衍生下列問題：（一）未將海岸及海域予以宣示，無法突顯海洋國家特色。（二）全國及縣（市）土地未作整體使用規劃，欠缺宏觀願景。（三）未能落實國土保育 11.

(22) 及保安，造成環境破壞。（四）水、土、林業務未能整合，缺乏有效管理。（五）重要農業生產環境未能確保完整，影響農業經營管理。（六）城鄉地區未能有秩序發展，公共設施缺乏配套規劃。（七）非都市土地實施開發許可缺乏計畫指導。（八）都會區域重大基礎建設缺乏協調機制，影響國際競爭力。（九）對於發展緩慢及具特殊課題之特定區域，亟待加強規劃。（十）部門計畫缺乏國土計畫指導，造成無效率之投資。未來國土空間發展，應以符合永續發展之世界趨勢，並以因應全球氣候變遷為目標，故亟須整合土地使用計畫及審議之體系，以達成下列目標：（一）有效改善現行都市及非都市土地兩套各行其是之管理制度，以及水、土、林保育事權分散之缺失，建立未來公平、公開及效率之國土利用、管理及發展制度。（二）整合國土資源之保育事權、加強景觀及防災之空間規劃，建立公共建設與土地利用之整體配合及都會區建設之協調機制，提升國際競爭力。（三）提高地方整體規劃之自主性，透過完整之土地資源調查、農業與城鄉發展規劃及其配套公共設施之成長管理機制，確保國土永續發展。草案同時明定，國土計畫法施行後，2 年內公告實施全國國土計畫，之後 2 年內一併公告實施直轄市、縣（市）國土計畫。為了讓民眾有緩衝時間，草案也規定，直轄市、縣（市）國土計畫實施後，原本合法使用卻因國土重劃而不得再使用的土地、建築物及設施，仍然可以有 2 年的緩衝期，也就是國土計畫法施行 6 年後，就將全面採行新的國土分區和使用 15. 管制。國土空間計畫架構圖如圖 2 所示。. 圖 2：國土空間計畫架構圖（資料來源：葉世文，2009） 15. 葉世文，2009/08，（國土空間規劃變革—談國土計畫法的研訂）研考雙月刊第 33 卷，第 4 期，頁 97-103。 12.

(23) 三、台東縣綜合發展計畫及願景發展策略規劃台東縣綜合發展計畫為縣境內長期發展的具體指導計畫，依據 1986 年全國行政會議的決定，由內政部會同台灣省政府，協助各縣市積極辦理，並研訂「縣市綜合發展計畫實施要點」，以及 12 年長期工作計畫，藉以辦理各縣市綜合發展計畫。台大建築與城鄉研究所自 1986 年接受台東縣政府委託進行「台東縣綜合發展計畫」規劃作業兩年來，歷經全縣各鄉鎮市兩次的巡迴座談、密集的工作會議、縣府協調會、與三階段期中與期末報告的動態回饋過程，凝聚中央、省府、縣府與地方各級意見後，經由專業診斷，匯集成該計畫包括十三個部門計畫與十六鄉鎮市的建設發展計畫，共計厚達二千餘頁，台東縣綜合發展計畫報告書。面對全球經濟再結構過程中台東縣角色機能與區域發展定位的迅速轉變，「台東縣綜合發展計畫」之目標在於透過地方公共設施與都市服務功能的加強，強化地方文化認同，在產業經濟上則透過加強人才培訓投資並鼓勵有活力的產業，在追求政治的自主自治能力之下，與其他區域及城市保持密切的發展聯盟關係，以創造一個可居性高、邁向地域文化更多元豐盛的境地。這也就是說，該計畫以提昇地方的可居性、居民可參與的公共決策過程以及城市發展，來增加縣民對台東縣居住環境之認同，以縣民社會所形構的「市縣城市」發展（夏鑄九，1988）。為延續台東縣綜合發展計畫及後續發展規劃，台東縣政府於 2007 年委託成大研究發展基金會，2009 年完成 2 0 1 5 願景台東發展策略規劃架構圖如圖 3 所示。. 2015台東永續發展願景推動架構聯合國21世紀議程國際健康城市聯盟. 永續發展. 中央政府. 愛台十二大建設. 東部永續發展綱要計畫花東地區幸福工程. 台東縣政府休閒度假縣全球養生. 樂活首都年假聖地健康城市永續發展. 積極建設綠色/人本交通運輸重點發展產經觀光與多元文化活動. 台東十大交通建設計畫. 產業發展. 有機休閒農業建置計畫. 營造永續居住環境推動健康環保城市. 觀光發展. 健全照護社會福利強化衛生醫療措施與防災公共安全強化公民美學立縣. 民間團體. 交通發展. 深化落實施政效率. 族群發展生活模式. 深層海水產業推廣計畫. 優質生活產業推廣計畫傳奇觀光發展計畫四大主軸六大主題活動推廣計畫台東地方文化生活圈建置計畫南島度假海岸整體城鄉風貌營造. 圖 3：2 0 1 5 願景台東發展策略規劃架構圖（資料來源：台東縣政府網站 2010/03/10 查詢） 13. 政策推行與經營. 由下而上. 美學立縣藝術大縣. 願景旗艦執行計畫. 永續發展策略. 由上而下. 國際接軌. 民間投資參與 9.

(24) 第二節農村再生政策與計畫分析回顧台灣農村的問題，在早期舉辦的幾次全國農業會議時已經顯現無遺，更可以溯源到 1987、1988 年的農民運動風潮，作家吳音寧筆下 80 年代的台灣農村（吳音寧，2007），是一個農民對於自我處境開始自覺的年代，伴隨著整體社會的解嚴氣氛，農民和他們的廣大支持者，共同以行動發出了台灣農村發展的訴求；從 1982、1988 年因世界糧食危機之 520 農民運動；到 1994、1998、2002 年的生態保育議題之加入 W TO 後農業諮商的議題；以及新農業運動的全國農業會議中種種討論，終究無法挽救台灣農村發展。2008 年由行政院院會通過農委會所提出「農村再生條例」，將由政府設置一千五百億元規模的再生基金，照顧四千個農漁村及六十萬戶農漁民，希望活化鄉村創造農村再生利基。. 一、農村再生條例與台灣農村的再生. 16. 蔡建福（2008）指出從農委會的統計資料來看，台灣 2006 年農業生產占國內生產毛額比率為 1.53％，這個數字顯示了近年鼓勵休耕化、休閒化，與農地自由買賣的土地預期心理作用下，農業產值已經降到了谷底。1.53％這個數字的背後，延伸出了很多難解的問題，因為農業生產的消退，86.6% 的農民變成兼業農（農業統計要覽，2006），而其兼業的收入佔據其總收入的 80％，通常兼業的工作是不穩定的，年輕人因此多轉往都市謀生，台灣農村問題的核心，在於無法因應全球分工的過程中所產生的變動，因而輾轉衍生了失業、老化、空洞化、隔代教養、傳統社會結社與認同的崩解，以及因外配所產生的兒童教育、文化適應與社會價值等等問題。無庸置疑，農村的再生並不專繫於農村的建設與規劃之上，且此一議題僅僅是農村發展的外圍議題，農村再生條例草案之制訂，雖名為農村之再生，卻止於農村整體建設之規劃與執行，未能碰觸台灣農村問題的核心。然而，以農村再生條例草案所提出的 35 個條文，逐一檢視過去台灣十數年民間與政府各部門所從事的農村工作，條文中所規劃的未來農村願景，嚴格來說，並沒有超越這些年來各分散的專職部會與民間組織的工作內涵；台灣農村再生條例草案提出 1,500 億再生基金的構想，除非認定農村是全國人的農村，農村再生是為全國人民籌畫一個高品質的生活與休憩環境，否則將不易完成，國家長久以來數百個以基金編列方式的行政措施，早已為人所質疑。事實上，台灣現階段的農村工作真正需要的是一個資源整合與問題討論的平台，這個平台必須是跨部會與跨公私部門的，以擺脫各自為政的現象；當既有行政組織進行著各自的資源投入時，更重要的是，如何使其兼顧弱勢均衡與發展卓越的需求，擺脫政府疊床架屋的組織習性，定期檢視何者該作為而不作為，何者正競爭式地進行著錯誤的資源分派與執行，何者將農村社區工作變相成為各級政權對其選舉樁腳的籠絡與利益的輸送，造成預算的虛擲、生態的斷傷及民主的退化。 16. 蔡建福，2008，（農村再生條例與台灣農村的再生），農訓雜誌 2008 年 11 月號。 14.

(25) 二、農村再生計畫與其它部門計畫的整合農村所面臨的問題，已不再是農業部門可以獨力完成，它分屬於社會部門、營建部門、文化部門、教育部門、經濟部門等等，甚至是觀光部門，農村發展工作依其屬性均各有職司。這十多年來，文化部門主導了社區總體營造、古蹟與歷史建築的社區守護、地方文化館計畫、有形與無形資產的普查；原住民部門亦不遺餘力地推動部落會議、重點部落營造；環境保護部門每年推動清淨家園計畫及各種環保法案的執行；水保局推動農村再生計畫；營建署推動社區規劃師培訓、城鄉新風貌；教育部門的社區大學、鄉土教材、終身學習；農業部門的產業文化、農舍標準圖、漂鳥計畫、休閒農業、有機農業、社區林業；地政部門推動涉及農村土地活化的農村重劃；觀光局的觀光大使，甚至青輔會的遊學台灣等等，這些計畫，持續地在廣大的農村區域執行；非政府部門如聯合勸募、信義房屋、若水國際、永齡基金、慈濟志工與世界展望會等等，也各自依其理想與目標，推動著各種面向的農村事務；這些年來透過各種不同公私部門的努力，在不斷地挫折與反省中，不少地區與組織已經累積了一定的能量，農政單位所面對的並非是一個完全沒有主體思考的農村社區，若透過相關部門計畫的整合，將可協助從政者擬出更具創造性的農村發展政策。農委會目前研擬農村再生計畫推動機制圖如圖 4 所示。. 100 萬元以下獎勵立案. 100 萬元以上工程. 在地組織或團體施工. 由政府機關發包施工. 圖 4：農村再生計畫推動機制圖（資料來源：農村再生條例政策說帖） 15.

(26) 三、農村再生問題與推動策略我國在全球化及國際經貿自由化的趨勢下，農業產業因競爭力不足，使得農民收益減少，農村產業結構丕變；復以都市化風潮與工商蓬勃發展的影響，人口大量外移到都市，迫使政府重城輕鄉，強調都市發展而忽略既有農村社區之維護或更新，造成農村人口外流及高齡化，使得農村勞動生產力降低、就業機會少、收入不穩定、生活機能不足或老舊殘破、社區發展緩慢、農村資源閒置與在地特色消失等問題，形成農村發展相對落後現象。主要面臨問題分析說明如下：（一）缺乏整合性的農村發展政策與法制基礎現今的農村問題很多，而要推動農村發展就必須朝向多面向發展，應涵括產業、土地利用、環境、社會、文化與經濟等面向，以整體性的觀點推動。然而受限於我國原有的組織編制，往往逕由各部門（如農委會、經濟部、交通部、文建會、內政部及教育部等）各自依政策目的之需要，以不同的行動計畫及方案推動，缺乏以農村為主體的思維，而相關建設資源的運作及掌握亦無法整合及有效應用，無法切合農村需要。因此，宜由農業中央主管機關統合現行分散於各部會之農村各項之建設計畫，整合農村規劃與建設相關資源，藉收資源整合及有效應用之效果。（二）農村建設缺乏由下而上自主參與的精神農村建設長期以來缺乏由下而上自主參與的精神，雖然近年來已有政策大力推動社區營造，並積極投入農村人力資源的培育，使得部分農村地區居民對自我社區之認知與營造知能與日遽增，然而仍有極多數的農村社區組織缺乏輔導與培育，因此農村人力的培育仍是未來農村發展之重點，持續建立農村由下而上自主參與的制度十分重要。（三）自然生態未受重視，優美的農村風貌與環境漸失農村環境通常具有良好的自然生態與風貌，但因長期未受保護及重視，不論在生產或生活空間，遭受許多破壞與污染，而產生環境景觀上的不協調。部分農村在追求發展之際常因缺乏引導而興建許多無法與農村景觀協調的設施或構造物，例如水泥鋪面、鐵皮屋或是新舊建築雜處等，使得農村地區異質化增加或造成生態破壞，讓優美的農村風貌與環境漸失。在面臨全球化的競爭與挑戰下，農業部門更需加強資源整合、變革與創新，將生產活動融入生活，發展農業同時平衡生態，並透過行銷推廣策略，促進農村發展多元化，提昇國際競爭力。依據農村再生條例（草案）之立法精神，積極推動農村再生工作，期能美化農村景觀，維護農村生態與產業文化，提升農村居住與生活品質，活絡在地經濟活動，恢復農村居民在地尊嚴，促使農村活化再生，而達到富麗新農村的目標。 16.

(27) 面對上述農村發展相關問題，農政單位希望完成農村再生條例立法審議程序，依法設立農村再生基金，預計十年編列 1500億基金(立法院已提議修正為 2000 億元)經費建設農村再生相關計畫，達到富麗新農村的目標。分析目前「農村再生政策」的推動策略，主要訴求有以下三點：（一）由下而上，運用農村再生人力培根計畫的「社區發展」模式進行。（二）計畫引導，安排農村再生建設先期規劃「由上而下」政策推動。（三）軟硬兼施，軟體「改頭換面」；硬體「脫胎換骨」來建設農村社區。以上農村再生計畫的推動策略主要依據「經濟計畫」17的方法擬定，一個完整的計畫，通常包括預測、目標和政策三部份，預測是如果不加以干預經濟會自然到達的地方，目標是衡量一切因素之後政府希望到達的地方，政策是將經濟活動從其自然遵行的路線，引導至希望的路線政府須作的努力及措施。經濟計畫按期間之長短而論，可分為長期計畫、中期計畫、短期計畫三種。長期計畫通常只是一種總體目標的展望，如農村再生十年計畫是對農村社區建設的投資，包括物質資本和人力資本。中期計畫的設計通常是以凱因斯的需要管理理論為基礎，建立總體預測模型，利用產業關聯表將總體目標分配到各個產業部門。如「農村再生建設先期規劃」中的執行計畫就是以四年計畫分期分項的建設。短期計畫也稱年度計畫，用以對中期計畫實施的情形加以檢討，並配合實際情況與政府預算，調節中期計畫的短期目標。事實上過份相信計畫的功能，以強有力的政策干擾市場的運作，甚至取代市場很少成功的例子，對於改善產業結構促進區域均衡發展等目標，只宜順應市場的作用採取引導的政策，比較容易達成目標。因此計畫目標之間的矛盾，在很多情況下可能是政策選擇的結果，慎選適當的公共政策，可以相當程度化解不同目標的衝突，使各種目標得以兼顧。新公共服務乃現階段公部門行政管理之首重精神，而治理之手段乃為實踐新公共服務之最佳途徑之ㄧ（吳瓊恩、藍夏萍，2008）。如何運用妥適的治理模式，結合各方需求與資源，進而達成治理概念下，治理者與受治理者共識下的目標，使政府的管理工作更具生產效能，促進公共政策順利推動，並確實進行服務社會大眾之政府職能，是當前公共行政領域的重要課題。由於公民社會之新世紀潮流興起，公部門管理方式也隨之改變，當公部門意識到由上而下的管理與治理模式過度僵化，而由下而上的政策過程卻又缺乏管制與課責之規範，因此引發雙向運作之公部門管理方式，以及雙向權變之政策運作模式，而新公共服務精神更是促使公部門雙向管理運作模式，以建構健全之公民社會。所以「農村再生政策與計畫」的推動策略，必須探討國家政策及地方發展的整體關係、地方治理及社區發展的互動關係與整合相關部門計畫，建構「台東農村社區發展」的論述，從地方治理的思潮下，尋求「國家、市場、公民社會」之間的推動策略。. 17. 孫震，2001，（台灣發展知識經濟之路），台北市：三民。頁 88-91。 17.

(28) 第三節社區發展相關課題之檢討在地方治理的思潮下，「社區發展」的意義與過去已經有所不同。「現代的社區主義」與「過去的社區參與」都鼓勵「積極主動」的社區發展，二者不同之處在於「過去的社區參與」著重對政府行為的監督，以落實民主課責；「現代社區主義」則是為了因應國家從福利制度的撤退而發展。現代「社區」的概念雖然是因應後凱因斯時期的社會調節需要而轉化，然而誠如 H arvey(1996:425 摘自 R ack, 2000:578)所指出，社區發展對於「不同的人」有「不同的意義」，它本身既是問題，也是萬靈丹，「社區發展」是否能夠成為地方治理的有效手段並非沒有疑問。雖然「社區發展」是衍生自地方治理的想法，但其建構不僅必須考慮到國家與資本兩個層次，也牽動了「國家、市場、公民社會」之間的互動關係。. 一、「社區發展」與國家、市場、公民社會的關係18 從歷史發展的脈絡分析，至少從 17、18 世紀到福特主義時代之前，現代國家與公民社會的形成，都是伴隨資本主義生產模式的發展而發展。「國家」在資產階級的控制下，扮演維護資本利益的角色，與「市場」之間存在著相互依存的關係，「公民社會」主要是由資產階級所組成，在政治上對抗「國家」的專權，以利於「資本市場」的發展。直到 1970 年代兩次石油危機重創世界經濟，一方面由於全球生產過剩問題導致福特主義的崩解，以及世界政治、經濟及社會體系的重新結構；另一方面由於全球化以及貿易自由化趨勢，國家不再可能有效地運用其政治手段干預市場運作，加上國家財政收入不足，無法再以福利政策作為社會調節機制。國家、市場、公民社會的互動上，本來就不是一個等腰三角的關係，國家位居此三角關係的頂點作為一個整理的機制，其主要目的在於支持市場經濟的發展，另一方面則調節公民社會與市場的衝突，以維持本身政權存在的「正當性」，但是隨著市場力量的擴大，國家已不能再居於此一三角關係的主導地位，其功能與角色日漸遭到市場力量的侵蝕，國家統治形式不得不逐漸轉變，結果過去的社會調節機制被定位為一種施捨，成為經濟發展的阻礙。近年來，由於治理概念的發展，對國家機器的論戰已不再是「空洞化」的問題，而是角色的重新界定，認為國家必須回歸其固有功能，成為授能及導航國家(D ay, 1998: 92)。 G iddens(1998, 1999: 80-82)指出，當代的人民有必要重構傳統對於國家的刻板理解，也就是超越「把國家當作敵人」的右派和「認為國家就是答案」的左派，重新去認識國家在目前及未來的定位及角色。問題不在於需要更大的政府還是更小的政府，而是要深思目前的社區發展與地方治理方式是否能夠適應全球化時代的需要。. 18. 廖. 石，2003/09，（從「地方治理」的思潮變遷探討「社區賦權」在鄉村發展政策中的定位與課題）城市與設計學報，第.15＆16 期，頁 93-115。 18.

(29) 二、「社區發展」與社區總體營造的檢討 19. 監察院以行政院文化建設委員會及各縣市政府自 1994 年至 2004 年為止，推動「社區總體營造」相關計畫為對象，以宏觀及微觀兩個面向，探討行政院文化建設委員會及各縣市之執行成效與尚待改進事項，以供我國社區總體營造及其他部門計畫與政策發展之參考。主要評析內容如下：（一）探討我國社區總體營造工作之緣起、推動過程以及價值。（二）分析我國社區總體營造工作之推動現況。（三）評估行政院文化建設委員會及各縣市政府推動社區總體營造各計畫之績效與後續維護成效。（四）從法制建置、人力培訓、政策與推動措施、預算編列與經費補助等面向，探討社區總體營造之推動機制，以及檢討現存相關問題。（五）評析我國社區總體營造之未來發展，並提出建議供行政院文化建設委員會、各縣市政府、各鄉鎮公所、社區文化工作者及民間團體參考。針對監察院提出行政院推動社區總體營造工作之成效與檢討專案調查報告後，行政院2005年2月謝院長上任後，有鑒於健全的社區是台灣社會安定的力量，因此提出以打造「健康社區」為主軸的「台灣健康社區六星計畫」。「六星計畫」是以「新故鄉社區營造計畫」為基礎，再擴大其面向與參與部會，希望更全面地推動社區改造運動。2005年4月11日行政院核定「台灣健康社區六星計畫推動方案」的重要政策，其目標在於透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向的全面提升，打造健康社區。該計畫執行期程為 2005年至2008年為止；2005年整合了13個部會所執行的62 項計畫，執行情形與辦理成效並採滾動式管理。2006年1月行政院蘇院長就任後，相當肯定健康社區是健全社會的基礎，親自擔任「台灣健康社區六星計畫推動委員會」召集人，並指定吳政務委員澤成為委員會執行長，下設推動小組，以文建會為幕僚機關，探討計畫核心價值並凝聚內部共識，落實督導各項計畫的推動。台灣健康社區六星計畫具體工作包括：行政部門整合、持續辦理政策宣導、持續推動健康社區輔導作業、依據社區需求，開辦相關研習及培訓課程、「台灣社區通」網站改版、「社造人才」資料庫之充實及推廣等。並確立健康社區六星計畫目標如下：（一）推動全面性的社區改造運動，透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向的全面提升，打造一個安居樂業的「健康社區」。（二）建立自主運作且永續經營之社區營造模式，強調貼近社區居民生活、在地人提供在地服務、創造在地就業機會、促進地方經濟發展。 19. 監察院公報，2007，（推動社區總體營造工作之成效與檢討專案調查報告）調查報告第 2594 期。 19.

(30) （三）強化民眾主動參與公共事務之意識，建立由下而上提案機制，厚植族群互信基礎，擴大草根參與層面，營造一個「永續成長、成果共享、責任分擔」的社會環境，讓社區健康發展，台灣安定成長。回顧 1994 年政府開始推動「社區總體營造」至 2002 年「挑戰 2008：國家重點發展計畫之新故鄉社區營造計畫」，到 2005 年行政院核定「台灣健康社區六星計畫推動方案」執行期程至 2008 年為止；社區總體營造政策推動至今，由下而上的社區營造模式已成為一股新的社會運動風潮，為台灣的社區發展奠定良好基礎，透過社區總體營造之推動，將鼓勵社區自主提案，透過基礎調查工作瞭解社區之文化歷史脈絡，社區發展現況之優勢與困境，規劃整體性發展之藍圖與願景，以及實踐藍圖之步驟與策略，由社區自我詮釋階段性需求，並據此研提計畫申請政府補助，按步就班推動各面向之社區發展工作，最後完成整體社區發展之終極目標。. 三、「社區發展」在農村政策發展的定位近年來在台灣農村地區，由於農業已經失去比較利益，其生產無法繼續支持農村發展，加上過去提供農村就業的中小企業外移，大型企業又多不願意在農村地區投資，未來的農村社區發展已經面臨危機。農村相對於都市，在政治、經濟上原本就居於弱勢地位，外部環境對農村成長的影響力，遠大於其內生的經濟結構再造或發展政策，如果再無法得到國家力量的支持，大部分農村地區在全球化過程中，較之過去，將更難以競爭生存，因此在要求地方自治的趨勢下，「社區發展」的相關政策如果不能在「國家-市場-社區」三者之間尋求適當定位，在以「都市」為主體的城鄉體系中，並不會是解決農村問題的有效方法；但因農村社區的異質性大，沒有單一想法可以適合所有農村的需要，由於「自助自立」是農村社區的傳統優勢，想要改善農村社區生活品質就必須以地方居民為起始點，所以農村社區被認為充滿「自助自立」的發展優勢，成為實施「社區發展」政策的最佳地區。所以政府提出的「推動農村再生計畫，建立富麗新農村」之農業政策主張，以現有農村社區為中心，強化由下而上的地方參與制度，推動農村再生計畫，希望解決農村社區發展的問題。藉由上述的文獻回顧與探討，本研究透過個案研究途徑（case study approach）參與觀察台東農村再生政策推動過程，以台東農村社區居民及農委會「農村再生計畫」相關計畫人員為主要研究參與者，並以農委會水保局台東分局 2009 年台東縣「農村再生建設先期規劃」與「農村再生人力培根計畫」為研究案例，分析農村再生計畫相關案例及區域田野調查。. 20.