第三章 臺灣行政區劃的經驗與作為

第三章 臺灣行政區劃的經驗與作為

行政區劃係為便於施政而劃定之治理範圍，其劃定之目的在確認各地 地方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得的範圍。臺灣地區截 至民國九十四年十二月底，土地面積為 36,006.1794 平方公里，人口 22,689,774 人，人口密度為每平方公里 630 人，若加上金門、連江二縣，

台閩地區總共有 22,744,839 人，土地面積有 36,006.18 平方公里，人口密 度為每平方公里 629 人，如此的人口規模及密度和過去臺灣政府規劃行政 區域時的人口規模及密度，變動頗大。以 1950 年 9 月，臺灣省行政區域 著手調整之規模，和 2005 年 9 月之規模相比，如表 3-1，可以發現除了 1966 年 7 月 1 日，臺北市升格為直轄市，次年合併鄰近臺北市之台北縣六鄉

（鎮） ；1979 年 7 月 1 日，高雄市亦升格為直轄市，併入鄰近高雄市之高 雄縣小港鄉；1982 年 7 月 1 日，新竹市及嘉義市升格為省轄市，新竹市併 入鄰近新竹市之新竹縣香山鎮，致行政區域略有變動外，其土地面積較少 有變動外（紀俊臣，2006），其實人口變動差異甚大，若仍因襲久未變動 之行政區域，是否能因應政治、社會和經濟生態之改變，不無疑問。

綜整因行政區劃不能配合時空發展而造成的問題，有以下幾點：一、

縣市體制的紊亂。我國有三級的都市體制，包括：直轄市、省轄市、縣轄

市，令人難以分辨；反觀日本的行政層級，都、道、府、縣為同一級，簡

單易分辨。二、因「切塊設市」造成縣市資源無法共享。過去我國的行政

區劃為所謂的「城鄉合治」 ，縣政府與周圍的鄉村同為一縣所轄。但設置

直轄市與省轄市後，形成「城鄉分隸」 ，即將原縣政府所在的縣城改制成

直轄市或省轄市，造成該市完全被另一縣所包圍，此種切塊設市的作法不

僅不利地方長遠發展，也撕列同一生活圈，難以進行整體規劃。三、行政

區切割大小相差懸殊；且因都市不斷發展，都市的行政區與實際都市範圍

已不成比例（高永光、劉佩怡，2006：1-2） ，如此將導致現行行政區域與

生活圈脫離，難以統籌區域公共設施，有違國土整體開發與利用的目標。

表 3-1、臺閩地區 1950 年 9 月與 2006 年 10 月之人口數與土地面積比

人口數 土地面積數

1950 年 9 月 2006 年 10 月 1950 年 9 月 2006 年 10 月

臺閩地區 * 22,850,660 * 36,006.18

臺灣地區 * 22,765,391 * 36,006.18

臺灣省 * 18,623,945 * 35,580.78

臺北縣 548,426 3,758,825 2,257.4873 2,052.57

宜蘭縣 246,941 460,561 2,137.4615 2,143.63

桃園縣 334,081 1,905,311 1,267.2340 1,220.95

新竹縣 326,060 485,868 1,482.4654 1,427.59

苗栗縣 327,448 559,825 1,820.3149 1,820.31

臺中縣 664,887 1,540,867 2,051.6164 2,051.41 彰化縣 435,495 1,314,834 1,061.4649 1,061.68

南投縣 280,571 535,485 4,106.4360 4,106.44

雲林縣 491,403 729,594 1,290.8351 1,290.84

嘉義縣 494,123 554,419 1,951.3945 1,901.67

臺南縣 588,642 1,106,070 2,003.5876 2,016.01 高雄縣 428,124 1,244,512 2,832.5175 2,792.67

屏東縣 433,553 894,363 2,775.6003 2,775.60

臺東縣 107,929 236,614 3,515.2526 3,515.25

花蓮縣 163,428 345,521 4,628.5714 4,628.57

澎湖縣 74,126 91,887 126.8641 126.86

基隆市 125,516 390,875 132.3010 132.76

新竹市 * 393,958 * 104.10

臺中市 177,795 1,042,527 163.4256 163.43

嘉義市 * 272,290 * 60.03

臺南市 201,691 759,743 175.6456 175.65

臺北市 455,133 2,627,474 66.9872 271.80

高雄市 212,328 1,513,972 113.7496 153.59

福建省 * 85,269 * 181.86

金門縣 * 75,386 * 153.06

連江縣 * 9,883 * 28.8

資料來源：行政院主計處（2006/10）。

第一節 行政區劃尚待完成法制化

根據憲法第 108 條第 1 項第 2 款對於「行政區劃」明定予以法制化，

此係憲法對立法委託的明文，謂之法律保留固無不可，但就其在第十章「中 央與地方之權限」 ，關於中央與地方共同辦理事項中明示，「立法權屬中 央，執行可由中央執行或交由省縣執行」而言，其有憲法保留之意旨，此 即行政區劃法須由法律明定，如由中央法規命令或地方自治法規自行規 定，均有違憲法規範意旨，即有違憲之虞（紀俊臣，2003：41）；此外，

由地方制度法第七條第一項規定：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）

及區之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整，依法律規定行之。」可見，

行政區劃乃法律保留之區塊，但過去行政區劃法在無急迫性的需求之下，

並未積極推動立法；此外， 行政區劃之良窳，攸關地方自治之實施品質，對於

國家內政、交通、環保、衛生等領域之施政推行，也具有關鍵性的影響， 考量

必須周延且謹慎，尤其將當地居民已習慣之生活區塊重新切割，不僅容易

引起民怨，也易招致政治既得利益者和當地政治勢力的反對，在政治人物

選票取向的價值觀之下，行政區劃可謂吃力不討好的業務。因此，臺灣地

區省、市行政區域調整，以往均係依層峰指示，由行政院會決議辦理。近

年來為配合環境變遷，加強行政管理，行政院與內政部始依依憲法第一百

零八條第一項第二款： 「行政區劃事項由中央立法並執行之，或交由省縣

執行之。」規定，於民國八十一年五月擬具「行政區劃法（草案） 」 ，並邀

集學者專家及相關機關成立專案小組，歷經十次會議研議完成，同年九月

經行政院二次會議審查及第 2322 次院會審議通過，行政院乃於八十二年

三月十九日送請立法院審議，迄今已有十年餘，其間歷經精省、地方制度

法及行政程序法等相關法律之陸續公佈，其原擬條文已不符時宜，內政部

遂依立法院職權行使法之規定，於八十九年八月三日報經行政院函請立法

院，同意撤回行政區劃法草案，並經立法院第四屆第四會期第八次會議決

定同意撤回（紀俊臣，2001：73）。撤回檢討之後，行政院再度於九十一 年十月二十九日陳報行政院核轉立法院審議，且經行政院於九十二年二月 十二日召開會議審查，經大體討論獲致結論，有關行政區劃程序將以「中 央全面調控、個案地方主動」之精神檢討修正；最新出爐之行政區劃法草 案則由內政部於 2006 年 9 月 7 日，九十五年度第 31 次部務會報通過報院 中後，又退回內政部。現今又報院，未來將送立法院審議。

臺灣最近的一次行政區劃，係於民國三十九年，期間台北市、高雄市 陸續升格為直轄市，新竹市、嘉義市，兩縣轄市也在其後升格為省轄市；

至今也已有五十五年未調整。所以這麼長的一段時間未對行政區域做出調 整的動作，並非該規劃毫無瑕疵，亦非不能夠變動，而是由於政府施行地 方自治法制化過程緩慢，在地方自治命令化的政治發展過程中，省（市）

定位獨大，縣（市）作用有限、鄉（鎮、市、區）功能不彰，導致行政區 劃不動如山（席代麟，2005） ，造成這種情形，立法院恐有立法怠惰之嫌。

行政區域遲未進行重劃，勢將造成財政資源無法合理分配與有效運用，基 層行政組織編制與人力資源調配不符實際需求之情形，長此以往，區域發 展差距將持續擴大，進而影響國家整體的發展與進步。因之，我國歷經半 世紀的政經快速發展與社會劇烈變遷後，五十年未曾調整之行政區域，已 有重新劃分調整的急迫性。執政當局將行政區劃列為政府改造要項，實為 正確而必要的方向（陳華昇，2002） 。

壹、行政區劃的學理

在學理上，地方自治團體之升格、合併升格、解消、局部併入其他地 區等，其程序面之安排，約有四種理念型：

（1）單純由上級主管機關決行，必要時得進行聽證。

（2）政府必須成立客觀公正的委員會進行詳實的調查，做成報告，然後

上級主管機關依據該報告進行區劃，並應對相關自治團體進行聽證，

換言之，最終仍為行政決定。

（3）承續第二種，但另外加上需經國會同意之要件，亦即國會擁有同意 權或否決權。

（4）須經接收地區與被合併地區居民之公民投票，一般係適用於聯邦國 家中邦之解消或合併。

上述乃程序面之要求，但就實質面考慮而言，行政區劃之發動一般係 因原先地方政府之規模與能力已經因時代變遷而不敷所需，事涉宏觀之判 斷（黃錦堂，2000），決策者必須考量當地居民的文化、生活習慣和習俗 等；也需考慮相關地區之歷史因素、地理因素及社會、經濟因素，還得兼 具國土規劃和資源分配等因素，並非單一因素考量，另外還需避免「葉爾 欽效應」之發生可能，不要將兩個政治、經濟實力相近的地方自治團體予 以合併。

貳、行政區劃法草案與地方制度法之關係

行政區劃法草案除係依據憲法第一百零八條第一項第二款規定研訂，

因其涉及地方制度法有關地方各級區域之劃分，與地方制度法關係密切。

地方制度法有關行政區劃相關規定為第七條第一項：「省、直轄市、縣

（市） 、鄉（鎮、市）及區之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整，依 法律規定行之」 ，此乃以「法律保留」規範我國行政區域事涉設置、調整、

廢止之制度性規定（紀俊臣，2005：42）。在行政區劃法未順利在立院通 過，完成立法之前，臺灣的行政區域劃分仍欠缺合理的法源與法制架構，

不只無法可據也無從規劃、清楚劃分責任歸屬，因此，相關鄉（鎮、市）

要進行區域調整，難以依法行政順利規劃、推動與執行。在行政區劃法未

完成立法之前，依據地方制度法第四條

規定，任何行政區域欲變動調整，

只能以「升格」方式或降低「升格」人口門檻

來辦理，這對於當前地方自 治的困境可謂緣木求魚，毫無助益。

參、行政區劃法草案之評析

一個計畫的推動，必須包含周延的法令及兼具公平、效率及效能的組 織，具備兩者才能促成完善的行政區劃法制環境。依據Hyper Dictionary 定義「legal system」為：解釋與實施法律的一個系統（a system for interpreting and enforcing the laws） 。法制是作為法律的制度與人們活動的 規範體系與組織，其法制的涵義主要包括：強調其法律制度及其實施組。

就行政區劃法制環境，至少須包含法令、制度和行政組織。法令作為區劃 執行的依據，制度作為區劃執行的程序，行政組織則為計畫推動與執行的 主體。

行政區劃係為便於施政而劃定之治理範圍，其劃定之目的在確認各地 方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財政取得之範圍。然因都市快速 發展，城鄉落差日益擴大，資源分配失衡，過去「大中國式」的行政區劃 已不符當今社經需求，也跟不上世界潮流，行政區劃構想遂逐漸引起各界 重視。

以往臺灣地區之行政區劃因未有法制規範，率均依層峰指示，由行政 院院會決議（如臺北市改制為直轄市，係依據行政院第1000次院會決議；

高雄市改制為直轄市，係依行政院地1603次院會決議），即付諸實施，然

1 地方制度法第四條規定：○¹ 人口聚居達一百二十五萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區 域發展上，有特殊需要之地區，得設直轄市。○² 人口聚居達五十萬人以上未滿一百二十五萬人，

且在政治、經濟及文化上地位重要之地區，得設市。○³人口聚居達十五萬人以上未滿五十萬人，

且工商業發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完備之地區，得設現轄市。○⁴ 本法施行前已 設之直轄市、市及縣轄市，得不適用前三項之規定。

2 行政院於 90 年 6 月所提地方制度法修正草案，其中第四條將直轄市設置人口標準由一百二十 五萬人，調降為一百萬人，即針對臺中市升格直轄市之特別規定（紀俊臣，2005）。

憲法第一百零八條第一項第二款規定，行政區劃事項，應由中央立法並執 行之，或交由省縣執行之。隨著民主法治意識高漲，且為配合環境變遷，，

加強行政管理，均衡區域發展，資源合理分配等，行政區劃不但須尊重民 意，還須考量經濟效益、均衡區域發展及維持穩定等原則，同時為建立公 平合理行政區劃程序，對於行政區劃的權責機關、應考量之相關因素、調 整方式及調整程序等予以法制化，爰擬具「行政區劃法」草案，共二十二 條，其要點如下（行政區劃法草案總說明，2006）：

一、 草案第二條及第四條至第六條：行政區劃之定義、主管機關、行政 區劃原因及考量因素。

二、 草案第七條：行政區劃由主管機關提出或由直轄市、縣（市）政府 向主管機關提出。並得由人民或團體向主管機關或直轄市、縣（市）

政府建議為之。

三、 草案第八條：主管機關或直轄市、縣（市）政府提出行政區劃前，

應就相關行政區域社會文化、國土環境、財經產業等面向，進行詳盡 具體數據分析，並考量相關因素與未來發展方向，研擬具體計畫書表 及圖說。

四、 草案第九條：主管機關或直轄市、縣（市）政府應於相關行政區域 內，就研擬之計畫書表及圖說，辦理公民民意調查，並舉行聽證。

五、 草案第十條：為落實地方自治精神，擴大地方民意參與決策，爰規 定主管機關或直轄市、縣（市）政府應參酌公民民意調查及聽證之意 見，擬定行政區劃計畫，並徵詢地方之意見。

六、 草案第十一條：行政區劃計畫之內容。

七、 草案第十二條：行政區劃主管機關為審議行政區劃，應邀集學者、

專家、社會公正人士及相關行政機關之代表，以合議制方式辦理。

八、 草案第十三條：行政區劃計畫報核之程序。

九、 草案第十四條：行政區劃經核定後，主管機關應發布行政區劃計畫，

並自發布日起一定期間後實施。

十、 草案第十五條：主管機關應會同相關行政區域之直轄市、縣（市）

政府、目的事業主管機關及有關機關辦理有關業務及財產之改隸，並 明定移轉、交接事項與有關財產移轉劃分原則。

十一、 草案第十六條：行政區劃計畫實施後，由相關直轄市、縣（市）

政府依行政區劃計畫，數歷界標、測匯界線等事項，報主管機關備查。

十二、 草案第十七條：行政區劃計畫實施後，原行政區域所屬機關（構）、

學校之組織法規，應由原行政機關或改隸後之行政機關修正或廢止。

十三、 草案第十八條：行政區劃計畫實施後，相關行政機關及所屬機關

（構）、學校或單位之預算執行及處理程序。。

行政區劃法調整涉及全民利益，需有法律嚴謹的授權，否則難免爭 議，甚至演變為政治事件而難以收拾，因此，行政區劃法受到學界與政界 的關注，提出的版本眾多，比較各版本之各條文說明如附錄一。

由上述行政區劃法制架構，發現其意義，包括：

（一）行政區劃法制乃憲法層次之立法作為，具備特別法之屬性。

（二）行政區劃之主管機關，由過去的中央與地方分別轄治，統一為內政 部，行政區劃儘管事涉跨部會

，但內政部為草案起草機關暨地方 自治主管機關，責無旁貸外，其他部會係配合性質，故主管機關為 內政部，並無疑義。

（三）行政區劃考量因素包含：行政性需求、社會性需求、經濟性需求、

文化性需求及政治性需求，草案條文第六條有明確規定，如此說明 在促其公務人員辦理公共事務之合理化及科學化有幫助，更能貼切 符合時代需求，考慮周詳。

3 行政區劃事涉內政部之地方監督事項、財政部之地方財政管理事項、國防部之兵役行政服務事 項。

（四）規定行政區劃之審議機關為其法制主管機關，復明定應設置行政區 劃委員會，以符合行政事務複雜化，須由集體性決策作為之合理性 與和目的性。

（五）草案條文第三條規定：行政區域調整，指下列情形：一、劃分一行 政區域為二以上之行政區域。二、合併二以上行政區域之一部或全 部為一行政區域。三、劃分一行政區域之一部併入另一行政區域。

四、其他有關行政區域之調整。嚴格言之，上揭並非行政區劃之調 整方式，而是有如區劃之變更可能態樣；就行政區劃之劃分原則，

卻可能維持原狀；亦可能另為其他特殊模式之設計。較合乎學理的 說法，行政區劃之劃分條件，應該是（紀俊臣，2003：49）：

1. 面積太大，大至無法有效管理者，應予劃分。

2. 面積太小，小至無法自立存在者，應予劃分。

3. 人口太多，多致無法有效管理者，應予劃分。

4. 人口太少，少至無法自籌財政資源者，應予劃分。

5. 財源充裕，充裕到銀行很多存款者，應予維持。

6. 財源匱乏，匱乏至貧無立錐之地，應予合併。

第二節 行政區劃未符政經發展需要

根據臺灣省政府公報（38 年秋季第 66 期） ，臺灣省依「臺灣省各縣市 行政區域調整方案」 （行政院第 145 次會議通過） ，於民國三十九年九月後，

分期辦理臺灣省各行政區域的調整，迄今已五十五年之久，未再進行全省 性或全國性之區劃調整，期間國家發展、社會變遷、經濟成長、文化進步，

皆非調整時所能逆料，雖然行政區劃以安定、穩定為首要，但在歷經半世

紀之後，檢視臺灣的人口變遷與政經生態的重大變遷，如仍不予以必要之

調整，將使行政區劃所擬發揮的「全球在地化」 （glolocalization）無由表現；

就是資源共享、文化產業開發，以及政治權力分配等，皆將有其不公平與 不合理之窘狀發生。當今學界及主管機關皆主張行政區域應酌作調整，其 所考量者，應係公共利益之維護與強化，而無特別之政治利益之掠奪行徑。

臺灣一彈丸之島，山多平原少，礦物天然氣等自然資源自不如其他泱 泱大國，因此就各種實質考量而言，臺灣可以說是以經濟為命脈，世界之 所以能看的見臺灣，全賴臺灣傑出搶眼的經濟表現，因此經濟應是行政區 劃決策中最重要的決定因素。臺灣的經濟發展，目前正面臨國際經貿之嚴 重衝擊，中國以廉價的勞力和極具吸引力的租稅優惠及地稅，強力搶攻國 際經濟地位，像磁鐵般吸引許多臺商和其他外商前往投資，政府曾先後提 出南向政策、亞太營運中心方案、全球運籌中心方案、科技島方案、知識 經濟發展方案、生活生態生產「三生一體」之產業政策等因應；另外隨著 科技化與資訊化之日新月異，加之世界貿易組織之投資之各項自由化措施 之進展，資金流動全球化，產業規模勢將擴大，產業決策速度必須加快，

政治與文化領域亦將有相同的發展。臺灣目前只有臺北市一都而已，高雄 市規模仍不足，更遑論台中市，凡此應予打破，港市合一應是不可避免之 趨勢（黃錦堂，2000），以期能提昇國家競爭力，使臺灣政府不但能改善 施政效率不彰的問題，更符合人民對於行政效能與公共管理的期待，還能 與世界強國的行政效率平起平坐，甚至超越。

檢視目前臺灣之行政區劃，問題龐雜但可簡述為下列三點：

壹、 行政層級過多

狹義的「層級化」乃專指「組織結構的層級化」 。依據雲五社會科學

大辭典（王雲五主編，1973：24）謂：「層級制是指一個行政組織縱面分

為若干層次，各對其上層負起全責，每層鎖管業務性質與下層完全相同，

但其管轄地區隨層次降低而縮小，例如省縣鄉所管者皆為民財教建衛警等 事，只是地區範圍不同。」卡斯特（F.E.Kast）和羅森韋格（J.E.Rosenzweig）

指出： 「層級化體系不僅關係到階級，而且是基於聚合（clustering）或聯合 次級系統為一較廣大系統的需要，以求協調活動和程停。在複雜的組織中 並且具有如結構的層級一樣的程序上層級（馬傑明，1979：57；應宜珠，

1992：18-19） 。」

地方政府應劃分多少層級才適當，端視各國政治制度與內外環境、人 口、面積等因素不同而有所不同，沒有一定的標準，過多的層級將使政府 行政效能大打折扣，而過少的層級又可能會導致公共服務不全，地方政府 的行政層級有下列設計基準：

（一）控制幅度（span of control）：中央政府之下應轄多少上級政府，上 級政府之下應轄多少下級政府，會影響到行政體系的整體運作。當 控制幅度加大時，組織層級會減少，形成平坦型的組織結構（flat organization） ，上級權力下放，減少公文旅行，行政效能與效率提 高；反之，則會形成高聳型的組織結構（tall organization），層層堆 砌造成無法快速回應民眾需求，行政效能與效率大減，也增加管理 成本。

（二）人口：人口是最直接影響行政層級的因素，人口眾多之地，必須設 立更多層級以達到精緻服務的效果；反之，則無須浪費資源多設層 級。

（三）分層負責：層級化最直接最原始的意義就是分層負責－即分權，以

分工的方式形成組織的體制和程序，以合作的方式提高效率達成目

標，所以分權乃層級化之精神所在（馬傑明，1979：158） 。國家事

務龐雜，政府若不藉由分工達到合作的目的，則國家無以為治；此

外，分權必需適當，以達到權責分明之效果。

（四）面積：面積若太小，毋須設置過多層級；反之，若面積遼闊，則設 置若干層級實有其治理上之需求，因此，一國之面積大小，也會影 響到政府層級之設置。

臺灣由於交通發達，科技廣泛運用，上級政府所轄之控制幅度可相對 增大，一級適當，二級極適合，三級頗適合，三級以上則不適當；1997 年 臺灣總人口數為 21,742,815，截至 2006 年 10 月底，總人口數增加了 1,107,845 人，為 22,850,660 人，低生育率所帶來的人口減緩，可能導致臺 灣總人口到 2036 年達到零成長，屆十人口將達超過 2500 萬人（見 1991 年 5 月行政院經建會人力規劃處所發表的「中華民國臺灣地區 1990 年至 2036 年人口推計」 ，所預估之人口成長） ，雖人口較八零年代增加了約五佰 萬人，但以如此之人口數，仍不算太多，是以單就人口總數考量，設置二 級制地方政府已足夠；分層負責目的在於使政府統治，不至流於專制獨 裁，俄羅斯與東歐等共產世界的崩壞，證實集權制之失敗，分權已成為世 界潮流，適度的分權能提升效能，過多或過少皆不適當，三級政府為最佳；

以面積來看，臺灣目前總面積約三萬六千平方公里，實屬不大，故無須太 多層級設計，二級制最適當

。

貳、 行政區域大小懸殊

臺灣現行行政區共分 2 直轄市（一級）、省（一級）下轄 18 個縣（二 級）與 5 個縣轄市（二級） 、365 鄉鎮市區。其中鄉鎮市的行政區土地面積，

大小有高達 264 倍差距（秀林鄉：永和市=1,642 方公里：6 方公里） ，即使 原住民鄉除外，新店市和永和市仍有 21 倍的差距。近年常有鄉鎮公所以 土地面積增加可增加預算分配為由，要求更正轄境面積，透露出面積狹小

4 根據應宜珠的研究，採用 Saaty.T.L（1980）在 The Analytic Hierarchy Process 一書所提及 AHP 之法來求出地方政府層級設計要素－控制幅度、人口、分層負責原則、面積，之權重，得出最適 臺灣層級規模為二級政府。詳見應宜珠（1992：23-33）。

鄉鎮卻有需要擴大的訊息（張元旭，2000：53）。

部分原住民鄉鎮，由於身處內陸，交通發展起步較慢，加之天然條件 不適大量人口居住，雖然面積很大，人口卻很少，如花蓮的秀林鄉、臺中 的和平鄉、高雄的桃源鄉等，基本上似無調整之條件，但若以提高財富或 建設水準來看，確有調整行政區域之需求，如能藉由行政區劃，將這些面 積廣大的行政區域，劃入行政資源豐富的行政區內，不但疏緩小行政區域 的人口壓力，也能滿足這些原住民鄉鎮之需求，更能適度的規劃、利用國 土。

參、資源分配嚴重扭曲

就屬性言，資源可分為兩大類，即官方資源與民間資源，官方資源

又 可分中央與地方兩部分（劉道義，1997：33）。理論上，中央資源追求公 平的分配於全國各地，實則不然。民國三十四年，臺灣光復，設 8 縣 9 省 轄市，2 縣轄市。此 9 省轄市依所在的縣為同層級，但管轄面積遠比周圍 的縣小得多，而受到相同預算經費的待遇，當然市民享受到的照顧較縣民 多，市區快速發展，人口往都市集中；隨後北高兩市再度擴大，鄰近鄉鎮 成為其衛星市鎮，人口湧入，資源漸漸豐厚，成為縣之精華區；之後，北 高兩市升格為直轄市，鄰近發展迅速的鄉鎮被併入，再次剝奪縣的精華區

（張元旭，2000：54） ，此種「升格」制度，只顧面積較小得「市」 ，不顧 面積大、人口多的大縣，嚴重扭曲資源分配。

此外，臺北為中央政府所在地，享盡首都之利

，中央統籌分配款也獨 厚北高兩市，其中尤以臺北獲得最多補助，此乃首善之區所必然之勢，但 因臺北市乃全國消費中心，其雄厚的資源，有四項來源：一、外縣市人民 到台北市直接消費；二、國際性直接消費；三、外縣市人民在外縣市消費，

5 包括政府預算及決策影響力等。

但因銷售部門的總公司設在臺北市，間接透過總公司交到臺北市；四、外 縣市人民在外縣市消費，間接助長台北市繁榮

（劉道義：1997：34），並 非全然為臺北市民單獨之貢獻，如此說來，何以其他縣市的人民，不能享 受和臺北市同等級之行政資源？自然引發其他縣市首長與人民不滿。

上述問題，為過去歷史與政治等時空背景，所劃分出不合理且不合現 今社會經濟發展，與實際都市規模嚴重脫節之行政區劃，臺北市的獨立升 格與基隆市的存在，致使臺北縣猶如被挖去兩隻眼睛，不但分割行政區完 整性，亦違反自然；臺北市位階較臺北縣高，人口與面積卻遠小於臺北縣，

但卻擁有較臺北縣多的行政資源；臺中縣與嘉義縣因為臺中市與嘉義市之 設立，猶如被挖去一個洞，導致臺中市與臺中縣無法整體規劃與發展，嘉 義縣與嘉義市整體生活圈更是硬生生的遭到切割；高雄縣與高雄市的劃 分，也是切割大高雄生活圈的不合理劃分，不但限制了高雄市的發展，也 阻礙了國土整體完善的規劃。此外，台灣地區超過百分之三十的人口，與 過量的政經社會精華，集中在百分之五的土地上，造成各區域經社發展生 態失衡。不但形成現行行政區域與生活圈脫節，難以統籌規劃區域公共設 施，實有違國土整體開發與利用的目標。同時，行政區域遲未進行重劃，

勢將造成財政資源無法合理分配與有效運用，以及基層行政組織編制與人 力資源調配不符實際需求之情形，長此以往，區域發展差距將持續擴大，

進而影響國家整體的發展與進步（陳華昇，2003），這些問題，都已面臨 可不容緩的改革局面，主政者與在野者都不該為了一黨一己之私，忽視現 實與國家長遠考量。

7 最明顯的為不動產的房屋稅、土地稅，因為臺北市昂貴的土地及房屋，不是官方行政區兩百六 十餘萬市民單獨創造，而是台北盆地五百多萬「大臺北市」的市民，加上第一、二、三種消費行 為共同創造的，若將臺北縣三百多萬縣民抽走，臺北盆地的都市規模，僅剩臺北市兩百六十萬餘 人，房地產必然下降，則臺北市的不動產稅自然少了大半（劉道義，1997：34）。

第三節 行政區劃調整遭遇政治既得利益者阻撓

行政區劃事涉地方政治勢力重組，以及行政官僚體系管理措施的變 革，在行政人員與執政人員「多作多錯、少做少錯、不做沒錯」的因襲心 態以及不願得失地方政治勢力的苟且態度之下，往往面臨巨大的阻力，加 之目前行政區劃法仍遲遲無法通過、公佈，在欠缺法律依據的前提之下，

必須有強勁的推動力量和地區住民的高度期望，始足以啟動臺灣行政區域 之全面調整，突破既有的格局與困境。

壹、既有政治生態大受衝擊

行政區劃後，原有之政治生態必受很大影響，所以區劃的基本原則，

就需首先考量降低政治生態的衝擊（紀俊臣，2001），除了歷史流變、文 化脈絡、生活圈、資源運用、地理分布等影響之外，政治經營和地方勢力 確為不容忽視之因素，如臺北市縣討論合併升格由來已久，但由於兩縣市 首長經常屬於非同政黨，在政黨當選考量下（如若不合併，民進黨在臺北 縣仍有當選機會；若臺北市縣合併，則當選機會大減。） ，縣市合併淪為 口號。高雄市縣合併情況亦同，若高雄市縣未合併，泛藍還能分別在兩市 縣拿下些許席次，但若予以合併，則可能導致全軍覆沒，泛綠情勢更強的 局面

。

民國九十四年第七次修憲通過「國會改革」相關之憲法增修條文，規

定立法委員席次將減少至 113 席，其中區域立委 73 席，將採單一選區制 產生，而第七屆立法委員選舉至遲將於九十六年十二月舉行。因此，我國 立法委員選舉原依單記不可讓渡投票法(SNTV)所劃之 168 席區域立委選 區，必須全面重新劃分，以符合憲法增修條文之規定。

為使選區重劃作業能夠秉持中立、專業、公正之原則，避免政治力量

不當介入立委選區重劃過程，選區劃分主管機關本應參考日、德、英、美 等先進民主國家之選區劃分原理與經驗，以及我國過去一貫特有之選區劃 分原則，研訂具體可行而能適用於我國選區劃分之方向，使未來選區劃分 結果得以符合中立性、專業性與公正性的目標，以利立委選舉作業之參考

（陳華昇，2006）。

單純的行政區劃本身就容易招致政治既得利益者阻撓，更何況將單一 選舉區劃分納入考量，其所可能遭遇之阻力之大可想而知，也勢必對承辦 人員或規劃人員造成龐大的行政責任壓力與關說、遊說等人情壓力，而扭 曲了行政區劃和選舉區劃一同規劃，以收事半功倍之效的美意。

貳、行政資源重分配

目前行政區劃造成的縣市組織、人事分配問題，在於縣與直轄市組 織，人事上的差別待遇。當不同地方政府財政能力有所差距時，會造成人 口由財政劣勢區遷往財政優勢區，如此便產生了人口分佈不均、城鄉失衡 及區域發展偏頗等問題。都市發展有一定規模，人口過度集中對都市所產 生的效益遠低於因人口增加而產生的行政成本支出，如此產生經濟問題

（王榮仁，2003：7） ；財政收支劃分法修正案增訂第 16-1 條第二項第四款 規定，普通統籌分配稅款需「先算定可供分配直轄市之款項」 ，原本就富 有的直轄市佔盡優勢，雖然營業稅收歸國有，使直轄市減少收入，統籌分 配稅款剛好填補其短少的稅收，造成直轄市與其他縣市財政差距未見改變

（李允傑，1999：83），縣市因而吵著要升格。根據歐美都市發展的經驗 顯示，都市規模太小不足以支持基本公共建設所需時，都市無法維持正常 的財政運作；另一方面，都市規模太大時，其財政問題亦傾向於嚴重赤字，

以美國為例，1960 年代前，其地方政府普遍成長；到了 1970 年代末期逐

漸有截然不同的觀念，開始認為地方成長是需要付出代價的，因而傾向於

抑制地方快速成長。造成此一觀念改變的原因有許多，包括人們逐漸體會 到都市成長帶來的擁擠、環保、治安等社會成本，可能大於人口成長所帶 來的效益，且原有居民不願負擔新進居民所帶來之社會成本；加上 1970 年代許多較大都市面臨龐大財政赤字，如紐約市的財政危機（何東波，

1992：195） ，使人們開始反思，都市過份發展是否能提供居民舒適合宜的 服務？

行政區域若重新調整，則原有的行政資源勢必有所調整，直接衝擊原 佔統籌分配款優勢的北高兩市，臺北縣市合併的議題常會隨著執政當局的 輪替，有所分歧；高雄市則遲遲未對於高雄縣市合併之議題表態；臺中市 若與臺中縣合併升格，雖可拉近直轄市與其他縣市財政資源之距，但北高 兩市是否會基於臺中市加入搶食大餅之列，而聯合要求中央提高其分配比 率，又排擠到其他縣市財政資源之分配，並使中央與地方、地方與地方再 次因財政分配問題，引發緊張關係，都必須事先思考因應之道。

第四節 行政區劃調整未有長遠的作業整備與規劃

行政區劃乃為便於施政而劃定之治理範圍，其劃定之目的在確認各地 方政府權力行使、責任歸屬、管轄居民及財源取得之範圍，三百年來，臺 灣歷經荷西時期、明鄭時期、清朝時期、日據時期及光復後共計二十多次 的行政區劃變革。平均每十五年變動一次，日據時期甚至一年內調整兩 次，然頻繁的變動仍不能滿足臺灣政經社會發展之需求。

行政區劃調整與劃分，在實質決定上牽涉了利益分配與政治考量，而

導致了其執行的困難度大增，或許這是臺灣的行政區劃已逾半世紀仍無所

變動的主因，但其他因素諸如政府施行地方自治法制化過程緩慢，在地方

自治命令化的政治發展過程中，省（市）定位獨大，縣（市）作用有效，

鄉（鎮、市、區）功能不彰，自然行政區劃不動如山（席代麟，2005） 。 英、日等先進國家在近一個世紀以來，不斷推動區域合併與行政區擴 大之政策。以日本為例，在 1920 年至 1990 年七十年間，歷經數次全國大 合併已整併三分之二以上的市町村。就 1953 年所進行的市町村合併經驗 來說，不僅可以促成行政組織合併、重組與裁併，提高區域共同發展的意 願，也可提高單位自治的經營績效，節省人事費用約百分之十至二十，稅 收則增進百分之十左右。由此可見，行政區域重劃所造成的行政與財政效 益十分明顯。

行政區劃方案過去曾有諸多討論，歸結相關文獻與資料，大致有七個 臺灣地區行政區域方案值得參考，以下依照行政區劃後各行政區所轄土地 面積之大小，將這些行政區劃調整方案之利弊及理由，做歸納整理與比較

9

。

壹、一省多市制

此方案之精神主要在一省之外依其都會的發展程度，將高度工商業的 都市列為直轄市，使之成為與臺灣省地位平行的自治單位，然直轄市的數 目各有不同主張，有一省兩市（臺北市、高雄市） 、一省三市（臺北市、

高雄市、臺中市）及一省四市（臺北市、高雄市、臺中市、臺南市）等方 案。此方案之優點為：對現行制度的改革幅度較小；缺點則為：不論新設 多少直轄市，臺灣省的精華區會因直轄市的增多而減少，若欠缺其他有助 於地方發展的配套措施，仍無法解決城鄉差距。

貳、四區制（四省、三省、六區）

9 詳細資料可參考內政部委託研究計畫「行政區域調整方案之研究（第一年）」第二場座談會之 會議記錄。

此案的來源朔自清末的三府一州，或日據時代的三縣一廳的劃分法，

清末以中港溪、北港溪為界，中港溪以北稱臺北府，北港溪以南稱臺南府，

兩溪之間稱臺灣府；日據時代則以中港溪和八掌溪為界，中港溪以北稱臺 北縣，八掌溪以南稱臺南縣，兩溪之間稱臺灣縣。現今對此制的討論，主 要基於都會區與生活圈的發展，若將我國劃分為三至六個行政區，在人 口、面積上較為均衡，也有助都會區之發展。此制的缺點則為：行政區域 調整變革過大，民眾接受度可能不高。

參、多省多市制

此方案乃將臺灣分成許多省分，其中又分為「六省二市」與「六省三 市」 。 「六省二市」即保留臺北、高雄兩市後，調整部分區域，將臺灣分為 六個省分。此制優點為：有利都會生活圈之發展，每個單位的資源與人口 較為平均；缺點則為：省的數目增加，所需的人員編組亦相對增加，有違 現今精簡層級之潮流。

肆、多直轄市制

此案規劃之依據為現今大都會的快速發展已成為一股潮流，且因應都 會區的許多公共建設，有必要透過行政區劃來充新界定其權限與範圍。如 美國若干州有市縣聯合（city－county consolidation）之制，為一種把市與 鄰近的縣，加以整併而歸於同一單位的管轄之下，可用來解決整體都會區 公共事務，如加州舊金山市及舊金山縣、紐約州的紐約市及紐約縣和喬治 亞州的 Athen 市與 Clarke 縣之合併。中國大陸近來也持續推動「市管縣」

之制，企圖以經濟力較好的城市，帶動週邊較貧窮的縣，使城市與縣繁榮

與共。若以此來規劃臺灣的行政區劃，會出現縣市的整合，發揮統整生活

圈、解決都會問題之優點；但缺點為：調整幅度太大，對地方衝擊甚鉅，

易引起地方反彈。

伍、十二行政區制

此方案之規劃大致介於小縣市制與六區制之間，而所謂的十二個行政 區及把鄰近的幾個縣市合併，成為「大縣制」。如此可以整併部分人口太 少、面積過大、建設落後的縣市，有助於都會及生活圈之整合及建設規劃 的完整性，同時對於區域整合及調整城鄉差距預期會有一定的功效。缺點 則為：行政區域的變革幅度較大。

陸、二十二縣市制

此方案以中型生活圈為標準，與現制相差不大，優點為可行性較高，

調整方法也較簡單。另外，精省時期民進黨委託臺大城鄉研究所研究後，

提出三都

十六縣市之建議方案，也是針對中型生活圈所設計，優點為：

促成都會區之整體整治。但三都規模是否會過大，三都以下的縣市行政區 時否仍有資源無法整合之問題，值得深思。

柒、三十三縣市制（小縣制）

此案之構想來自 2006 年國家發展會議，決定廢除四項選舉，並將國大 代表改為政黨比例代表制，民意代表只剩立法委員與縣議員，因此補救措 施為增加立法委員與縣議員之人數。在立委方面，國發會已有決議，但在 縣市議員方面卻無提及，而縣市議員增加的方法有二：一為增加人數；二 為增加縣市數目。配合自然、人文地理後將全國列為平均六十五萬人的三 十三縣市（馬祖地區除外） 。

10 三都係將臺北市、臺北縣與基隆市合併為臺北都；高雄縣市合併為高雄都；臺中縣市與南投 縣部分地區合併為臺中都