公立小學教師控管與小校整併：地方財政的觀點

國立臺灣大學社會科學院經濟學系 碩士論文

Department of Economics College of Social Science National Taiwan University

Master Thesis

公立小學教師控管與小校整併 ^: 地方財政的觀點 Teachers’ Quantity Regulation and School Integration

of Public Elementary Schools in Taiwan:

An Analysis from the Perspective of Local Finance

吳東懋 Dong-Mao Wu

指導教授 ^: 駱明慶 教授

Advisor: Ming-Ching Luoh, Professor

中華民國 ¹⁰⁶ 年 ¹ 月

January, 2017

摘要

近年來的少子化趨勢^,使得 「教師超額控管」 與 「小校現象」 成為國小教育的主要議題^, 其所造成的教師流動率高、小校林立等問題深深影響了小學教育的品質。 本文運用教育部、

審計部及地方政府教育經費相關資料^, 驗證現今的公立小學中存在代理代課教師比例高、

正式教師年齡結構老化、小校遭整併的機率低等現象。 本文探討此現象背後的成因^,首先觀 察到各縣市超額控管程度與學齡人口變化無關、與財政收入則呈現負相關^, 並進一步發現 地方政府的教育財政結構與中央政府提供教育補助的方式^,加強了地方政府聘用代理代課 教師及不廢除小校的誘因。 最後探討小校林立的現況下^{, 50}人以下的小校每生支出約為大 校的³倍,且^79%的小校到達另一所學校的通勤成本不超過行車時間¹⁰分鐘^,顯示出小校現 象中隱含教育資源配置不效率的問題。

關鍵字:公立小學、超額控管、小校、教育財政、地方財政。

Abstract

In Taiwan, the quantity regulation of teachers and the schools with small class number have been the important issues of the elementary education system recently. We use the data of elementary schools and budgets from Ministry of Education, Control Yuan and lo- cal governments to identify the current situation of elementary education, including large proportion of substitute teachers, aging of formal teachers and the low probability of in- tegration of small schools. We also find that the degree of teachers’ quantity regulation is not correlated with the growth rate of student population, but negatively correlated with revenue of local governments. Furthermore, we show that the budget structure of elemen- tary education and subsidy standards of central government result in the incentive of local governments to hire substitute teachers and remain the operation of small schools. Fi- nally, we figure out that schools with 50 students or below spends the cost about 3 times than schools with regular size on a student and 79% of them can reach another school in 10 minutes by driving, implying the inefficient allocation of educational resources in the elementary education system.

Keywords: Public Elementary Schools; Teachers’ Quantity Regulation; Small Schools;Education Finance; Local Finance.

目錄

1 前言與研究背景 ⁷

1.1 公立小學教育的特徵與現況 . . . 7 1.2 公立小學的 「超額控管」. . . 8 1.3 小校的廢併狀況 . . . 11

2 超額控管的概況與誘因 ¹³

2.1 超額控管的運作 . . . 13 2.2 超額控管的影響 . . . 16 2.3 超額控管的誘因探討 . . . 20

3 公立小學教育與地方財政 ²²

3.1 地方教育財政的結構 . . . 22 3.2 教育補助款的編列. . . 23 3.3 公立小學的成本結構 . . . 26

4 小校效率的探討 ³⁰

4.1 小校的財政支出 . . . 30 4.2 小校廢併政策的現況 . . . 34

5 結語 ⁴¹

參考文獻 ⁴³

圖目錄

1 90-104年全國六歲人口、公立小學學生、班級和教師數 . . . 8

2 90-104學年公立小學⁶班⁽含)以下小校數 . . . 11

3 103學年部分縣市學校每生支出⁽萬⁾與學校規模分布 . . . 31

表目錄

2 90-104年未滿教育部編制公立小學數 . . . 10

3 90-104年公立小學異動校數 . . . 12

4 90-104學年公立小學規模分布. . . 13

5 90-104年各規模未滿編制公立小學比例 . . . 14

6 95-104學年正式教師離退與甄選狀況. . . 16

7 公立小學正式教師歷年錄取狀況 . . . 17

8 公立小學歷年正式教師各年齡組人數和結構 . . . 17

9 公立小學正式教師各年齡組變遷 . . . 18

10 95-103學年公立小學教師數 . . . 19

11 98-103年各縣市未滿編制比例與學齡人口狀況、預算收入 . . . 20

12 98-103年各縣市未滿編制比例與學齡人口狀況、預算收入關係 . . . 21

13 91-105年各縣市教育預算平均⁽億元) . . . 22

14 101年各縣市地方教育發展基金預算結構. . . 23

15 100-105年各縣市一般教育補助款狀況 . . . 24

16 公立小學教職員額相關特定補助 . . . 25

17 101年各縣市地方教育發展基金國小教育經費結構⁽億元) . . . 26

18 104年屏東縣公立小學各校預算平均⁽萬) . . . 27

19 104年一般教育補助經費班級相關項目設算額. . . 27

20 101年各縣市地方教育發展基金國小教育經費^-人事費用結構⁽億元) . . . 28

21 90-104學年小校比例與師生數. . . 30

22 103學年部分縣市各規模學校支出狀況 . . . 32

23 103學年部分縣市學校支出與學生、班級、教職員數 . . . 33

24 103學年部分縣市學校支出與學生、班級、教職員數關係 . . . 33

25 各縣市小校整併原則 . . . 34

26 90-103學年被整併學校前³年學生數分布 . . . 37

27 89-103學年⁶班⁵⁰人以下小校廢併情形 . . . 37

28 104學年公立小學與最鄰近公立小學行車時間. . . 38

29 104學年各縣市⁶班⁵⁰人以下小校與最鄰近學校行車時間. . . 39

30 104學年分校分班與本校及最鄰近公立小學行車時間 . . . 40

1 前言與研究背景

1.1 公立小學教育的特徵與現況

1990年代以來^,「教育」 是台灣社會上最重要的議題之一。 從教改、九年一貫的推行^,多元入 學、十二年國教的爭論^, 直至翻轉教學、實驗教育的引進^, 都一再顯現大眾對於教育所發揮 的功能^,有著高度的關注和期待。 政府對於教育體制的全面管控^,更使得教育不僅成為社會 流動的管道^,也涉及公共資源的分配。 而在我國教育體系中^,政府介入最深、結構最為龐大、

影響層面最廣的^,便是義務教育中的國小教育。

根據教育部統計處(2000–2016), 104學年全國²⁶⁵⁵所小學中有²⁶⁰²所為公立小學⁽包 含12間國立及²⁵⁹⁰間縣市立學校), 1,214,222名國小學生中有^1,178,243名學生就讀公立小 學, 各佔總數的98%和97%。 公立小學設置的相關事項則主要由 《國民教育法》 進行規範, 定義了小學教育市場的運作模式^1,並建立以公立小學 「學區制」 為主的獨佔結構。

學區制的內容由 《國民教育法》 第⁶條 「六歲之學齡兒童^,由戶政機關調查造冊^,送經直 轄市、縣⁽市⁾政府按學區分發^,並由鄉、鎮⁽市⁾、區公所通知其入國民小學」 規定。 實務執行 上^, 地方政府多將學生按戶籍所在地劃入鄰近的公立小學^, 並依照各國小實際入學的學生 數量^,設算學校的班級及教師數量。 設算標準則主要參考教育部 《國民小學與國民中學班 級編制及教職員員額編制準則》⁽下簡稱 《編制準則》^),並斟酌地方狀況進行調整。

根據 《編制準則》 規定^,各公立小學的編班數量由新生人數決定^{, 90}學年為每⁴⁰人一班^, 並逐步調整到⁹⁹學年迄今的每²⁹人一班^2;教師人數則由學校的班級數決定^{, 100}學年前規 定每班至少置教師^1.5人^,並逐年調整至¹⁰³學年迄今的每班^1.65人。 而全校未達九班而學 生達⁵¹人以上者^3,另增置教師¹人^;全校²⁴班以上者^,則另增置專任輔導教師¹人⁴。

近年來^,我國生育率持續下降^,使得各年度新生主要來源的六歲人口^,自⁹⁰年的^325,005 人減少至¹⁰⁴年的^195,528人⁽內政部, 2000–2016),而國小學生總數也自⁹⁰學年的^1,903,975 人減少至¹⁰⁴學年的^1,178,243萬人。 學生數量在¹⁵年間縮減^38%,也使得教師數從⁹⁰學年 102,578人減少至¹⁰⁴學年^95,437人^,班級數亦由^62,608班減少至^51,307班。

1《國民教育法》 第4條規定:國民教育,以由政府辦理為原則,並鼓勵私人興辦。 公立國民小學及國民中學, 由直轄市或縣⁽市⁾政府依據人口、交通、社區、文化環境、行政區域及學校分布情形^,劃分學區^,分區設置^;其學 區劃分原則及分發入學規定,由直轄市、縣(市)政府定之。 前項國民小學及國民中學,得委由私人辦理,其辦 法,由直轄市或縣(市)政府定之。

2《編制準則》 第2條

397學年前規定為 「全校未達九班者,增置教師1人」

4《編制準則》 第3條,自100學年開始,100學年以前可由教師兼任

圖^{1: 90-104}年全國六歲人口、公立小學學生、班級和教師數

1.2 公立小學的 「超額控管」

公立小學規模縮減的過程中^,首先面臨的問題是 「超額教師」。 在學生數在¹⁵年間縮減^38%的 同時^,班級數減少了^18%、教師數則僅減少了^7%。 班級數的減少速度較慢^,主因為各校有每 年級¹班的 「⁶班」 下界和每班學生數的調整^;但教師數的變動更加緩慢^,反映出了公立學校 在正式教師人力運用上的彈性缺乏,即正式教師數無法隨學生數量進行解聘。 而當學校的 教師人數高於 《編制準則》 設算標準^,便須對超出員額的正式教師進行調任^,介聘至他校或 教育行政機關。

《教師法》 第¹⁴條規定公立學校聘任正式教師後^,除犯罪及特定不良行為外^,不得解聘、

停聘或不續聘^,故正式教師一經甄選錄取^,便不存在刪減員額的彈性。 同法第¹⁵條雖針對學 校減班現象做出因應^,賦予學校及教育主管機關⁽即地方政府教育局處⁾調任超額教師的權 利^,並有 「現職已無工作又無其他適當工作可以調任者^,報經主管教育行政機關核准後予以 資遣」 的規定^,但我國至今尚未出現超額教師資遣的案例。

公立小學規模逐年縮減^,使得地方政府處理超額教師的壓力漸增。 為提早預留超額教師 介聘的空間^,各地方政府採取的措施^,便是依照 《編制準則》 第³條中 「學校得視需要^,在不 超過全校教師員額編制數百分之五範圍內^,將專任員額控留並改聘兼任、代課教師、教學支 援工作人員或輔助教學工作之臨時人員」 的規定^,對地方各校正式教師離退後的缺額進行

「超額控管」^, 將原先的正式教師缺額改開為聘僱彈性較大的兼任缺額^,以因應未來班級數 的縮減。

在超額控管政策下^,公立小學代理代課教師的人數逐年上升。 根據師培年報統計^,其中 領有國小教師證書的合格代理代課教師自⁹⁵學年^4,608人增加至¹⁰⁴學年^11,057人^,佔教師 數比例由^5%上升至^13%; 未具國小教師證書、大學學歷以上的非合格代理代課教師人數亦 逐年增加⁵。

然而^,超額控管的兼任缺額使得教師應聘的誘因下降^,如表¹所示^,除較高的解聘風險外^, 相對於正式教師完整的給薪期間、福利補助和退休制度^,代理教師的待遇亦較低^6,而兼任、

代課教師更只以每節課²⁶⁰元的鐘點費支應^,即便以排課節數偏高的每週²⁰節設算^7,鐘點 教師的月薪仍僅有^20,800元^, 且非授課期間的寒暑假形同失業。 除待遇上的差異外^,超額 控管的學校多位於人口衰退的非都市地區^,更降低了教師前往應聘的誘因。

表^1:各類型公立小學教師待遇

類型 待遇結構 月薪 暑假 福利補助 退休

正式 本俸^21,775、研究費^{20,130 41,905} 給薪 有 退撫基金

合格代理 本俸^21,775、研究費^{20,130 41,905} 視簽約長度 部分 勞退

非合格代理 本俸^21,775、研究費^{16,104 37,879} 視簽約長度 部分 勞退 兼任、代課 鐘點費²⁶⁰_20節_4週 ^20,800 不給薪 無 勞退

表²統計歷年來公立小學教師的缺乏狀況^,其計算方式為^:先以歷年學校基本資料中公 立小學各校的班級數及教育部 《編制準則》歷年之標準計算各校應有之編制教師數^,再統 計學校基本資料中實際教師數小於應有教師數的 「未滿編制學校」 比例。 公立小學各校實

5《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》 第³條規定^:中小學聘任三個月以上之代課、代理教師^,應依下列 資格順序公開甄選^,經教師評審委員會審查通過後,由校長聘任之: 一、具有各該教育階段、科⁽類⁾合格教師 證書者。 二、無前款人員報名或前款人員經甄選未通過者,得為具有修畢師資職前教育課程,取得修畢證明書 者。 三、無前款人員報名或前款人員經甄選未通過者,得為具有大學以上畢業者。

6代理老師指以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者。

7兼任教師指部分時間擔任學校編制內教師依規定排課後尚餘之課務或特殊類科之課務者,代課教師為部 分時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者。

際教師數小於應有教師數的主要原因有二^: 一為所屬縣市自行訂定的師班比小於 《編制準 則》 的師班比^,二為超額控管的正式員額以代理、代課教師開缺且無人應聘。

上述兩個原因皆反映了地方政府控管公立小學正式教師數的現象^,而自^90-100學年間 皆有約^3%以上的學校未滿編制^{, 101-104}學年間的趨勢則反映了^101-103學年間 《編制準則》

調升班師比^,各地方政府逐步增補的過程。 而各地方政府的超額壓力也因班師比調整而略 減^, 加上教育部近年來以各縣市超額控留員額比例做為補助依據之一⁽聯合新聞網^{, 2016),} 故未滿編制學校比例已降低到¹⁰⁴學年的^2.2%。

而在此段超額控管措施盛行的期間^,代理代課教師的人事運用使得公立小學師資呈現 高度的流動性^,且在偏遠地區更為明顯。 根據甄曉蘭⁽²⁰¹¹⁾的調查資料^{, 98}學年度公立小學

教師中有^15.8%為代理代課或外聘教師、偏遠與特偏地區則各別有^22.7%及^23.3%為代理代

課或外聘教師^;編制內一般科教師的異動率⁽含調職、調動^,不含退休⁾為^5.8%, 偏遠及特偏 地區編制內一般科教師的異動率則為^7.2%及^16.3%。 師資的高度流動使偏遠地區學生缺乏 教師穩定的陪伴^,面臨教育品質不穩定的環境^,也加深了教育的區域差距。

表^{2: 90-104}年未滿教育部編制公立小學數

學年 總校數 未滿編制校數 比例

90 2584 165 6.4%

91 2598 133 5.1%

92 2608 169 6.5%

93 2609 200 7.7%

94 2616 203 7.8%

95 2614 179 6.8%

96 2608 118 4.5%

97 2618 89 3.4%

98 2622 84 3.2%

99 2623 73 2.8%

100 2624 96 3.7%

101 2622 302 11.5%

102 2615 202 7.7%

103 2609 99 3.8%

104 2602 56 2.2%

* 資料來源:教育部統計處(2000–2016)

1.3 小校的廢併狀況

學生數量的減少^,除了造成超額教師的現象^,也使得公立小學班級數縮減^,每年級僅有¹班 的 「⁶班小校」 數量由⁹⁰學年度的⁸³¹所增加到¹⁰⁴學年的⁹⁸³所^,佔所有公立小校比例也由 32.1%上升至^37.8%。

監察院 ⁽²⁰⁰⁴⁾針對學生人數¹⁰⁰年以下的小規模國民中小學分布、編制及其成本進行

調查。 報告書中估算小規模國中、小人事經費每年共耗用近⁵¹億元^, 每名學生每年耗用人 事成本^14.2萬元^, 相較一般學校每名學生耗用¹⁰萬元顯然偏高。 報告書並於最後提出 「教 育部應明確宣示政策走向^, 用以支持並鼓勵地方政府因地制宜推動小規模國民中、小學校 之裁併」 的調查意見。

圖^{2: 90-104}學年公立小學⁶班⁽含⁾以下小校數

教育部遂於⁹⁵年公布 「小型學校發展評估指標」 供各地方政府作為小校整併的評估工 具^, 其中採取指標包含學生數趨勢、社區結構與對學校依賴度、與他校交通便利性、設備狀 況、鄉鎮學校數、是否為原住民地區學校等。⁹⁷年則再公布 《國民中小學廢併之處理原則》^, 詳列廢併校程序與廢併後校舍活化的原則^,並促請各地方政府自行訂立廢併校的處理辦法。

另一方面^,中央政府亦於^92-99年間提供 「廢併校補助」^, 地方政府每裁廢或整併一所學校^, 可於三年間獲得總額^1,440萬或⁷²⁰萬元的補助⁸。

表³列出^90-104學年新增以及廢併的學校⁽不含分班、分校⁾數量⁹。 ¹⁵年間僅共計廢併 82所公立小學^, 相對於每年約⁹⁰⁰所的⁶班以下小校總數^, 可觀察到小校被廢併的機率較 低。

表^{3: 90-104}年公立小學異動校數

學年 ^{90 91 92 93 94 95 96 97} 新增校數 ^{18 15 14 14 16 6 1 9} 廢併校數 ^{7 4 4 11 9 9 3 4}

學年 ^{98 99 100 101 102 103 104}

新增校數 ^{5 1 5 1 1 1 1}

廢併校數 ^{1 0 4 3 8 7 8}

* 資料來源:教育部統計處(2000–2016)

按照監察院⁽²⁰¹²⁾的估算^,廢併¹所學校可節省的經費約^1,131萬元。 但考量近年來超額 控管的現象^,可發現地方政府似乎不存在挪用廢併校經費、補足學校編制人力的誘因^,且持 續採取 「減緩廢併校^,控管教師數」 的反向措施^,使得地方政府分配公立小學教育資源的誘 因結構成為一個值得探討的問題。

本文將使用教育部學校基本資料、師資培育年報、各縣市地方教育發展基金預決算書、

各縣市總決算審核書等資料^, 並分為⁵節對上述問題進行討論。 第¹節為前言與研究背景^, 第²節分析公立小學超額控管的現況、影響與可能誘因^,第³節說明地方政府財政對公立小 學教育資源配置的影響與 「減緩廢併校^,控管教師數」 措施的合理性^, 第⁴節探討⁶班以下 公立小學的資源使用效率^,第⁵節為結語。

8廢校第1年每班補助120萬、併校第1年每班補助60萬,第2與第3年補助為上述款項之三分之二及三分 至一。

9學校的廢併包含 「裁撤」、「降為分校」、「降為分班」 三種主要方式。 「裁撤」 為學校直接停止運作^,學生改 至他校上課,「降為分校」 或 「降為分班」 指行政組織併入他校,學生仍在原校地就讀,分校設有一分校主任、

分班則不再另設行政人員。

2 超額控管的概況與誘因

2.1 超額控管的運作

教育部的 《編制準則》 使得我國公立小學的教師數量^,實際由各校班級數所決定^,班級數則 主要由學生數量決定。 在近¹⁵年間^,由於新生數量的下降^,使得各校規模縮減。 如表⁴所示^, 各校平均班級數由^24.2班減少至^19.7班^{, 6}班以下小校占所有公立小學的比例由^31%逐年增

加至^{38%, 25}班以上學校的比例則從^35%逐年降低到^28%,其餘規模的學校比例則無明顯變

化^,可大致推測在各種規模的學校皆有減班的趨勢。

表^{4: 90-104}學年公立小學規模分布

學年 平均班級數 ⁶班以下 ^7-12班 ^13-18班 ^19-24班 ²⁵班以上

90 24.2 32% 17% 10% 6% 34%

91 24.3 32% 16% 10% 7% 34%

92 24.3 32% 17% 9% 7% 35%

93 24.0 32% 16% 10% 7% 35%

94 23.6 32% 17% 10% 7% 34%

95 23.4 32% 16% 10% 7% 34%

96 23.3 33% 16% 10% 8% 34%

97 22.8 34% 16% 10% 8% 33%

98 22.3 34% 17% 10% 7% 33%

99 22.0 34% 16% 10% 7% 32%

100 21.7 35% 16% 10% 7% 32%

101 21.1 35% 17% 10% 8% 31%

102 20.5 36% 17% 11% 8% 29%

103 20.1 37% 16% 11% 8% 29%

104 19.7 38% 16% 11% 7% 28%

* 資料來源:教育部統計處(2000–2016)

在班級數持續減少的預期下^, 公立小學面臨未來教師超額的壓力^, 故開始採取預留空 缺、改聘代理代課教師的超額控管措施^,以備未來應有正式教師數減少時^,有足夠空間可進 行人事調節。 在實務上^,超額控管的運作由各校與所屬縣市教育局處進行^,教育局處於每一 學年公布該縣市的 「每班編制教師數」 與 「員額控管比率」^,各校則參考自身班級數估算出 應有之編制教師數^{10 11}。

10《編制準則》 第6條:直轄市、縣(市)政府得依學校分布情形或學生人數多寡,視財政狀況及實際業務需 要^,於不違反相關法律規定下^,就職員員額編制另訂有關規定^,並報中央主管教育行政機關備查^,不受前二條 規定之限制。

11舉例來說,根據高市教小字第10332680800號,高雄市於103學年的每班編制為1.65名教師、員額控管比 率為9.5%。

若現有教師已超額^,則各校依照年資、考績、教師意願等指標^,提出需介聘他校的 「超額 教師」 名單^, 超額教師再申請介聘至縣市內其他有缺額的學校。 在超額教師介聘程序結束 之後^,各校再比較現有教師數和應有編制數的差異^,仍有編制空缺的學校^,最多可保留 「應 有編制數_員額控管比率」 的空缺數^,改以代理代課老師補足。 仍未補滿的編制空缺^,再由 縣市教育處或學校自行進行正式教師甄選。

各校控管的編制缺額若無法順利聘僱到代理代課教師^,或者縣市教育局處一開始便給 予低於 《編制準則》 的每班編制人數^,便會出現不足教育部編制標準的 「未滿編制學校」^,未 滿編制校數所佔的比例^,則應反映出縣市教育局處及各校對於未來 「減班」 的預期。

表⁵列出歷年來各規模學校的未滿編制校數比例^,可發現^7-12班規模的學校中有較多的 比例不足教育部的編制標準。¹²班以下規模的學校^,有較大的機率分布在人口較少、遷移推 力大的地區^,而相對位在相同區域但已經降到每年級¹班、不再有減班空間的⁶班小校^{, 7-12} 班學校尚有減班及超額教師的壓力存在^,較有控留缺額的需求。

表^{5: 90-104}年各規模未滿編制公立小學比例

學校規模

學年 ⁶班以下 ^7-12班 ^13-18班 ^19-24班 ²⁴班以上 全體 一年級班級數

90 5% 14% 5% 5% 5% 6% 10574

91 5% 12% 3% 2% 4% 5% 10574

92 6% 12% 6% 4% 5% 6% 10368

93 7% 14% 5% 6% 7% 8% 9785

94 6% 15% 8% 9% 6% 8% 9402

95 5% 14% 7% 7% 5% 7% 9933

96 1% 10% 4% 6% 5% 5% 10009

97 0% 6% 5% 4% 5% 3% 9391

98 0% 9% 3% 3% 3% 3% 9211

99 0% 8% 3% 2% 3% 3% 8922

100 1% 7% 3% 3% 6% 4% 8687

101 10% 15% 7% 11% 13% 12% 8419

102 3% 14% 8% 7% 10% 8% 8304

103 1% 8% 3% 2% 5% 4% 8309

104 1% 5% 2% 2% 2% 2% 8094

* 資料來源:教育部統計處(2000–2016)

就整體的歷年狀況觀察^, 可發現未滿編制校數比例自⁹⁶年開始減少^, 原因主要可能來 自農曆龍年⁽⁸⁹年²月^-90年¹月⁾較多的出生人數^,使得此兩學年的公立小學新生班級數呈 現增加的趨勢^,因而減輕教師超額的壓力。

97年後未滿編制比例持續下降至^3%,原因則可能來自於教育部補助方式的改變。 教育 部自⁹⁰學年起依照 《教育部補助各縣市政府增置國小教師員額實施計畫》⁽下簡稱 「²⁶⁸⁸專 案」⁾提供各地方政府經費、補足師資缺額¹²。²⁶⁸⁸專案的補助標準主要為每校多配置一人^, 分配後人員若有餘額由縣市均分^13,各縣市再依所分得的總員額^,獲得每名員額乘上約代理 教師一年待遇的補助總額。

在⁹⁵學年以前^{, 2688}專案中未明文規範增額人員的進用類型^,雖於實施方式中列出 「直

轄市、縣市政府應將本補助款依計畫目的定額補助學校^; 前項定額補助款優先聘任兼任教 師及教學支援人員^,以減輕級任教師及未兼行政科任教師之授課節數」^,但仍有部分縣市出 現將補助用於正式教師超時費、將增額人員用於教育局處行政等員額挪用的現象^, 未實際 用於增置代課教師員額。 另一方面^{, 2688}代理代課教師的人力協助^, 也提供縣市教育局處 繼續進行控管的誘因^,以代理代課人力補足因控管缺額遺留的課務。

直至⁹⁵年底^,教育部方於²⁶⁸⁸專案中納入 「進用人員類型有^:兼任教師、代課教師、代理 教師及教學支援工作人員」 和 「本計畫補助經費不得挪用填補縣市政府原應支付之人事費

. . . 未依上述規定執行之縣市者^,本部得酌減該縣市次一年度補助款額度」 之明確規定。 後

在⁹⁷學年改名為 《教育部補助直轄市縣⁽市⁾政府增置國小教師員額實施要點》 時^,亦納入

「受補助縣市未有效減少國民小學導師、未兼行政專任教師之每週授課節數者^,本部得酌減 該縣市補助款額度」 的考核依據^,方使員額挪用的情況逐步改善^,進而降低人力未滿編制的 學校比例。

101學年的未滿編制比例提高^,主要可能來自於 《編制準則》 的改動^,將每班編制教師數 在三年內逐步由¹⁰⁰學年每班^1.5人、¹⁰¹學年每班^1.55人、¹⁰²學年每班^1.6人至¹⁰³學年每班 1.65人^,使得各校的應有編制教師數增加^,但各縣市尚未及時透過正式教師甄選補足。

101學年後未滿編制學校比例的下降趨勢除前述缺額的甄補外,亦受到政策的影響。 101 學年起 《補助國民中小學調整教師授課節數及導師費實施要點》 啟用^, 此要點目的為因應 101年起教師 「徵稅減課」 措施^, 補助各校可透過聘用專任、長期代理教師或以校內原有教 師兼任^,補足因減課多出的教學時數^;另一方面^,教育部國教署自¹⁰³學年起將各縣市超額 控管比率納入²⁶⁸⁸專案補助的參考項目^, 控管程度超過標準的縣市將酌減補助¹⁴。 上述的 兩個主要補助政策^,都可能使得超額控管的現象逐漸趨緩。

12此計畫的目的在於回應90年間教師因授課時數過多、九年一貫課程負擔所發起的抗議遊行,經計算後實 施第一年全國所需增置的國小教學人力約2688名,故又稱 「2688專案」

13金門縣、連江縣固定配置兩人除外。

14103學年為控留比率10%以下,104學年為控留比率8%以下。

2.2 超額控管的影響

在近年的超額控管政策下^,首當其衝的便是國小儲備教師的就業狀況。 如表⁶所示^,自教育

部師藝司(2006–2016)開始統計的⁹⁵學年迄今^,雖擁有國小正式教師資格的儲備教師數由

5.6萬人成長至^8.2萬人^,但由於歷年的公立小學正式教師離職退休人數均高於當年的錄取 人數^,使得儲備教師考取正式教師的機率不高。

於¹⁰¹學年調整每班編制教師數前^,每年正式教師甄試的錄取率最高僅^4%,也使得儲備 教師報考意願逐念降低^, 自⁹⁵學年的^3.5萬人報考銳減至¹⁰⁰學年後每年約^1.6萬人報考。

101學年起由於報考人數的減少與錄取名額的增加^,使得錄取率逐年回升至^10%。

表^{6: 95-104}學年正式教師離退與甄選狀況

學年 ^{95 96 97 98 99 100 101 102 103 104} 離退人數 ^{2,226 1,955 1,732 1,691 1,975 2,407 2,654 2,384 2,307 3,310}

錄取人數 ^{233 553 472 251 447 597 1,295 1,167 1,644 1,607}

報考人數 ^{35,264 29,471 29,155 20,742 28,749 15,924 15,966 15,282 16,304 15,855} 錄取率 ^{1% 2% 2% 1% 2% 4% 8% 8% 10% 10%}

國小教師證 ^{55,656 61,364 65,259 68,082 70,800 72,728 75,155 77,766 79,674 81,570}

* 資料來源:教育部師藝司(2006–2016)

在此一背景下^,可發現不同世代的儲備教師面臨不同的就業環境。 如表⁷所示^,國小教 師儲備教師的領證人數自⁹⁵學年的^7,667人逐年滑落至¹⁰⁴年的⁹⁸⁰人^, 領證三年內錄取 正式老師的比例^,從⁹⁵學年的^4%逐年增加到¹⁰²學年的^20.4%; 而⁹⁵學年領證者目前僅有 14.2%獲得錄取^{, 104}學年領證者的首年錄取比例則已達^15.6%。 另一方面^,自^95-104學年共

26,899名國小儲備教師中^,目前僅有^21.8%錄取正式教師的職缺^,顯示出師培體系的資源閒

置。

表^7:公立小學正式教師歷年錄取狀況

發證年度 發證人數 前三年錄取比例^{(%) 104}學年已錄取比例^(%)

95 7,667 4.0 14.2

96 4,982 4.6 20.1

97 3,066 7.3 28.0

98 2,195 7.1 30.7

99 2,240 10.4 29.4

100 1,513 12.3 29.5

101 1,514 18.0 27.8

102 1,567 20.4 20.4

103(a) 1,175 21.0 21.0

104(b) 980 15.6 15.6

Total 26,899 8.6 21.8

* 資料來源:教育部師藝司(2006–2016)

(a)(b)103及104學年分別為前兩年及第一年

歷年正式教師名額短少所造成的主要影響則有二^: 正式教師年齡結構的老化和代理教 師比例的上升。 表⁸列出各學年的公立小學正式教師平均年齡與年齡組分布^,可發現⁹⁵至 104的⁹個學年間^,正式教師平均年齡便增加了⁵歲^; 而³⁰歲以下教師所佔比例也從^18%逐 年滑落至^3%。 比例最高的兩個年齡組也由⁹⁵學年的^30-39歲⁽佔46%), 幾乎隨時間同步上 移至¹⁰⁴學年的^40-49歲⁽佔51%),顯示出正式師資的新陳代謝在過去的¹⁰年間幾近停滯。

表^8: 公立小學歷年正式教師各年齡組人數和結構

學年 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 平均年齡 37.3 37.9 38.6 39.3 40 40.5 41 41.4 41.9 42.3 22-29 17,030 14,864 11,649 8,384 5,937 4,071 3,728 3,117 3,020 2,881

18% 15% 12% 8% 6% 4% 4% 3% 3% 3%

30-34 20,749 20,608 20,049 19,382 18,451 17,234 15,369 12,804 10,613 8,340

22% 21% 21% 20% 19% 18% 16% 14% 12% 10%

35-39 23,148 23,405 23,249 22,609 21,535 21,183 20,882 20,113 19,712 18,825

24% 24% 24% 24% 23% 23% 23% 23% 22% 22%

40-44 17,622 19,156 20,889 22,450 23,418 23,494 23,498 22,858 22,262 21,220

18% 20% 22% 24% 25% 26% 26% 26% 25% 25%

45-49 10,666 11,475 12,997 14,386 16,058 17,708 19,103 20,063 21,635 22,505

11% 12% 14% 15% 17% 19% 21% 23% 25% 26%

50-54 5,111 5,530 5,723 6,236 6,526 6,611 6,867 7,326 8,373 8,926

5% 6% 6% 7% 7% 7% 8% 8% 10% 10%

55-59 1,511 1,649 1,780 1,860 2,009 2,070 2,042 1,953 2,052 2,100

1% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2%

60-65 504 429 446 493 536 574 590 550 578 552

0% 0% 0% 0% 1% 1% 1% 1% 1% 1%

*資料來源:教育部師藝司(2006–2016)

表⁹以⁹⁵學年的年齡作為基準^,計算各年齡組於歷年的變動狀況。 首先可觀察到正式教 師大約在達到^50-54歲時進行離退^,充分反映 《學校教職員退休條例》 對於可請領月退休金 的現行年資規定^,即「年齡滿⁵⁰歲、任職滿²⁵年」 的 「⁷⁵制」¹⁵。 而¹⁰³學年的趨勢中^,則可發 現部分教師開始於⁴⁰歲後進行提早離退^,反映對於月退年資限制提高到 「⁸⁵制」 等公教人 員退休制度改革的預期¹⁶。

表^9:公立小學正式教師各年齡組變遷

95 98 103

(1) (2) (3)

年齡組 人數 年齡組 人數 ^(2)-(1) 年齡組 人數 ^(3)-(2)

22-26 6,257 25-29 7,693 1,436 30-34 10,111 2,418 27-31 18,374 30-34 19,041 667 35-39 19,363 322 32-36 22,173 35-39 22,438 265 40-44 22,065 -373 37-41 21,979 40-44 22,337 358 45-49 21,520 -817 42-46 14,204 45-49 14,326 122 50-54 8,306 -6,020

47-51 8,592 50-54 6,171 -2,421 55-59 1,994 -4,177 52-57 3,420 55-60 1,955 -1,465 60-65 543 -1,412

58-62 620 61-65 287 -333

63-65 175

Total 95,794 94,529 -1,265 86,746 -7,783

* 資料來源:教育部師藝司(2006–2016)

加深公立小學師資結構不穩定的另一個因素^,則是補填控留缺額、大多一年一聘的代理 代課教師。 如表¹⁰所示^,合格代理代課教師的比例從⁹⁵學年的^4.6%逐年上升至¹⁰⁴學年的

11.5%,非合格代理代課教師的數量在資料可得的期間亦呈現大幅上升的趨勢。

15教育部 《學校教職員退休條例》 第3條限定教師自行申請退休之條件為 「任職5年以上,年滿60歲」 或

「任職滿25年」;及第5條規定 「年齡未滿50歲具有工作能力而申請退休者,或年滿65歲而延長服務者,不得 擇領月退休金或兼領月退休金。」

16即「「工作年資滿³⁰年^,年齡滿⁵⁵歲」。

表^{10: 95-103}學年公立小學教師數

學年 ^{95 96 97 98 99 100 101 102 103 104} 正式 95,798 96,142 95,552 94,529 93,127 91,624 90,673 87,365 86,746 85,349 合格代理代課 ^{4,608 6,022 6,007 6,556 7,918 8,946 9,345 10,107 11,173 11,057} 合理代理代課比例 ^{4.6% 5.9% 5.9% 6.5% 7.8% 8.9% 9.3% 10.4% 11.4% 11.5%}

非合格代理代課^{(a) 316 515 467 1,770 2,945}

* 資料來源:教育部師藝司(2006–2016)

(a)99年後不再統計非合格代理代課教師人數

綜合上述現象可發現^,在超額控管的政策下^,公立小學教學現場不僅有著新進教師缺乏 的問題^,亦同時存在既有師資的離退潮和大量的代理代課教師^,呈現出較高的師資流動率。

公立小學師資流動率對學生的影響也在近年內受到社會輿論的關注,而相關學術研究也都 大致發現師資流動率與學生的學習成就存在關聯性。

曾建銘與陳清溪⁽²⁰⁰⁹⁾利用²⁰⁰⁷年臺灣學生學習成就評量^(TASA) 之結果^,發現師資 與教學時數足夠的學校^,對小四及小六英語文科的學習成就表現有影響。 許添明⁽²⁰¹²⁾則 以問卷抽樣調查全國公立國中的資料^,發現在控制學校資源、家庭背景和資源後^,教師流動 率與學生的數學成績表現呈現顯著的負相關^,而偏遠地區的教師年資亦與學生數學成績呈 現顯著的正相關。

總結以上^, 可發現超額控管的政策對公立小學的供需雙方都產生負面的效果。 供給方 有著人力與資源的閒置^,師培教育體系所訓練的小學儲備教師^,有將近八成無法轉換為教 學資源。 需求方的教學品質亦受到師資年年替換、流動率高的影響^, 並可能在教師留任誘 因不足的偏遠地區更形嚴重。

2.3 超額控管的誘因探討

在了解超額控管的影響後^,本節將持續探討超額控管背後的成因。 由^2.1節的脈絡中^,可以 發現各縣市教育局處進行超額控管時^, 所考量的因素不僅只有班級減少的預期^, 教育部對 於員額相關補助的規範亦扮演著重要的角色。

地方教育局處對於小學班級數減少的預期^,最直接的觀察方式應為五歲人口的成長率 變動。 我國每一學年的小學新生為該年度⁹月¹月⁽含⁾前滿六足歲的兒童^,故滿五足歲的兒 童是下一年預計入學的新生。 在超額控管下^,各學年度的 「預先控管」 是為了因應來年的班 級數減少^,故每一學年各縣市的未滿編制學校比例應與當年的五歲人口成長率呈現負相關^, 即「預期學生人數減少越慢^,未滿編制學校比例越低」。

另一方面^,我國公立小學近年的未滿編制比例趨勢也都恰好與教師員額補助相關政策 的更改時程和方向接近^,提供了地方財政透過人事經費與小學編制產生關聯的可能性。 在 財政誘因下^, 應可觀察到地方財政的寬裕程度與未滿編制學校比例之間呈現負的相關^, 即 財政狀況良好的地方應較能支應補足小學教師缺額的人事負擔。

為分析上述兩大原因是否成立^,本文將使用^97-103年間的學齡人口統計⁽足歲以⁹月¹日 計⁾、審計部之各縣市總決算審核書與教育部基本資料^,以縣市為單位^,估計未滿編制比例與 學齡人口、財政收入之間的關係。 資料處理方式如下^: 首先透過學齡人口統計^,計算^98-103 年間的五歲人口及其他學齡的人口成長率^,再與各縣市決算審核書中^98-103年的 「收入決 算額審定數」 合併^,最後連結^98-103學年教育部基本資料所設算的未滿編制學校狀況^,各變 數的敘述統計如表¹¹所示。

表^{11: 98-103}年各縣市未滿編制比例與學齡人口狀況、預算收入

變數 樣本數 平均 標準差

未滿編制比例^{(0-1) 138 0.048 0.069} 5歲人口成長率 ^{138 -0.033 0.057} 6-11歲人口成長率 ^{138 -0.045 0.021} 4歲人口成長率 ^{138 -0.032 0.053}

預算收入⁽百億^{) 138 3.931 4.110}

* 資料來源:審計部(2002–2016)、教育部統計處(2000–2016)、社會經 濟資料庫共通平台(2008–2014)

表¹²為使用最小平方法^(OLS)進行迴歸的結果^, 模型的主要依變項為各縣市於各年的 未滿編制學校比例^,並依序加入⁵歲人口數成長率、^6-11歲人口數成長率、⁴歲人口成長率、

收入決算額等自變數^, 並控制縣市與年份的固定效果。 可發現⁵歲人口成長率呈現不顯著 的負相關^,另兩個代表現有學齡人口及更久遠學齡人口狀態的變數亦呈現不顯著的相關性^; 反之^,收入決算審定數呈現負的相關^,縣市收入每增加¹個標準差⁽⁴¹¹億^),未滿編制校數比 例減少^3.7%。 第⁵欄排除財政收入較高的台北市⁽歷年平均為¹⁶⁴⁸億⁾進行穩健性測試^,可 發現結果大致不變。

表^{12: 98-103}年各縣市未滿編制比例與學齡人口狀況、預算收入關係

(1) (2) (3) (4) (5)

變項 未滿編制比例 未滿編制比例 未滿編制比例 未滿編制比例 未滿編制比例 5歲人口成長率 ^{-0.0466 -0.0243 -0.0072 0.0081 0.0350}

(0.0540) (0.0748) (0.0812) (0.0703) (0.0702) 6-11歲人口成長率 ^{0.1919 0.1627 0.4023 0.4684}

(0.3679) (0.4050) (0.3578) (0.3516) 4歲人口成長率 ^{0.0657 0.0451 0.0677}

(0.1385) (0.1290) (0.1370)

收入⁽百億^{) -0.0091** -0.0103**}

(0.0045) (0.0047)

截距項 ^{-0.0147 -0.0051 -0.0040 0.1101* 0.1280**}

(0.0170) (0.0244) (0.0245) (0.0574) (0.0581)

樣本數 ^{138 138 138 138 132}

R² 0.7107 0.7114 0.7123 0.7267 0.7320

固定效果 學年、縣市 學年、縣市 學年、縣市 學年、縣市 學年、縣市 樣本 所有縣市 所有縣市 所有縣市 所有縣市 排除台北市 係數具統計顯著標準^{:*** p}值@0.01, ** p值_{@0.05, * p}值_@0.1

由上述的發現以及^2.1節的分析^, 可推論在超額管制的政策上^, 各縣市並非以學生的數 量變化作為控管員額的主因^; 反之^, 地方財政的狀況可能對於超額控管的程度有著更重大 的影響^,故下章節將進一步探討地方政府在教育財政上的誘因結構^,了解超額控管與地方 財政的關聯如何建立。

3 公立小學教育與地方財政

3.1 地方教育財政的結構

為了解公立小學超額控管與地方財政的關係^,首先必須探討地方教育財政的結構。 依照 《國 民教育法》 和 《財政收支劃分法》 的規定^,公立小學到公立高中的教育經費皆主要由各縣市 支應。⁸⁹年訂立之 《教育經費編列與管理法》⁽下簡稱 《編列管理法》⁾第³條規定^:「各級政府 教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前三年度決算歲入淨額平均值之^21.5%」^, 並於¹⁰⁰年年底將比率調升至^22.5%、¹⁰⁵年年初再調升至^23%。 表¹³列出^91-105年各縣市教 育預算佔總預算的比例^,可發現歷年來各縣市政府總預算中^,平均約有^33%的比例編列於教 育預算^,且數額逐年增加^,自⁹¹年平均^97.9億元成長至¹⁰⁵年平均^157.9億元。

表^{13: 91-105}年各縣市教育預算平均⁽億元⁾ 年份 教育預算 總預算 比例

91 97.9 271.7 36.1%

92 101.1 286.3 35.3%

93 102.0 302.3 33.8%

94 104.6 314.7 33.2%

95 104.2 304.7 34.2%

96 106.6 310.2 34.4%

97 109.2 328.0 33.3%

98 112.6 353.8 31.8%

99 117.6 359.8 32.7%

100 137.2 465.4 29.5%

101 142.9 473.3 30.2%

102 144.9 466.5 31.1%

103 147.2 471.7 31.2%

104 147.4 469.6 31.4%

105 157.9 479.6 32.9%

* 資料來源:審計部(2002–2016)

《編列管理法》 第¹³條則規範了地方教育經費相關收支均須透過 「地方教育發展基金」

另行管理^,且依照第⁴條^:「應依憲法增修條文第十條第十項規定^,優先編列國民教育經費」^, 故由地方教育發展基金的內容^,可以觀察到各縣市政府在國小教育上的花費。 表¹⁴列出¹⁰¹ 年部分縣市地方教育發展基金的用途結構^17,可發現除高中職數量較多的台北市外^, 各縣

17雖 《編列管理法》 第¹⁷條明定地方教育發展基金全部項目及金額應於年度決算後公布^,但縣市間的公布 詳細程度不一,此處僅採可區分出用途的縣市。

市國民教育經費約佔地方教育發展基金的^60%, 而國小教育約佔國民教育中的三分之二^, 即地方教育發展基金的^40%。 綜合以上^,可以估算出國小教育經費約佔各縣市預算總額的 13%左右^,由此便可發現調控國小經費對於地方財政狀況存在一定影響。

表^{14: 101}年各縣市地方教育發展基金預算結構

縣市 總額⁽億元⁾ 國小教育 國民教育^(a) 高中職教育 體育衛生 行政管理 建築設備

台北市 ^{571.0 - 46% 21% 1% 18% 8%}

新北市 477.3 45% 66% 8% 1% 14% 7%

桃園縣 ^{267.2 45% 73% 4% 1% 16% 5%}

基隆市 ^{58.8 37% 53% 7% 2% 25% 10%}

新竹市 ^{68.6 37% 58% 8% 1% 26% 6%}

彰化縣 ^{190.9 40% 61% 3% 6% 21% 5%}

雲林縣 ^{121.3 39% 62% 3% 3% 23% 0%}

台南市 ^{264.0 42% 63% 2% 2% 26% 4%}

屏東縣 ^{142.2 43% 61% 4% 1% 27% 4%}

花蓮縣 ^{32.1 - 53% 1% 11% 19% 10%}

澎湖縣 ^{21.7 48% 73% 0% 4% 16% 4%}

(a)國民教育含國小及國中教育,其中台北市、花蓮縣僅公布國民教育預算額^,未詳細公布國小教育預算額。

* 資料來源:台北市教育局(2012–2016)、新北市教育局(2012–2016)、桃園市教育局(2012–2016)、基隆市教育 處(2012-2016)、新竹市教育處(2012–2016)、彰化縣教育處(2012–2016)、雲林縣教育處(2012–2016)、台南市 教育局(2012–2016)、屏東縣教育處(2012–2016)、花蓮縣教育處(2012–2016)、澎湖縣教育處(2011–2016)

3.2 教育補助款的編列

各縣市的教育經費除自行籌措外^,另一個主要的收入來源即是中央所給予的教育補助。 《編 列管理法》 第⁸條將中央補助分為 「一般教育補助」 及 「特定教育補助」^,前者不限定支用方 式及項目^, 後者則限定用途。 表¹⁶列出^,歷年一般教育補助款約佔各縣市教育經費的^16%, 由此可觀察到一般教育補助款對於地方教育財政的重要性。

表15: 100-105年各縣市一般教育補助款狀況

100 101 102 103 104 105

教育經費⁽億^{) 137.2 142.9 144.9 147.2 147.4 157.9}

一般教育補助⁽億^{) 29.5 26.4 24.0 23.7 22.7 22.3}

比例 ^{21.5% 18.5% 16.6% 16.1% 15.4% 14.1%}

* 資料來源^:審計部(2002–2016)、行政院主計總處(2011–2016)

**99年前直轄市、福建省補助納入統籌分配款,未另外列出,故以100年後資料為主

《編列管理法》 第⁹及第¹⁰條規定^,一般教育補助款由行政院教育經費基準委員會斟酌 各縣市人口、教育、財政能力等狀況^,計算各級政府教育經費的基本需求和分擔數額^, 再報 請行政院核定。 而實務上^,一般教育補助款的設算由行政院主計處進行^,根據行政院主計總 處^(2015),其主要分配方式如下^:

(一⁾教育經費差短補助^:就各該直轄市及縣市基本財政收入不足支應教育基本支出⁽包 括教職員與學校工友之人事費、基本辦公費、退撫經費、私立學校教職員公教人員保險保費、

婚喪生育及子女教育補助經費、市立大學補助經費等⁾差額給予補助。

(二⁾設算定額之教育補助經費^:各該直轄市及縣市所獲分配金額為^: 平均分配

P平均分配 ^{ 20% }

轄區總人口數

P轄區總人口數^{ 5% }

學生人數

P學生人數^{ 35% }

班級數

P班級數^{ 40%}

上開算定金額再加計各該直轄市及縣市國中雜費減免補助、水電費補助¹⁸、學校營養午餐、

中途學校及代用國中等經費^,即為其總分配數。

(三⁾補助各直轄市及縣市教育人員退休優惠存款差額利息^: 依各直轄市及縣市應繳金 額推估^,並依實際支付利息數額按直轄市及縣市財力分級狀況及繳款率分別補助^60%-80%。

(四⁾補助各直轄市及縣市教師專案退休所需經費^:依各直轄市及縣市教師實際退休情 形按直轄市與縣市財力分級狀況及核退率分別補助^50%-54%。

教育基本支出中教職員人事費的設算方式以學生數為基準^,以¹⁰⁴年為例^,國小以每年 級²⁹人¹班設算應有班級數^,再依應有班級數配置每班^1.296名正式教學人力^,代課老師人 力則為上述教學人力設算額的^3%,亦納入未達⁹班、學生人數⁵¹人以上的¹名增置員額。

18按應有班級數,12班以下每班補助30000元、13-24班每增加一班補助15000元、25-48班每增加一班補助 14000元、49班以上每增加一班補助12000元。

行政人力的計算公式亦以應有班級數為基準^{, 24}班以下設置²名並每班增置^0.319名、²⁵ 到⁶⁰班設置^5.18名並每班增置^0.187名、⁶¹班以上設置^8.6名並每班增置^0.13名。 以上員額 再以各縣市行政人員的平均薪俸狀況^,設算該縣市人員的平均薪俸^,按^14.5個月核列。

教育基本支出中的退撫經費、私立學校教職員公教人員保險保費、婚喪生育及子女教育 補助經費則以前三年決算平均數核列^;基本辦公費按行政人力每人每月¹⁰⁴⁸元、教學人力 每人每月⁵⁹⁸元核列^;市立大學教職員補助經費則按實際員額予以計列。

由上述規則可發現^,一般教育補助款的各項設算主要參考學生數、人口數、班級數、實際 退休教師數進行設算^, 而未採計各縣市實際聘用的教師數量^, 加上一般教育補助款不限定 支用項目的特質^,使得地方政府在安排教育資源時^, 可能傾向將資源率先投入到可獲取補 助的項目^,而非教師人力的補足。 實務的操作上^,若地方政府面臨財政上的缺乏^,便可能形 成 「避免廢併小校及其班級數^,由超額控管調節教育經費」 的策略。

關於增置公立小學教職員額的特定補助款^,主要的方案除前述之 「²⁶⁸⁸專案」、「徵稅減 課要點」 外^,尚有⁹⁹年頒布的 《補助直轄市縣⁽市⁾政府增置偏遠及小型公立國民中學教師 員額實施要點》⁽下簡稱 「偏遠小校要點」⁾及¹⁰⁰年設立的 《補助國民小學充實行政人力實 施要點》⁽下簡稱 「充實行政要點」⁾¹⁹。 其補助方式皆為設算各縣市應補助員額後^,撥款予各 縣市進用人力。

表^16:公立小學教職員額相關特定補助

方案 設算員額方式 進用人員方式

2688專案 每校配置一人 兼任、代理、代課、

餘額由縣市均分 教學支援人員

徵稅減課要點 每名教師每週兩節 專任、校內教師兼領、

每名導師每週四節及導師費差額 代理、代課 偏遠小校要點 偏遠及小校每校配置一人 兼任、代理、代課、

教學支援人員 充實行政要點 ^9-20班學校每校配置一人 約聘僱人員

19上述四個專案於105年2月整合為 《補助國民中小學提高教育人力實施要點》。

表¹⁷整理各方案設算員額與進用人力方式^,可發現在設算員額方面^,基本上皆以各縣市 的學校數為主^,並以代理代課教師、兼任人員為進用類別^,皆加深了地方政府 「避免廢校^,以 代理代課教師填補人力」 的誘因結構。 其中較特殊的 「徵稅減課要點」 雖以現有教師人數 設算^,且允許各校以正式專任教師進用^,然而其補助額度實際上以每節課²⁶⁰元、導師費差 額¹⁰⁰⁰元設算^,與正式教師應有待遇仍有差距^,亦無法誘使地方政府新增正式教師員額。

綜合以上^,可以發現不論是在一般教育補助款或是特定教育補助款的編列上^,都促使地 方政府在公立小學教育經費的運用上^,朝向學校數、班級數的維持^,並採取超額控管中以代 理代課取代正式人力的措施^,且隱含在預算限制之下 「學校」 與 「正式教師」 的替代關係。

3.3 公立小學的成本結構

為了解各縣市公立小學經費中各人事與其他項目的相對狀況^,表¹⁸列出¹⁰¹年部分縣市的 地方教育發展基金中國小教育經費的結構。 可發現在所有縣市中^,人事費均佔國小教育經 費的^90%以上^,而維持學校一般運作的服務費所佔比例約1%-9%不等²⁰及材料用品費²¹。 在 此結構下^,由於正式教師員額無法因應學校廢除而資遣^,必需介聘他處繼續聘用^,故廢併一 所學校所能節省的經費^,可能少於對教師編制進行控管的人事費差額。

表^{17: 101}年各縣市地方教育發展基金國小教育經費結構⁽億元⁾

人事費 服務費 材料及用品費 縣市 總額 學生數 每生經費⁽萬元⁾ 金額 比例 金額 比例 金額 比例

台南市 110.5 103436 10.7 99.1 90% 2.8 3% 0.5 0.5%

屏東縣 ^{61.3 48116 12.7 57.5 94% 0.9 1% 0.2 0.3%}

基隆市 ^{21.6 20364 10.6 20.0 92% 1.1 5% 0.2 0.9%}

雲林縣 ^{46.7 42444 11.0 44.5 95% 0.9 2% 0.2 0.4%}

新竹市 ^{25.3 30935 8.2 22.7 90% 0.8 3% 1.6 6.3%}

彰化縣 ^{75.9 81029 9.4 71.3 94% 2.1 3% 0.5 0.7%}

* 資料來源:基隆市教育處 (2012-2016)、新竹市教育處 (2012–2016)、彰化縣教育處 (2012–2016)、雲林縣教育處(2012–2016)、台南市教育局(2012–2016)、屏東縣教育處 (2012–2016)

20服務費包含水電、郵電、旅運、印刷裝訂、修理保養、交通運輸、代辦、考選訓練、公共關係之費用。

21材料用品費包含辦公、燃料、醫療等消耗品之費用。

另一方面^,廢併學校雖能帶來營運成本的節省^,但同時也會使得各縣市對應學校數、班 級數的教育補助分配減少^,亦會面臨來自社會的輿論壓力。 為觀察廢併學校的成本效益^,表 18列出¹⁰⁴年屏東縣各校的地方教育發展基金預算為例^,可發現⁵⁰人以下小校除人事費以 外的費用為^71.7萬^,其中^68.5萬為維持一般營運的費用。

表^{18: 104}年屏東縣公立小學各校預算平均⁽萬⁾

校數 每校經費 用人費用 服務費用 材料及用品費 辦公費 購建資產

全體 166 3694.5 3514.3 61.0 11.0 31.8 69.5

6班以下 ^{67 2193.8 2032.7 40.6 3.8 25.8 86.3}

50人以下 ^{7 2048.2 1977.1 38.0 1.5 26.7 2.3}

資料來源:屏東縣教育處(2015–2016)

表¹⁹則列出¹⁰⁴年一般教育補助款中^,與 「班級數」 有關的設算項目^,包含定額補助中的 班級比重⁽佔^40%) 及水電費補助^,可發現可發現由於補助依照財政狀況調整^, 屏東縣每班 可分得的補助為^7.7萬^,略高於全國平均^6.4萬。

表^{19: 104}年一般教育補助經費班級相關項目設算額

縣市 一般教育補助 班級指標⁽億元⁾

一般教育補助 水電費⁽億元⁾

班級相關

總額⁽億元⁾ 班級數 每班補助⁽萬元⁾ 臺北市 ^{3.41 1.65 5.06 9025 4.4} 臺南市 2.37 1.23 3.59 5974 5.8 臺中市 3.61 1.90 5.51 9905 5.8

新北市 4.53 2.15 6.68 12461 6.0

桃園市 3.05 1.57 4.61 8219 6.1

高雄市 ^{3.79 1.97 5.75 10122 6.4}

彰化縣 ^{2.05 1.01 3.07 4815 6.8} 新竹市 0.86 0.30 1.16 1644 7.3 新竹縣 1.12 0.47 1.59 2202 7.7 屏東縣 1.55 0.75 2.30 3203 7.7 雲林縣 1.30 0.63 1.93 2623 7.9 南投縣 1.15 0.53 1.68 2233 8.1 苗栗縣 ^{1.25 0.53 1.78 2266 8.4} 宜蘭縣 ^{1.03 0.40 1.43 1743 8.8} 嘉義縣 ^{1.14 0.49 1.63 1973 8.9} 花蓮縣 0.89 0.34 1.23 1413 9.4 基隆市 0.82 0.26 1.09 1249 9.5 嘉義市 0.75 0.19 0.94 1018 10.0 臺東縣 0.86 0.28 1.14 1118 11.0 澎湖縣 0.67 0.12 0.79 442 19.3 金門縣 0.50 0.07 0.57 290 21.3 連江縣 ^{0.57 0.02 0.59 69 89.3}

全國 37.28 16.87 54.15 84007 6.4

*資料來源:行政院主計總處(2014)