問題建構分析台灣師㈾培育政策之規劃
摘 要
台灣的師資培育政策一向穩定，1994年《師資培育法》公布施行後，
面臨多項前所未見的變革。師資培育制度從封閉到開放的過程中，目前正面 臨多元、選擇性開放的過渡時期。檢視多年來台灣師資培育之規劃，是否解 決了師資質量的問題？或是在系統中引出更多的問題？本文主要目的在透過 問題建構方法探討師資培育政策規劃。探討的結果將提供未來師資培育規劃 之參考，期望建立更適切的師資培育政策。
關鍵詞：師資培育、教育政策、政策問題建構 張鈿富
國立暨南國際大㈻教育政策與行政㈻系教授兼教育㈻院院長
吳慧子
國立暨南國際大㈻教育政策與行政㈻系助理教授
吳舒靜
國立暨南國際大㈻教育政策與行政㈻系博士候選㆟
Abstract
In Taiwan, the teacher education policy has shown a long period stability. Since 1994 the Teacher Education Act implemented, we faced the changes that have never happened before. In this movement, we confronted multiple and temporary open selective periods, and the teacher education has been shifted from a closed to an open system. When we review the programming of the teacher education, does it solve the qualitative and quantitative issues? Or does it arise more issues in this system? The purpose of this paper is to apply the problem construction methodology to deal with the policy planning issues.
This study will provide some suggestions for our teacher education planning in the near future. And we look forward to a better fitted policy for teacher education.
Keywords: teacher education, educational policy, policy problem construction
Dian-Fu Chang
Professor and Dean of College of Education, National Chi Nan University
Problem Construction Analysis for the Teacher Education Policy Planning in Taiwan
Hui-Tzu Wu
Assistant professor, Department of Education Policy and Administration, National Chi Nan University
Shu-Ching Wu
Doctoral Candidate, Department of Education Policy and Administration, National Chi Nan University
壹、前言
近十多年來，我國師資培育政策面臨多項前所未見的變革。1994年是 一個發展的分水嶺，該年《師資培育法》公布施行後，我國師資培育政策開 始出現許多變化，也產生不少新的問題。1990年代的教育改革浪潮，為傳統 的師範教育訂定了新的方向，以多元開放策略來培育學校所需的師資。法規 上，由《師資培育法》取代了傳統《師範教育法》，在策略上，由儲備制取 代傳統計畫性、公費生和一元體系的制度。因此，探究台灣師資培育政策其 問題的建構需要批判力、超越規範、尋求新的可能，以更嚴謹的觀點來追求 時代的價值性。
一、研究動機
一元化師資培育政策在1990年代受到嚴重的批評與挑戰，當時教育改 革擁護者認為，應以多元化師資培育政策來取代。主要提出的問題與理 由是：透過自由市場競爭可提升教師素質，而許多青年希望擔任教職，不 應由師範生獨占教師市場（吳武典、楊思偉、周愚文、吳淸山、高薰芳、符 碧真、陳木金、方永泉等人，2005）。師資是一切教育成功之母，尤其中小 學教育的良窳更由師資好壞來決定（李建興，2009）。「輸掉教師，輸掉教 育；輸掉教育，輸掉將來！高素質的教育來自於高素質的教師；在教育改革 中，教師的投入是其成敗的關鍵；在國家發展上，教師的努力居於樞紐的地 位」（吳武典等人，2005）。師資的重要性既是如此的顯著，政府在規劃師 資培育政策時，必須深思熟慮、深謀遠慮。
政府進行政策規劃經常具有解決問題的性質，教育政策的規劃即以解 決人民的教育相關問題為出發，師資培育政策之規劃也是在確保師資素質與 師資供需的穩定性。俗語說：「失敗的政策，比貪污更可怕」。學者Dunn
（1994）指出政策分析面對的問題往往是整合性的問題，政策問題建構法主 要的目的在避免第三類型錯誤（引自張鈿富，1995），政策分析學者指出政 策問題認定的錯誤後果，可能比政策規劃、執行與評估的工作不當還來得嚴 重（丘昌泰，1995）。因此，建構政策問題是政策過程的第一步驟，政策問
題的診斷與建構亦是政策規劃、制定與政策分析過程最關鍵的步驟（李宗 勳，1999）。我國師資培育政策從封閉一元到開放多元的過程中，正面臨 過渡的時期，目前的發展即處在管制與鬆綁調整之間的陣痛期。多年來，我 國師資培育之規劃，是否達到解決師資培育的問題？或是引出更多的問題？
正是本文研究的焦點。
二、師資培育現況
民國83年《師資培育法》通過施行後，教育部（2007）依該法所培育 且核證之師資人員總數，累積至96學年度共有139,124人，其中在職正式教 師共有76,074人，在職代理教師共有11,971人，儲備教師共有51,079人；現 職教師人數占全體培育且核證之師資的63.29%。就發證年度而言，在職教 師人數占該年核證師資人員的比率也有所不同。迄今，仍以90年度發證的師 資人員的在職比率為最高，其後在職教師的比率逐年遞減，如表1所示。
整體而言，師資培育多元化後，以特殊教育師資類科的在職比率為最高，其 次為中等學校師資普通學科，如表2所示。
表1 師資培育法公布之後培育且核證之師資人數與就職情況
發證年度 小計
職業情況 現職
儲備 百分比
正式 百分比 代理代課 百分比
86 999 797 79.78 10 1.00 192 19.22
87 2,631 1,896 72.06 38 1.44 697 26.49
88 7,220 5,341 73.98 99 1.37 1,780 24.65 89 11,384 9,219 80.98 208 1.83 1,957 17.19 90 16,483 13,391 81.24 359 2.18 2,733 16.58 91 15,929 11,501 72.20 763 4.79 3,665 23.01 92 17,693 10,525 59.49 1,620 9.16 5,548 31.36 93 17,362 8,719 50.22 1,709 9.84 6,934 39.94 94 18,726 6,438 34.38 2,481 13.25 9,807 52.37 95 17,561 5,868 33.41 2,379 13.55 9,314 53.04 96 13,136 2,379 18.11 2,305 17.55 8,452 64.34 總計 139,124 76,074 54.68 11,971 8.60 51,079 36.71 資料來源：教育部（2007a）。中華民國師資培育統計年報，頁129。台北：作者。
表2 師資培育法公布後培育且核證之各級師資分佈狀況
首登專長 小計
職業狀況
在職 在職
百分比 儲備 儲備
正式 代理代課 百分比
幼教專長 9,831 3,201 674 39.42 5,956 60.58
國小專長 57,406 28,644 5,493 59.47 23,269 40.53 中等普通學科專長 52,749 33,386 4,726 72.25 14,637 27.75 中等職業學科專長 10,851 4,819 580 49.76 5,452 50.24
特教專長 8,287 6,024 498 78.70 1,765 21.30
總計 139,124 76,074 11,971 63.29 51,079 36.71 資料來源：教育部（2007b）。中華民國師資培育統計年報，頁135。台北：作者。
自師資多元政策開放以來，教育界即陷入前所未有的混亂局面。根據中華 民國流浪教師協會的觀察，問題的根源包括教育權下放，地方分權，縣市長掌 握遴選校長的政治資源，而「有權無責、無法監督」的教評會則形同脫韁的權 力怪獸難以駕馭。縣市舉辦的教師甄試為避免新聘教師成為次年超額教師，自 94學年度起各縣市都採取保守的措施（張鈿富、王世英與周文菁，2006）。
三、研究目的與研究問題
本文主要目的乃透過問題建構的方法進行分析，提供未來師資培育規 劃思考的方向。具體而言，本文主要研究目的如下：
1.分析師資培育多元開放所衍生的問題。
2.釐清師資培育政策問題的性質。
3.思考解決師資培育問題的策略。
4.提出未來師資培育政策規劃的建議。
基於上述問題背景以及研究目的，本文主要的研究問題如下：
1.師資培育多元開放所衍生的問題為何？
2.問題建構方法是否可以協助釐清師資培育政策面對的問題？
3.解決師資培育政策問題的策略思考為何？
4.未來師資培育政策如何規劃？
貳、檢視台灣師資培育政策之演變
我國師資培育政策之演變，根據教育部官方網站（2009）「重大教育 政策發展歷程」、教育部《中華民國師資培育統計年報》及相關學術研究 報告等資料，約略分為下列三個階段來敘述，即從一元化、邁向多元化、以 及面臨供過於求等階段，各階段主要政策重點歸納如下（教育部，2006、
2007、2008）：
一、一元化的公辦師範政策
（一）《師範學校法》時期：1932年至1979年
1932年12月，國民政府公布《師範學校法》確立師範學制地位，規定 師範教育由政府辦理、師範學校應脫離中學而單獨設立。師範學校及師範學 院採公費制，不收學費並由政府供給膳宿、制服、書籍，其畢業生由政府派 往指定地點服務（教育部部史，2009）。國民政府所公布的《師範學校法》，
其規定如下（教育部，2009）：
1.師範教育由政府辦理。
2.師範學校應脫離中學而單獨設立，得附設特別師範科、幼稚師範科。
其修業年限：師範學校三年，特別師範科一年，幼稚師範科二年或三 年。
3.師範學校及師範學院採公費制，不收學費並由政府供給膳宿、制服與 書籍。
4.師範學校及師範大學學生修業完畢後，由政府派往指定地點服務，期 滿始發給畢業證書，始得自由應聘或升學。其有規避服務或服務不 盡者，取消資格，並追繳費用。
5.現有師範大學應力求整理與改善，使其組織、課程、訓育各項均合於 訓練中等學校師資之目的，以別於普通大學。
（二）《師範教育法》時期：1979年至1994年
1979年11月，政府公布《師範教育法》，為師範教育取得法源，是師
範教育的里程碑，其間師資培育採計畫式、公費為原則，並以師範校院為師 資培育的主要機構，公立教育院系為輔。故原本為配合九年國教而於公立大 學及獨立學院試行設置教育選修科目之辦法宣告停止。
自中央政府遷台後，為提高國民小學師資素質，於1960年起陸續將臺 灣省各師範學校改制為三年制師範專科學校，招收高中、高職畢業生在校 修業二年，在校外實習一年。至1963年再陸續改制為五年制師範專科學校，
招收初中畢業生修業五年。1987年全部升格為師範學院，招收高中畢業 生修業四年，實習一年，將小學師資提高至大學水準。在中學師資方面，
1938年頒行「師範學院規程」，規定師範學院為中學師資培養之機構。1955 年將臺灣省立師範學院改制為臺灣省立師範大學，之後高雄師範學院與彰化 教育學院，先後完成改制。1979年年總統公布「師範教育法」，為師範教 育取得法源，至此師範校院成為師資培育的主要機構（教育部，2009）。
二、多元開放的師資培育政策
1994年師資培育法公布之前，台灣教師職前教育制度主要依據法令 有：師範學校法、師範學院規章及師範教育法（教育部，2006）。《師範 教育法》（1994年2月廢止）將中等以下學校師資培育歸於同一法源，該法 明確指出：
師範教育，依中華民國憲法第158條之規定，以培養健全師資及其他教 育專業人員，並研究教育學術為宗旨。由政府設立之師範大學、師範學院及 師範專科學校實施之，施予一年之教育專業訓練，另加實習一年，以培養中 等學校或國民小學教師及其他教育專業人員為目的，並兼顧教育學術之研究。
此時期師範校院為師資培育的主流，觀其立法主要精神為師範教育由 政府公費辦理，並設置師範校院，達成招生、實習及分發就業等三合一的師 資培育政策（謝卓君，2004）；亦即國家是以一元化的師資培育思考，充分 掌握教師供需數量，避免人力浪費並確保師範生的素質。
1994年2月，《師範教育法》修正後改名為《師資培育法》，新法師資 培育由計畫式培育改為儲備式培育，由一元化轉為多元化，其規定師資擴大
由師範院校及設有教育院系所或教育學程之大學培育，學生改以自費為主，
公費及助學為輔之培育方式，自費生不再分發，將過去的教師培育由「計畫 補充」改為「儲備制」，教師任用由「登記分發」改為「聘任制」，由教育 部核定各師資培育類別招生名額，使得師資培育體系日益趨向多元發展與市 場調節的傾向（歐用生，1996）。
該法幾乎大幅改變原有的師範教育制度，打破過去十二所師範校院一 元、專斷培育師資的方式（張芳全，2006）。至此師資培育多元化的時代已 經來臨，傳統師範院校在培育上的優勢逐漸消失。2004年教育部修正公布《
師資培育法》，新的師資培育制度包含了：一、實習生無津貼；二、實習之 後應參加檢定；三、實習定位為學生；四、實習生應繳交四個學分費（張芳 全，2006）。在教師檢定資格上，教育部於2002年7月修正公布《師資培育 法》，將教師檢定制度及方式有所調整，由原來的書面文件檢覈走向「
實質」的資格檢定。而教師資格檢定考試試題以「難易適中」、「合理化」為 原則。台灣首次教師檢定考試於2005年4月舉行，應考人數計2,392人，符合 及格規定人數共2,186人，及格率為91.4%，而2006年及2007年及格率則分別 為59.4%與67.9%（教育部，2008）。
三、供過於求的轉型與退場政策
為增進教育競爭力，師範學院經行政院於2005年4月核定「師範校院定 位與轉型發展方案」，並於同年8月讓六所師範學院（國立台北師範學院、
市立台北師範學院、國立新竹師範學院、國立台中師範學院、國立屏東師範 學院、國立花蓮師範學院）成立改名暨轉型教育大學籌備處，視六校個別狀 況審查通過後，改制為教育大學（教育部，2008）。此外，嘉義師範學院與 嘉義技術學院合併為綜合型的嘉義大學，台東師範學院改制為綜合型台東大 學，台南師範學院改為綜合型台南大學。原九所師範學院全升格為教育大學 或綜合型大學，與台灣師範大學、彰化師範大學以及高雄師範大學同列大學 之列，這是師範校院劃時代的變革（張芳全，2006）。
教育部於2004年12月訂定「師資培育數量規劃方案」，規劃自2004學
年度起至2007學年度之三年內師資培育數量減量至少50%，並建置「教師供 需評估機制」，以預測師資培育儲備數量，提供師資培育相關數據，使我國 師資培育量能從「過量」到「制量」，終而「適量」（教育部，2009）。
為有效管控師資培育數量及品質，自2005年度起實施大學校院師資培 育評鑑，並訂定「大學校院師資培育評鑑作業要點」，建立師資培育評鑑規 準與制度，落實進退場機制，大學校院師資培育評鑑結果：一等：維持原核 定師資培育招生名額；二等：自下一學年度起減量20%，並列入下一年度複 評對象；三等：自下一學年度起停止招生（教育部，2008）。
此外，因應少子化趨勢，教育部（2009）以「優質適量、保優汰劣」
為目標，於2006年2月頒布「師資培育素質提升方案」，自2006年至2009年 為期四年，對應師資培育法之師資養成、教育實習、資格檢定、教師甄選及 教師專業成長等五大層面，訂定九項行動方案。
多元開放式的師資培育政策原是在破除師範校院獨占師資培育所產生 之學用不合和供需失衡的現象，希望藉由開放多元的師資培育充裕師資供 應，提升教師素質，帶動中小學教育的進步。然而，十年不到，即造成師資 嚴重供過於求，衍生教師甄選等流弊，非始料所及（賴清標，2003）。
參、問題建構方法的應用
問題建構分析法是以多元的方法整合及建構問題，主要目的在避免第 三類型錯誤—解決了錯誤的問題。Dunn（1994）針對政策問題的三種類別 說明如下：
1.結構良好的問題（well-structured problems）：政策備選方案的結果呈 現完全的確定，問題的可能錯誤也已控制在接受的範圍內。
2.結構適中的問題（moderately-structured problems）：政策備選方案的 結果不明確，問題的風險亦不易評估。如政策模擬或博奕中的「囚犯 兩難」問題，在招供與減刑之間存在相當的矛盾。
3.結構不良的問題（ill-structured problems）：政策問題面對許多不同的
決策者，其間的價值偏好不明或無法理出一致的型態，常處於目標衝 突之中，對可能結果不知道亦無法估計。
本文透過問題建構之方法，分析師資培育政策規劃，檢視師資培育政 策是否正確解決了師資培育面對的問題。從政策問題之建構、政策問題的種 類、以及政策問題之弔詭，探討我國師資培育之規劃，是否達到解決師資培 育的問題或是引出更多的問題？
一、政策問題之建構
公共政策的特質之一是問題取向的。公共政策關切解決或改善社會問 題（Dryzek & Riply, 1988；丘昌泰，1995）。當代政府面對的政策問題，其 性質是相當複雜的，在範圍上亦愈來愈廣泛。Raiffa（1968）指出在政府資 源配置極其有限的前提下，如何選擇較適當、較合理、較周全的政策問題是 關鍵的、核心的；目前我們經常迷思於如何有效率、有效能的解決問題，卻 忽略了要解決正確問題的重要性，以致不能澄清政策問題的本質、認定問題 的前因後果，問題的情境無法反應實際認知與感受，形成以「正確的方法解 決錯誤的問題」之第三類型錯誤（type III error）（引自李宗勳，1999）。
不良的問題建構，容易衍生致命的失當與錯誤，非但無法解決問題，
反而可能牽連出新的問題或讓問題更形複雜化。故政策規劃或政策分析者 重視「問題」的分析更勝於「答案」的搜尋，寧願將三分之二的精力投注 在問題的解析上，可將政策分析稱為「問題分析之學」（science of problem analysis）（李宗勳，1999）。
Dunn（1986）指出政策分析過程中最致命的錯誤是解決了一個錯誤的 問題。Sieber（1981）以教育與衛生政策為例說明錯誤的問題界定是一種致 命的治療方式（fatal remedies）。Hogwood 與 Peters（1985）提出「政策病 理」（policy pathology）一詞，係指政策分析家經常針對錯誤的問題提出正 確的解決方案，以為解決了問題，但事實上卻根本遠離問題的核心，以致政 策往往無法發揮效果（引自丘昌泰，1995）。
理論性研究所涉及的多缺乏批判的意識及對成果、過程和社會知識的
反省力（Ball, 1997）。隨著時代與社會潮流的演進，過於強調普遍律則與 效率假定，亦難以回應多元化、民主化、特色化的需求。失敗的政策，比貪 污更可怕，政策分析學者指出政策問題認定的錯誤後果，可能比政策規劃、
執行與評估不當還來得嚴重。因此，建構政策問題是政策分析的第一步驟，
也是最關鍵的一環。
二、政策問題建構方法論
傳統問題建構理論的支持者對於政策問題的認定，基本上將問題性 質視為結構良好的政策問題（well-structured problems），當代問題建構 理論對於政策問題的認定，基本上將問題性質視為結構不良的政策問題（
ill-structured problems）（Dunn, 1994）。傳統建構政策問題的理性型態為以 手段目標為基礎的工具理性，假定目標為既定的與穩定的，手段則是獨特的 與自然有理的，政策分析家建構政策問題時，任務為設法找到完成目標的最 佳手段。傳統政策分析家重視工具理性，當分析政策問題時，特別強調效 率、效果與平等的價值概念，在分析單元方面則以個人或團體的決策行為為 研究焦點（丘昌泰，1995）。適合傳統問題建構方法的教育問題，舉例來 說：「學校應採用哪一家廠商辦理午餐，才能提供最適合學童身心發展的營 養，並符合學校採購之法定程序？」等。
問題建構旨在探討（1）何種問題情境將會引發政策問題？（2）可以 透過何種價值面向來詮釋既有的問題情境？解釋政策問題建構的階段，整個 循環過程可分成四個獨立的階段，即（1）問題探尋；（2）問題界定；（
3）問題明確化；（4）問題意義化（Dunn, 1994）。張芳全（2003）認為政 策分析者應對問題有察覺、敏感及對問題感到重要性等之充分的認知之後，
隨後透過相關訊息將問題找出，其實是在「問題的情境」之中找問題的一種 研究方法。
傳統典範的政策學家對於政策問題之認定為客觀的，問題性質是結構 良好的，可以利用理性的工具尋找最佳的解決方案。傳統的政策問題性質之 認定可參考Rittle（1972）提出「溫馴的問題」（Tame problems）（引自丘
昌泰，1995）。
當代典範的政策學家則認為，政策分析與其說是一門科學，不如說是 一門藝術。因為政策學家所面對的問題太過複雜，透過量化方法所獲得的資 料相當粗糙，並無法透視人類心中真正的想法，其信度與效度亦不見得可靠
（丘昌泰，1995）。因此，以往被傳統典範政策學家視為非理性的資訊來 源，例如：報紙評論、個人判斷、腦力激盪等，當代典範的政策學家卻認為 這些訊息來源皆可被政策制定者所接受並參考。當代典範的政策學家強調質 化方法，以建構語言的方式，將實質問題轉化為以數學語句（如統計資料）
或專業術語（如法律條文）為表達方式的形式問題，政策規劃則應重視與政 策利害關係人之間的溝通與辯論。
Dunn（1994）將政策問題分為三種類型：結構良好、結構適中與結構 不良三者，如表3。從決策制定者、政策方案、效用與價值、結果、機率等 五種標準進行三種政策問題之比較，這種思辨的過程亦有助於政策問題結構 的釐清。
表3 政策問題結構之區別
區別標準 問題結構
結構良好 結構適中 結構不良
決策制定者 一個或極少數 一個或極少數 許多
政策方案 有限 有限 無限
效用或價值 共識 共識 衝突
結果 確定與風險 不確定 未知
機率 可計算的 不可計算的 不可計算的
資料來源：李宗勳（1999）。政策問題建構與議程設定：動態過程的觀點（上）。人力發
展，67，22-32。
當代的問題建構理論認為政策問題的本質具有以下四種特點：互賴性
（interdependence）、主觀性（subjectivity）、人為性（artificiality）、動態 性（dynamics）（Dery, 1984；李宗勳，1999）。Rittle（1972）就政策問題 性質之認定提出的「弔詭問題」（wicked problems）的概念，許多弔詭的政 策問題具有下列特徵（引自丘昌泰，1995）：
1.沒有明確的問題形成與界定；
2.問題形成即是解決方案的分析，瞭解問題就是解決問題；
3.沒有單一的標準能辨別出解決方案的對或錯；
4.弔詭的問題沒有停止的規則；
5.無法列舉所有操作解決方案的名單；
6.應然與實然間的差距可能有許多不同的詮釋；
7.每一個問題欠缺明確的與自然的分析層次；
8.每一個問題必須有一箭中的運作，沒有嘗試錯誤的機會；
9.弔詭的問題是獨特的，無法加以複製；
10.弔詭問題的解決者沒有錯誤的權利。
因此，為調和系統因工具理性帶來的扭曲，賦予教育政策運作合理 性，利用政策問題建構之方法，重新檢視政策的本質是有其必要的。本文 採取政策問題結構之分析，就當前師資培育政策規劃，找出問題的結構與解 決的建議。
肆、師資培育政策之問題建構分析
成功的問題建構需要為模稜兩可而毫無界定的問題，獲致創造性的解 決方式。因此，分析的過程需要高度的機動與持續力，分析的結果能提供問 題適切的解決，對分析者、政策制定者以及政策利害關係人都有價值（張 鈿富，1995）。本文利用政策問題建構之方法，檢視師資培育政策規劃之
「問題結構」，以動態過程的觀點分析決策制定者、政策方案、效用與價 值、結果、機率等五種標準所顯現的問題樣貌為何。
一、決策制定者（議題的主導）
台灣師資培育制度之發展，因政治型態、教育目標等因素，顯現特殊 的時代背景與意義。整體來看，在1994 年《師資培育法》修法以前，台灣 的師資培育制度發展，受教育政策、政治型態及社會變遷的影響最大。日據 時期如此，戒嚴時期亦是如此，為完成教育及政經目標，深深導引台灣師資
培育發展。
近年的師資培育曾有兩次重大的修正：1994年的修法，師資培育法呈 現出分權化、彈性和限制的政策；2002年的修法，師資培育法出現集權化、
選擇、明確化和簡化的政策性質轉變（謝卓君，2004）。藉由實施計畫與經 費核定，強調政策實施的必然性與強制性，以政治考量為主導的教育政策本 質非常的突顯。
二、政策方案
根據培育師資的相關法令演變，可區分為三個主要的階段：《師範學 校法》時期：1932年至1979年、《師範教育法》時期：1979年至1994年、《
師資培育法》時期。基本上，政策方案的呈現是以文本為主。政策文本是鬆 散的具體化身，在特定時間點，是各種構成社會關係基礎的動力，達成平衡 的結果。這個文件含有構成高度政治化的公共修辭、準備解碼的符號系統。
政策文本並非毫無疑問存在，有些東西被發現，或是符號象徵的詮釋，存在 於文本和社會結構的關係（Olssen, Codd & O’Neill, 2004）。例如：
（一）《師範教育法》時期
此階段師資培育政策從面對早期屬於結構良好的政策問題，漸漸轉化 為結構中等的政策問題。根據行政院教育改革審議委員會（1996）在教育改 革總諮議報告書中，曾檢討此階段的師範教育，認為「長久以來，我國師資 培育採行計畫教育，由師範校院負責，既無法反應現實社會及市場需求，又 因師範生長期受到過度保障的結果，缺乏競爭及學習激勵，教育專業精神未 能提升，造成師資素質不理想」。因此，主張多元開放師資培育制度的人士 認為，透過自由競爭可提升師資素質，且可因應多元化社會的需求；此外許 多人希望擔任教職，反對師範生獨占的要求，也是促成新制師資培育制度的 主要原因（呂溪木，1995）。
由於社會民主、開放、以及多元的變遷，民眾對教師的期許愈來愈
高，對教師專業的批評聲音越來越多，也質疑並檢討在此變革的年代中，一元 化的師資培育制度是否還能培育適合多元開放社會的師資。透過市場競爭的 機制來提升師資素質，是整個時勢潮流發展的政策。從整體教育環境來 看，師資水準低落並非主要的問題癥結之所在，但當社會大眾單獨檢視師 資問題時，只要高喊提升師資水準的口號，揮舞活化師資的大旗，各種改革 均可得到相當的共鳴，其實其中牽涉到相當多的利益與政治因素之考量（王 禮福，2006）。
根據教育統計資料顯示（教育部，1995），台灣的中小學教師結構中，師 範院校所培育的教師雖占多數，但其他管道的畢業生進入此一領域所占的比 率也不小，以師資培育法修訂的年代來分析，1994學年度（1994-1995），國民 小學教師非師範院校者占16.96%，國民中學教師非師範院校者占43.22%，
高級中學教師非師範院校者占46.08%，高級職業學校教師非師範院校者占 53.48%。
顯示此階段的師資培育政策進行問題建構時出現不同的歧見。教育政 策規劃者所必須面對的問題是難以簡單快速抉擇的，並且每個人選擇政策建 議的標準是不一致的。推論此時期所規劃的師資培育政策主要想解決的政策 問題被界定為「提升教師的素質」。學者們的研究也與此項假設性推論 相同，認為此階段師資培育政策之規劃主要是：透過自由市場競爭可提升 教師素質，而許多青年希望擔任教職，不應由師範生獨占教師市場（吳武典 等人，2005）。「提升教師的素質」問題的建構是否正確？面對結構中等不 良的問題，容易出現第三類型錯誤：用對的方法去解決建構錯誤的問題。
（二）《師資培育法》時期
此階段教育政策制定者在規劃師資培育政策時，面對結構不良的問 題，許多相關問題逐漸顯現。根據學者們（吳武典等人，2005）的研究報 告指出，我國師資培育正面臨嚴峻的挑戰。本文將這些新挑戰重新整理，包 含：師資養成、教育實習、教師資格檢定、教師甄選與教師專業發展等四 類，如表4所示。
表4 師資培育現階段面臨的挑戰
政策規劃 衍生問題
（一）師資養成 師資培育政策變動不明
師資供需失調
師資培育機構之審定不夠嚴謹 師資培育中心定位不清、素質不一 師資養成課程設計欠佳
師資安排欠理想 未能嚴格篩選修習學生
公費名額銳減且過少，產生負面影響
（二）實習與檢定 教育實習內容名不符實
新制實習教師的角色尷尬 教育實習時間太短
教育實習指導工作流於形式 實習輔導教師遴聘不易 新制先實習再檢定困擾多 檢定考試科目的爭議
辦理教師資格檢定考試的機構有待商榷
（三）教師甄選 甄選過程疑有不公
教師甄選市場並非完全競爭性市場，其「總量」與「結構」難以平衡 師資甄選市場的資訊欠缺
讓應徵者疲於奔命
（四）專業發展 在職進修體系不夠完備
教師進修之誘因不夠 進修效益受到質疑 個人進修與校務運作衝突 偏遠地區教師進修缺乏資源
資料來源：整理自 吳武典等人（2005）。師資培育政策建議書。台北：中華民國師範教育 學會。
師資培育的政策方案企圖解決這些非常複雜的問題，從發展的現象來 看，當師資培育問題與政治、經濟、社會等問題糾結在一起時，如果只片面
的從教育立場來解決，將顯得孤立無援！
三、效用與價值
從 上 述 問 題 中 ， 可 以 發 現 台 灣 師 資 培 育 政 策 的 「 弔 詭 的 問 題 」 （ Wicked problems）。除了市場供需失衡問題外，尚有師範教育體系轉型問 題、實習制度及檢定考問題、評鑑機制問題等都猶如刀刃的兩面，既是助 力、阻力，也是優勢、限制。師資的供需要平衡是一種理想，供過於求的設 計有利於各級學校聘請到更優秀的教師。以維持品質與供需平衡為導向，系 統的建置必須考慮培育政策、外部檢定制度、教師職場需求以及素質契合程 度（張鈿富、王世英與周文菁，2006）。雖然上述有些待解決的難題已納入 新法修訂的規劃中，然而需要注意的是，《師資培育法》的屢次修正，不斷 露出向「現實妥協」的痕跡，這種過於遷就現實，將不利於師資培育的發展。
四、結果
教育部於2004年12月23日公布修正「大學校院師資培育中心評鑑作業 要點」，每年辦理評鑑，適時公布評鑑結果，以做為調整師資供需、獎勵及 退場機制之重要參考。預計評鑑三次之後，減少師資培育數量之50%，達成 師資培育減量政策。
舉例來說，根據中央社 2005年09月 30日報導，2006年度教育學程招生 人數將減少765人。減招的原則是依據教育部公布的各大學師資培育中心評 鑑結果。受評二等的師培中心2006年度減招百分之二十，受評三等的次年 起停招。教育部在師培中心評鑑結果記者會中說明，被評為三等的師培中心 共有五所，核定招生員額為270人，被評為二等的師培中心共有三十五所，
2006年減招百分之二十，相當於減招495人。因此，大學教育學程招生人數 為6,345人，減少765人（張鈿富、王世英與周文菁，2006）。
師資培育評鑑被評定二等的中心，必須繼續接受評鑑，受評為三等的 中心亦將停招。這些學校的師資培育中心如果想「敗部復活」，繼續辦理招 生，則須重新向教育部提出申請設立教育學程，也就是「一切重頭開始」。
至於評鑑一等的師培中心，四年後再度接受評鑑。以評鑑結果決定培育機構 去留的企圖明顯。
面對師資供需的平衡問題，教育部的作法跨出了一大步，以政府主導 的評鑑來管控師資培育的數量。然而在多元化與市場化的趨勢下，政府似應 堅持師資培育專業化的政策，而不必為了避免市場失靈而過度限制師資培育 的數量。目前過度的緊縮，十多年後，台灣將會產生教師斷層的問題，難道 屆時再普遍開辦教育學程嗎？教師專業不是修畢幾個學分就可以達到的，一 個專業教師的培育，除了知能外，也需要教育環境的薰陶，如此的堅持，我 們的師資培育才不會流於學分化與補習化。
台灣「師資培育法」的制訂是一種在民主與多元思潮的衝擊、高學歷 高失業情況下對教職取得管道閉鎖的不滿，以及中小學教師供給數量不足等 多重因素交相影響的結果（舒緒緯，1998）。在這樣的歷史脈絡下，師資培 育政策條文先後出現多番轉折，而有關師資培育政策的論述也接踵而至。面 對這樣的變化，學者多將其描繪成一種欲擺脫計畫性、一元化和集權化的特 性，並朝向市場化、多元化和分權化之師資培育改革的結果（謝卓君，
2004；伍振鷟，2002；吳清山、吳俊憲、高強華、陳皓薇、黃政傑、謝金 枝，2002；陳奎憙，1998；劉炳華，1995）。
五、機率
機率是指未來的可能是可以計算的。由於少子化的趨勢，社會人口結 構出現變化，因此，師資培育量也得逐年縮減，這也是可以預估的。
出生人口結構的改變迅速成為現階段的新問題。依內政部戶政司台閩 地區歷年人口總數統計資料，全國各縣市國民小學一年級新生入學人口變化 呈負成長趨勢。根據教育部的「全國國小一年級新生統計推估表」資料，國 小一年級新生人數將從2003學年的321,601人減少到2011學年的200,873人，
減少幅度達37.54%（教育部，2006）。受到師資培育多元化的開放及少子 化雙重的衝擊，產生國中小教師供需嚴重失衡。目前待業教師更逐年有增無 減，造成教育人力浪費的問題。
依照教育部規劃，2006年度師資培育總人數為12,501人，其中，師範校 院占5,481人，教育學程占6,345人，學士後學分班占675人。2007年度師資培 育總量將減少為10,144人，師範校院占4,708人，教育學程占5,076人，學士 後學分班占360人。與2004年度相較，2007年度師資培育總量將為2004年度 的一半（張鈿富、王世英與周文菁，2006）。
表5與表6分別為中等學校與國民小學師資供需推估，由此可見，進入 教育職場不容易，準教師為求一教職，甚而走上街頭抗爭，「流浪教師」已 成了新的教育問題與社會現象。師資培育政策面對舊的教育問題不知解決了 多少，然而卻增加了流浪教師的新問題。
表5 台灣中等學校師資供需推估
學 年 度
中等學校 教師總數
預估當年 退休人數
預估當年 教師缺額
當年合格 教師培育數
當年無法擔 任教職數量
累積無法擔 任教職數量
預 估 當 年 錄取率 93 100,067 5,000 6,844 8,940 2,096 15,096 31.19%
94 101,903 4,500 6,336 9,018 2,682 17,778 26.28%
95 101,630 4,000 3,727 9,157 5,430 23,208 13.84%
96 102,484 3,500 4,354 9,042 4,688 27,896 13.50%
97 104,092 3,500 5,108 8,547 3,439 31,335 14.02%
資料來源：全國教師會（2006a）。台灣中等學校師資供需推估表。2009年5月1日，擷取自 http://140.111.1.189/93-97師資供需推估表.htm
表6 台灣國民小學師資供需推估
學 年 度
學生人數 預估
教師數
預估退 休人數
預估當 年教師 缺額
當 年 合 格 教 師 培育數
當 年 無 法 擔 任 教 職 數量
累 積 無 法 擔 任 教 職 數量
當年預估 錄取率
93 1,876,597 101,197 3,500 1,608 7,960 6,352 16,352 8.95%
94 1,827,874 98,679 3,000 482 8,196 7,714 24,066 1.96%
95 1,802,371 97,120 2,500 941 8,260 7,319 31,385 2.91%
96 1,752,521 94,636 2,000 -484 7,969 8,453 39,838 -1.23%
97 1,679,078 90,877 2,000 -1,759 7,178 8,937 48,774 -3.74%
資料來源：全國教師會（2006b）。台灣國民小學師資供需推估表。2009年5月1日，擷取自 http://140.111.1.189/93-97師資供需推估表.htm
綜上所述，師資培育法實施後，師資培育政策面對的問題愈形複雜，
並且呈現結構不良的問題型態。此階段所採取的問題建構模式將以多元典範 的論證為主，透過政策利害關係人的參與，但是政策規劃不必完全屈從於民 粹的方式進行。換言之，政策制定開放民眾參與的趨勢雖不可擋，但因政策 問題的本質已過於複雜，完全透過民眾參與的政策規劃無法避免偏離專業的問 題。
面對師資培育法實施後的師資培育現況，教育大學校長們更語重心長 的提到：十多年了，我們社會大眾不滿意教育改革、不認同廣設大學的結 果、不能接受流浪教師過多的現象（楊思偉與林天祐，2008）。過去幾年教 育部要求教育大學要被其他大學整併，但是這樣的政策是否經過政策充分的 論述或論證？近幾年來，非教育學者決定了教育大學的走向，這樣的政策是 否已落入「世俗認知」的決策危機呢？過去教育部門無限制的開放一般大學 設立教育學程，如今卻要教育大學成為代罪羔羊，併掉教育大學，這樣的政 策作為持平嗎？面對這些問題，政府未來的施政應該有更宏觀、永續的師資 培育政策。
伍、結論與建議
阿基米德（Archimedes）有一句名言：給我一個「支點」，我可以撐 起「地球」（Give me a place to stand and I will move the earth）。如果我們 可以找到問題的「著力點」，同樣的也能以「優美的姿勢」撐起師資培育
「改革的重任」。如同Wildavsky（1979）曾提出政策過程的可行途徑：從 整體政策制定系統中，設法認定那些足以影響該系統的著力點（points of leverage），該著力點可能是一個機構、一個團體、甚或是一個人（Bauer &
Gergen, 1968；丘昌泰，1994）。Wildavsky認為政策分析的大部分內涵是藝 術，僅有少部分是技術；政策分析的技術面強調知識思考，其藝術面則重視 社會互動；當我們向掌權的群體訴說真理時（speaking truth to the power），
唯有將政策分析的技術予以藝術化的運用，或者將知識思考與社會互動融合
一起，才能發揮政策規劃的效果。
師資培育政策規劃除了考慮師資「質」與「量」的衡量外，本文透過 政策過程、政策結果等所關注的問題作為分析焦點，發現台灣師資培育政策 規劃上可能面臨的問題與挑戰如下：
一、政策不斷修正將造成師資素質斷層
從《師資培育法》之制定及修訂過程觀之，改革的歷程是繁瑣而複 雜，正因反覆地進行改革，造成很難釐出完整的架構。《師資培育法》
的屢次修正，不斷露出向「現實妥協」的痕跡，這種過於遷就現實，將 不利於師資培育的永續發展。因此，把教育改革看成是整個教育系統的改 造，而不是頭痛醫頭腳痛醫腳的暫時性做法，才能真正落實師資培育政策 改革的精神。現階段缺乏系統性的政策規劃，不斷的修正，可能造成支離 與破碎。甚至為了掩飾供過於求的社會輿論壓力，而強力要求緊縮，影響學 子進入師資培育的意願，將造成未來師資素質的斷層。
二、如何堅持專業化與優質化的策略目的
《師資培育法》偏重於原則性的規定，「流浪教師」問題已成為眾矢 之的。師資的供需要平衡是一種理想，不過供過於求的設計有利於各級學校 聘請到更優秀的教師，在保障就業市場與確保優質師資的選擇間，必須找到 政策利基之所在。師資培育多元化是師資改革的一種手段，其主要目的在於 追求師資培育的專業化與優質化，而政策的穩定性與持續性將考驗師資培育 的專業化與優質化。
三、如何獲得真正多元的共識
在師資培育向度上，就近年來師資培育的發展看來，似乎教育部是希 望整個取消師範體制，積極地透過種種誘因進行師範院校整併、改名與 轉型。假如所有師範院校均轉為一般大學，所有師資培育由大學師資培育 中心負責，其實形成的只是一種沒有師範體系的多元。師資培育多元化就真
正成了口號！如此做法是否算是理想中的「多元化」？不免令人產生質疑！
四、如何理性的論述政策問題
如何正確的建構師資培育的問題，台灣在過去開放師資培育的過程中 並未重視，也很少人從數據中去檢視與思考師資培育面對的問題。師資政策 規劃過程中，若只空談理念與感覺，恐怕會出現令人擔憂的問題。當代政策 問題建構的理論強調民主的參與，政策的論述。多元師資培育政策的規劃亦 採用多元的參與，民眾在民主的過程中似乎只學到，政策制定者的「感覺」
來自於人民的「敢覺」，只要敢走上街頭就能影響或主導政策的規劃與發 展。面對這種情景，教育專業往往被邊緣化，面對這種政策制定，教育專業 人士已出現無力感。這種現象將使該項政策缺乏理性的論證而貽害無窮。
從本文的相關分析可以看出，政策問題建構在政策規劃過程的重要 性。師資培育多元化的規劃若帶來更嚴重的社會問題，那麼多元化的師資 培育政策可能只回應並解決了小部分的問題，同時也可能帶來人力、物力資 源的浪費與更複雜而嚴重的社會問題。為發展未來更好的師資培育政策，本 文提出的建議如下：
一、師資培育多元化不應被當成一種萬靈丹，而是政策發展過程中的一種 選項。師資培育制度宜審時度勢，在不同的時空、背景下有不同的政 策作為，推動何種多元的結構與比重，是一種靈活的政策選項。
二、師資培育政策規劃的過程中，要認清政策問題如何被界定是相當重要 的環節。有關師資培育政策的規劃，應從問題建構開始做策略性的思 考，尤其需要重視系統回饋機制所帶來的問題訊息，以做為政策論 證之基礎。
三、未來有關當局規劃師資培育時，對於政策的目標、內容、過程需有更 深度的分析與思考。確保多元化參與需要兼顧專業化平衡的原則，真 正去平衡民主參與的意見與專家專業的看法，求取共識做為政策制定 的參考，以避免出現不必要的偏頗。
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