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第二章 文獻回顧與榮家現況分析
第一節 老人福利制度
壹、老人定義
何謂老人？怎樣才算老人？老人的定義其實並沒有一定的說法，
不過我們通常可從生理、心理、年齡、社會角色與法律等幾個方面來 判斷。
一、從生理面來看：外在有頭髮變白或禿頭，眼睛混濁，身高降低，
牙齒脫落，皺紋增加或老人斑出現等特徵。內在有聽、視力、
消化、循環、呼吸、關節、神經系統退化或障礙等等。但如依 上述表象認為老了其實並不正確，因有些人由於工作環境影響 導致未老先衰，或雖有老人生理現象，但實際上還年輕。
二、就心理面而言：當一個人無求新、無求成就的慾望，或逃避現 實、有保守、固執的心理現象出現時，就認為已經老了；但有 些年輕人卻有上述的心理現象存在，如果依此判定其老了，那 也不甚恰當。
三、從年齡上來看：我國《文獻通考.戶口考》所載：晉以 66 歲以 上者為老，隋以 60 歲為老，唐以 55 歲為老，宋以 60 歲為老。
由上述記載，55 至 66 歲便夠老人資格，但有些人雖年過 65 歲 仍很健康，是以光用年齡判斷亦很難認定真的老了。
四、從社會地位或角色來看：如果其社會上的角色、地位，從主要 變為次要，或從重要變為無足輕重時，才算是老人；如父母把 財產分給子女，或從家中主宰地位退居到幕後角色。
五、就法律規定言：我國公務人員退休法、學校教職員退休條例及
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勞動基準法規定，命令退休年齡為年滿 65 歲，所以在法律上凡 達到法定年齡條件者均須退休，表示其已老或已不適任再工 作。不過，法律上的規定也不能真正表示其已經老了。
從上述生理、心理、年齡、社會角色與法律等 5 個面向判斷一個 人是否為老人，雖各有其盲點，惟現今各國政府或社會福利工作者為 了工作上的方便，均以法定年齡來做為老人的定義， 我國也採取這種 看法和作法，以老人福利法為例，其第 2 條規定，所稱老人指年滿 65 歲以上之人。是以不管其生理、心理或社會角色地位如何，只要達到 法定年齡即為「老人」（江亮演、余漢儀、葉肅科、黃慶鑽等著，2001：
6-8）。
貳、老人福利政策理念
世界各國面對人口老化問題之經驗，提出「在地老化」（aging in place）之概念，已成為面臨高齡化社會的共同指導策略。為使失能 者能夠回歸到家庭或社區當中照顧，並符合失能者所期待的熟悉環 境，避免大量發展機構服務所導致過度機構化的缺點，先導計畫乃 以發展社區式長期照顧體系為目的，並以「在地老化」作為服務提 供策略，因此採取「社區優先」及「普及服務」的理念，希望每一 位有照顧需求的民眾，能夠優先尋求社區照顧資源協助，在社區無 法照顧的前提下，才進入機構照顧。
2004 年 2 月 13 日行政院所修正核定的「社會福利政策綱領」，
即明訂推動社會福利政策訂定原則即包含「落實在地服務」，強調：
老人以在家庭中受到照顧與保護為優先原則，機構式的照顧乃是在 考量上述人口群的最佳利益之下的補救措施；各項服務之提供應以 在地化、社區化、人性化、切合被服務者之個別需求為原則。由此 可知，在地服務及社區照顧之觀念已然成形，並已納入指導台灣社
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會福利政策發展的社會福利政策綱領之中。
社會福利政策綱領共包含六大項目，分別是社會保險及津貼、
社會救助、福利服務、就業安全、社會住宅與社區營造、健康及醫 療照護等。以下列舉與老人福利政策相關項目說明之：
一、首先在社會保險及津貼部分揭示，「國家應建構以社會保險為 主，社會津貼為輔，社會救助為最後一道防線的社會安全體 系」，「政府應明定社會保險、社會津貼、社會救助三者之功 能區分，避免發生保障重複、過當、片斷、不公等情事」。
二、在福利服務項目則指出，「國民因年齡、性別、身心狀況……
等社會人口特質而有之健康、照顧、保護、教育、就業、社 會參與、發展等需求，政府應結合家庭與民間力量，提供適 當的服務，以促進其身心健全發展」；尤其「政府與民間應積 極維護老人尊嚴與自主，形塑友善老人的生活環境」，並「以 居家式服務和社區式服務作為照顧老人及身心障礙者的主要 方式，再輔以機構式服務；當老人及身心障礙者居住於家內 時，政府應結合民間部門支持其家庭照顧者，以維護其生活 品質」，此項指出營造並尊重老年生活環境之重要性，為居家 式服務、社區式服務及機構式服務在長期照顧體系中扮演的 角色做了清楚的界定。
三、在社會住宅與社區營造部分，則指出「為保障國民人人有適 居之住宅，政府對於低所得家庭、身心障礙者、獨居或與配 偶同住之老人……等家庭或個人，應提供適合居住之社會住 宅，其方式包括以長期低利貸款協助購置自用住宅或自建住 宅，或提供房屋津貼補助其向私人承租住宅，或以低於市價 提供公共住宅租予居住，以滿足其居住需求」。
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四、在健康與醫療照護部分則為「政府應依據社區之醫療保健需求
，整合社區醫療保健資源，全面提升醫療品質，發展優質、安 全、可近性之全人的醫療照護體系」。
2008 年 3 月 10 日行政院所核定的「人口政策白皮書」，指出我 國健康及社會照顧政策與立法的發展歷程，在社政體系方面，人口老 化政策係以 1980 年公布實施的「老人福利法」為始點，其後陸續公布
「社會福利政策綱領」(1994 年)、「加強老人安養服務方案」(1998-2007 年)、「照顧服務福利及產業發展方案」(2002-207 年)等重大政策，並 修訂「社會福利政策綱領」(2004 年)以及「老人福利法」(1997 年、
2007 年)。衛政體系亦陸續執行「建立醫療網第三期計畫」(1997-2000 年)「老人長期照護三年計畫」(1998-2001 年)、「醫療網第四期計畫」
(新世紀健康照護計畫) (2001-2005 年)，也針對社區照顧模式做了實 驗性先導計畫，如「建構長期照護體系先導計畫」(2000-2003 年)。在 再都顯示政府部門對人口老化所衍生的健康及照顧問題之重視。唯現 階段推動之疾病預防和健康促進措施尚有下列主要問題：
一、高齡者可能因同時患有多項疾病，照護需求多元且複雜，惟目 前醫護服務仍未整合為「全人照護」。
二、政府相關部門以及民間機構團體紛紛推動老人衛生教育及心理 衛生服務，但各自辦理，有待加強整合。
三、強化各地衛生所或健康服務中心於規劃和推動疾病預防、健康 促進服務的功能，亟待推動。
四、有關推動健康生活形態之衛生教育、慢性病防治管理等相關人 力的養成教育及專業繼續教育，均有待積極規劃辦理。
參、老人居住與安養問題
為解決人口老化所衍生問題暨加強對老人福利之重視，行政院於
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1998 年 5 月 7 日核定「加強老人安養服務方案」，其目的乃為補老人福 利法之不足，該服務方案目標為：(l)保障老人基本生活；(2)維護老 人身心健康；(3)提升老人生活品質；(4)充實老人照顧人力設施；(5) 落實老人居住安養服務，其中第五點落實老人居住安養服務，政府用 了「落實」二字，是一個值得探討的議題。復於 2002 年 6 月 26 日修 正上開方案，其目標分別為加強老人生活照顧、維護老人身心健康、
保障老人經濟安全、促進老人社會參與等 4 項，以建構符合社會背景、
世界潮流，締造健康、尊嚴、安全與快樂之新世紀的老人福利政策，
落實政府照顧老人的目標。但似乎欠缺與老人醫療方面結合的服務照 顧，其原因為老人照顧分屬兩個部會，內政部負責安養，至於醫療則 為衛生署。
老人福利工作在台灣雖已有相當長的歷史，然而在政策與執行 面、需求與供給面一直存在著很大的「落差」，例如老人居住型態從三 代同堂鼓勵優惠、家庭扶養責任的呼籲、機構安養護的興建、福利社 區的照顧到志工的居家服務，從立法美意到執行困境，存在許多的衝 突與無奈，尤其當前家庭結構的改變，老人福利工作更面臨嚴重挑戰，
因此，政府在高齡化的社會中，應如何建立適合老人安養護的居住體 系，實乃當務之急的工作。
現今世界福利思潮已從過去「保障老人的基本生活」提升為「維 護尊嚴和自主的老年」，老人已不再只是被救濟的對象，而是擁有經 濟、安全、醫療保健、居住安養、社會參與及就業、教育休閒及持續 性、完整性照顧等等之充分權益。因此政府的施政作為均應隨著時代 需求與社會現實狀況做回應和調整。特別是現今社會福利意識高漲，
如僅以發給國民年金，已不能解決老人照顧問題，因此，必須澈底找 出老人居住生活的需求關鍵點，才能落實老人安養政策之目標（陳燕
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禎，2008：286）。
一般而言，老人福利安養的方式有 3 種:(一)家庭安養：許多社會 學家與心理學家都一再強調：老人安養的最佳場所是家庭，但是，處 在現代社會能和子女同住者實在不多。因此，老人的家庭安養又有下 列 3 類：三代同堂、夫妻倆老同住，及獨居；（二）機構安養：係以 機構安養自費老人或留養無扶養義務之親屬，或負扶養義務之親屬無 能力扶養之老人；（三）社會安養：就是社會所提供的一些社會服務，
如住宅提供（江亮演、余漢儀、葉肅科、黃慶鑽等著，2001：81）。
家庭安養在所有老人照顧系統中，是福利供給的最基本單位，除 了在金錢方面的奉養外，同時也是情緒疏緩的支持管道。但隨著工業 社會的來臨，由於人口結構的改變、經濟環境的變化，導致傳統以家 庭為長者的保障處所，漸漸有所改變(李瑞金，1994)。老人和家庭成 員間的連帶情感，以配偶的互動最為重要。就日常生活照顧而言，配 偶是最主要的提供者，其次是成年子女，因此家庭除了提供老人金錢 物質資助之主要提供者外，家庭關係的互動亦是極為重要(施教裕，
1994)。
研究指出老年夫妻關係、老人與子媳的代間狀況，直接影響家庭 的和睦(楊三東，1992：109-126);老年父母與成年子女同住的滿足感 程度，主要在於與親子間的衝突及正向互動關係之關連(葉光輝，
1997：71-214)。因此，老人生活的滿意程度將會受到親子關係及個人 特質 (如成長背景、年齡、經濟收入、宗教信仰、健康狀況、婚姻及 教育) 等因素影響。
內政部「老人生活狀況調查」報告指出，在 2000 年，65 歲以上老 年人有 67.79%希望與子女共同居住，至 2005 年 雖稍有下降，但仍有 六成老人希望與子女同住（占 60.36%）。另外調查報告也指出，65 歲
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以上老人「獨居」或僅與配偶（同居人）同住的比例不斷上升（獨居 占 13.66%，和配偶居住的比例占 22,20%）。雖然老人獨自居住的方式 暗藏著許多危機和不安全，但選擇獨居或與配偶同住者仍相當多，而 且逐年增加。其原因在於現代的年輕人，多數不太願意和上一代同住，
同時這些年輕人認為，自己年老時也不願和子女同住的人也越來越 多；特別是教育程度愈高，居住地點愈靠近都會區的人，年老時希望 和子女同住或受扶養的比例愈低；該項調查也發現，也有老人選擇與 子女隔鄰而居，認為此方式除了可互相照顧外，亦可保持彼此獨立自 主與寧靜，這種居住方式值得關心與探討。
從內政部公布的歷年「老人居住狀況調查」中也發現，住進老人 機構者在 l996 年前僅占 0.9%左右，至 2000 年的調查報告中已提高 5.59%，2002 年上升至 7.5%。此急速攀高之數據，顯示老年人口大量 增加，所造成機構照顧的市場化需求，另一方面也突顯家庭照顧人力 及資源不足的需求問題，而老人居住方式的改變，也產生其生活需求 的轉變。
由於，台灣長期受到中華傳統文化的影響，家中長輩即使身體衰 弱、或失能之後，仍與子女們同住，由家庭成員負責奉養，所以老人 照顧除非是人手不足、或缺乏專業照顧能力的情況下，才會將父母送 至老人機構接受長期照顧。因此，家庭的照顧功能，一直被政府視為 推展社會福利之重要的隱含資產，在政策和立法上也以「優良文化或 傳統美德」給予包裝，希望能透過傳統的孝道文化和家庭功能的持續 發揮，協助政府解決高齡化社會所帶來的老人照顧問題。但從老人居 住陳現三代同堂或與子女同住的比例逐年遞減，到「獨居」、「與配偶 同住」或「機構安養」居住模式的比例逐漸增加，此種居住模式的轉 變，顯示老人的生活照顧問題已陳現，因此政府社會安全制度必須儘
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速進行結構性調整，否則未來大量的老人人口將會是社會福利的一大 重擔（陳燕禎，2008：290-292）。
肆、老人居住對策
生育快速下降，其對人口的直接影響起始是幼年人口扶養比的快 速減低，至其降至底點時，老人扶養率即加速上升。生育率下降後，
父母對子女的扶養教育人力資本等投資，由過去必須要分散在眾多子 女的型態，轉變為少數子女的精緻型態。由於現代父母實際擁有的子 女數隨理想子女數減少而減少，到老年時與子女共同居住的可能性，
相對亦隨之減少，加以工業化、都市化、及人口居住及職業流動性的 增高，使得核心家庭成為適應現代化生活的最佳組織等外在因素的影 響，選擇少生育的父母，預期到老年時能與已婚子女同住之百分比也 隨之降低。
由於少子化的因素，父母對子女「重質不重量」的投資，必會大 幅提高下一代的經濟生產能力，使子女有反哺的經濟能力。但由於子 女人數的減少，加以工商業社會工作忙綠，其子女難以調配「時間」
提供充足的親情關懷及照顧。因此，大多數老人需要的是要有親善的 照護服務與關懷。目前我國長期照顧服務供需的現況，由於長期照顧 需要人口逐年急速上升，因此「行政院社會福利推動委員會」於 2004 年 10 月 18 日成立了「長期照顧制度規劃小組」。事實上，老人長期照 護服務最大的挑戰是老人照護需求的多元與複雜性，往往不是單一的 醫療或是社會福利機構可滿足的（高雄市政府社會局，2005）。對於老 人的居住環境我們可以從下列幾個面向來檢視：一般而言，老人居住 安排的類型大致可歸納為兩類，一類是居住在一般社區內的普通住 宅，可能僅夫婦同住或獨居，也許是與子女或親屬同住；另一類是住 在專為老人設計的機構或是住宅，譬如老人安養（護）機構、老人住
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宅及老人公寓。換言之，老人的居住安排方式大致可歸納為：（一）獨 居與僅與配偶同住；（二）與子女同住或輪住；（三）住在老人安養（護）
機構、老人公寓或老人社區。
獨居老人常被社會大眾認為是生活起居無人照料（三餐不繼、營 養不良）、房舍乏人打掃整理（破舊、髒亂）、晚景孤寂悽涼，其實這 是對獨居老人的刻板印象。在歐美工業先進國家，在重視就地老化
（aging in place）和在家老化（aging at home）的目標下，儘量讓 老人留在自己熟悉的社區內生活，除非必要或不得已才搬遷或進住到 安養（護）機構。在此政策目標的引導下，各項社區服務或居家服務 方案廣為提供，獨居老人的生活品質不但不低落，而且能維持個別和 獨立性（呂寶靜，1999：248-249）。
至於機構式的居住安排，國人的意願偏低，其原因有下列四點：
（一）傳統的價值觀念－認為奉養長者是晚輩的責任，除非在不得已 的情況下，才會將父母送往安養機構。（二）親屬關係的密切－老人之 子女如無力或不願意扶養時，其他親屬往往代為照顧。（三）安養機構 的設備－目前臺灣地區部分安養機構，軟硬體設備不足，服務不周，
令老人望而生畏。（四）對安養機構的刻板印象－臺灣地區的安養機構 有貧民救濟的性質，老人恥於進住（王阿保，1990）。其實在國外，專 為老人設計的住宅，通常具有下列三項特性：（一）提供與同年齡者互 動的機會，（二）提供密集式的支持性服務，譬如餐飲服務、健康維持 方案、休閒娛樂活動、教育進修及諮商服務等，（三）老人住宅通常座 落在高品質的住宅區，所以成為經濟能力較好、追求高品質居住環境 的老人居住安排之選擇。
根據行政院主計處於民國 2002 年針對臺灣地區 15 歲以上人口的 家庭生活進行社會發展趨勢調查，結果顯示核心家庭的比例降為
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63.34%，主幹家庭則占 18.47%。至於老年人口中，獨居者占 9.0%，僅 與配偶同住者占 21.61%。此外，男女性的平均離家年齡皆有趨向年輕 化現象，養兒防老的觀念亦日趨漸淡，希望子女拿錢孝敬及婚後一起 生活的比率不未超過 50%（沈慶盈，2005：148）。
柯瓊芳（2002：1-32）認為，除非子女基於經濟因素而不得不和 父母同住，否則與父母同住或照顧奉養的意願將隨著社會經濟的發展 而持續降低。此外，依據 2000 年底戶口及住宅普查結果顯示，臺灣住 宅自有率達 82.2%，較 10 年前增加 3.7%，大概可推知，現今的中高年 人不管是繼承或自購，大多擁有自宅，是以搬遷意願不高。至於青壯 人口除非是經濟考量，大多不願與父母同住。而他們除非靠繼承或父 母幫助，大多無力自行購置屋，如貸款購宅則可能辛苦 20 年，將降低 兒女教育與照顧父母的可用花費與時間。
另一個社會趨勢是臺灣產業結構改變，導致至少有 50 萬 30 歲到 50 歲的臺灣菁英前往大陸發展，導致數萬個家庭長年分隔兩地，造成 社會問題。影響更大的是，這群有資金與消費能力的菁英因長期居留 大陸而無法在臺灣進行長期投資與消費，如購屋與買車等，結果可能 造成民間消費不振，進而影響政府稅收，而且此趨勢及其影響還在持 續擴大（周啟東，2002：70-75）。
在鄉村人口嚴重外流情形下，地方政府或農、漁會等機關、單位，
似可考量研究營造喜歡居住鄉村的環境以吸引本地或外地退休老人，
尤其是曾有鄉村生活經驗者居住，使其回歸鄉村而度過快樂的晚年生 活。所以，我們必須提供優質理想的住居環境與生活條件，如提供優 惠的二代或三代購屋或修造房子與室內各種設備的貸款。同時，訓練 與輔導有意投入鄉村各種產業的退休者就業，及辦理或建立農耕或農 產品推銷之資訊網路（站），促進鄉（農）村經濟發展與提高居民，尤
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其是退休老人的生活水準。除此之外，更應加強社區照顧工作，尤其 應以在宅服務或居家照顧、護理服務等之社區福利方式，協助老人生 活，促使老人在地老化。
如不願前往鄉村居住而欲在都市居住之老人，我們須考量到在都 市的老人住宅與上班族的不同是，老人的生活時間幾乎都在同一處 所。因此，希望有良好的環境，方便其日常生活容易活動，即使健康 不好也不會發生事故的安全住宅。但是實際上，退休或病癒出院而沒 有地方住的老人，及因都市再開發或房價高漲，而被迫搬離的長者，
住在充滿噪音公害，或獨處在狹小惡劣環境等有害健康住宅的長輩是 越來越多，尤其獨居老人，擁有自己的房子者不多，而常淪為居無定 所者卻不少。如果有福與子女同住者，老人也少有個人專屬的房間；
同時由於與家人同住，而常發生種種磨擦，無法安寧過日子的大有人 在。因此，我們要有都市老人住宅對策，提供三代同堂或庇鄰而居的 公營住宅、老人親子家庭的公營雙人住宅、特定目的之公寓、單身獨 居老人公寓，或者把現成公寓改造為老人夫婦或獨居老人居住的公寓 等。同時也要推動無障礙環境設施，如協助改造老人廚房、臥房、廁 所、浴室，及提供無障礙環境的巷道、馬路，方便輪椅族的老人獨立 生活起居（江亮演，2005：128-129）。
至因家屬無力扶養或因長者失能，亦或老人本身欲進住安養機構 者，由於台灣地區老人安養護機構在相關部會的輔導評鑑下，已具有 一定的安全與服務照顧水準，是以並不成為問題，但需考量的是，老 年人的醫療需求遠比成年人高，安養護機構並不是醫療機構，當老人 身體狀況發生重大問題時，與醫院距離的遠近，形成搶救的黃金時間，
此外老人生理機能退化的情形下，其職能復健、物理復健等，如何實 施或與在地醫院結合相互支援，均應納入考量，妥為規劃因應。
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第二節 組織再造探討
組織再造是一項新的管理思潮與方法，藉著組織再造改變現行組 織架構，打破原有專業分工所形成之本位現象及人員心態，使得成本 降低、品質和服務，均能獲得大幅度的提升。
壹、組織再造的定義：
「組織再造工程」此一概念最早見於麥克漢姆（Michael Hammer 1990）在《哈佛商業評論》(Harvard Business Review)所發表的＜再 造工作＞《Reengineering Work: Don't Automate，Obliterate》一 文 中 。 而 再 造 工 程 的 定 義 最 常 為 人 所 引 述 的 ， 則 是 Hammer 與 Champy(1993)在《改造企業》(Reengineering the Corporation)一書 中將再造工程界定為「根本重新思考，徹底翻新作業流程，以便在現 今衡量績效的關鍵上，如成本、品質、服務和速度等，獲得巨大的改 善。」此一定義包含了四個關鍵字：根本的、徹底的、巨大的及流程 (楊 幼蘭譯，1994：45-50)。
由文獻可知，組織再造之意涵，各家互異，茲列舉數位學者之看 法如下
一、Linden(1994:75)將組織再造工程認為係「推翻過去建構組織 時，所依據的假設，重新對組織的流程、系統、結構與結果進 行徹底重新設計。」
二、韓默與錢辟（M.Hammer＆J.Champy）的定義：
根本重新思考，澈底翻新作業流程，以便在現今衡量表現的關 鍵上，如成本、品質、服務等，獲得戲劇化的改善（楊幼蘭譯，
1994:45）。
三、赫拉契米（A.Halachimi）的定義：
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再造是指為符合時代需要，從制度面重新思考，以較低的成本，
而能產出較高的品質、較快捷的服務，提供組織存在的必要理 由（鍾起岱，1995：42）。
四、戴久永的定義：
係指由組織過程重新出發，從根本思考每一個過程活動的價值 貢獻，然後運用現代的資訊科技，將人力及工作過程徹底改變 及重新架構組織內各部間關係（戴久永，1995：11）。
五、Crego 與 Schiffrin(1995:34) 認為組織再造是「以員工為中 心，從『顧客至上』的角度出發，重塑組織的系統與結構，是 由內而外來重組企業，以創造整體的顧客價值。」
六、吳定的定義：
組織再造指機關組織基於前瞻性觀點對運作過程所涉及的要 素，如目標、結構、成本、人員、工作流程及方法、品質、服 務等從事根本性的重新思考及設計，以求大幅提高運作績效滿 足顧客要求提昇組織競爭力（吳定，1999：614）。
七、Alan Walter Steiss 的定義：
Alan Walter Steiss（2003：145）認為，組織再造包含四個基 本要素：界定策略性目的、改善過程、應用技術及發展人力資 源能力。
筆者認為組織再造，乃組織或單位在發展到一段時間後，由於外 在環境的改變，或者原有的服務，已不能滿足顧客的需求，導致生存 發展受到限制，甚至面臨瓦解消失的境界，因此，組織為求得永續經 營，勢必重新改造，所採取的一系列措施，使得組織成本降低、品質 提升、服務獲得大眾肯定，得以永續發展之目的。
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貳、相關論文與啟發
自1980 年代以來，世界各先進國家面對整體環境的變化，已紛 紛投入政府再造或行政革新之行列。世界各國在「組織再造」方面，
有關的專書、論文或研究報告，可說是不勝枚舉。有的從公共政策 議題去探討，有的從具體個案去分析，大都能反映組織再造的焦點。
我國學術、企業團體或政府機關，亦於此時期紛紛投入研究行列。
為瞭解國內有關政府組織再造之相關研究成果，以有助於發掘、指 引出待研究的領域，並避免研究重覆之虞，爰針對研究主題行文獻 檢視。
一、相關論文彙整
近期（2003年）以來，我國有關組織再造的學位論文彙整如表 2-1
表 2-1
時 間 作 者 論 文 題 目 研 究 重 點 2003 江焜堂 我國經濟部組織再造之
研究
探討經濟部整併機關組織之變革探討歷次 組織法制與行政改革之運作過程與內容，俾 從中獲取經驗及瞭解變革障礙之所在。
瞭解組織法制變革是一項涉及全面性的政 策方案，涉及變革互動的利害關係者，必須 摒棄本位主義及偏狹的歧見，方可避免政策 方案陷於意識形態之爭論。
2003 李朝富 政府組織再造公法人化
－以「港市合一」為中 心
比較各國間「公法人」制度間差異之處，及 其優缺點，以找出適合我國國情及政治生態 的最適模式之組織，建置適合我國需要之組 織型態。
2003 范佐驊 從組織變革探討國軍政 戰組織再造
隨著國防二法的落實和精進案任務的再變 革，應相對提昇部隊整體效能與幹部專業能 力，以因應「文人領軍」、「權責相符」與「專 業分工」的法制要求。
2003 徐岱源 農業委員會中部辦公室 會計科組織再造之研究
政府再造主要為提高效率，為民服務，除符 合外部顧客需要外，達到服務內部顧客之目 的亦是當務之急。
2003 孫翠莉 國民中小學組織結構再 造策略之研究--以臺灣 北部五縣市試辦"國民
由於「政府再造」的推行，教育經費緊縮，
教育任務的不斷擴大，促使「學校組織再造」
成為教育改革的重點。而學校組織結構再造
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中小學組織再造與人力 規劃試辦方案"為例
又是組織再造的核心議題，因此本研究試圖 以「國民中小學組織再造與人力規劃試辦方 案」為例，建構出學校進行組織結構再造的 相關策略。
2003 陳姿蓉 中部四縣市政府教育局 組織再造之研究
在瞭解中部四縣市(台中縣、台中市、彰化 縣、南投縣)政府教育局組織再造之情形，
藉實證研究瞭解教育局人員不同之人口變 項和不同教育局所在地之環境變項，於組織 再造變項之差異情形。
2003 黃財源 知識管理在國民小學組 織再造應用之研究
知識管理是組織主動運用統合性策略管理 組織內外知識的理論研究與管理實務；而組 織再造以工作流程、組織結構與運作及組織 文化的再造為其三大內涵。
2003 黃啟川 近代各國政府組織再造 之比較
政府的存在，旨在為人民提供永續服務，面 對民眾殷殷期盼舊有體制改革與創新效能 之需求，使得重新調整政府角色與功能成為 首要的課題，如何建立一個企業型政府及高 效能的文官體制，以推動政府行政革新及提 升國家競爭力，是一重要的課題。
2003 劉夢雄 組織再造∼以國軍精實 案為例
研究發現國軍組織再造僅係各軍種的平均 裁員，但組織再造不能以裁員為目標，必須 是來自內部對環境改變的認知，經由認知決 定組織再造的方向，必須刺激團隊的活力，
才能孕育出合乎邏輯的創造力。
2003 劉駿明 新世紀台灣水利之政策 與機關組織再造—淡水 河治理策略研究
利用政府再造理論觀點及研究心得與感 想，構思將來成立之「淡水河流域管理局」
在理論上應該如何整併現有機關，其架構何 者最佳且可行。
2003 蔡英良 行政院國軍退除役官兵 輔導委員會組織再造之 研究
藉由探討當代政府再造、組織重組、組織設 計及民營化等之相關理論，並參酌美國、澳 洲、及法國等國外退伍軍人事務組織與業務 功能的實務經驗，期以提供退輔會組織改造 的借鏡。
2003 簡淑彬 國民小學組織再造與組 織效能關係之研究
探討國民小學行政組織再造之意義與內 涵，及瞭解國民小學教育人員對組織再造緣 由與再造內涵的同意程度、與組織效能上的 差異情形。
2004 王 中 國軍區域教學醫院工務 室組織再造之研究
國軍區域教學醫院近年來面臨醫院間之激 烈競爭，為使研究分析更加周延及結果受到 肯定，同時採用 SWOT 策略分析及在假設問 題條件下作問卷結果統計分析，之後提出一 套新的工務組織再造方案。
2004 李振芳 國民小學行政組織再造 之行動研究─以如意國 小為例
以行動研究法，分析政府當前推動組織再造 的內涵與功能，再瞭解九年一貫課程改革 後，學校行政架構與運作流程所遭遇到的問 題，並尋求解決之道。
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2004 吕培川 國立高中學校行政組織 再造之研究－以臺中縣 市為例
探討國立高級中學，學校行政組織調整之需 求性、剖析學校行政組織中職務由教師兼任 的概況、瞭解行政組織及其運作之缺失、分 析並提出改進途徑，以供學校及主管教育行 政機關之參考。
2004 吳慧蘭 台北縣立國民中學組織 再造之研究
透過問卷調查及訪談方式蒐集相關資料，以 提供有價值的資訊，作為主管教育行政機關 對於國民中小學進行組織再造之法令修訂 與制度規劃，或學者進行相關研究之參考。
2004 郭泓溪 我國行政院國軍退除役 官兵輔導委員會訓練中 心組織再造之研究
退輔會提昇為「部」之層級，定名為「退伍 軍人事務部」，服務對象驟增13倍，訓練中 心的組織結構要做改變，設備的提昇、資源 的增加及人力的需求亦應檢討，因此組織必 須再造，始能契合政府走向。
2004 張英裕 國民小學組織再造與人 力規劃試辦方案之調查 研究
旨在探討參與學校組織再造與人力規劃的 國小教育人員，知覺到試辦方案是否對九年 一貫課程及教訓輔三合一的輔導制度之推 動有所助益，以及試辦時對試辦現況的滿意 度與工作壓力之感受作一探討。
2004 陳隆政 我國水利組織再造之探 討-以經濟部水利署為 例
近年來世界各國為追求經濟成長，毫無節制 的消耗地球資源，導致地球溫室效應越趨明 顯及水文氣象變化日益劇烈，政府在水資源 施政工作上，不能再以開發利用為唯一的手 段，更須具備水資源永續經營之理念，充分 利用有限的水資源，以創造國家整體發展之 最大邊際效益。
2004 張瑞貞 國民小學組織變革與因 應策略之研究--以試辦 組織再造學校為例
學校是教育改革的基石，教育改革的目標必 須透過學校來完成，改革的各項方針、政策 及措施需要學校來執行。提出學校在推動組 織再造的建議，以作為主管教育機關、國民 小學之參考。
2004 張瑞琿 以組織再造觀點探討地 方環保機關廢棄物處理 組織之整合-以高雄市 政府為例
試圖增加高雄市廢棄物組織間的溝通及技 術整合、重整，也希望高雄市環保局廢棄物 處理組織新的管理觀念與技術的整合與組 織再造，成為各地方的環保機關的先鋒。
2004 張嘉進 國民中小學組織再造及 人力規劃方案》執行情 形與學校效能之研究
採用問卷調查法，以「國民中小學組織再造 及人力規劃方案執行情形與學校效能調查 量表」為研究工具獲致男性、51歲以上、服 務年資26年以上、具研究所學歷、校長對學 校效能的知覺程度較高。
2004 詹森源 國軍軍事教育組織再造 之研究---以國防大學 軍事學院為例
針對國軍軍事教育組織再造之問題進行探 討，並藉由對國防大學軍事學院個案研究的 經驗，期能建構未來國軍軍事教育因應教育 變遷之發展模式。
2004 楊源明 刑事警察組織再造之研 究
相關法規並未明確律定區分行政與刑事警 察之權責，另刑事警察局與刑警（大）隊、
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刑事組在組織分工及角色定位，有必要加以 釐清、整合。此外，隨著北高二直轄市政府 警察局，相繼成立刑事鑑識中心，以及刑事 訴訟法修正後，所帶來之衝擊，鑑識單位是 否應獨立於刑事警察體系之外，亦為不可遺 漏之重要議題。
2004 鄭勝男 台南市國小教職員對學 校組織再造及人力規劃 方案認知、支持度與意 見之研究
提出加強宣導聽取基層意見、辦理外包降低 成本、調整組織架構提升效率、精算教師員 額使工作公平等建建議，供教育行政機關及 學校行政參考。
2004 謝金城 臺北縣國民教育輔導團 組織再造之研究
透過對於組織再造的探討，以及對相關實務 與理論的分析，期能提出具體可行的組織再 造策略，以有效解決國民教育輔導團所面臨 的問題。
2004 謝榮鴻 政府組織再造下之榮民 醫療體系之定位及方向 研究
規劃退輔體系單獨成立「退伍軍人事務部」
較恰當，可使機構內的員工人心安定，組織 架構清楚，管理方便。這同時也表示政府重 視榮民及退伍軍人，將使得榮民及退伍軍人 有認同感，有向心力。
2004 羅曉平 我國法務部調查局組織 再造之研究：結構－功 能的觀點分析
面對全球化的潮流，及追求品質、速度與創 新的年代，政府部門必須轉換體質與運作方 式，從外在的組織結構，到內在的組織文 化，進行系統性的再造工程，以培養「競合 管理」的能力，建構「新民主治理典範」，
並創造一個充滿活力、朝氣、挑戰的優質政 府體制，期能提升國家競爭力。
2004 嚴鈺賢 高雄市國民小學行政組 織再造之研究
探討高雄市國民小學行政組織再造，分析不 同背景的學校教育人員，對國民小學各行政 處、室，組業務工作量輕重及業務、組織結 構、員額編制調整的看法。
2005 汪傳華 國軍衛勤部隊組織再造 對官兵工作態度影響之 研究
一、當成員參與度越多時工作負荷減輕、受 尊重感覺會增加、角色較適當、不會有 糢糊的感覺；組織再造能有程序公平及 過程公平，工作壓力會減輕。
二、工作壓力太大時會影響其工作滿足，另 工作負荷加重、角色衝突增加、技術被 低度使用時會有較差的工作投入。
2005 李智賢 哈伯瑪斯溝通行動理論 在國民小學組織再造實 踐策略之運用
探討國小教育人員對組織溝通模式與學校 組織再造實踐策略的知覺現況，並從現況資 料中，分析出國小教育人員在學校組織再造 實踐時可能面臨的困境和解決的策略。
2005 吳正華 功能衰退中組織再造方 案探討─以國防研發單 位附屬機構為例
企圖以個案組織運輸勤務功能衰退與萎縮 原因結合理論探討，並藉由分析工具與研析 過程，研擬最佳功能衰退中組織的變革再造 方案，以提供個案機構未來在組織變革調整
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時之研究參考。
2005 周蕙蘋 臺灣地方政府組織再造 之評析--以英國地方治 理經驗之觀點
一、臺灣施行 50 餘年之地方自治，地方政府 組織變遷，以及今日臺灣地方政府組織 變革的困境；再造是否能跳脫傳統層級 式、市場式的改革途徑，而有其他新的
「公共行政新典範」，以資遵循。
二、英國地方政府治理變革成功 經驗是否 可資借鏡。
2005 林麗娟 國民小學實施組織再造 面臨問題與因應方式之 個案研究
由於自由經濟和多元社會的快速發展，學校 之教育行政運作正面臨許多轉型期的挑 戰。組織再造是教育改革的重要手段之一，
學校希望透過組織再造能在外界環境愈來 愈壞的情況下，追求「再生」和學校的永續 發展。
2005 張雅雯 EBSCO 資料庫中學校組 織再造文獻之內容分析
以 EBSCO 資料庫中學校組織再造文獻為研 究對象，進行內容分析與歸納該資料庫中學 校組織再造文獻所涵蓋的主題分佈情況及 內涵。
2005 黃瑟雅 國民小學組織變革歷程 與因應方式之研究－以 一所試辦組織再造學校 為例
探究在學校情境脈絡中組織變革的整體歷 程，藉以瞭解學校組織變革過程之因應方 式，及個案學校在變革過程中，所遭遇的抗 拒與解決方式。
2005 戴正道 行政院客家委員會組織 再造之研究
組織再造是「政府再造」的重要策略及手 段；「組織變革及發展」是「組織再造」的 核心，因之，政府組織再造的各種變革，應 瞭解再造之目的，清楚機關之現況，建立共 同願景、目標、使命與策略，順應環境進行 變革，創造永續經營環境。
2006 李文輝 以平衡計分卡探討醫學 中心行政組織再造之績 效評估-以中部某醫學 中心為例
探討醫學中心行政組織再造後，其四大構面 營運績效指標滿意度為何，並進一步深入分 析經營績效滿意度與行政組織再造、員工個 人屬性之關連性，以瞭解醫院應朝向哪些構 面加強經營績效，期望達到醫院永續經營之 目的。
2006 李 瀅 政府組織再造-析論科 學工業園區管理機關組 織定位及發展
評估政府組織再造，科學園區管理機關組織 定位及未來最佳發展方向。
2006 孟祥瑞 聯合勤務總司令部組織 再造之研究
瞭解世界各主要國家後勤發展概況，作為聯 合後勤組織再造研訂之參考。也就是在建軍 後勤方面，由軍備系統負責，獨立於軍令系 統之外，在用兵後勤方面，由聯合後勤負 責，從屬於軍令系統。
2006 周敏惠 國軍組織再造認知、軍 事專業價值與志願役軍 士官工作態度關係之研
以空軍某後勤單位之志願役軍士官為研究 對象，探討國軍歷年來推動組織再造政策及 賡續執行精進案第二階段作為下，志願役軍
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究－以空軍某後勤單位 為例
士官對組織再造的認知與軍事專業價值、工 作態度所產生之相關性研究。
2006 高毓喬 從全觀型治理論政府組 織再造策略—以經濟部 工業局工業區服務中心 為例
以經濟部工業局工業區服務中心為個案研 究，藉由系統性架構，逐一分析全觀型之「協 調」、「整合」和「課責」等三策略。
2006 黃玉麟 國民小學組織再造與學 校效能關係之研究
探討國民小學組織再造之內涵及現況，進而 瞭解宜蘭縣國民小學教育人員對於學校組 織再造與學校效能之知覺情形及差異性，並 提出具體建議供組織再造及學校效能相關 研究者之參考。
2006 黃居正 臺北縣國民中學教訓輔 組織再造之研究
探討學校教訓輔組織再造基本概念，以瞭解目 前臺北縣國民中學實施教訓輔組織再造的現 況和意見，提出實施教訓輔組織再造建議 2006 黃秀霞 臺北縣試辦國民中小學
組織再造及人力規劃方 案之研究-以方案理論 為基礎的評鑑
透過以方案理論為基礎的評鑑來評鑑試辦 學校的實施情形、過程和成效，並探討方案 實施過程和成效之間的關係，提出建議供有 關單位及人員參考。
2006 黃昱碩 桃竹苗四縣市國民小學 校長教學領導與課程發 展委員會組織再造之研 究
在瞭解桃竹苗四縣市國民小學校長教學領 導與課程發展委員會組織再造之現況以提 供主管教育行政機關、校長、與教師在實施 教學領導與促發課程發展委員會組織再造 時之參考。
2006 陳宏一 國軍醫療體系整合及組 織再造之研究
依據衛生署全國醫療資源分配資料、國軍各 戰區人力參數，分析評估國軍醫院實際需求 床位數及醫療院所家數、再以各醫院經營之 全民健保營運狀況，檢討國軍醫療體系精進 案之政策。
2006 陳宜敏 臺北市國民小學組織再 造之研究
探討臺北市國民小學教師對於國民中小學 組織再造與人力規劃試辦方案之認知程度 與支持度、瞭解臺北市國民小學教師對於學 校滿意度與學校組織規劃之意見。
2006 游孟麗 宜蘭縣國民小學實施組 織再造成效與相關問題 之研究
探討組織再造實施現況，進而了解國民小學 教育人員在宜蘭縣國民小學實施組織再造 之成效及相關問題，並提出具體建議組織再 造政策之研究者作為參考。
2006 曾聰明 「組織再造及人力規劃 試辦方案」執行情形與 學校效能的研究-以台 北縣公立國中為例
在瞭解台北縣公立國中參加「組織再造及人 力規劃試辦方案」的執行情形與「學校效能」
的現況。
2006 劉運達 國軍組織再造「精實案」
執行之檢討—以陸軍為 例
國軍是一個非營利事業團體，其有特殊的任 務，「精實案」執行的重點在組織的精簡、
部隊編裝的調整及裝備的更新，找出其執行 之優缺點來檢討，並提出建議，以供陸軍未 來變革方向的參考。
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2006 劉麗貞 人事一條鞭制度因應政 府組織再造之研究
期望未來人事一條鞭制度，能朝大幅授權之 方向規劃，並配合行政院組織改造相關法 案，修改現有人事管理法令及調整業務運作 模式。
2006 劉懿德 組織再造、學校衛生制 度變遷，與專業精神建 構：台灣校護運動的社 會學分析
透過相關的論述行動，以建立校護的專業 性、凝聚校護的專業認同，期望能夠取得專 業地位。
2007 王俊偉 從組織變革因素來探討 空軍後勤之組織再造效 能研究
冀求空軍後勤之組織變革與組織再造能順 利成功，並對國軍建軍備戰有所貢獻。因應 國軍「精進案」之實施，並強調後勤在空軍 之角色與意義，以利有效達到後勤之效能。
2007 郭嘉範 我國反恐機制中國軍角 色之分析─以國防組織 再造配合為例
探究恐怖主義相關定義，與組織概況和發展 之趨勢，並檢視國際、區域反恐公約及法令 制定與我國參與之情形，另藉由各國反恐軍 事特種部隊現況，藉以提供我國修訂反恐專 法之參考，補充我國反恐怖行動法第五條之 內容。
2007 蘇松郎 國小教育人員對學校組 織再造的看法之研究
探討不同背景變項國小教育人員，從性別、
年齡、職位、班級數，學歷之自變項中，研 究其差異。
2007 龔建國 國府遷台後陸軍之整編
（1950-1961）一個組織 再造的實例
藉由文獻分析與歷史研究，探討組織發展的 相關內容，建構研究理論的基礎，作為陸軍 在組織發展與整軍備戰的論證參考。
2008 李元威 退除役官兵輔導委員會 組織再造之探討
提供未來政府組織再造，延續退輔制度與精 進服榮民務榮民服務計畫之參考，期使未來 政府組織再造工作延續退輔組織架構及編 制，使輔導退伍軍人制度更為落實。
資料來源：國家圖書館，作者自行整理。
在上述58篇論文中，屬組織再造之理論與政策理念者有5篇、屬 政策規劃與執行研究者19篇、屬個案探討者34篇；另就所探討之單 位（部會）區分，以教育部25篇最多，主要集中在國中小學組織再 造之研究，其次為國防部13篇，接續為輔導會、經濟部及通案性各4 件，另內政部、交通部、法務部、衛生署、環保署、國科會、農委 會、客委會各1件。
二、論文豐富與政府積極推動組織再造有關
以「組織再造」為題之學位論文出版高峰期，與政府積極推動 組織再造有密切相關。此外，我們從論文內容中發覺到以國中小學
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組織再造之研究最多，諸如 2003 年孫翠莉的「國民中小學組織結構 再造策略之研究--以臺灣北部五縣市試辦"國民中小學組織再造與 人力規劃試辦方案"為例」，2004 年李振芳的「國民小學行政組織再 造之行動研究─以如意國小為例」，2005 年林麗娟的「國民小學實 施組織再造面臨問題與因應方式之個案研究」，2006 年黃玉麟的「國 民小學組織再造與學校效能關係之研究」，2007 年蘇松郎的「國小教 育人員對學校組織再造的看法之研究」。
其次為國軍組織再造之研究如：2003 年范佐驊的「從組織變革 探討國軍政戰組織再造」，2004 年詹森源的「國軍軍事教育組織再 造之研究---以國防大學軍事學院為例」，2005 年吳正華的「功能衰 退中組織再造方案探討─以國防研發單位附屬機構為例」，2006 年 孟祥瑞的「聯合勤務總司令部組織再造之研究」，2007 年郭嘉範的
「我國反恐機制中國軍角色之分析─以國防組織再造配合為例」。 三、輔導會組織再造之研究尚缺榮家部分
有關輔導會的組織再造之研究，分別為 2003 年蔡英良的「行政 院國軍退除役官兵輔導委員會組織再造之研究」，2004 年郭泓溪的
「我國行政院國軍退除役官兵輔導委員會訓練中心組織再造之研 究」，及謝榮鴻的「政府組織再造下之榮民醫療體系之定位及方向 研究」，2008 年李元威的「退除役官兵輔導委員會組織再造之探討」。 輔導會負有對退除役官兵照顧四大任務，即就學、就業、就養 及就醫，在輔導會四大任務中有附屬機構者為訓練中心負責職訓就 業，榮總院負責醫療，榮家負責就養，從上述 4 篇論文發現到有關 輔導會本身組織再造有 2 篇，此外訓練中心及榮院各 1 篇，獨缺榮 家組織再造之研究。
四、啟發
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政府存在是為人民提供永續服務，隨著時代變遷和人民知識的 提升，民眾對公共事務參與日趨熱絡，因此世界各國在面對全球化 的挑戰，為強化本身的競爭優勢，紛紛致力於政府再造與行政革新，
以提升國家競爭力；從前述組織再造的學位論文及相關文獻中得 知，不論是學校教育組織、國軍組織，亦或政府部門之組織再造，
均一致認為組織再造，不是單純的精簡人事，而應考量的是功能提 升，其目的在促使組織的效能可以達到最佳狀態，並就其所研究、
論述部分，提出相關具體建議供其單位參考。
面對高齡化時代來臨，榮家存在有其必要性，但應如何再造，
方能降低同業競爭資源閒置現象，並協助政府解決社會問題，共同 推動福利服務，營造公義社會；且能發揮醫療與安養機構功能互補、
提升團隊整體服務能量、建構優質頤養環境，創造住民、榮家與榮 院三贏效果；進而使得成本降低、品質精進、整體服務獲得肯定。
筆者有幸服務於輔導會第二處，參與榮家內住榮民之服務與照 顧，在面對前述問題時，有責任也有義務運用所學，結合工作上的 實務，提出榮家組織再造及未來永續發展，並能協助照顧社會上弱 勢民眾的看法，亦能彌補輔導會組織再造研究中，所尚缺榮家這部 分，以提供行政院及輔導會與榮家參考。
參、組織再造的策略
一、歐斯本（D.Osborne）及普拉斯崔克（P.Plastrick）兩人從各 國政府再造的經驗中，歸納出五種策略，作為公共組織的改造 參考，這種五種策略分別是「核心策略」、「效果策略」、「顧客 策略」、「控制策略」，以及「文化策略」。因為這五種策略均以 英文字母Ｃ開頭，歐、普兩人遂稱其為「五項希望工程策略」，
簡稱「五希策略」（吳定等著，2002：343）。
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二、張潤書（2002：526）認為組織再造的策略，可從組織人員的心 理及組織流程兩方面來說，就組織人員的心理言，任何重大的 變革勢必會引起組織成員的恐慌不安，因此為安撫成員情緖，
弭平成員反彈，有必要使組織成員之心態作一調整，亦即要從
「革心」作起，使組織成員的價值，信念從反對變革到支持變 革乃至於致力變革。而要達到此一目的，不但要使員工了解再 造的原因，更要為其描繪出未來美麗的藍圖。
三、Stephen P.Robbins & Mary Coulter（2007：246-251）認為企 業組織再造策略有下列三種主要類型，亦可做為榮家組織再造 之參考：
（一）成長：可透過集中化、垂直整合、水平整合或多角化來進行。
1.集中化：公司專注的主要營運業務，以增加其主要業務中的 產品數目和服務對象。
2.垂直整合：有時公司也可能選擇縱向合併，在向上垂直整合 方面，組織可藉著跨足自己的上游，來獲得投入的控制權。
在向下垂直整合方面，則藉由使自身涉足經銷商，來加強對 產品或服務的控制。
3.水平整合：公司透過結合相同產業的其他組織來成長，換而 言之，和競爭者結合在一起。由於企業間的結合會減低產業 的競爭，甚或形成托拉斯現象，是以在美國聯邦貿易委員會 要求這類行動，須經政府批准，其他國家也有相似的限制。
4.多角化又可分為相關多角化及非相關多角化兩種。
（二）穩定：何時採用此策略呢？
1.由於外部環境激烈改變，且未來充滿著不確定時，管理者可 能會靜觀其變。
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2.組織成長緩慢或零成長時，管理者可能會決定，在作任何行 動前，先維持現有的營運水平。
3.有些小企業老闆與管理者，也會故意選擇穩定策略，其原因 係不想承擔因企業的成長所帶來的壓力，因為他們覺得事業 已夠成功。
（三）更新：當組織有麻煩時，他必須針對那些影響績效的問題，
採取因應的行動來改進。
1.緊縮策略：是一種短期的更新策略，使用在績效問題不是很 嚴重的時候；當組織面對績效問題時，採行緊縮策略將有助 於穩定營運，使組織的資源與能力得以再生，同時為下次競 爭預做準備。
2.轉型策略：當組織的問題更為嚴重時，組織不只獲利衰退，
甚至虧損，在這種情況下需要更激烈的策略，也就是轉型策 略。
四、蕭武桐（2002：203-205）曾舉了個例子，南隱禪師請一位弟子 倒茶，茶杯水已滿了，禪師仍繼續倒，茶水滿溢出來，並把地 濺濕。最後，弟子忍不住問道:「師父，不能再倒了，茶水已經 溢出，杯子裝不下了。」禪師應機接道:「你的觀察力不錯，人 也是一樣，如果要接受智慧的教誨，首先，必須把心智的杯子 空出來!]由此可知，自我受主觀認知所限，形成一種作繭自縛 的心態，無法突破，學習了許多新知識與技術卻無法獲得智慧
－創造力;而禪的訓練方法正是用非常手法，使你悟入本來清淨 的自性，使舊有觀念解凍，再重新建立新的觀念，如此才能接 受新觀念。目前行為的改變理論也認為需要先改變基本認知觀 念，即把舊有觀念解凍(Unfreezing)，再經過適應期不斷地認
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同 (identification)及內化(Internalization），使新觀念形 成人格之一部分，之後經過再凍結(Refreezing)，才能完全改 變。
五、吳秉恩（2002：213）在提到行為改變論時，亦有上述論點，他 以李溫（Lewin）解釋人的行為改變，乃是「解凍」（unfreezing）、
「改變」（changing）及「復凍」（refreezing）之過程。亦適 用於組織變革之解釋。「解凍」旨在打破既有價值、意識及觀念；
「改變」則實質上採取干預行為，使修正原有思維及行為模式；
「復凍」則其使新的思維及行為模式能持續維持。
肆、世界主要國家政府組織再造之歷史回顧
隨著環境和時間的變遷，組織的結構型態也會依循著某一方向而 逐漸的改變。面對瞬息萬變的國際環境，政府組織必須具備高度的創 造力，才能爭取更大的生存空間；此外，在全球治理理念所彰顯的非 營利組織功能，亦為政府改造所應重視的構面。因此，政府組織及員 額的彈性重整，以及非政府及非營利組織加入政府服務提供的行列，
乃成為推動政府組織改造之基礎。
近年來世界各國為確保國家競爭優勢，因應愈趨激烈的國際競爭 情勢，加速提升國家整體競爭力，故將推動「政府再造」作為追求國 家高度發展的重要策略，茲概述如次：
一、美國
美國從 1905 年至 1993 年，至少經歷 11 次的政府改造計畫，當 中最具代表性的是 1993 年由副總統高爾所推動完成的「國家績效評 估報告」。其主要目標就是「使政府做得更好，花得更少」。
美國「國家績效評估報告」之實施背景是由下列三個面向的因 素所主導：（一）行政中心論的復甦；（二）企業型政府理念的影響；
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（三）突破政府所面臨財政及競爭力降低的困境。而該報告的內容 是以企業型政府的特質為基礎，揭示四大原則作為政府再造的行動 方向，這四大原則分別為：（一）刪減法規、簡化程序；（二）顧客 至上、民眾優先；（三）授能員工、追求成果；（四）撙節成本、提 高效能（孫本初，2005：41）。
二、英國
英國一直給予世人一種傳統、保守的印象，連帶地也被認為其 政府運作仍維持韋柏式的傳統行政模式；但事實上，這種看法乃忽 略了英國歷經戰後福利擴張下的財政危機。自 1979 年保守黨執政，
在柴契爾夫人採取新右派的改革途徑後，已經完成一場行政文化的 革命（孫本初，2005：67）。
繼而梅傑首相上任後，檢討過去政府再造優缺點，持續改進並 推動，主要執行策略包括：五年內將文官人數減少 50%；建立財政管 理改革系統，促進責任式管理；1988 年更進行大規模的政府再造方 案－續階計畫，將政府功能分為政策功能與服務傳輸功能，使政府 更有效率及責任。
1991 年 6 月首相梅傑發表了「公民憲章」白皮書，其主要目標 是為了提高所有公共服務的標準，以及促進服務的提供可以更充分 地回應民眾的要求（吳瓊恩，2002：679）。公民憲章，要求公務人 員改進服務以及對人民承擔更多責任，公開服務標準以接受全民監 督，將人民納入顧問機制，建立獨立的申訴制度等，促使英國政府 更有效率，更具現代化。
三、日本
1996 年日本橋本內閣於 10 月取得自由民主黨、社會民主黨及新 黨的共識，組成以橋本龍太郎首相為召集人的行政改革會議，進行
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改革，確認二十一世紀國家應有之機能，重組中央省廳，加強首相 官邸機能之策略等課題。1997 年小淵繼任首相後，內閣仍繼續橋本 內閣行政改革之基本方向，並於 1998 年制定「中央省廳等改革基本 法」，將中央政府由原 21 個省廳大幅縮減為 1 府 12 廳，並創設推動 獨立行政法人。
第三節 榮家安置就養
政府遷台初期，為保持部隊精壯並強化戰力，於 1952 年 10 月 22 日公佈「陸海空軍在台期間假退役實施辦法」，分別訂定對現役官兵退 伍或除役的程序、給與標準、處理原則、以及輔導安置的辦法及手續 等。為使此一整軍措施，有專責機構管理，乃於民國 1954 年 11 月 1 日，在行政院下設立了「國軍退除役官兵就業輔導委員會」，專門辦理 退除役官兵輔導工作。1965 年，專責榮民事務的「行政院國軍退除役 官兵委員會」正式將「就業」兩字去除，自此以後，輔導會所提供的 服務，已不限於「就業」，舉凡就醫、就養、就學，均包含於服務範圍 內。
壹、榮家演進
1952 年聯合勤務總司令部已設立「陸軍臨時教養院」負責退除役 官兵安養工作，後因人數日增，於 1953 年由台灣省政府以克難方式，
在新竹、台南、屏東及花蓮成立「榮譽國民之家」，優先安置體能傷 殘及單身無依退除役官兵就養，是為安養機構設置之開始，嗣後陸續 於 1956 年成立板橋、桃園、彰化、雲林、白河、岡山、馬蘭、太平等 8 所榮家，至 1981 年 7 月 1 日上述 12 所榮家改隸輔導會後，則劃歸為 該會專責業務，1983 年另於台南縣成立佳里榮家。
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值得一提的是，韓戰返國反共義士，除參加國軍行列者，餘由台 灣省政府設立「反共義士生產輔導所」安置，並於 1971 年 7 月 16 日 併歸輔導會「反共義士輔導中心」；而大陸剿共作戰傷殘及大陸淪陷 後逃亡至港澳地區，並經政府接運來台者，則由內政部成立「大陸榮 家」安置，並於 1970 年 7 月 1 日改稱「大陸榮胞輔導中心」，由輔導 會接管。「反共義士輔導中心」與「大陸榮胞輔導中心」於 1994 年 9 月 1 日簡併為「台北榮譽國民之家」。至此輔導會已成立 14 所榮家。
另 1958 年 1 月，輔導會先後設立新竹(山崎)就業講習所及台南、
彰化、花蓮三處就業訓練中心，後因榮民年歳漸長，且無法再參予訓 練或生產，於 1994 年 9 月改制為榮民自費安養中心（以下簡稱安養中 心），其名稱分別為八德安養中心（原新竹就業講習所）、彰化安養 中心（原彰化就業訓練中心）、楠梓安養中心（原台南就業訓練中心 位於台南烏山頭水庫旁，2000 年遷至高雄楠梓現址）、花蓮安養中心
（原花蓮就業訓練中心）。
輔導會所屬 18 所安養機構（榮家及安養中心），從 1953 年成立 之新竹等 4 所榮家迄今已 55 年，各榮家成立時間如表 2-2。
表 2-2
輔 導 會 所 屬 各 榮 家 成 立 日 期 彙 整 表
單 位 名 稱 成 立 日 期 附 註
板 橋 榮 家 58 年 11 月 1 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會
台 北 榮 家 60 年 7 月 16 日 83 年9 月1 日合併「反共義士」與「土城大陸榮胞」
等兩輔導中心成立
桃 園 榮 家 63 年 4 月 8 日 71 年 7 月 1 日改隸輔導會 新 竹 榮 家 42 年 4 月 28 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 彰 化 榮 家 62 年 10 月 1 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 雲 林 榮 家 46 年 5 月 2 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 白 河 榮 家 52 年 8 月 1 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 佳 里 榮 家 72 年 4 月 1 日
台 南 榮 家 42 年 4 月 7 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 岡 山 榮 家 48 年 7 月 1 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 屏 東 榮 家 42 年 4 月 28 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 花 蓮 榮 家 42 年 5 月 29 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會
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太 平 榮 家 45 年 11 月 1 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會 馬 蘭 榮 家 44 年 7 月 1 日 70 年 7 月 1 日改隸輔導會
八 德 安 養 中 心 46 年 1 月 16 日 原為山崎榮譽國民之家，83 年 9 月更名 彰 化 安 養 中 心 54 年 1 月 1 日 前名為彰化就業訓練中心，83 年 9 月更名 楠 梓 安 養 中 心 49 年 4 月 1 日 前名為瑞芳就業訓練中心，87 年更名 花 蓮 安 養 中 心 59 年 7 月 1 日 前名為花蓮就業訓練中心，83 年 9 月更名 資料來源：本研究自行歸納整理
貳、榮家位置及面積：
一、榮家所在縣市
輔導會所屬 18 所榮家分別位於台北縣（板橋、台北榮家）、桃 園縣（桃園榮家、八德安養中心）、新竹市（新竹榮家）、彰化縣
（彰化榮家）、彰化市（彰化安養中心）、雲林縣（雲林榮家）、
台南縣（白河、佳里榮家）、台南市（台南榮家）、高雄縣（岡山 榮家）、高雄市（楠梓安養中心）屏東縣（屏東榮家）、花蓮縣（花 蓮榮家、花蓮安養中心）、台東縣（太平、馬蘭榮家）。
二、榮家土地面積
18 所榮家合計 196 公頃，最小為八德安養中心（4.9 公頃），
最大為台北榮家（34.4 公頃），各榮家地址及土地面積如表 2-3 表 2-3
輔導會所屬各榮家地址及土地面積
機 構 名 稱 地 址 面積(公頃) 備考
板 橋 榮 家 台北縣板橋市大觀路二段 32 號 5.039255 台 北 榮 家 台北縣三峽鎮白雞路 127 號 34.462235 桃 園 榮 家 桃園縣八德市興豐路 1217 號 7.847775 新 竹 榮 家 新竹市崧嶺路 57 巷 41 號 3.113696 彰 化 榮 家 彰化縣田中鎮中南路二段 421 號 6.184023 雲 林 榮 家 雲林縣斗六市榮譽路 160 號 8.293072 白 河 榮 家 台南縣白河鎮仙草里仙草 63 號 15.369300 佳 里 榮 家 台南縣七股鄉三股村 147 號 11.670600 台 南 榮 家 台南市崇明路 190 號 5.645300 岡 山 榮 家 高雄縣燕巢鄉成功路 1 號 19.303949 屏 東 榮 家 屏東縣內埔鄉建興村 100 號 18.885715 花 蓮 榮 家 花蓮市府前路 29 號 9.069800
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太 平 榮 家 台東縣卑南鄉太平村太平路 316 巷 45 號 11.258000 馬 蘭 榮 家 台東市更生路 1010 號 8.762570 八 德 安 養 中 心 桃園縣八德市榮興路 1100 號 4.926529 彰 化 安 養 中 心 彰化市桃源里公園路二段 301 號 6.021800 楠 梓 安 養 中 心 高雄市楠梓區加昌路 631 號 6.580400 花 蓮 安 養 中 心 花蓮縣壽豐鄉志學村中山路 2 段 2 號 13.712100 合 計 18 所榮家 196.146119 資料來源：本研究自行歸納整
參、就養對象與條件
「國軍退除役官兵就養安置辦法」第 3 條規定，退除役官兵申請 安置就養，由輔導會視榮家安置能量及運用狀況，依優先順序核定安 置之。
同辦法第 4 條規定，退除役官兵符合下列情形之一者，得申請公 費就養：
一、服現役期間因作戰或因公致身心障礙。
二、服現役期間因作戰或因公致身心障礙，退伍除役後，其身心障礙 情形惡化。
三、前二款以外身心障礙。
四、年滿 61 歲。
前項第 1 款至第 3 款所定身心障礙之退除役官兵，應經鑑定符合身心 障礙就養基準。
同辦法第 15 條規定，未經公費就養之退除役官兵，無固定職業，
符合下列情形之一者，得申請自費就養：
一、因傷、病或身心障礙。
二、年滿 61 歲。
榮民就養並非單純之養老問題，還牽涉到養護照顧、袍澤情感、
醫療保健等問題，因此就養目的在使身心障礙或年老無工作能力者之 榮民，都能獲得妥善照顧，頤養天年。輔導會設立榮家，採全部供給
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制或部份供給制安置就養。現役國軍官兵因作戰受傷成殘或因公致病 成殘，或退除役官兵因體能傷殘，失去工作能力或年滿 61 足歲，定居 國內，設有戶籍，未支領軍公教月退休俸(金)、生活補助費、大陸半 俸，無固定收入，全家人口每月平均收入低於當年榮家就養給與額度 (現每月 1 萬 3,550 元)，全家人口房屋土地公告價值低於新台幣 650 萬元，均為公費就養對象。
公費就養方式區分下列三種：
一、內住就養：輔導會現有 14 所公費安養機構，直接進住由榮家生活 輔導與服務照顧者稱之「內住就養」。
二、長居大陸：政府自 1987 年 11 月開放國人赴大陸探親，為完成就 養榮民落葉歸根，返鄉定居的心願，配合政策自 1993 年 1 月 14 日實施「就養榮民赴大陸定居」；嗣後，2004 年 10 月 29 日修正
「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，其中第 27 條修正為榮民 經核准赴大陸地區長期居住者，其原有之就養給付仍應發給。
三、外住就養：因受限榮家床位，經核定在自己家中就養者，生活輔 導與服務照顧，則由榮民服務處（以下簡稱榮服處）負責。
自費就養：輔導會 4 所安養中心，安置未公費就養之榮民，分述 如下：
一、單身就養
（一）須年滿 61 歲以上。
（二）須在台無配偶、無須撫養子女者(若有配偶，業經配偶同意切結 者)。
（三）身心狀況正常，無法定傳染疾病，能自行料理生活起居，不須 他人照顧者。
二、夫婦就養
