行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
誰來照顧？母職與社會政策在台灣：女性主義的觀點
計畫類別： 個別型計畫
計畫編號： NSC91-2412-H-006-002-
執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立成功大學政治經濟研究所
計畫主持人： 唐文慧
報告類型： 精簡報告
處理方式： 本計畫可公開查詢
中 華 民 國 92 年 10 月 29 日
題目：誰來照顧？母職與社會政策在台灣：女性主義的觀點
計畫編號：NSC 91-2412-H-006-002
（初稿，需引用請與作者聯繫）
計畫主持人：唐文慧
whtang@mail.ncku.edu.tw
成功大學政治經濟學研究所
題目：誰來照顧？母職與社會政策在台灣：女性主義的觀點
Who should pay for the kids? The answer to this question depends on an interplay of collective identities, interests, and power that we still do not completely
understand.
--Nancy Folbre, 1994, Who Pays for the Kids? Gender and the Structures of Constraint, p. 262.
一、前言：
女性主義經濟學家 Folbre 在她的一本探討有關照顧經濟學的書 Who Pays for the Kids?中指出，孩子是公共財（public goods），照顧孩子為社會 提供了很重要的公眾利益，但是公共資源對育兒的幫助，卻相當有限。Folbre 所描述的雖然是美國社會的情形，但這樣的現象，在台灣也相當的類似。養 育孩子的方式，該由誰來決定，所需成本又該由誰來支付？她認為，一個社 會兒童照顧制度的形成，主要端視一個社會的集體認同（collective identities）
利益（interests）和權力（power）交錯互動的結果。
本論文主要探討關於兒童照顧的責任歸屬、政策設計和女性權益的問 題。並將台灣兒童照顧政策的歷史和現況置於國際比較的範疇。除了將比較 台灣與瑞典的兒童照顧政策外，更希望進一步分析台灣刻正進行的『幼托整 合』和『國教向下延伸』政策的未來走向。
研究者將從女性主體、社會集體認同與國家角色、市場結構等方面加以 分析，以說明政經結構轉換下，台灣的兒童照顧工作的政策變遷和其性別意 涵。
二、問題意識：
根據研究者過去針對台灣兒童照顧政策的研究：『誰來照顧？』母職社
會政策在台灣：女性主義的觀點，其中所訪談約四十位母職實踐者（多為女 性）的資料獲知，學齡前子女的托育問題，成為影響母親能否連續就業、發 展自我，與母親自尊、自信維持的主要因素。因此，與母職有關的政策當中，
國家的兒童照顧政策，例如在育兒階段父母所得能否維持的制度安排，和托 兒設施的有無與品質好壞的問題，在研究過程中，被相當多的受訪者一再的 強調。
而檢視跟兒童照顧有關的國家政策，研究者發現，政府現正進行的『幼 托整合規劃方案』將對未來台灣整體托兒制度的政策走向，起著非常決定性 的關鍵力量。因此，本文將重點聚焦在台灣幼托政策與其他國家，尤其是與 瑞典的比較。以詮釋兩國的國家角色和社會政策在兒童照顧工作的需求上提 供了什麼貢獻，又有什麼樣的問題存在？
而由資料顯示，目前台灣的兒童照顧政策面臨非常重大的改革機會。然 而，由於國家官僚體系介於民間私立幼教業者，和眾多的母親之間，一方面 必須面對幼教業者反對國家介入的聲浪，另一方面則面對多數台灣沈默不發 聲的母親，雖然目前政策的推動與改革亦為一些學者與婦女團體所支持，政 策來自市場的政治壓力還是非常巨大。在這樣權力糾葛的三角關係與力量的 拔河之下，未來幼托照顧政策的走向將會如何，是研究者研究的旨趣所在。
然而，本文不僅只是注重檢視和分析台灣的幼托政策經驗，也將回顧歐 美現代福利國家的相關政策（尤其是瑞典）以做為對照，並期待做為檢視與 解釋台灣過去兒童照顧政策，為何呈現低度的國家支持的原因，也作為未來 政策制訂的參考依據。
過去，與照顧工作相關的社會政策或福利措施（例如兒童照顧政策），
常常由男性（流）的學者專家或國家官僚體系主導政策的制訂，女性真實的 感受與需要常常不能在政策的安排上被認真考量。女性主義社會學者
Ribbens1就曾提出，我們應該要有『女性主義觀點的育兒討論』，挑戰傳統 社會學領域忽略『媽媽真實的育兒經驗，和以家庭、小孩為主的生活內容之 理解和研究』。所以，她的研究曾以對英國的媽媽訪談為主，呈現母親育兒
1 Mothers and Their Children: A Feminist Sociology of Childrearing, Jane 1994, Sage Publications Ltd.
的真實面向2。
的確，在台灣，我們也看到這樣的現象，除了權威的育兒知識都被男性 為主的小兒科醫師或所謂的教育專家掌控，真正從事母職的工作者的經驗卻 被忽略外，跟母職相關的照顧政策的制訂，也多由男性為主家長式國家 (paternal state)的官僚體系所主導，很少真心的傾聽女性的需要。母親的聲音 越微弱，越不能夠實際影響政策的形成與決定，政策離女性真正的需求就越 來越遠。這是因為台灣的母親沒有發聲嗎？或是因為她們沒有形成有力的壓 力團體？婦運者曾把兒童照顧與托兒需求當作婦女運動與婦女權益的議題 嗎？台灣的兒童照顧制度如果對婦女不友善，職業婦女人數又逐漸增加的情 況下，女性生育率最近因此也呈現下滑的現象3，甚至引起政府部門，如經建 會和社會大眾的憂慮。4甚至有專家學者提出，建議政府對不生育也未領養小 孩的成年女性課徵『單身稅』的爭議。
目前對女性不友善的兒童照顧政策的結果，往往使得女性選擇少子，甚
2 之所以有女性主義的意涵，是因為能夠去除過去女性經驗（指：媽媽在家育兒的生活內容）被社 會學家邊緣化的偏見。她也認為沒有所謂的『好』或『壞』的母職實踐(mothering)，而只有『相異 的』母職實踐。
3依據內政部統計，我國婦女的總生育率去年平均為一．四個，亦即每一婦女一生只生一．四個小 孩；在六十九年，婦女的總生育率為二．五。我國總人口成長率在前年是千分之八．三，去年降至 千分之五．六。出生率在前年是千分之一三．八，去年降至千分之一一．七，出生人數則由前年的 三○．四萬，降至去年的廿六萬人。經建會預估至一四○年，出生率將降至千分之八．二，出生人 數為十八萬，平均三個年輕人要養一個老人，與目前八個年輕人養一個老人的情形相比，下一世代 的負擔極為吃重。
4根據 2003 年的一則新聞報導顯示（中國時報，周慧如/台北報導），去年（2002 年）人口成長、出 生率皆創新低。經建會廿日表示，去年我國的總人口成長率、總生育率和出生率都創下歷史最低，
出生率僅有千分之一一．七，預計在民國一一六年後，出生率轉為負成長，政府如不干預，任由少 子化趨勢發展，將導致勞動力不足、人口老化、扶養負擔過重等社會經濟問題。經建會建議，除加 強宣導提升生育率外，應考慮以租稅優惠，減輕家庭育幼費用負擔。
經建會提出「台灣地區未來人口推估及生育下降問題」報告指出，生育下降對整個社會、經濟、家 庭、文化產生深遠影響，值得各相關機關注意。經建會副主委何美玥表示，無論小學、中學、大學 都面臨招生不足的問題，十年後，進入國小、國中、大學人數將分別減少一至二成。五十年後，國 小、國中學生將減少四成以上，大學人數更將減少近二分之一。建議教育部不宜再設新的大專院校，
教育資源的運用應由量的擴充轉為質的提升。
目前六十五歲以上人口佔總人口比率的九％，經建會保守估計，至民國一四○年，將提高至二九．
七％。何美玥表示，「未來各項社會福利措施的推動，均須考量老年人口增加的財政負擔。」經建 會建議，為照顧老人生活，國民年金應儘速實施，但是儲蓄保險制比較符合完全提存準備的精神。
換句話說，由於儲保制係採取收多少領多少的原則設計，不會將年金的債務丟到後代子孫身上。
經建會同時建議政府，由制度面上設計，提升中高齡人力的運用，並朝向發展老年疾病的研究和防 治、鼓勵老人養護與安養服務、加強喪葬設施的服務與管理等方向努力。
為提升生育率，何美玥表示，經建會曾提議仿新加坡做法，給予第三胎較多的租稅扣抵優惠，但是 財政部不同意，未來經建會仍將與各部會就出生率下降與人口老化問題對策，繼續研商。
至不生育子女，以求能全心發展自己的職涯。加上近來有越來越多的東南亞 籍女性，因為與台灣本地男性結婚，而移民到台灣，她們多半很快地就在台 生育子女，且她們能夠進入台灣的職場工作與就業的比例也甚低。這些移民 母親的是否能夠順利發聲，要求國家提供充分的兒童照顧服務，實在是另一 個值得質疑的問題。這樣的低度的兒童照顧政策，與台灣本土女性越來越多 人選擇少子或無子女（child-free），未來，與婦女權益有關的兒童照顧的問 題，將由誰來代言？政策又將會如何轉變？這也是研究者另一個關注的研究 議題。
雖然研究者懷疑因為台灣的母親未發聲，亦未曾為兒童照顧的需求向政 府請命，因此台灣的兒童照顧政策相當不完備，然而，有些國家的母親雖然 形成壓力團體，然而並也不能成功的介入國家對兒童照顧與托兒政策的制 訂。例如，根據研究發現，近二十年來，加拿大的托兒制度國家介入的程度 和公共支出的補助越來越低，市場化則程度越來越高，跟其他福利國家比較 起來，是明顯的落後，為什麼呢？主要原因是因為母親為主所形成的婦女團 體，在遊說國家制訂托兒政策時，成功的被政府和社會大眾標籤為『利益團 體』，導致社會大眾支持的程度很低。加拿大政府於是制訂出公共補貼程度 很低的托兒制度（Tyyska, 1998）。這是母親、婦女團體和婦運無法有效影 響托兒政策的一個例子。而台灣的情形又是如何呢？有婦女或母親為主的團 體介入幼托整合的方案規劃嗎？她們能有效的發揮影響力制訂政策嗎？這 是研究未來希望可以回答和解釋的問題之一。
因此，本研究不僅希望從女性與母親的聲音出發，理解台灣女性/母親 真實的感受，並跟社會政策的制度對話，換言之，也就是跟父權政府的制度 設計者對話。也期待仔細檢視幼托政策的制訂過程當中，是那些利益、力量 在影響和主導？母親的聲音嗎？婦運者的理念嗎？社會大眾的贊成/反對 嗎？民間幼教業者的阻撓嗎？政黨選舉的政見嗎？還是政府的政策理念….
等？主要的決定因素是什麼？
三、各國兒童照顧政策：
（1）、傳統的性別分工福利政策模式──父親養家者，母親照顧者
由於傳統的母職觀念，認為母親才是兒童最好的照顧者，也認為養育兒 童是個人（家庭）責任（王連生，1988），這樣的意識型態主導下的政策安 排，台灣目前照顧六歲以下（學齡前）幼童的責任和成本，多由家庭、親族 或父母來承擔，女性更成為主要的照顧者，另外，公共資源支持的程度，和 國家補貼的經費都很少。5這可由民間的托兒所和幼稚園的高度市場化明顯看 出。
又，根據婦女婚育與就業調查（表一）顯示，有三歲以下小孩的家庭，
七成以上多是由『自己照顧』，再者，『親屬照顧』又佔了兩成左右，剩下 的一成不到，才是由褓姆和外籍傭工或育嬰所等照料。可見育兒的照顧工作 還是多由家庭自行負擔，國家角色的介入非常不明顯。
表一：台灣地區十五至六十四歲之已婚女性對最小子女之照顧方式
照顧方式
年代
人數
自己照顧 Self effort
親屬照顧 Relatives' help
褓姆 (來家或送托)
Babysitters ( homecoming or entrusting )
外籍傭工 Foreign servants
育嬰所及其他 Nursery and others
八十二年 ( 1993)
4494 人 3384 75.30%
856 19.04%
242 5.38%
-- 13 0.29%
八十九年 ( 2000)
4899 人 3543 72.33%
1012 20.65%
320 6.53%
8 0.19%
16 0.33%
說明：
網站上該表所指之子女，自八十二年起係指生育之最小的子女；其餘以往年份均係指生育之 第一個子女；所指之養育方式，係指子女未滿三足歲前之照顧情形。
八十九年起增列"外籍傭工"選項，並將"家中褓姆"與"褓姆家庭托養"合併為"褓姆(來家或送 托)"。
資料出處：http://www.dgbasey.gov.tw/census~n/four/wtable5.xls
5 進黨籍台北市立委羅文嘉曾質詢指我國的幼教經費不足，要求教育部增列，他認為幼教經費應達 比例百分之四、約六十億元才合理。 黃榮村答詢說，過去幼教發展以私立為主，政府投入因此相 對偏低，目前佔教育部經費比例約百分之二點四，不過，教育部明年（2003 年）一定會開始增列 幼教經費，未來國教向下延伸一年後每年須一百二十億元到一百七十億元，但不是義務教育，沒有 強制性，經費來源在國家財政有困難時，要檢討其他項目預算做配合。
http://www.epochtimes.com/b5/2/4/22/n185232.htm
至於三歲以上的幼童照顧責任的安排情形又是如何？另外一個統計顯 示，台灣目前五歲以上的幼兒，進入幼稚園或托兒所的比例高達九成以上，
四歲以上也達八成以上。但只有二成五左右唸公立幼托機構，七成五以上唸 私立機構。6 可見學齡前的照顧工作不是由家庭負擔，就是由家長自行自市 場購買，國家介入或透過公共資源給予補助的程度很低。這樣的制度安排，
和歐美各國相較，有非常大的差異。
再者，檢視目前文獻關於歐美各國的兒童照顧的研究非常豐富（焦興 鍇，1996；林宜輝，1998；鄭麗嬌，1999），可見台灣與歐美的兒童照顧制 度已經漸漸皆受政策研究者的高度重視。研究者多半比較台灣與歐美的制度 設計後，會發現台灣在兒童照顧的國家介入和公共補助的程度是相當程度的 落後於歐美國家。
例如，在法國，幾乎所有的（95％）三歲以上學齡前的孩子，都在國家 補助的托兒設施中被照顧，而在北歐福利國家，例如瑞典、丹麥有三到四成 0∼2 歲的幼兒在國家提供的公共體系下受照顧（見表二），加上這些福利國 家多有育嬰假的制度，母親雖沒有使用公共的托兒，可能也受政府的薪資補 貼在家育兒。換言之，兒童照顧的層面可從提供照顧的福利服務，到由國家 保險的現金之津貼給付，全面而普及的給予全國有子女的男女公民之父母。
表二： 歐美各國學齡前兒童受托於國家公共支出托兒設施的比例（％）
國家/兒童年齡 0∼2 歲 3-5（或 6）歲
德國 3 60
法國 20~25 95
6 據報載，教育部長黃榮村回答立委質詢：國民教育向下延伸一年政策實施時，幼童究竟是讀公立 還是私立托兒機構？曾表示，因為過去離島幾乎都是附設在公立國小，本島則較麻煩，但也不可能 全靠公立幼托機構，原則會利用公立國小閒置教室增設公立幼稚園，但仍要善用私立幼稚園，目前 五歲以上幼兒約三十萬名，初估納入國教約須一萬所幼稚園，目前含未立案約近八千所，其中托兒 所約三千所，就讀未立案幼托機構的幼兒約百分之十六，因此估計須增設約一千所。
http://www.epochtimes.com/b5/2/4/22/n185232.htm
英國 2 44
丹麥 44 87
義大利 5 88
愛爾蘭 1 52
挪威 7.7 46.4＊
瑞典 30.6 57.2＊
＊表示 3-6 歲
資料來源：整理自 Lewis, Jane, 1998,Gender, Social Care, and Welfare State Restructuring in Europe, USA: Ashgate Press，p:18.
我們從表二歐美各國學齡前兒童受托於國家公共支出托兒設施的比例
（％）來看，瑞典在歐美各國中比較其來，其學齡前兒童，不論是在兩歲前、
或三至五歲的孩子，其受托國家公共支出的比例都是相當高的。然而這些父 母不只可以使用國家補貼的托兒設施，全面性的福利國家制度模式中，以國 家社會保險的方式，替生育和養育子女的父母設計一套普及任何公民而詳盡 的保險給付制度，讓生育和養育子女的責任，不僅止於照顧的工作壓力，包 含融合工作與育兒兩者間如何調整的困難，與可能會發生的工作責任不能兼 顧，與所得可能無法維持、或生活水準可能降低的風險，都做了詳盡的規劃。
這樣的規劃不僅止於對生養正常孩子的狀況，包含那些有特殊狀況孩童（如 特殊障礙與失能兒童）的父母，甚至領養者，都被包含在內。
（2）、由社會保險制度全面涵蓋兒童照顧之經濟負擔
在各國兒童照顧制度的比較研究當中，我們會發現，瑞典以社會保險為 主軸所設計的兒童照顧政策，有相當完備的現金給付制度，其所採用的津貼 給付制度，讓父母親得以在育兒與照顧的過程，不但有國家托兒設施的提 供，更有經濟上所得的保障。
根據瑞典國家社會保險委員會（National Social Insurance Board）
2000 年的報告書顯示，瑞典的兒童照顧政策，在以現金給付的津貼方面，主 要由國家的社會保險制度來涵蓋，項目主要由立法保障的親職保險來涵蓋。
以下就分項說明之。
1、生育津貼：
該津貼給付的目的主要在於幫助雙親，能夠在生育子女時，兼顧履行親 職與職場的工作的要求。在 1999 年，有 426,000 人使用親職保險津貼，其 中 64％為女性，36％為男性。領受該津貼者，有三分之一以上其年齡超過 35 歲。45 歲以上的津貼領受者，則是男多於女。至於使用親職津貼的請假 的總日數，1999 年的資料顯示，女性仍佔多數為 88％。每個孩子的出生（含 領養的小孩），父母兩人可以有一共長達 450 天的育嬰假，前 360 天的育嬰 假依照父母因為請假所得的損失來領取津貼，每天至少有 60 克朗（可超過）。 孩子若為父母共同監護（當父母離婚或分居），父母雙方一人有一半的天數 可請育兒津貼，而且父母兩人之間的天數可以轉移。但父母雙方各有一個月 的父/母月，是不可轉移的。這是保障父親至少與一個月需與孩子在一起，
如果父親不使用，也不能讓給母親使用。保險給付額度的多寡，則依每日的 工資的 100％、75％、50％或 25％不等，從孩子出生到八歲都有親職津貼的 補助，在 1998 年，有 80％的年金水準的育兒津貼，在 1999 年則每個月有 18,000 克朗（約合台幣近九萬元左右）。
2、臨時性的父母照顧津貼
另外一種為了讓父母照顧生病時小孩的津貼也普遍實施，這項津貼讓父 母一年有六十天的照顧生病孩子的津貼，孩子的年齡規定則在 12 歲以下（特 殊健康狀況的孩子可以至 16 歲甚至 16 歲以上）。
3、父親生育假：
讓母親生產時，父親可以請假照顧家庭和小孩，1990 年時請父親假的 人數達到瑞典的歷史高峰，高達 86％的父親在伴侶生產時請假照顧。該有給 的假期為生育每個孩子有 10 天的父親生育假（必須在孩子出生或領養後的 60 天內請完）。給付水準約有年金的 80％的水準。
4、懷孕津貼：
女性懷孕的最後兩個月，可以請 50 天的懷孕津貼假，但這只有在雇主
無法提供懷孕婦女懷孕後期適合的工作的情況才能獲准，獲得的津貼亦大約 是年金水準的八成。
5、照顧津貼：提供給長期（六個月以上）生病或有功能性障礙的小孩 的父母（或父母的替代者）的照顧津貼。
6、兒童津貼：該津貼免稅，提供給 16 以下的小孩每個月有兒童津貼，
資孩子的數目逐漸增加津貼數目。
7、兒童年金：父母雙亡的孩子可以得到兒童年金直到 20 歲。
8、所得維持（maintenance support）：讓分居而不與孩子居住的父母，
必須承擔孩子的生活費用，支付給予孩子同住的成年人，如果父母無法負擔 法律所規定的最低水準，政府將補貼至滿足的程度。
9、房屋津貼（housing allowance）:讓有孩子的父母可以得到一定程度 的房屋津貼補助，讓孩子可以居住在一定品質以上的住宅內生活。當父母能 力不足時，國家及提供彌補其不足。
由以上眾多津貼的項目，我們可以發現瑞典的兒童照顧政策，在現金給 付方面，大多由國家的社會保險制度來涵蓋，與台灣的制度相較，瑞典立基 於福利國家健全的社會保險制度，成為兒童照顧政策的重要基礎。而台灣則 在低度福利國家與過少的照顧項目與低度的現金給付之社會保險架構下，兒 童照顧政策不只在於由國家提供公共補助的托兒服務不足，現金給付的保障 更付之闕如。
以下我們就先來檢視台灣的兒童照顧政策的歷史，進而企圖解釋這樣的 政策結果背後的意義，與未來改革的可能性。
（3）、國家角色的撤退與介入─台灣的兒童照顧政策的轉變
除了表一已經顯示，台灣三歲以下子女有近八成是由父母自己照顧以 外，對於三歲以上孩童的照顧方式，如果是在托兒所與幼稚園接受照顧，這 些機構也大多數是私人的民營機構，市場化的程度高，公共補助的程度很 低，國家介入規範其運作，僅限於非常低度的行政上的經營管理的一些規範。
最近幾年來，台灣的兒童照顧政策開始被逐漸受到注目，民間人士和學 者專家紛紛提出意見指出，目前社會所存在的機構式負責兒童照顧工作的托 兒所和幼稚園，存在有功能和職責重疊、雙頭馬車導致權責不明，和浪費資 源的問題。政府遂於 1997 年在一次的行政院院會中，由院長蕭萬長提示，
請內政部和教育部審慎研究托兒所與幼稚園統合（即所謂的『幼托整合』）
的問題。當時，主要的討論焦點只是企圖將幼稚園和托兒所做行政主管機關 方面的整合，並沒有觸及討論照顧幼兒的責任歸屬，與照顧成本該由誰來分 擔的問題。7
然而，2000 年是一個兒童照顧政策改革的重要分水嶺，當時幼托整合 方案被納入『教育改革政策』一併討論，這時我們從資料中可以發現，兒童 照顧政策的立場和方向有了一些改變，簡單來說，政府的態度轉為積極，8主
7根據教育部「幼托整合方案規劃」專案報告內容指出：按我國現行體制，負責未滿六歲學齡前幼 兒教保之機構主要為幼稚園與托兒所。幼稚園係依幼稚教育法及幼稚園設備標準等相關規定設立之 學前教育機構，招收四足歲至入國民小學前(未滿六歲)之幼兒，由所在地教育行政機關主管。托兒 所則係依兒童福利法及省(市)政府訂定之托兒機構或托兒所設置標準與設立辦法等相關規定設立 之兒童福利機構，收托一足月至未滿六歲之幼兒，由所在地社會行政機關主管。
雖然幼稚園與托兒所分別隸屬教育及社政體系，然隨著社會變遷及家庭結構之改變，兩者皆多少涵 蓋保育及教育幼童之功能，已是不爭的事實。惟因主管機關之不同及招收幼兒年齡層之部分重疊，
以致四至六歲同齡幼兒可能接受不同的照顧品質，形成落差之現象。為促進相同教保品質並減少資 源浪費，積極統整幼稚園與托兒所所共同擔負之幼兒教保發展重責，一直是各界多年來關切的課題。
行政院蕭前院長於民國八十六年十二月四日在第二二五六次院會中提示，幼稚園與托兒所都是以促 進幼兒身心健康發展、增進其生活適應能力為依歸，卻分屬教育及社政兩個體系，其對象(幼兒)的 年齡層且部分重疊，就國家總體資源的應用而言似非經濟有效，請內政部與教育部兩部審慎研究該 統合問題；蕭前院長復於八十七年七月二十一日全國社會福利會議結論時指示，將托兒所與學前教 育整合事宜列為應優先推動之重點工作。於是展開幼兒教育與托育整合方案之研擬規劃。並以如何 保障同年齡之幼兒享有同等品質之教保環境內涵，有效運用並合理分配政府資源為整合理念。內政 部與本部並經多次協商及邀集幼教學者、團體、業者等召開公聽會，研擬「幼兒托育與教育整合方 案」（草案），報行政院核定，經行政院函復以「請依左列意見修正後再報院：１．所採以現行幼 稚教育法規定之四歲作為區隔乙節，與大多數學者專家及地方政府代表認為應以三歲年齡層區隔幼 稚園與托兒所之意不符，需再斟酌。２、整合後之幼稚園與托兒所名稱，似可改稱為「幼兒園」。
３、請教育與內政兩部再詳細擬具「托兒與學前教育整合方案」（包括相關法令之修正、實施步驟、
方法與分工及資源需求等）。」本部復再行研議。惟經教育部楊前部長認兩機構應有更積極明確之 規劃，而未能報院並暫緩實施。
8根據「幼托整合方案規劃」專案報告內容指出，幼托整合議題經曾前部長及范政務次長就政策面 裁示，於八十九年年底成立了「幼教政策小組」，並於九十年二月十九日開始陸續召開多次小組會 議，並進一步組成『幼托整合推動委員會』。「幼托整合推動委員會第一次會議」於九十年五月十 八日召開，由教育部范政務次長及內政部李前政務次長共同擔任主席，會議決議分就功能成立師資 整合組、立案及設備基準組、長程發展規劃組等小組分別進行研議。並即刻開始作業，人員與經費 由兩個部會共同支援。委員會原則上一個月舉行一次，並視實際狀況召開。另內政部據上開幼托整 合委員會第一次委員會議決議，負責幕僚單位之立案及設備基準整合組，內政部業由召集人於六月 二十二日召開小組第一次會議，決議就立案條件、土地規範、建物使用、樓層面積、設施設備等由 內政部兒童局以問卷調查地方政府意見，並彙整初步之意見再召開第二次小組會議。而後該等小組 即依時程進行研議，分別於九十一年三月底左右提出初步結論與建議，於九十一年四月四日召開幼 托整合推動委員會第三次委員會議，會由各組召集人做口頭報告，並研議各組之初步結論與建議內
要在於國家對於幼兒照顧責任的角色相較過去更被凸顯。簡而言之，從過去 較為被動的角色轉為積極和主動。因為政府明白宣示，不但要把幼稚園和托 兒所整合管理，並要以稅收支付過去一般皆由家庭自行負擔的托兒費用。
2002 年 9 月 18 日，教育部長黃榮村宣布，配合『國教向下延伸一年』
的『幼托整合規劃方案』，將從九十三學年度在金馬地區試辦，九十四年度 在台灣本島全面實施。未來零至兩歲定位為『托嬰』，三至五歲屬『幼兒園』
都由內政部主管，而教育部則統籌負責五歲以上幼童的教育政策，納入國民
（非義務）教育。從經濟面來看，該方案粗估，依此幼童每人每年平均可獲 得四萬元之補助，經費方面，教育部預估第一年將編列 120 億元以上預算。
這意味著照顧幼兒的成本將一部份從個人轉移到國家稅收來支付。從政治面 來看，在該政策討論的過程中，該政策也引發了不同政黨和相異政治立場者 的對立。
例如，一位女性立委9曾在立法院批評，新政府於 2000 年上台後，所進 行托整合方案有『政治勢力』與『女權運動』的介入。彭婉如基金會的核心 劉毓秀教授和婦女運動領袖、陳水扁總統上台後任命的國策顧問李元貞教 授，成為該位立委口中所謂的『政治力介入』的主角。她們被指責是含有政 治目的，該政策並被認為有為總統大選綁樁的嫌疑。除此之外，幼教業者也 群起攻擊，認為政府的這項政策根本是在『與民爭利』。
這裡，我們不免要問，這一個關於幼兒照顧的國家政策會跟『政治』是 如何扯上關連的呢？國家究竟應不應該介入幼兒照顧的工作？國家介入幼 托工作究竟對誰有利/不利？如果對幼兒的家庭有利，是否會傷害業者的利 益？政府應該分配多少公共資源，分擔六歲以下小孩的照顧成本？誰來決 定、如何分配整體社會所需的照顧成本？在這個問題上面，台灣社會的集體 共識是什麼呢？
國教向下延伸的政策被公開討論時，在立法院引起許多立委站在不同政 黨的立場說話，有些反對、而有些贊成。業者則站在其本身商業利潤的考量
容。（http://www.eje.edu.tw/ejedata/linda/20025101229/news0509.htm）
9 中國國民黨籍立委穆閩珠
下，說出對該政策的不滿。10這裡要問的是，那麼，廣大的台灣民間的『母 親的聲音』在哪裡？台灣的婦運曾經關心過育兒成本和照顧的政府責任問題 嗎？
由以上的現象我們可以知道，照顧政策確實有其政治與經濟和性別層面 的意涵，就像 Folbre 所說的：『誰（該）來負擔照顧孩子的責任和成本呢？
這端視一個社會的集體認同（collective identities），利益（interests）和權力
（power）交錯與互動的結果。』非常值得進一步去探究和分析。這也就是 本研究主要要探討的問題。究竟幼托整合和國教向下延伸的政策，由誰提 出？政策的演變歷史過程如何？一個社會總體的照顧責任，應該如何合理分 配給全社會大眾？成本如何被分擔？分配的機制在哪裡？對傳統擔負照顧 責任的女性公民又產生什麼樣的影響？
該政策不僅是台灣目前對於母職照顧工作的集體認同的表現，也牽涉到 政黨的不同意識型態、不同政治利益，和權力糾葛與互動的結果。透過對政 策制訂過程當中的討論和辯詰，更可以看到國家官僚與民眾對於該政策的相 同/異的看法和不同的政策影響力。因此，本文企圖將針對該政策做檢視，以 回答以上的問題。
四、誰來照顧？
『母性』是一種本質、天性嗎？一定要由『生物母親』親自養育嗎？子 女和母親的利益是一致的嗎？育兒的責任是屬於公領域還是私領域？（藍佩 嘉等，1991）國家應該如何介入托兒制度？從資本主義國家，福利國家到社 會主義共產國家，各有什麼方法來處理母職責任的問題？其實，對於母職與
10 根據 2003 年 7 月 27 日中國時報記者韓國棟台北報導指出，因不滿國小設課後班 補教界揚言上 街頭。內容說：教育部開放全國約二千六百所國民小學開設學生課後照顧班，引發全國民間教育業 者及協會的強烈反彈。中華民國補習教育全國聯合會理事長梁憲忠昨天發表嚴正聲明指出，如果教 育部不收回成命，全國一萬多家合法業者將走上街頭，要求教育部長黃榮村下台。
梁憲忠說，全國各縣市補教、輔教協會及兒童關懷協會代表五、六十人，明天下午一點半會先到教 育部，以理性的方式要求教育部收回成命，改採低收入戶及身心障礙學童每人補助三千元，其餘由 業者吸收的方式照顧弱勢族群，如果教育部仍執意不改，他們將進一步採取激烈行動。梁憲忠發表 的聲明指出，補教業者贊成照顧弱勢族群及低收入者的政策，但應分級分類補助，而不是打著照顧 弱勢的旗號，利用公器，行與民爭利之實，全然不顧一萬多家合法業者的生計。保守估計，此一措 施將造成至少三十多萬從業人員面臨失業的恐慌，造成重大的社會問題。
的相關福利制度形成原因探究的西方文獻相當豐富（Folbre, 1994；Gordon, 1990; Lewis, 1983, 1993, 1998; Koven and Michel, 1993; Folbre, 1994），然而，
台灣本土的研究則也有一些成果（王麗容，1995；林萬億， 1994, 2002；張 晉芬，1995, 1997; 劉梅君，1995、1999、2002; 傅立葉, 1995;馮燕，1998，
唐文慧，1999）。但是，對於照顧責任的歸屬，尤其在國家角色、市場和家 庭三者之間的互動，與社會照顧的意識、市場的利益，與政黨與團體間權力 之間的互動糾葛後，所導致政策產出的結果，似乎還值得研究者更進一步深 究。
（1）、兒童照顧工作的政經層面分析—兒童照顧與福利國家的起源：
歷史社會學家 Thompson 曾研究英國兩個相同經濟基礎的不同社群，發 現該兩個社群因為有『相異的育兒模式』，而導致兩個社群的經濟繁榮程度 有所差異。這個例子可以說明，育兒並不是個人或個別家庭的小事，而是一 件影響社會發展的『國家大事』，值得放入政經分析的架構來檢視。
另外，也有研究發現，挪威在 1900-1930 年代的女性主義者的主張和看 法使得婦運和福利國家的興起是平行進行的。挪威的婦運並不排斥母職，而 是把母職任務轉移一部份到國家責任，積極追求福利國家制度的合理設計，
讓母職責任成為社區共同的責任，母親經驗將不至對女人造成傳統的壓迫。
她們對於母職所採取的立場是：要求『差異的平等』的權利、『願意做 母親』的權利（Bock and Thane，1991: 21-36）。前者指的是，男女因為生 物理由的不同，而有生育能力的差異，國家必須基於這樣的差異，給予女性 公平的待遇和權利。後者則指，女性有選擇做/不做母親的權利，因此基於前 者的權利，國家需保障母親在生與養孩子方面有充分的保障，而對於後者就 是女性必須擁有自主的避孕和墮胎的權利。再者，基於女性的公民身份，母 親的經濟安全和生存權，必須由國家來保障，而不應該依賴男人或丈夫的經 濟支持來提供保障。
當時，因為北歐婦女的策略是強調女性與男性的差異，認為雖然男主 外、女主內，但其所從事的工作各有貢獻，換言之，強調女性雖然於家中從
事母職和照顧工作，但是這樣的工作是應該被認可和珍視的。因此，基於這 樣的理由，婦運的方向就跟福利國家的追求並進，挑戰傳統福利國家的性別 盲點，去除養家者/照顧者的性別二分的福利制度模式，她們要求國家應該提 供生育婦女相關的保障和福利措施，並積極讓男性也加入照顧工作的行列，
例如強制父親請假育兒的制度設計。基於這樣的理由，北歐即走上普及式的 照顧母親與兒童的福利國家社會政策制度。例如：育嬰假、托兒制度，兒童 津貼和家庭津貼的普及。這樣的結果也造成北歐福利國家成為全球婦女就業 率最高的地區。因此，女性從生育和育兒中解放的辦法，就不是如同某些女 性主義者所主張的，只有『生育罷工』以脫離傳統母職工作責任，和為人妻 子的家庭角色的手段一途。
（2）、台灣兒童照顧政策的轉變──從國家角色的介入到撤退：
台灣過去一向把生兒育女與照顧工作當做私領域，或謂女性傳統職責。
國家介入程度很低，公眾所提供的資源這非常稀少。這也導致許多女性在育 兒階段被迫離開職場，或不能兼顧育兒和工作者角色而遭雇主解雇。
檢視台灣的歷史經驗中，對於兒童照顧的國家介入程度究竟如何？回顧 資料顯示，國家角色曾從農業社會四零年代的『積極介入』到七零年代工業 化時『全面撤退出』，為什麼呢？
在民國四、五十年時，政府在地方縣、市曾補助成立所謂的『農忙托兒 所』，是政府具體的以經費和人力協助幼兒照顧的首創。11然而，政策制訂 的理由並不是基於任何與婦女權益或兒童福利有關的政策結果，而是農忙時 期，為了協助農民採收，創造經濟的利基，由中央指示，各鄉鎮市公所在農 忙時期臨時設立的托兒機構，當時比較是為了農業發展，和經濟成長的理由 而設。之後，國家補助的村里托兒所和公立托兒所逐漸增加，當時，在台灣 各地，私立托兒所可說寥寥可數。但是到了民國七十二年開始，私立托兒所
11 省社會處自民國四十四年起，配合農林、財政及農會等單位，研擬一項籌辦農忙托兒所推行辦法，
先由各縣市政府所管轄的鄉鎮中，平均每兩個鄉鎮擇一設立農忙托兒所一所，本省縣市局共三百一 十二個鄉鎮，先設立農忙托兒所一五六所。後來，農忙托兒所由臨時性改為常設，於民國四十七年 該稱為『農村托兒所』，民國六十四年又改為『村里托兒所』。（翁麗芳，黃怡貌，1995）
的設立卻急速增加（翁麗芳與黃怡貌，1995， P:30），之後，學齡前兒童照 顧工作的政府角色便逐漸淡化，幼托照顧工作自此開始全面的市場化。
檢討當時政策的轉向，可能的原因包含當時在民國五十二年至六十三年 間，因獲得聯合國兒童基金會之援助，使得農村托兒所得以快速發展外，農 村青壯人口因為工業化快速外移，加上政府的節育政策成功，使得生育子女 數下降，農村的兒童數逐漸減少等等因素，可能都影響政府的托兒政策轉 變。然而，因為當時許多女性離開農村進入都市的工廠或加工區工作，卻多 數都因婚育而離開生產線，造成已婚女性勞動參與率的低落，跟當時的托兒 制度應該多少有直接的關連。試想，工業發展年代的工作女性，如果處於一 個有完善托育制度的台灣社會，是否還會離開職場？是否因此會替台灣創造 了另一批有用而持續的勞動力？是否台灣勞動力不足的問題，不會像目前如 此嚴重，開放外勞和幫傭的速度部會如此急遽。這些政策的歷史經驗，值得 進一步的回顧和評估。
（3）、照顧成本與市場原則的矛盾：
養育子女的成本，究竟應該由誰來負擔？過去農業社會，在農忙時，政 府會補助托兒所的設立，然而，七零年代進入工業化時代後，有許多婦女亦 進入工廠，為什麼政府角色會撤退？最近，政府對於主動介入兒童照顧工作 政策的檢討和修正似乎又開始了，為什麼？
事實上，生殖雖是個人權利，社會成員卻也被期待做出對社會整體有幫 助的決定，人口過剩時，政府會鼓勵節育，人口不足或嚴重老化時，就鼓勵 生育。例如，中國的『一胎化』政策，或法國積極的鼓勵生育政策。最近由 於生育率創新低，政府試圖提出的『單身稅』的政策主張，雖然引起非常多 單身女性的反彈，然而，該政策也正是國家期望透過政策的介入，用法律規 定或政策誘導，影響個人生育與否與子女數的政府行為。然而，介入的方式 和程度，常常就如同 Folbre 所說的，取決於一個社會的集體認同、意識和權 力之間的交錯，最終決定對依賴者（dependents）的照顧成本在一個社會中 如何分配、給誰來負擔？
依照傳統市場經濟的邏輯，照顧弱勢者的成本就是『社會再生產』（social
reproduction）的成本，非常不同於一般市場的生產成本，因為這種再生產的 成本和其所產生的『商品』和『價值』很難用金錢來衡量。例如：母親照顧 幼兒所付出的成本，將來如何在勞動力市場上得到效益或價值的回饋，這可 能需要很長的時間或需要有具體的評估指標才能斷言。但，試想，一個沒有 孩子和年輕人的社會，會是什麼樣的社會？現在的孩子是未來的成人，孩子 的品質影響未來的社會整體，我們難道不必重視嗎？而我們所擔心的生育率 下降、人口老化、勞動力不足的問題，其根源不就在於我們沒有看到照顧成 本的日漸加重，和照顧價值的不受重視所導致嗎？
向來我們可以觀察到，照顧的成本可能在家庭、市場、工廠或國家中被 支付，但是，誰來支付多少的比例，依著不同的社會和國家福利制度的設計，
會對母親與孩子產生相當不同的生育照顧的決定，與生活內容的安排。台灣 甚至世界各地現在有許多母親出現『生育罷工』的現象，難道不是因為生存 的環境和養孩子的條件不利所做出的決策嗎？（Laurie Lisle 著， 巖韻譯 ， 2001；Madelyn Cain 著，朱耘譯，2002）
如果我們依照市場的推論邏輯，一個好而成功的照顧工作，可能產生出 一個好的服務或產品，但也可能產生沒有市場價值的結果，而只是一個人類 善意的目標或結果。例如，我們認為對幼兒的照顧會對社會未來製造優良的 勞動力，但是對臨終老人的照護，卻只是在感謝他生前對家人和社會的付 出。這兩者都是照顧的本質，然而，我們會認為只有前者才有（市場）意義，
後者是不需要尊崇的規範和行為嗎？
又如母親常常提供的家務勞動（family labor）因為其只有使用價值沒有 交換價值，常常為主流經濟學家所忽略，不將他納入生產成本，但其實上，
卻是因為有許多女性做出這樣無償家務勞動，為家庭成員提供免費的服務，
才能使成員能夠有健康的身心，有效的到市場上成為資本主義體系中的一個 良好的工作者。因此，有些經濟學家會覺家務勞動是『愛的勞務』，因為沒 有在市場上進行買賣的交換，然而，我們會說母親所提供的無償勞動是沒有
『價值』的嗎？其實，是不合理的制度使得母親的勞動被迫成為無償的結 果，而不是這樣的勞務沒有價值。
因此，照顧工作的社會再生產（social reproduction）本質放入市場經濟 的邏輯，便因為表面只具有『使用價值』，而不具『交換價值』，而一再地 被自由經濟學者，或盲目崇拜市場分析架構的學者所忽略。其意識型態進而 影響一整個社會對照顧工作的貶低和忽視。我們檢視一個社會中，眾多人群 所需的健康、教育、福利（服務或補助）等的支出或制度，便常常具有這樣 的本質。照顧幼兒的價值在哪裡？成本該由誰來負擔？如果一個社會的照顧 成本不能合理的分配，以照顧幼童為例，因為成本日漸升高，所得日漸惡化 的結果，而導致窮人養育子女的能力和品質日趨惡化，生育罷工導致生育率 下降，社會面臨人口高度老化、勞動力不足的問題和結果，誰來承擔？
台灣似乎就是面臨了這樣的社會現象，導致民間人士、學界和政府，不 約而同開始檢討我們的托兒制度，是否該有新的方向？國家角色是否該重新 檢視。照顧的成本究竟該如何/由誰來分擔？婦女就業率的提高、社福制度不 健全下，家庭失靈（family failure）導致的社會問題，不言自明會引發巨大 的社會問題，付出社會代價，這些都引起越來越多的討論和政策修訂的建 議，幼托整合和國教向下延伸一年的政策在此時的提出，無非是反映台灣長 期以來照顧工作的質和量不足的一個反省。
（4）、女性主義、婦女運動與生育罷工以外：
本研究強調的女性主義角度，這個觀點的角度認為認為，所謂的『母職』
其實不是生物母親的單獨責任，首先應擴大至『親職』（parenting）與『社 區照顧』的概念（黃源協，2000），其內容所指的，包含母親、父親、保母、
鄰里社區和社會結構等共同負擔起生產和照顧的共同責任。因此，女性主義 社會學的育兒和母職研究取向就必須理解，當代社會雖然強調女性有自主的 生育、育兒的選擇機會，但是所謂的『自主的』選擇都不是在真空中發生的，
是有個人差異、社會環境和歷史背景控制下產生的選擇和差異。延伸到社會 政策制度的設計，就不能不考慮這樣的差異。
例如，台灣的女性在有年幼子女的傳統賦予的照顧責任時，他真的有選 擇就業/不就業的權利嗎？真的有選擇不/擔任專職母親的權利嗎？為什麼那 麼多女性因為生育兒離開工作職場？是她們真的願意擔任全職母親嗎？還
是因為社會有沒有提供完善而可以信賴的托兒機構？因此台灣母親真實的 聲音正可以回應政策制訂的諸多需要和問題所在。婦運或婦女團體，甚至互 相競爭的政黨是否曾經對托兒制度提出政治上政策的主張？12
又，研究者所強調採取女性主義的社會政策觀點來分析台灣的兒童照顧 政策，又指的是什麼呢？過去台灣主流價值和文化氣氛由於對於公、私領域 的劃分嚴苛，導致家庭主婦母親和母職相關的事項和的生活內容一向被認為 是私領域，也不被重視。其實，從 Marx 的理論，母親從事生育和育兒的勞 動，在於產生了『使用價值』，而不是市場的『交換價值』，但是由於台灣 處在資本主義的價值體系中，這樣的使用價值不被認可和重視。因此，不同 立場的女性主義的正反立場的論辯是：生育和育兒到底是不是女性受到壓迫 的來源？女性主義者要不要揚棄母親角色和家庭生活，還是應該珍視女性特 有的生殖功能，因為這樣的經驗是女性特有的，也具有十分強大的生命力量
13？
因此，強調的所謂女性主義母職政策的研究觀點是：我們並不把照顧幼 兒的家庭生活視為『自然的』，因為他是值得詳加研究做為社會政策制訂依 據的。對於公、私領域的二分，不是持絕對的看法，因此就不會把母職責任 歸屬於女人專屬的私領域。再者，研究者認為應該肯定生產和育兒的女性生 活經驗是值的重視和研究的。對母職的看法，不要只根據男性為主的專家定 義來評斷，更應該重視女性自己當媽媽的經驗和浮現的觀點。
研究者強調，重要的不僅是研究育兒的照顧政策觀點，更有關民主和政 治、社會政策制訂的問題，女性的自由和壓迫的問題。長期以來母職工作是 否對女人造成壓迫，是女性主義者關心和常常不斷的有正反辯論的議題。對 於社會政策的制訂層面，便產生了相當不同的作為。對於女人和孩子的看
12 民進黨在其婦女發展部 1998 年出版的『婦女政策白皮書』中即批評執政五十年的國民黨至今仍 未制定一套完整的托育政策…等，民進黨主張，應該視托育政策為社會福利的一環，國家必須負起 對學齡前兒童的照顧工作，主張編列預算普及國小附設幼稚班，以未滿五歲幼兒納入國民義務教育 等等。這即是目前執政黨在教改方案中決定執行的『國教向下延伸一年』的政策看法
（http://women.dpp.org.tw/policy.asp#2000）
13 詳見藍佩嘉等，”顛覆母職”，當代， 62: 84-100。當中有對西方學界母職相關理論做十分詳盡 的介紹。
法，其實我們應該重新思考，例如，如果我們想想看，為什麼一個兩歲以下 的孩子不算『一個人』（例如：坐飛機不用買票，因不用佔位子，他常常是 讓『媽媽』抱著，因此兩歲以下的孩子往往被歸到跟媽媽一起，結合成為一 個單位的『人』。但是社會制度定義下的『一個人』，和設計的政策，卻從 來不是為這樣一個帶二歲以下小孩的『女性公民』或『薪資勞動者』所設定 的，常常沒有根據他們的需要來訂定相關社會政策。
另一個例子是，女性如果在生育後想繼續追求個人成就，會妨礙到家庭 和母職任務嗎？如果會的話，現代社會如何同時保存個人價值和家庭價值，
而不是建立犧牲女性個人價值的基礎上完成家庭的價值？社會政策是否能 成為有效解決問題的途徑？我們才發現，許多社會政策的制訂，對於公民身 份和受薪勞工的觀念都沒有指向：一個[帶有幼兒的媽媽]這樣的公民和勞動 者。這也就使得有幼兒的媽媽她個人需要從不受政策制訂者的重視。表現在 社會政策的層面上，就是家庭主婦社會地位的低落和缺乏國家保障的福利待 遇。進一步就是，許多在公部門職場上成功的女性，要不是沒有小孩，要不 就是生育非常少的子女數，憑藉優勢的經濟地位解決照顧的重擔。相較於多 數中產階級婦女，她們或許沒有承受傳統照顧者角色的壓迫，因此常常托兒 政策就少了菁英女性的代言。就沒有有力的政治力量做後盾。造成托兒問題 成為政治議程排列上最後的議題。越是這樣的循環，就有越多的中、下階層 婦女繼續被母職綑綁壓迫，沒有公共參與、沒有政治力量沒有政策決策的影 響力。婦運成了菁英無（少）子者的特有運動，不能連結普羅女性生命經驗 中的照顧難題，因此也無法將其納入婦運行列中。
五、解釋台灣與瑞典兒童照顧政策的差異：
（1）、瑞典的社會民主政體：
瑞典之所以能發展出完善的、對女性友善的兒童照顧制度，政策研究者 多指出這是源於瑞典的社會民主政體結構的安排所致。另外，也有的學者從 理性選擇模式的觀點來分析瑞典的福利國家制度設計，認為這是瑞典的民間 社會與國家理性共識的一種制度的選擇（Olsen, 1987; Milner, 1994）。從 1932
年開始，因為社會民主黨長達四十四年的執政，雖在 1975 年全世界經濟不 景氣之下，社民黨下台，但很快的在 1982 年又重新執政迄今，社會民主的 理念與政體結構穩固地在瑞典的土地上滋長。瑞典也在兩次大戰中，均保持 中立，而得以發展國內建設等等，這些得天獨厚的條件之下，她建立起由國 家、勞方與資方三者共同協商的社會民主政體，以及兼顧社會平等與經濟發 展的組合主義式福利國家。
另外，國內學者周玟琪14從勞工階級動員的觀點看台灣與瑞典的母性保 護立法，認為瑞典之所以有交完善的母性保護制度，與堅強的勞工運動與工 會組織有密切關連，其中她的分析也談到國家自主性與婦女團體的影響因 素。
而除了社會民主政體的結構制度安排、工會體系、工運與婦女團體的影 響之外，從國家自主性的層面來看，瑞典政府本身自詡為對女性公民友善的
『女性主義國家』，也被公認為世界上最為貫徹性別平等的一個社會。然而，
有許多的制度立法和政策宣示要提供兒童照顧，卻不能保證婦女能得到這些 照顧服務，例如產假、育嬰假和兒童照顧假的請假和給付，都必須企業和雇 主的配合允許才能享用，因此瑞典在兒童照顧優厚的福利政策之外，還要有 國家主動的介入規範雇主，才能確保政策的有效執行。
瑞典在哪些方面表現出其女性主義的國家立場以確保女性於照顧工作 的壓力能夠解除呢？最為能代表的瑞典在性別平等方面的國家特色主要是
『機會平等監察官』（ombudsman 或 ombudsperson）的制度，該制度也是北 歐福利國家政府非常獨特的制度設計，相較於西方民主國家所獨創，該監察 官系統介於類似於一種介於民間與政府之間的一個相當有力量的組織，既不 隸屬於國家任一機構部門，其效力又相當於『準國家機構』的權威，主要用 以調和民間和國家之間的關係，企圖鼓吹人民都有平等的社會機會，也在人 民的權益受到傷害時，即時糾正企業或政府的不當作為以保護人民的權益。
也企圖達到國家與社會之間能夠建力互助的伙伴關係的一種國家社會互助
14周玟琪（1996），從勞工階級動員觀點看母性保護立法--臺灣與瑞典的比較，勞資關係論叢第四期，
pp.130 170。
的型態和平等機制。
（2）、積極促進性別平等的監察機制──機會平等監察官
機會平等監察官主要依據瑞典對人權保障的兩大法律規範而來，一是
『平等機會條例』(The Equal Opportunities Act)，另一為『平等對待條 例』(The Equal Treatment Act)，這是瑞典人權的主要兩大保障。瑞典法 律明令禁止基於個人的性別、族群、宗教、性傾向和殘障而受到歧視。這些 民主的原則，也在瑞典憲法中明訂，同時也是歐洲議會、歐盟和聯合國中共 同都宣示的人權公約。
該機會平等法（The Equal Opportunities Act）在 1980 年 7 月通過實施。
這是基於勞動法中為了減低男女在工作生活中的不平等待遇而來。該法有三 部分：第一、公私部門必須採目標取向的積極態度來促進工作場所中的男女 平等。雇主必須提供免於性騷擾的工作環境。第二、禁止在工作場所有關召 募員工、管理、薪資和解雇的性別歧視。也禁止受雇者在舉發受侵害時，雇 主對舉發者的騷擾。雇主亦必須面對和處理員工所舉發的騷擾事件，終止騷 擾情事。第三、包含必須對騷擾的爭端傷害進行法律的判斷和訴訟。15
機會平等監察官在做些什麼？該監察官辦公室隸屬於政府，也是瑞典監 察官系統的一部份，由政府聘任，經費也由瑞典政府撥給。就像政府的其他 機構和部門一樣，獨立行使決定權。目前 2000 年任命的主席為 Claes
Borgstrom, 辦公室有 25 人，包含律師、社會科學家、行政人員和資訊人員。
（3）、機會平等監察官如何積極防範性別平等的價值和反歧視政策？
該監察官的主要任務（Main tasks of the Ombudsman）必須督導雇主 和學校的管理者積極提昇性別平等。委員會除了調查性騷擾歧視等案件外，
也必須處理因舉發案件而受到的騷擾。也要提供雇主和學校資訊、建議和支 持以提昇性別平等的目標。對於雇主和學校也要提供報告和方案，來監督平
15大學學生平等對待法（The Equal Treatment of Students at Universities Act）通過於 2002 年 3 月 1 日。
有四個委員會包含：機會平等、宗教、殘障、性傾向，同有責任監督不能有違背法令的事件發生。
該法明令學校要有目標取向的態度來處理以上的不平等。學校不能報復舉發歧視事件與爭端的學 生。並且要調查處理爭端讓騷擾停止。
等和鼓勵合於法令的政策實施。除了高等學校教育和工作的勞動市場，該監 察官並不會採取法律行動。對於督促性別平等（Supervising Gender Equality）方面，規定十人以上工作場所雇主必須每年擬定性別平等計畫行 動案，委員會一開始會鼓勵雇主主動採取行動，並積極提供需要的資訊和協 助，以確保該行動案的品質，並合乎法令的要求。委員會常常要抽樣調查一 些工作場所或學校，以確保方案、政策和法令的落實。當委員會抽查時，雇 主必須主動提供資料，雇主很少拒絕。委員會人員被授權可以有權利去工作 場所進行調查。如果雇主不配合提供資料或受檢，則委員會可以知會地方法 庭給予罰款，直到改進為止。
十人以上員工的雇主若不願提出性別平等行動方案，改委員會可能會將 該案送至『性別平等委員會』（Equal Opportunities Commission）來處理。
該委員會有 8 個代理人，3 人由政府指派，其他 5 人則代表雇主和工會。若 有違反性別平等，可能被地方法院罰款或監禁直到改善。而基於以上，雇主 真的會從事這樣的計畫和行動來改善性別不平等嗎？委員會運作的經驗 是，許多雇主在這樣的過程會發現，其實這對勞雇雙方都發生好處。委員會 對個案提出的申訴進行免費的調查和訴訟，並進行和解或補償的處理。然而 如果爭議的雙方無法和解，可能必須進入地方勞工和法庭的訴訟，勞工法庭 是特別法庭，有 7 個成員，3 個為政府人員，4 個為資方和勞方組織代表。
在勞工法庭判定不服者，可向高等法庭提出，但勞工法庭的判定有很高的優 先性，影響為來高等法庭的判決。當有爭議發生，受害者可以自己或委由工 會或委員會向勞工法庭或地方法庭提出訴訟。當遇到爭議，有不同的管道和 流程可以申訴。
不只以上的兩個法令，社區法和就業安全法亦同時可以被拿來處理這些 不平等的事件和爭議。委員會會透過網路和宣傳小冊來提昇各方對性別平等 的理解和關心，有一位媒體負責人會主動在報章雜誌和廣播電視宣傳這樣的 訊息。因為人力有限，監察官也會主動在工會、雇主和政黨之中會培訓訓練 人員，也主動和政府其他部門人員聯繫合作，例如跟全國媒體辦公室合作，
推動性別平等的行動方案。也跟政府與雇主負責平等事務的人合作，推動方 案。委員會不斷在國內外舉辦會議、研討會的活動，以促進各界的參與。也
主動提供講師和訪視者。
當然，該監察官系統可以在兒童照顧政策方面發揮積極的檢查效果，因 為任何法令或國家的兒童照顧方案的落實，都是保障婦女就業的途徑，透過 監察系統，能夠避免法令和國家與雇主對於提供兒童照顧的敷衍和不予落 實，造成對婦女的就業的歧視結果。
（4）、台灣性別化（gendered）的福利資本主義(welfare capitalism) 政體：
檢視台灣從一九四九年後的社會福利政策發展，針對性別考量而設計 的福利制度、方案或國家立法，可說是並不凸顯，大多數是以職業身份，
而且男性為主的軍公教社會保險，以及老年、兒童、青少年及殘障者的福 利服務為主，婦女為對象的福利立法付之闕如（林忠正、唐文慧，1995;傅 立葉， 1993、1995）。但是，相反的，從許多西方國家的福利制度發展歷 史過程來看，許多國家社會安全體系的建立過程，許多都是先由保護母性，
即女性的福利政策與立法做起，福利的經費支出中，婦女與小孩常是最主 要的受益對象。
就以美國為例，學者指出，早在十九世紀南北戰爭時﹐婦女在那時雖 還沒有政治上的投票權，但是，以男性為主要成員的國家官僚體系，卻已 經為婦女訂定了大量的福利照顧政策，例如：母親津貼、兒童津貼、寡婦 年金...等等。因此，十九世紀的美國，被社會政策學者稱為「母權福利國家」
(maternalist welfare state) (Skocpol, 1992)。
另外學者（唐文慧，1999）的研究相同地也分析性別化福利政策的產生 原因，從一九四九年以來，台灣社會政策制定的政治過程，針對婦女的“特 別保護“可說非常稀少，主要原因，首先，主要因為早期政治威權體制之 下，男、女公民在社會參與的高度差距，使得婦女的議題一向由男人越廚 代庖，形成“一視同仁“的性別意識形態是政策過程的主流。而到接近解 嚴的前、後階段，雖有少數女性政治菁英加入政體結構中，但是女性菁英 本身的性別意識形塑保守的政體性別結構，性別的代表性並未造成關鍵的
力量，影響婦女的福利政策制定。直到近十五年來，由於政治的變遷、政 體性別結構的改變，女性從政與參與社會組織、社會運動的政治機會有大 量增加的趨勢，若干兒童、老人、殘障的福利立法或修法都有婦女運動者 與女性組織的參與，才逐漸凸顯女性的政治角色與其對政策的影響，目前 兒童照顧政策的修訂與改革，也逐漸可見到部分婦女團體與運動者在其中 所扮演的重要角色，但仍未能蔚為一股強大的運動風潮或形成對政策的重 大影響的力量。
最後，回到 Folbre 所認為，一個社會兒童照顧制度的形成，主要端視一 個社會的集體認同（collective identities）利益（interests）和權力（power）
交錯互動的結果。我們用表三來說明台灣與瑞典之所以有如此不同的兒童照 顧政策，從以上三方面來檢視的結果。並加上母親與婦運影響的觀點，以分 析兩國的差異。
表三：影響台灣與瑞典兒童照顧政策差異的因素：
影響因素 國家
國家角色與婦女運動 社會集體意識與 認同社會照顧程度
利益(經濟) 權力（政治）
台灣 弱 低 照顧市場業者強 利益團體、代議政治
瑞典 強 高 低度照顧業市場 統合主義、社會民主政體
台灣與瑞典之所以有項目與程度不等的兒童照顧政策內涵，除了如 Folbre 所提出的社會集體認同、利益與權力三個主要的因素以外，研究者在 表三加入另一重要影響因素，就是國家角色與婦女運動的影響。尤其，婦女 團體與婦女運動者究竟未來會在台灣的兒童照顧政策的發展上，產生怎樣的 影響效果，值得研究者繼續做觀察與分析。
六、未來研究方向與方法
本研究未來希望能夠進一步針對幼托整合之政策做更深入的分析，可藉 由對社會大眾、母親與婦運者和婦女團體，與民間幼教業者的訪談來獲得對
更多問題的釐清，研究可由訪談中去理解：
1、 目前女性/母親對台灣幼托照顧工作的政策與對國家角色的理解，與母 職相關問題有關的社會政策安排有什麼看法？。
2、 政府的政策制訂者與民間業者對於托兒政策的看法如何？政、商之間有 何衝突或妥協？其各自運作的政治、經濟與社會基礎在哪裡？
3、 婦女團體、婦運者對目前台灣的托兒政策的看法如何？為什麼與如何不 /介入政策的規劃，或積極影響政策走向和結果？廣大的母親、婦女團 體與婦運者的策略各是如何？成效如何？
另外，研究者強調應採『女性主義觀點』的原因是，社會政策研究者在 針對母職（家庭）政策做研究時，不應有『性別盲點』（gender blind），例 如：過去社會學家對於托兒方式的選擇問題，像傳統只以『父親』為主要收 入者的家庭收入和職業地位，來分析托兒選擇的方式。其實，女性主義者認 為，應該還要加入母親的教育程度和職業，母親的社會網絡關係、女性代間 不同生活形態所形成的家庭和階級文化差異，以及婦女結婚前的階級地位和 價值取向，因為這些因素都會影響他的母職行為，並影響個人托兒的選擇，
和整體社會托兒制度的形成。
在相關母職政策研究時，本研究強調女性主體與聲音的原因即在此。女 性主體的聲音應該能成為政策制訂的重要參考依據，但是為什麼沒有呢？因 此未來研究就更要更仔細地檢視社會大眾、利益團體和女性的聲音，如何影 響幼托政策的產出。
參考文獻：
Brodie, Janine. 1996, "Canadian Women, Changing State Forms, and Public Policy." In Janine Brodie (ed.), Women and Canadian Public Policy.
Toronto: Harcourt Brace & Company, pp. 1-30.
Bock, Gisela and Pat Thane, 1991, Maternity and Gender Policies: Women and the Rise of the European Welfare States, 1880-1950s, New York: Routledge Press.
Duncan, Simon and Rosalind Edwards, 1997, Single Mothers in an International Context：Mothers or Workers? London: Bristol, UCL Press.
Folbre, Nancy, 1994,Who Pays for the Kids? :Gender and the Structure of Constraint，New York: Routledge Press
Gittins, Diana, 1985, The Family in Question—Changing Households and Familiar Ideologies, Macmillan Publishers Ltd.
Gendering Welfare State, Edited by Diane Sainsbury, Chap. 1-2, Sage Publication, 1994.
Koven, Seth and Sonya Michel, 1993, Mothers of a New World: Maternalist Politics and the Origins of Welfare States, New York: Routledge Press.
Lewis, Jane, 1983,Women's Welfare: Women's Rights, London: Croom Helm Press
Lewis, Jane, 1993,Women and Social Policies in Europe: Work, Family and the State, England: Edward Elgar Press
Lewis, Jane, 1998,Gender, Social Care, and Welfare State Restructuring in Europe, USA: Ashgate Press
O’Connor, Julia S., Ann Shola Orloff and Sheila Shaver, 1999, States, Markets, Families—Gender, Liberalism and Social Policy in Australia, Canada, Great Britain and the United States, Cambridge University Press.
Olsen, Mancur, 1987, “Why Welfare-State Redistribution is a Great idea”, in charles K. Rowley ed. Democracy and Public Choice, Oxford: Basil Blackwell.
Tyyska, Vappu , 1998, Insiders and Outsiders: Women's Movements and Organizational Effectiveness, Canadian Review of Sociology &
Anthropology, 35(3): 391-410.
Tang, Wen-hui Anna Explaining Social Policy in Taiwan Since 1949: State, Politics, and Gender, Ph.D Dissertation of Harvard University, 1997.
Wall, Glenda, 2001 “Moral constructions of motherhood in breastfeeding discourse,” Gender and Society 15(4), August, pp. 592-610.
Women, the State, and Welfare, Edited by Linda Gordon, Chap. 1, The University of Wisconsin Press, 1990.
Laurie Lisle 著， 巖韻譯 ，2001，如果妳沒有小孩─挑戰無子的污名，台北：
女書出版社。
Madelyn Cain 著，朱耘譯，2002，無子女浪潮─為什麼我沒有小孩，台北：
新新聞出版社。
王連生，1998，親職教育──理論與應用，台北：五南出版社。
王麗容，1995，婦女與社會政策，臺北：巨流，初版。
林萬億，1994 年，福利國家－歷史比較的分析，台北：巨流，一版。
林萬億，2002，台灣的家庭變遷與家庭政策，台大社會工作學刊，第六期，
35-88 頁，台北：台大社科院。
林宜輝，1998，家庭政策支持育兒婦女就業制度之探討--兼論臺灣相關制度 之改革，社區發展季刊，第 84 期，pp： 95~111。
周玟琪，1996，從勞工階級動員觀點看母性保護立法--臺灣與瑞典的比較，
勞資關係論叢，pp：131~170。
南西．佛伯爾著，許慧如譯，2000，心經濟．愛無價？台北：新新聞出版社。
馮燕，1998，托育政策與托育服務網路的建立，社會政策與社會工作學刊， 第二卷第二期，頁 87-126。
唐文慧，1999，國家、婦女運動與婦女福利—一九四九年後的台灣經驗，社 會政策與社會工作學刊，第 3 卷 2 期，頁 143-179。
